Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger

Samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger er et vigtigt redskab i beslutningsprocessen ved iværksættelse af statslige anlægsinvesteringer. Konsekvensvurderinger bidrager til at sætte fokus på muligheder og omkostninger ved forskellige løsninger.
Samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger er et vigtigt redskab i beslutningsprocessen ved iværksættelse af statslige anlægsinvesteringer. Konsekvensvurderinger bidrager til at sætte fokus på muligheder og omkostninger ved forskellige løsninger.

I Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger gennemgås centrale elementer ved udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger.Herudover gives der anbefalinger til valg af metode og til værdier for parametre,der ofte anvendes ved samfundsøkonomiske vurderinger af projekter.

Kapitel 1. Indledning

Formålet med denne publikation er at give vejledning til statslige institutioner og andre, der udarbejder samfundsøkonomiske vurderinger (cost-benefit analyser). Det er hensigten, at vejledningen kan fremme en større ensartethed i de samfundsøkonomiske vurderinger, der udarbejdes.

Vejledningen indgår som en del af proceduren for fastlæggelsen af de statslige anlægsinvesteringer i forbindelse med udarbejdelsen af de årlige finanslovsforslag jf. Finansministeriets Økonomi-Administrativ Vejledning http://www.oav.dk – Udgiftspolitisk styring af statslige investeringer.

Det anbefales, at vejledningens beregnings- og opgørelsesprincipper benyttes ved ansøgninger om midler fra den statslige anlægspulje samt ved samfundsøkonomiske vurderinger af større investeringer. Herudover kan vejledningens anbefalinger anvendes ved udarbejdelse af samfundsøkonomiske vurderinger af andre initiativer end investeringer.

Gode samfundsøkonomiske vurderinger er en afgørende forudsætning for at tage kvalificerede beslutninger i den enkelte institution, og de samfundsøkonomiske vurderinger tjener som vejledning i forbindelse med politiske beslutninger.

I vejledningen gennemgås vigtige elementer i udarbejdelsen af samfunds-økonomiske vurderinger, og der angives retningslinier for, hvordan en samfundsøkonomisk vurdering bør udformes.

Den samfundsøkonomiske vurderingsmetode er ikke et standardværktøj, med stive og rigide regler. At udarbejde samfundsøkonomiske vurderinger stiller krav om nytænkning og kreativitet i den enkelte vurdering. Vejledningen skal derfor ikke ses som en udtømmende facitliste over de elementer, som den enkelte samfundsøkonomiske vurdering skal indeholde. Det er væsentligt, at udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk vurdering kan tilpasses det pågældende tiltags særlige karakteristika.

Det er imidlertid en fordel, at der er størst mulig gennemskuelighed i de enkelte vurderinger. Vejledningen indeholder derfor standarder og beregningsprincipper for centrale parametre, der ofte indgår i samfundsøkonomiske vurderinger. Det er standarder og beregningsprincipper, som den enkelte vurdering i videst muligt omfang bør anvende, så der kan skabes en større gennemsigtighed og sammenlignelighed mellem samfundsøkonomiske vurderinger.

Vejledningens anbefalinger kan suppleres med en beskrivelse af virkninger, som ikke indgår i den samfundsøkonomiske vurdering, men som er centrale for det pågældende tiltag, eller som har betydning for den politiske beslutning. Det gælder blandt andet virkninger på den økonomiske fordeling.

Det er hensigten, at vejledningen skal justeres i takt med erfaringerne og ny viden om parameterværdier. Revision af og ændringer i parameterværdier vil blive offentliggjort på Finansministeriets internetside.

Vejledningen bygger videre på Finansministeriets Vejledning fra 1990. Herudover er der hentet inspiration fra norske og engelske erfaringer med udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger. For yderligere interesse henvises der til NOU Nytte-kostnadsanalyser, H.M. Treasury Appraisal and Evaluation in Central Government (The Green Book) og Finansministeriets Vejledning i samfundsøkonomisk projektvurdering.

Kapitel 2. Formålet med samfundsøkonomiske vurderinger

Den offentlige sektors ressourcer er knappe, og mange gode formål konkurrerer om de tilgængelige midler. Det er derfor vigtig, at den politiske og administrative prioritering mellem de forskellige offentlige tiltag sker på et velbegrundet grundlag. En fornuftig prioritering forudsætter, at konsekvenserne ved de opstillede tiltag er grundigt undersøgt og dokumenteret på tilfredsstillende vis.

Hovedformålet med at udarbejde samfundsøkonomiske vurderinger er at klarlægge konsekvenserne af de offentlige tiltag, før der træffes en beslutning om igangsættelse af et tiltag eller valg mellem flere alternative løsningsmuligheder.

Elementer fra den samfundsøkonomiske vurderingsmetode bør så vidt muligt tages i brug allerede ved udformningen af det enkelte initiativ. På denne måde bliver vurderingen et redskab, der skal anvendes aktivt i hele planlægningsfasen, således at tiltagets rentabilitet hele tiden vurderes. Det betyder, at der løbende kan ske en udskillelse af tiltag, der tydeligvis ikke er rentable ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt. Den løbende vurdering bør også give anledning til, at planerne om et tiltag helt stoppes, hvis det på et tidligt tidspunkt viser sig, at tiltaget ikke er samfundsøkonomisk rentabelt, og der ikke er særlige virkninger på den økonomiske fordeling, der taler for projektets gennemførelse.

Den politiske prioritering
Gode samfundsøkonomiske vurderinger er med til at klarlægge og synliggøre konsekvenserne ved de opstillede initiativer, og dermed forbedre beslutningsgrundlaget. En samfundsøkonomisk vurdering kan dog ikke i sig selv give svar på hvilke initiativer, der skal iværksættes. Denne beslutning afhænger af den vægt, som tillægges vurderingens forskellige elementer, eventuelle budgetrestriktioner, virkninger på den økonomiske fordeling, etiske overvejelser mv.

Grænserne mellem den vægt, der skal tillægges henholdsvis økonomiske og ikke-økonomiske værdier, kan være flydende. Derfor bør resultaterne af samfundsøkonomiske analyser ikke anvendes ukritisk som endelige svar på de forskellige løsningsmuligheders relative fordelagtighed.

De samfundsøkonomiske vurderinger er således ikke en facitliste, der kan erstatte de politiske beslutninger. Samfundsøkonomiske vurderinger indgår som et element i det beslutningsgrundlag, som politikeren står overfor. Et element som skal vurderes i forhold til og afvejes overfor de politiske værdier, der ikke er en del af den samfundsøkonomiske vurdering.

Evaluering
Efter en eventuel gennemførelse af et initiativ er det formålstjenligt at evaluere initiativet. Evalueringen bør i videst muligt omfang vurderes efter det mål, som ligger til grund for selve gennemførelsen af initiativet. Evalueringen gør det muligt at kontrollere om de forudsætninger, der blev lagt til grund for initiativets gennemførelse, holdt stik. Er der væsentlige afvigelser, bør disse identificeres og forklares. Risikoen for at beslutningstagere således gentagne gange baserer deres vurderinger på forkerte præmisser, kan dermed reduceres.

2.1. Hvilke initiativer skal underkastes en samfundsøkonomisk vurdering

Der skal udarbejdes samfundsøkonomiske vurderinger af alle væsentlige tiltag inden for trafik- og energiområdet. Herudover skal der skal udarbejdes konsekvensberegninger af investeringer i administrationsbyggeri og af investeringer inden for uddannelsessektoren jf. retningslinierne i Finansministeriets Økonomi-Administrativ Vejledning http://www.oav.dk - Krav til ansøgningen. På de områder, hvor der ikke er en tradition for at udarbejde cost-benefit analyser, følges de retningslinier for konsekvensberegninger af investeringer, der fremgår af Finansministeriets Økonomi-Administrative vejledning for administrationsbyggeri.

I dag udarbejdes der primært cost-benefit analyser af investeringer inden for trafik- og energiområdet. I princippet kan alle initiativer og investeringer imidlertid underkastes en samfundsøkonomisk vurdering, og det er ønskeligt på længere sigt, at brugen af den samfundsøkonomiske vurderingsmetode udbredes. Den samfundsøkonomiske vurderingsmetode er således et væsentligt værktøj i prioriteringen mellem forskellige tiltag.

Boks 2.1. Offentlige aktiviteter, som med fordel kan underkastes en sam-fundsøkonomisk vurdering

Investeringsprojekter
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at klarlægge rentabiliteten af nye projekter eller forbedringer af eksisterende investeringer, klarlægge hvornår eventuelle projekter bør iværksættes og den optimale størrelse af investeringen.

Politik-tiltag/regulering
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte fokus på nødvendigheden af politik-tiltaget, tilskudsordninger og anden regulering. Herudover kan vurderingen sætte fokus på den form og udstrækning, som tiltaget bør have.

Forbedret anvendelse af eksisterende aktiver
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte fokus på den nuværende anvendelse af eksisterende aktiver. F.eks. hvorvidt man med fordel kan sælge eksisterende aktiver, udlicitere opgaver eller erstatte de eksisterende aktiver med billigere alternativer.

Fastlæggelse af normer og standarder
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte krav til de normer og standarder, der sættes for sikkerhed og sundhed, miljø og bæredygtighed mv.

Begrebet samfundsøkonomisk vurdering dækker alle former for systematisk vurdering af fordele og ulemper ved et tiltag. De vigtigste former for samfundsøkonomisk vurdering er cost-benefit analysen og cost-effectiveness analysen, hvor cost-effectiveness analysen kan betragtes som en delvis cost-benefit analyse. Valget mellem at udarbejde henholdsvis en cost-benefit analyse eller en cost-effectiveness analyse afhænger af det pågældende tiltags karakteristika.

Cost-benefit analysen
I den fuldstændige cost-benefit analyse kvantificeres og værdisættes alle initiativets fordele (”benefits”) og ulemper (”costs”) i en kroneværdi. Kroneværdien bruges til at afveje tiltagets ulemper og fordele mod hinanden. Tiltaget er samfundsøkonomisk rentabelt, hvis summen af de tilbagediskonterede virkninger er positiv.

Cost-effectiveness analysen
For en del tiltag er det ikke muligt at værdisætte en væsentlig del af initiativets konsekvenser i en kroneværdi. Det kan f.eks. gælde inden for sundhed, undervisning, miljø, forsvarsområdet, kirkebygninger mv. Her er det derfor vanskeligt at gennemføre en fuldstændig cost-benefit analyse. Oftest er måleproblemerne dog begrænset til projektets fordele, idet disse ofte ikke kan udtrykkes i en kroneværdi, mens det er muligt at prissætte størstedelen af omkostningerne ved initiativet. I disse tilfælde kan der som et alternativ til den fuldstændige cost-benefit analyse laves en cost-effectiveness analyse.

Formålet med cost-effectiveness analysen er at finde frem til det tiltag, som minimerer omkostningerne ved at opnå et givet mål. Hvis der indgår forskellige omkostninger og ikke værdisatte fordele ved alternativerne i cost-effectiveness analysen, skal der opstilles en skematisk oversigt over de forskellige alternativers effekter, som anskueliggør fordele og omkostninger/ulemper ved de opstillede alternativer for beslutningstagerne. En cost-effectiveness analyse bidrager, på samme måde som cost-benefit metoden, til at klarlægge og synliggøre konsekvenserne ved forskellige tiltag. De fleste anbefalinger i denne vejledning gælder også for cost-effectiveness analyser.

2.2. Principperne i samfundsøkonomisk vurdering

Udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk vurdering er ikke nogen standardopgave. Hvert enkelt initiativ kan rumme forhold, der ikke kan beskrives tilstrækkeligt nuanceret ved hjælp af en standardmetode. Derfor bør der ved vurderingen af ethvert offentligt initiativ tages hensyn til samtlige forhold, der kan være relevante for den samfundsøkonomiske kalkule, også selv om de pågældende forhold ikke behandles i denne vejledning.

Det anbefales, at der tages udgangspunkt i følgende arbejdsgang ved udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk vurdering:

(i) Definer formålet med tiltaget.
(ii) Opstil alternative måder at opnå formålet på.
(iii) Identificer, kvantificer og værdisæt fordele og ulemper ved hvert alternativ.
(iv) Analyser og præsenter informationen.

I praksis vil de fleste projekter gennemløbe de skitserede faser flere gange, og ikke altid i den ovenforstående rækkefølge (i til iv). Ofte eksisterer en given løsning før selve formålet defineres, hvorefter det bagefter undersøges, hvilken effekt tiltaget har økonomisk, fordelingspolitisk mv. Punkterne skal derfor snarere ses som en slags checkliste for de overvejelser, der som minimum bør indgå i den samfundsøkonomiske vurdering fremfor en håndfast skitse til arbejdsgang.
Følgende gennemgang skitserer kort principperne i den samfundsøkonomiske vurdering. I kapitel 3 og i appendiks A-H er der en mere udførlig gennemgang af forudsætningerne for udarbejdelsen af de samfundsøkonomiske vurderinger samt en gennemgang af mere tekniske emner.

(i) Definer formålet med tiltaget
Udgangspunktet for enhver vurdering er at definere formålet med det opstillede tiltag. Tiltagets formål skal sættes i relation til en beskrivelse af den nuværende situation (basisalternativet), og den videre udvikling såfremt initiativet ikke gennemføres.

Formålet med tiltaget skal principielt kunne udledes af den overordnede politik eller strategi på området, og skal dermed være konsistent med de overordnede målsætninger på området.

Formålet eller målsætningen bør ikke defineres så snævert, at vigtige alternative muligheder udelukkes fra analysen. Det er vigtigt, at processen åbner mulighed for en kreativ og nytænkende proces, hvor opstillingen af løsningsmuligheder ikke er fastlåst i traditionelle tankebaner og forståelsesmåder, der kan hindre en kritisk vurdering af alternativer. På den anden side kan en for bredt defineret målsætning betyde, at initiativet mister troværdighed på grund af risikoen for, at irrelevante alternativer inkluderes i analysen. Derfor skal målsætningen indrettes efter det stadie, den samfundsøkonomiske vurdering befinder sig på. I de indledende faser af vurderingen af det samlede initiativ er det passende med brede målsætninger. I senere faser, hvor delelementer af initiativet vurderes, er det passende med mere snævre målsætninger. Den samfundsøkonomiske vurdering kan i sig selv bidrage til at tydeliggøre, på hvilke områder målsætningen evt. bør ændres.

Målsætningen bør endvidere defineres og operationaliseres på en sådan måde, at den kan danne grundlag for en efterfølgende evaluering.

(ii) Alternative måder at opnå formålet på
Udgangspunktet for samfundsøkonomiske vurderinger er, at initiativet bør være lønsomt i forhold til den gældende situation (basisalternativet), som beskrevet i punkt (i).

At et initiativ er rentabelt betyder ikke, at der ikke kan være alternative løsningsmuligheder, der er bedre. Det er derfor nødvendigt at identificere og analysere alle relevante alternativer, før der træffes en beslutning. Alternativerne kan være knyttet til forskellige måde at gennemføre initiativet på eller til forskellige igangsætningstidspunkter for initiativet. Andre eksempler på alternativer til at opnå formålet på er at anvende et helt andet sæt af virkemidler end det oprindeligt tiltænkte f.eks. forskellige reguleringsformer ved markedsregulerende tiltag.

Ved større initiativer bør der identificeres en bred vifte af alternativer, hvorefter der udvælges en delmængde heraf til videre analyse. Denne udvælgelse bør primært foretages ud fra samfundsøkonomiske hensyn. Hvis initiativet er motiveret ud fra fordelings-, regional-, socialpolitiske hensyn mv., bør udvælgelsen af alternativerne ske således, at man så vidt muligt - under hensyntagen til de givne prioriteter - forsøger at tilgodese samfundsøkonomiske hensyn.

Selve vurderingsprocessen kan afføde ændringer i de oprindeligt opstillede alternativer eller give anledning til at opstille nye alternativer.

(iii) Identificer, kvantificer og værdisæt fordele og ulemper ved hvert alternativ
I selve vurderingen bør der tages udgangspunkt i en bred fortolkning af initiativetsfordele og ulemper, hvor også initiativets langsigtede effekter og relevante indirekte effekter inddrages. Vurderingen vil typisk omfatte:

• Initiativets anlægs- og driftsudgifter samt driftsindtægter.
• Eventuel scrapværdi (anlæggets realisationsværdi) ved beregningsperiodens ophør.
• Fordele og ulemper ved initiativet, som kan kvantificeres.
• Beskrivelse af fordele og ulemper, som ikke kan kvantificeres, herunder virkninger på den økonomiske fordeling.

Initiativets fordele og ulemper opstilles i et konsekvensskema, der på skematisk vis dels gør rede for ressourceindsatsen (i mængder eller kr.), og dels gør rede for resultatet af ressourceindsatsen (i kvantitative størrelser såsom antal, km, timer, ton mv.). Konsekvensskemaet giver beslutningstageren en oversigt over projektets konsekvenser i reale termer.

Herefter omsættes projektets konsekvenser i videst mulig omfang til en kroneværdi. Det er ikke muligt at give et entydigt svar på, i hvor stor udstrækning der skal sættes en kroneværdi på alle virkninger. Det kommer an på en konkret vurdering i forbindelse med det enkelte initiativ. Ved denne vurdering er det vigtigt at have vurderingens hovedformål for øje, nemlig at klarlægge og synliggøre konsekvenserne af initiativet.

Der kan undertiden være stor forskel mellem et initiativs direkte budgetvirkning og den generelle samfundsøkonomiske rentabilitet, idet alle projektets ulemper og fordele - også de ulemper og fordele, der ikke har en direkte budgeteffekt - indgår i den samfundsøkonomiske vurdering. Et samfundsøkonomisk rentabelt projekt kan dække over betalingsstrømme, som det er væsentligt at gøre rede for. I et fordelingsskema opstilles den faktiske fordeling af projektets direkte udgifter og indtægter. Det vil typisk være betalingsstrømmene mellem stat/kommune/amt, brugere og andre berørte interessenter.

Der bør redegøres separat for initiativets virkninger på den økonomiske fordeling, hvis disse skønnes at have væsentlig betydning for projektet. Det kan være en redegørelse for, hvordan projektets ulemper og fordele er fordelt mellem forskellige sektorer, generationer, befolkningen generelt mv.

(iv) Analyser og præsenter informationen
Det samfundsøkonomiske resultat af initiativet beregnes. Hvis initiativet indeholder konsekvenser, der ikke kan værdisættes, skal der redegøres herfor og for hvilken betydning, dette har for initiativet.

Der foretages en afvejning af initiativets fordele og ulemper under hensyntagen til, at der i langt de fleste initiativer er en tidsmæssig forskydning mellem fordele og ulemper. Ved at tilbagediskontere fordele og ulemper med den samfundsmæssige kalkulationsrente findes nutidsværdien. Afvejningen af initiativets fordele og ulemper kan herefter foretages ved at summere nutidsværdien af de fremtidige fordele og ulemper. Denne sum angiver initiativets samfundsøkonomiske netto-nutidsværdi.

”Beslutningsreglen” er ideelt set - såfremt der ikke er budgetrestriktioner - at alternativet med den højeste netto-nutidsværdi bør gennemføres, såfremt netto-nutidsværdien heraf er positiv. Dvs. at nutidsværdien af fordelene overstiger nutidsværdien af ulemperne.

Estimater af fordele og ulemper i den samfundsøkonomiske vurdering er baseret på en række antagelser om prognoser/fremskrivninger, variable og parametre. Konsekvenserne af antagelserne bag den samfundsøkonomiske vurdering skal overvejes nøje. Der bør foretages følsomhedsberegninger for at klarlægge, hvilken betydning værdien af en given variabel eller parameter har for udfaldet af den samfundsøkonomiske vurdering. Følsomhedsberegninger bruges især ved vurderingen af den betydning de ikke-markedsbaserede værdier har for projektets rentabilitet som f.eks. fastsættelsen af værdien tid eller luftforurening. Herudover bør der laves en vurdering af sandsynlige udfald i forbindelse med brugen af prognoser/fremskrivninger, budgetoverskridelser mv.

Afslutningsvis opsummerer den projektansvarlige de anbefalinger til beslutningstageren, der kan gives på baggrund af den samfundsøkonomiske vurdering. Resultaterne af vurderingen bør ledsages af en redegørelse for, hvilke data, der skal indsamles for at muliggøre en efterfølgende evaluering af initiativet.

Kapitel 4. Eksempler på udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger

Dette kapitel indeholder eksempler på udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger. Eksemplerne er ikke fyldestgørende for alle de overvejelser og elementer, som en samfundsøkonomisk vurdering bør indeholde.

Eksemplerne skal ses som partielle analyser, hvorved der afdækkes nogle centrale forhold ved udarbejdelsen af den samfundsøkonomiske vurdering.

I eksemplet genanvendelse af papiraffald er det primære fokus rettet mod udpegning af alternativer og opgørelsen af alternativernes fordele og ulemper. I eksemplet indgår en opgørelse af ikke-markedsbaserede fordele og ulemper såvel som direkte indtægter og omkostninger. Eksemplet illustrerer hvordan udregningen af et projekts netto-nutidsværdi gennemføres, når der skal tages hensyn til, at ikke alle fordele og ulemper har budgetvirkning, og hvordan der bør foretages følsomhedsberegninger af usikre variable.

I eksemplet vejudvidelse illustreres det, hvordan man fastsætter det optimale udbygningstidspunkt for en vej, hvis trafikbelastning er tæt på sin kapacitetsgrænse.

Eksemplerne kan ikke tages til indtægt for de faktiske forhold på området. Således er priser, behov mv. fastsat på baggrund af fiktive forhold.

4.1. Genanvendelse af papiraffald

I 1996 blev 20 pct. af den samlede mængde affald deponeret, 19 pct. forbrændt og 60 pct. genanvendt. Særligt behandlet affald udgjorde 1 pct.

I Affald 21 er det målet, at maksimalt 12 pct. af den samlede affaldsproduktion deponeres, maksimalt 24 pct. forbrændes og at mindst 64 pct. genanvendes i 2004. Det antages, at den samlede affaldsproduktion stiger i de kommende år, og at der på de eksisterende affaldsbehandlingsanlæg er begrænset mulighed for øget kapacitetsudnyttelse. Der er således behov for nye tiltag til behandling af affald.

Basisalternativet for affaldshåndtering er en stigende mængde affald, der ikke kan håndteres i de eksisterende anlæg, hvorfor de eksisterende forbrændingsanlæg og genbrugsanlæg skal udbygges. Det antages, at marginalomkostningerne for affaldshåndteringen stiger i forbindelse med udbygningen, hvorfor omkostningerne hertil antages at udgøre 1,3 mia.kr. Basisalternativet og omkostningerne i forbindelse hermed er fiktivt fastsat, og afspejler ikke den aktuelle situation inden for håndtering af affald.

For at vurdere omkostningerne ved behandling af affald, og derved tilstræbe en optimal behandling heraf, kan der laves samfundsøkonomiske vurderinger af omkostningerne ved forskellige typer af affaldshåndtering. Ved vurderingen af omkostningerne ved affaldshåndtering ses der foreløbigt bort fra det faktum, at regeringen har indført et forbud pr. 1. januar 1997 mod deponering af forbrændingsegnet affald. Alternativet deponering opfylder således ikke de nuværende politiske eller lovmæssige krav. For at vurdere deponeringsalternativet i forhold til de andre alternativer indenfor affaldsområdet, beregnes omkostningerne/fordelene ved deponering. Hvis det ud fra et synspunkt om samfundsøkonomisk rentabilitet viser sig, at deponering udgør en væsentlig bedre løsning end affaldsområdets andre alternativer, vil det således være forbundet med større fordele end ulemper af fjerne de lovmæssige begrænsninger for deponering.

Nedenstående analyse omhandler kun papiraffald. Papiraffald kan enten deponeres, forbrændes eller genanvendes.

Affald har en værdi i kraft af genanvendelse, hvorved der kan spares ressourcer, i kraft af brændsel, hvorved der kan produceres varme eller elektricitet i forbrændingsanlæg eller i kraft af opsamlet metangas ved deponering. Tiltagene i forbindelse med affaldsbehandling medfører imidlertid omkostninger i tilknytning til indsamling, sortering, genbrug, forbrænding og arealbrug.

Deponering
Deponering indebærer, at papir opsamles på linie med andet husholdningsaffald. Det antages, at det er nødvendigt at investere i et nyt deponeringsanlæg.

Genanvendelse
Genanvendelse indebærer en sortering af papir i de enkelte husholdninger eller industrier samt produktion af genbrugspapir. Genanvendelse betyder, at naturressourcerne kan benyttes flere gange, men genbrug indebærer også, at der bliver bundet tidsomkostninger til sortering og indsamling af papir. Det antages, at det er nødvendigt at investere i en ny genanvendelsescentral.

Forbrænding
Det antages, at indsamlingen foregår på samme måde som ved deponeringen, dvs. at papiret opsamles på linie med andet husholdningsaffald. Affaldet bringes til et forbrændingsanlæg, hvor det forbrændes og dermed forårsager luftforurening og producerer energi. Restaffaldet behandles som specialaffald. Det antages, at det er nødvendigt at investere i et nyt forbrændingsanlæg.

De tre tiltag indeholder dels investeringer i nye anlæg, drifts- og transportomkostninger samt en række virkninger, som det er svært at værdisætte. Det gælder f.eks. udslip af miljøgifte og forbrug af tid i husholdningerne til sortering af affald.

I det følgende beskrives virkningerne af de forskellige behandlingsformer. Oversigten er begrænset til de væsentligste virkninger, for at eksemplet ikke bliver unødigt kompliceret. Opgørelsen skal derfor ses som en pragmatisk opgørelse af omkostninger/fordele ved alternativerne.

Tabel 4.1. Fordele og ulemper ved alternativerne

Deponering	Forbrænding	Genbrug
-------------------------------Omkostninger-------------------------------
Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i deponeringsanlæg	Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i forbrændingsanlæg	Tidsforbrug til sortering og anden håndtering af papiraffaldet i husholdningerne Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i genbrugsanlæg
-------------------------------Indtægter-------------------------------
Salg af deponeringsgasser	Salg af produceret energi	Salg af genbrugspapir

Det antages, at genanvendelse kræver et øget tidsforbrug i husholdningerne og virksomhederne til sortering af papir i forhold til deponering og forbrænding. Drifts- og transportomkostningerne er forskellige for de tre tiltag. Videre antages det, at forbrænding og deponering medfører miljøomkostninger, mens det for forenklingens skyld antages, at miljøomkostningerne for genbrug kan sættes til nul. De tre forskellige tiltag giver forskellige indtægter.

De største værdisætningsproblemer i forbindelse med den samfundsøkonomiske vurdering af de tre tiltag er værdisættelsen af miljøomkostningerne og tidsforbruget ved sortering af affaldet.

Ved miljøomkostningerne må der tages stilling til hvilke omkostninger, der skal værdisættes i analysen, og hvilke der allerede helt eller delvist er medregnet i kraft af afgiftssystemet. Dette kan illustreres ved at se på miljøomkostningerne i forbindelse med deponering af papiraffaldet. Nedbrydning af organisk materiale medfører gasproduktion, og da denne proces i vidt omfang foregår uden tilførsel af oxygen i deponeringsanlægget, dannes der metan. I moderne deponeringsanlæg er det muligt at opsamle og sælge dele af denne gas, mens resten forsvinder ud i atmosfæren. Såfremt metanudslippene er afgiftsbelagt, kan afgiften bruges til at anslå en værdi for de samfundsøkonomiske omkostninger ved udslippene. I modsat fald skal der anslås en værdi for omkostningen ved metanudslippet, som skal benyttes i analysen. Hvis man bruger en allerede eksisterende afgiftsstruktur til at anslå en værdi for de samfundsøkonomiske omkostninger ved udslippene, og den eventuelle afgift ikke fuldt ud dækker de samfundsøkonomiske omkostninger ved forureningen, skal der korrigeres herfor i beregningspriserne.

Tidsomkostningerne ved genbrug er lig med tidsomkostningerne i husholdningerne og virksomhederne ved affaldssortering. Tidsomkostningerne fastsættes på baggrund af den anvendelse som tiden brugt til affaldssortering alternativt kunne være brugt til. Det er rimeligt at antage, at tiden til affaldssortering i husholdningerne sker på bekostning af fritid. Tidsomkostningerne i forbindelse med sortering af papiraffald i virksomhederne sættes til alternativværdien af arbejdstiden.

Der tages udgangspunkt i værdisættelsen af fritid, jf. appendiks B.

Nedenstående tabel giver et overslag for de forventede omkostninger og indtægter for henholdsvis deponering, forbrænding og genanvendelse. Alle tal, bortset fra investeringsomkostningerne, er årlige omkostninger og indtægter. Omkostningerne og indtægterne er fiktivt fastsat i eksemplet.

Tabel 4.2. Omkostninger ved forskellige tiltag for behandling af papiraffald (mill.kr.)

	Deponering	Forbrænding	Genbrug
Investeringsomkostninger (år 0) Drifts- og transportomkostninger (pr. år) Miljøomkostninger (pr. år) Tidsomkostninger (pr. år) Indtægter (pr. år)	250 50 40 - 20	100 50 50 - 10	210 60 - 40 30

Det antages, at de tre anlæg har en levetid på 20 år, og at scrapværdien af kapitalapparatet ved projektets ophør er nul kroner.

Netto-nutidsværdien for deponering:

NNV = -1,17 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med deponeringsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, miljøomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Netto-nutidsværdien for forbrænding:

NNV = -1,24 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med forbrændingsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, miljøomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Netto-nutidsværdien for genanvendelse:

NNV = -1,12 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med genbrugsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, tidsomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Ud fra netto-nutidsværdien af de tre tiltag ses, at alle de tre alternativer er rentable, hvis de vurderes relativt i forhold til basisalternativet (udbygning af eksisterende forbrændings- og genbrugsanlæg).

Tabel 4.3. Netto-nutidsværdi for de tre alternativer

Nyt deponeringsanlæg i forhold til udbygningsløs.ningen	1,3 – 1,17 = 0,13 mia.kr.
Nyt forbrændingsanlæg i forhold til udbygningsløsningen	1,3 – 1,24 = 0,06 mia.kr.
Nyt genanvendelsesanlæg i forhold til udbygningsløsningen	1,3 – 1,12 = 0,18 mia.kr.

Vurderes de tre tiltag i forhold til hinanden ses, at genanvendelse er den bedste løsning, herefter kommer deponering og forbrænding.

Rangordningen af de foreliggende alternativer afhænger af de virkninger, som er medtaget i den samfundsøkonomiske vurdering. Der kan være miljøforhold forbundet med de tre tiltag, der ikke er inddraget i den samfundsøkonomiske vurdering, og som politisk tillægges stor betydning, men der kan også være virkninger på den økonomiske fordeling. Det kan f.eks. være fordelingsvirkninger mellem generationer ved henholdsvis genbrug (sparede ressourcer) og deponering.

Ovenfor er der givet nogle punktanslag for de enkelte indtægts- og omkostningskomponenter. I virkeligheden er der store problemer knyttet til at fastsætte forventede værdier. For særligt usikre parameterværdier kan der anvendes følsomhedsanalyser til at illustrere, hvor meget de valgte værdier betyder for rangordningen af de alternative løsninger.

Hvis priserne på træ er udsat for store prisudsving, kan det være relevant at lave følsomhedsanalyser af træprisens betydning for rentabiliteten for genbrug af papir. I det foregående blev det antaget, at prisen på papir ligger på et højt niveau, hvorfor det er relevant af lave følsomhedsberegninger, der anskueliggør betydningen af et fald i salgsindtægterne på 30 pct. for projektets rentabilitet ved genbrug af papir.

Netto-nutidsværdien ved et fald på 30 pct. i salgsindtægterne ved genbrug af papir:

NNV = -1,25 mia.kr.

Følsomhedsberegningen viser, at deponering (-1,17 mia.kr.) og forbrændring (-1,24 mia.kr.) er mere rentabelt end genbrug (-1,25 mia.kr.), hvis der sker et permanent fald i priserne på papir på 30 pct. Projektet er således følsomt overfor et fald i papirpriserne. Ved overvejelserne af de tre løsningsforslag må man således være opmærksom på betydningen af papirpriserne.

4.2. Vejudvidelse

I det følgende eksempel fokuseres der på beregningen af det optimale tidspunkt for udvidelse af kapaciteten på en 2-sporet hovedvej. Eksemplet tager udgangspunkt i anbefalingerne i kapitel 3.1 og appendiks F.

En to-sporet hovedvej er ved at nå sin kapacitetsgrænse, og man overvejer derfor at udbygge den enten til en 4-sporet vej eller til en motorvej. Da trafikken forventes fortsat at stige, står valget mellem ingen udbygning (basisalternativet), trinvis udbygning til motorvej (alternativ 1) og udbygning til motorvej i én omgang (alternativ 2).

Problemet involverer derfor tre udbygninger:

Trinvis udbygning (alternativ 1):
Udbygning 1:	udbygning af hovedvej fra 2 til 4 spor
Udbygning 2:	udbygning fra 4 spor til motorvej
Udbygning i én omgang (alternativ 2):
Udbygning 3:	udbygning fra 2 spor til motorvej

Anlægsomkostningerne ved trinvist at udvide hovedvejen fra 2 spor til motorvej er højere end anlægsomkostningerne ved at foretage en samlet udbygning fra 2 spor til motorvej.

Heroverfor står de omkostninger, som det offentlige og trafikanterne påføres ved kørsel på de tre vejtyper (omkostningerne ved de tre vejtyper benævnes C2, C4 og CM). Fordelene ved at udbygge vejen antages at bestå af omkostningsreduktioner for trafikanter (sparet tid, færre ulykker, jf. appendiks B) og det offentlige (lavere vedligeholdelsesomkostninger). Dvs. fordelen ved udbygning 1 (udbygning til fire spor) i forhold til den 2-sporede hovedvej er lig med forskellen mellem C4 og C2. På samme vis vil fordelene ved udbygningen fra en 4-sporet vej til motorvej udgøres af de sparede omkostninger for trafikanterne og det offentlige ved at have en motorvej frem for en 4-sporet vej (dvs. forskellen mellem CM og C4).

Da trafikken er voksende, vil omkostningskurverne og forskellen mellem disse parvis være stigende med tiden. De løbende omkostninger for trafikanter og det offentlige ved de tre vejtyper er vist i figur 4.1.

Figur 4.1. Optimale igangsættelsestidspunkter

I figuren er det illustreret, hvor stor omkostningsreduktionen er på et givet tidspunkt for trafikanter og det offentlige ved at udbygge fra henholdsvis en 2-sporet vej til en 4-sporet vej (x), ved at udbygge fra en 4-sporet vej til en motorvej (z) samt ved at udbygge fra en 2-sporet vej til motorvej (y).

For at nå frem til den samfundsøkonomisk optimale udbygningsstrategi, fastlægges først de optimale tidspunkter for gennemførelse af hvert af de tre udbygningsprojekter.

Det samfundsøkonomisk bedste tidspunkt for gennemførelsen af hvert projekt fastlægges ved hjælp af første-års-benefit kriteriet, jf. appendiks F. Dvs. det år, hvor projektets nettofordele for første gang overstiger forrentningen af anlægsudgifterne (7 pct. eller 6 pct. efter korrektion for skatteforvridning med faktor 1,2).

Da de årlige nettofordele vil være voksende med den voksende trafik, vil nutidsværdien af projekterne samtidig være positiv 3.

Forskellen i anlægsudgifterne (og dermed i renteudgifterne) indebærer, at det optimale igangsætningstidspunkt for udbygningen fra en 2-sporet vej til en 4-sporet vej (t1) ligger tidligere end for udbygningen til motorvej fra henholdsvis 2 spor og 4 spor (henholdsvis t2 og t3), jf. figur 4.1. Således overstiger fordelene ved udbygningen fra 2 til 4 spor relativt hurtigt renteudgifterne, mens fordelen ved en udbygning fra 4 spor til motorvej relativt sent overstiger renteudgifterne, jf. første-års-benefit kriteriet. Dette betyder, at den trinvise udbygning skal igangsættes før den fulde udbygning, hvis det viser sig at være fordelagtigt at foretage en trinvis udbygning.

Det antages her, at igangsætningstidspunkterne for de tre anlægsarbejder alle ligger indenfor en endelig tidshorisont (dvs. ligger ikke uendeligt langt ude i fremtiden). Dette betyder, at nettonutidsværdien på hvert udbygningsprojekt er positiv. Valget vil derfor stå mellem følgende alternativer:

Alternativ 1:	udbygning fra 2 til 4 spor og senere en udbygning fra 4 spor til motorvej.
Alternativ 2:	udbygning fra 2 spor til motorvej i én omgang.

Fordelene i kraft af sparede omkostninger minus forrentning af anlægsudgifterne på de to udbygningsprojekterer er sat i forhold til basisalternativet, jf. figur 4.2.

Figur 4.2. Fordele ved udbygningsalternativerne i forhold til basisalternativet

Alternativ 1 (trinvis udbygning) og alternativ 2 (udbygning i én omgang) er gensidigt udelukkende.

Fordelene ved de to alternativer er identiske før igangsætningstidspunktet for den trinvise udbygning (t1) og efter sluttidspunktet for den trinvise udbygning (t3). Det er derfor tilstrækkeligt, at belyse virkningerne af de to investeringer i perioden mellem t1 og t3. Det alternativ, der har de største nettofordele, udgør den bedste strategi for udbygning.

Ved en trinvis udbygning er nettofordelene for trafikanter og det offentlige i perioden t1-t3 areal A+C (fordelene ved en 4-sporet vej i forhold til en 2-sporet vej).

Ved en udbygning på én gang fra 2-sporet vej til motorvej er nettofordelene for trafikanter og det offentlige i perioden t2-t3 areal C+B. Der er ingen nettofordele i perioden t1-t2, idet udbygningen først påbegyndes i t2.

Sammenligningen af nettobenefits ved alternativ 1 i forhold til alternativ 2 fremgår af figur 4.3.

Det er antaget af hensyn til overskueligheden, at de større renteomkostninger ved alternativ 1 (på grund af de større anlægsudgifter) delvist er blevet afviklet i perioden mellem t1 og t3, således at renteudgifterne i de to alternativer er ens efter afslutningen af udbygningen af den 4-sporede vej til motorvej.

Figur 4.3. Nettobenefits ved alternativ 1 i forhold til alternativ 2

Jf. figur 4.3 vil det være mest optimalt at foretage en trinvis udbygning af motorvejen, fordi areal A er større end areal B.

Fodnoter

3. Som det også er antaget i appendiks F, antages størrelsen af alternativernes benefits at være knyttet til kalendertiden, og ikke til hvor lang tid projektet har været i gang. Således antages trafikmængden på vejene at være knyttet til den almindelige trafikudvikling, og ikke til hvor længe den nye vej har været åben for trafik.

Appendiks A. Værdisættelse af ikke-markedsbaserede goder

Principielt skal alle virkninger af projektet indgå i cost-benefit analysen. De fleste projekter medfører imidlertid virkninger og effekter, der ikke har en umiddelbar markedsværdi. Det gælder f.eks. opgørelsen af tidsbesparelser, som ofte har stor betydning for offentlige infrastrukturinvesteringer, men det gælder også virkninger på miljøet, ulykkesrisiko mv.

Der er ofte knyttet metodiske vanskeligheder til kvantificeringen og værdisættelsen af de ikke-markedsbaserede goder. I dette kapitel gennemgås metoder til at værdisætte disse. Kapitlet er en kort introduktion til eksisterende opgørelsesmetoder.

Da det ofte er arbejds- og omkostningskrævende at udarbejde analyser til værdisætning af ikke-markedsbaserede goder, bør arbejdet afpasses efter størrelsen af det projekt, man ønsker at analysere. Ved mindre projekter kan man bruge estimater fra projekter, hvor man med en vis tilnærmelse kan overføre værdisættelsen af goderne til det pågældende projekt. Her vil problemer med, at forudsætningerne for værdisættelsen eventuelt ikke er helt identisk i de to projekter, blive opvejet af de ulemper, som prisfastsættelsen kan medføre i mindre undersøgelser, hvor begrænset tid og begrænsede ressourcer kan betyde, at man må acceptere visse usikkerheder og unøjagtigheder i værdisættelsen.

For at lette det ofte omkostningskrævende arbejde med at værdifastsætte ikke- markedsbaserede goder, og for at sikre størst mulig gennemsigtighed i de samfundsøkonomiske vurderinger, er der i vejledningens appendiks B opgjort estimater for værdisætningen af tid,

ulykker, støj og luftforurening. Estimaterne i appendiks B bør anvendes i de tilfælde, hvor projektets forudsætninger ikke kræver anden værdisættelse.

A.1. Metoder til værdisættelse af ikke-markedsbaserede goder

For goder, der ikke omsættes på et marked, eksisterer der ikke en markedspris, der kan danne udgangspunkt for

fastsættelsen af beregningsprisen. Der er således ikke et marked for ulykker, forurening mv.

Værdisættelsen må derfor baseres på en indirekte fastsættelse af forbrugerens adfærd eller forbrugerens betalingsvillighed for godet. Der er grundlæggende to metoder til at afdække betalingsvilligheden: markedsprismetoden og betinget værdisætning.

Markedsprismetoden
I markedsprismetoderne forsøger man at bruge erfaringer fra faktiske markedstransaktioner, der på en eller anden måde er knyttet til eksistensen af et ikke-markedsbaseret gode, til at fastsætte betalingsvilligheden for godet. Et eksempel herpå er prisfastsættelsen af støj ud fra forskelle i huspriser. Man benytter her information fra private goder, der er knyttet til ikke-markeds.baserede goder og fastsætter så betalingsvilligheden ud fra den observerede prisforskel mellem produkterne (huse med støj og huse uden). Ved markedsprismetoden forsøger man således at bruge faktiske markedspriser til fastsættelse værdien af konsekvenser, der ikke handles direkte på noget marked.

Rejseomkostningsmetoden og hedonistisk prissættelse er to eksempler på markedsprismetoden.

Rejseomkostningsmetoden
Rejseomkostningsmetoden benytter information fra markedet for private goder. Metoden bruges specielt ved værdisættelse af naturskønne områder. Forudsætningen for metodens gyldighed er, at forbrugeren betragter selve rejsen til området som en omkostning, og ikke ser rejsen som en del af ferien. Rejseomkostningerne og en eventuel entrebillet kan under disse forudsætninger betragtes som prisen for at besøge området. Ved at finde data om rejseomkostningerne og se på hvordan størrelsen af disse samvarierer med brugen af området, kan man i princippet fastsætte en efterspørgselsfunktion for området.

Problemet med rejseomkostningsmetoden er, at den alene indfanger betalingsvilligheden for den nuværende brug af området og ikke indfanger betalingsvilligheden for en mulig brug heraf. Det kan f.eks. være visheden om, at der er et naturområde tilgængeligt, hvis man eventuelt senere ønsker at benytte området. Herudover betyder forskelle mellem befolkningsgruppers indtægter, præferencer og alternative naturskønne områder, at der ofte kræves relativt komplicerede økonometriske teknikker til at fastsætte betalingsvilligheden. I Freeman (1993) findes der en nærmere beskrivelse af metoden.

Det kan være nyttigt i andre tilfælde end ved rejser til naturskønne områder at anvende information fra private goder, som er komplementære eller erstatter et miljøgode. Et vandfilter kan f.eks. reducere eller fjerne problemerne ved dårlig drikkevandskvalitet. Her kan efterspørgslen efter det private gode, vandfilteret, give en indikation af forbrugerens værdisættelse af det kollektive gode. Ofte er det imidlertid ikke muligt at finde private goder, der er perfekte erstatninger for det kollektive gode. Vandfilteret renser måske ikke drikkevandet godt nok, eller måske er husholdningen ikke ligeglad med, om drikkevandet rent faktisk renses i et filter eller kommer fra en ren vandkilde. Omkostningerne ved at anskaffe et vandfilter kan imidlertid benyttes til at fastsætte det kollektive godes minimumsværdi.

Hedonistiske metoder
I de hedonistiske metoder udnytter man, at en del af de goder eller indsatsfaktorer, som omsættes på markedet, har forskellige egenskaber. To parcelhuse kan f.eks. være forskellige når det gælder antallet af rum, udsigt og miljøbelastninger i nærmiljøet (f.eks. støj). Ved at sammenligne priser på boliger med forskellige egenskaber, kan man finde et udtryk for markedets vurdering af disse egenskaber. Metoden er dog begrænset til områder, hvor der findes relevante markedspriser.

Ligesom rejseomkostningsmetoden kræver de hedonistiske metoder ofte brug af relativt komplicerede økonometriske metoder. En nærmere beskrivelse af metoden findes blandt andet i Freeman (1993). De hedonistiske metoder kan ikke bruges på markeder, der er stærkt regulerede.

Betinget værdisætning
Ved betinget værdisætning forsøger man at afdække folks betalingsvillighed gennem spørgeskemaer, interviews mv. Der er tale om rent hypotetiske værdier, der ikke måler, hvad folk faktisk har betalt, men hvad de ville have betalt under givne forudsætninger. Det er årsagen til, at metoden kaldes betinget værdisætning. Svarene som er givet, er betinget af de forudsætninger, som skitseres i interviewsituationen. Man kan derfor ikke umiddelbart overføre betalingsvilligheden fra en undersøgelse til en anden, hvor spørgsmålet ville have indgået i en anden sammenhæng.

Spørgsmålenes hypotetiske karakter betyder, at der let kan opstå misforståelser mellem intervieweren og interviewobjektet. Dette vanskeliggør tolkningen af data fra betinget værdisætning. For at undgå misforståelser er det vigtigt, at respondenter stilles overfor hypotetiske situationer, der har et så realistisk skær som overhovedet muligt. Herved får respondenten det bedste grundlag for at værdisætte godet/ulempen, og de værste misforståelser kan undgås. En detaljeret omtale af betinget værdisætning findes i Mitchell og Carson (1989) og F. Møller (1996).

I modsætning til de markedsbaserede metoder kan betinget værdisætning opfange såkaldte ikke-brugsværdier eller eksistensværdier. Hermed menes, at en person som f.eks. ikke benytter et naturområde i dag, måske er villig til at betale for at kunne benytte godet senere eller slet og ret for at få vished om, at området f.eks. ligger uberørt hen. Metoden kan også opfange folks betalingsvillighed for, at andre har en mulighed for at benytte godet. Empiriske undersøgelser har vist, at ikke-brugsværdien undertiden udgør en stor del af betalingsvilligheden.

Den betingede værdisætnings hypotetiske svar gør, at metoden er mere udsat for fejlkilder end de markedsbaserede metoder. Det er vigtigt, at intervieweren er sikker på, at den udtrykte betalingsvillighed er reel. Problemerne hermed kan reduceres ved blandt andet at gøre opmærksom på, at positiv betalingsvillighed reducerer mængden af ressourcer, der kan bruges til andre formål, og ved at spørge om betalingsvillighed (Willingness to Pay) fremfor kompensationskrav (Willingness to Accept). Betalingsvilligheden afspejler det beløb, som en respondent er villig til at betale for et givet gode eller betalingsvilligheden for at undgå en given ændring. Kompensationskrav svarer til hvad respondenten som minimum skal have for at acceptere en given ændring (forværring). Normalt viser værdisætning fastsat efter betalingsvillighed lavere estimater end værdisætning fastsat efter kompensationskrav. Erfaringer med brugen af de to metoder viser således, at respondenter har tendens til at kræve en kompensation for at acceptere en given forværring, der overvurderer deres reelle betalingsvillighed for at undgå forværringen. Man bør derfor så vidt muligt anvende opgørelser, der er baseret på betalingsvillighed fremfor kompensationskrav.

Boks A.1. Betalingsvillighed eller kompensationskrav 4

En undersøgelse udført af Bishop and Heberlein viste, at jægere i Wisconsin var villige til at betale 20$ for et jagttegn til gæs. Jægere, der allerede havde et jagttegn, udtrykte imidlertid, at de skulle have 100$ for at afgive jagttegnet. Der er givet adskillige forklaringer på den store forskel i opgørelsen af jagttegnets værdi. Herunder inkonsistens i datamaterialet, systematisk bias i undersøgelsen og selve spørgsmålets natur. Blandt andet er det blevet fremført, at jægere med jagttegn højst sandsynligt generelt værdsætter jagt på gæs højere end jægere uden jagttegn, hvorfor der ligger en implicit bias i undersøgelsen.

Undersøgelsens resultat – den store forskel i værdisættelsen af henholdsvis betalingsvillighed og kompensationskrav - er imidlertid ikke enestående. Der er fremkommet en række hypoteser, der forsøger at forklare, hvorfor værdisætning via kompensationskrav har tendens til at give højere værdier end værdisætning via betalingsvillighed.

• Respondenter kan give protestsvar, når de bliver spurgt om kompensationskrav, hvis respondenterne ikke accepterer den implicitte ejendomsrets forståelse, som ligger bag spørgsmål om kompensationskrav for at afgive et gode, man besidder. Det betyder, at respondenten betragter situationen som illegitim eller som usandsynlig. Det kan lede til svar som ”Jeg vil ikke sælge” eller ”Jeg vil have et ekstremt højt beløb eller kompensation for at acceptere dette”.
• Respondenter kan være forbeholdne og usikre over for de opstillede alternativer. Usikre, risikoaverse personer og manglende tid til at vurdere spørgsmålet i detaljer kan medføre, at betalingsvilligheden nedtones og at kompensationskravet overvurderes i forhold til situationer præget af sikkerhed, risikoneutralitet og god tid til at sætte sig ind i spørgsmålet. Undersøgelser har vist, at det primært er respondentens kompensationskrav, der falder, i kraft af at respondenten får mere tid og vished om godet/ulempen.
• En tredje forklaring er Prospect Theory. Forklaringen er baseret på en deskriptiv analyse af folks forståelse af værdien af henholdsvis en gevinst eller et tab i en neutral referencesituation. Tesen er, at folk har en asymmetrisk værdifunktion af det identiske gode a og b alt efter om ændringen af godet er en forværring eller forbedring. Prospect theory tager således ikke udgangspunkt i den økonomiske teoris grundlære om, at individer maksimerer den samlede forventede nytte, og hvor en ændring af de identiske værdier a og b vægtes ens, uanset om ændringen er en forbedring eller forværring. Hvis f.eks. der tages udgangspunkt i en identisk ændring i nytte a og b, hvor a repræsenterer en forværring og b en forbedring, foreskriver Prospect Theory, at folk vil kræve en højere kompensation (a') for at opgive godet end deres betalingsvillighed (b') for at opnå selv samme gode. Det skyldes, at respondenter ikke vurderer selve omfanget af en given forværring/forbedring, kun det faktum om det er en forværring eller forbedring, samt at folk har en tendens til at stille sig skeptiske overfor, om de nu også reelt får det gode, de er blevet stillet i udsigt. To forhold der, ifølge Prospect Theory, systematisk giver en bias i værdisætningen af henholdsvis betalingsvillighed og kompensationskrav.

Omkostningsbaseret værdisætning
I visse tilfælde kan man finde en approksimation for godets værdi ved hjælp af omkostningsbaseret værdisætning. Her fokuseres der direkte på de afholdte omkostninger i forbindelse med en ekstern effekt. F.eks. kan omkostningen ved uheld opgøres som tabt arbejdsindtægt, omkostninger til sygehusophold mv., mens skaderne ved luftforurening kan opgøres som omkostningerne i form af udbedring af skader på bygninger, tabt produktionsværdi i landbruget, sundhedsudgifter mv. Metoden kan ikke afsløre alle de samfundsøkonomiske omkostninger forbundet med effekten, og metoden bør kun anvendes, såfremt det ikke er muligt at få den nødvendige information fra de markedsbaserede metoder eller den betingede værdisætning.

Implicit værdisættelse
Selvom f.eks. et miljøgode ikke kan værdisættes eksplicit, kan en faktisk prioritering fra politisk side indebære en implicit værdisættelse. Folketinget kan således vedtage det dyreste af to forslag ud fra en betragtning om det dyre forslags miljøvirkninger. Her vil forskellen mellem de to alternativers pris kunne opfattes som en indikation for Folketingets implicitte værdisættelse af miljøeffekten. Metoden giver ikke et udtryk for borgernes efterspørgsel efter godet, men er alene et udtryk for, hvad politikerne har vist sig villige til at lade skatteyderne betale. Indførelsen af miljøafgifter (CO2-afgifter mv.) kan f.eks. ses som et udtryk for den politiske betalingsvillighed for et givet gode.

>Ekspertpaneler
Ved fastsættelsen af befolkningens præferencer kan det være et problem, at befolkningen kun har begrænset viden om det aktuelle gode. Det gælder f.eks. ved projekter, der har betydning for den biologiske mangfoldighed, hvor selve betalingsvilligheden ikke knytter sig til projektet men til opretholdelsen af den biologiske mangfoldighed. Her er betalingsvilligheden sjældent baseret på individuelle præferencer men på subjektive vurderinger af sandsynligheder, som kun er svagt funderet. Respondenterne har kun lille erfaring i at udtrykke værdien i kroner. Her kan der udvikles værdisættelsesmetoder, som er baseret på at afdække præferencer hos et udvalg af eksperter på det aktuelle område, fremfor at anslå befolkningens betalingsvillighed som helhed. Her skal man være særlige opmærksom på, at der ikke i opgørelsen sker en implicit positiv bias i værdisættelsen af godet. Metoden er i sit teoretiske grundlag i en vis modstrid med den samfundsøkonomiske vurdering, fordi den ikke måler borgernes egne præferencer og dermed betalingsvillighed.

A.2. Sammenfatning
Der kan ikke peges på en enkelt metode til værdisætning af ikke-markedsbaserede goder. Valget af metode må afpasses til de praktiske muligheder for anvendelsen af metoderne.

Spørgsmålet om valg af metode er i høj grad knyttet til den karakter, som pågældende gode har. Det anbefales, at værdisættelsen begrænses til områder, hvor aktørerne direkte eller indirekte har erfaring med at værdisætte det aktuelle gode i økonomiske størrelser. De skitserede metoder er således bedre egnet til at estimere lokale støjgener og brug af naturskønne områder end måling af betalingsvillighed for f.eks. truede dyrearter eller globale miljøproblemer.

Ved værdisættelsen af goder behæftet med store usikkerhedsmarginer, kan man bruge intervalværdier for parametrene i stedet for singulære værdier. Herved kan man få anskueliggjort den usikkerhed, der er knyttet til opgørelsen af de samfundsøkonomiske konsekvenser ved et givet tiltag.

Fodnoter
4. Mitchell, R.C. og Carsen, R. T., Using Surveys to Value Public Goods: The Contingent

Valuation Method, Resources for the Future Washington, D.C., 1989 og Stevens, Joe B., The Economics of Collective Choice, Westview Press, 1993.

Appendiks B. Værdisættelse af centrale parametre

Appendiks B indeholder en værdisættelse af tid, ulykker, støj og forurening, som det anbefales at tage udgangspunkt i ved udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger. Det skal understreges, at fastsættelsen af værdierne er behæftet med usikkerhed, og at det kan være problematisk at benytte de værdier, der er opgjort i appendikset, fordi værdisættelsen er taget ud af en sammenhæng, der ikke nødvendigvis kan overføres til andre områder.

Da det er en fordel, at der er størst mulig konsistens i og sammenlignelighed mellem de samfundsøkonomiske vurderinger, bør det tilstræbes, at værdierne i appendiks B benyttes i videst mulig omfang. Den store usikkerhed i værdisættelsen betyder dog, at værdisættelsen må betragtes som vejledende. Brug af anden værdisættelse bør dog begrundes, og der bør i disse tilfælde opstilles en oversigt over de anvendte værdier og en beskrivelse af den metode, der er anvendt ved værdisættelsen. Fastsættelsen af parameterværdier er usikker, hvorfor værdisættelsen af parametrene altid skal vurderes grundigt.

De opgjorte værdier er vurderet i forhold til udenlandske erfaringer med værdisættelsen af tid, ulykker, støj og forurening.

B.1. Tid

Udsigten til tidsbesparelser er ofte en vigtig grund til at iværksætte infrastrukturinvesteringer. Brugen af fælles tidsværdier indenfor transportsektoren vil være med til at sikre et mere ensartet beslutningsgrundlag, når infrastrukturinvesteringers rentabilitet skal vurderes, og prioriteringer skal foretages. Dette gælder både investeringer indenfor den enkelte transportsektor - men også mellem forskellige typer af transport.

Vejdirektoratet opgør værdien af sparet tid til den alternative anvendelse heraf. For personer i arbejde sættes værdien af sparet tid til arbejdslønnen inkl. skatter og arbejdsgiver-afgifter, idet tidsbesparelsen sidestilles med en forøgelse af den tilgængelige arbejdstid. Værdien af den alternative anvendelse øget fritid er værdisæt efter et politisk skøn af værdien heraf.

Rejser i arbejdstiden kan i visse tilfælde forenes med arbejde under rejsen, hvorfor de ovenfor nævnte forudsætninger ofte ikke er tilstede. Her vil alternativværdien løn før skat derfor overvurdere værdien af tidsbesparelsen. Det betyder, at det i princippet er nødvendigt at gennemføre analyser af tidsbesparelser, der er knyttet til hvert enkelt tiltag. Værdien af sådanne separate analyser må imidlertid vejes i forhold til fordelene ved at have standardiserede værdier.

Det anbefales derfor, at der tages udgangspunkt i anbefalingerne fra Trafikøkonomiske enhedspriser, prisjusteret til det gældende opgørelsesår. Prissættelsen i Trafikøkonomiske enhedspriser er baseret på den alternative nytte samfundet som helhed antages at få ved tidsbesparelsen. Den alternative nytteværdi af sparet transporttid knytter sig til rejsens formål, hvor der skelnes mellem erhvervskørsel, kørsel mellem bolig-arbejde og anden kørsel (fritid). Alternativværdien af sparet transporttid i form af erhvervskørsel, vurderes at svare til erhvervsbilisters gennemsnitlige lønomkostninger. Værdien af bilisters arbejdstid er sat til 115 pct. af lønnen i industri og håndværk, fastsat på baggrund af en undersøgelse af den gennemsnitlige timeløn for erhvervsbilister. Værdien af kørsel mellem bolig-arbejde er fastsat til at udgøre 30 pct. og fritidskørsel til 18 pct. af lønnen i industri og håndværk. Sidstnævnte er udtryk for et skøn.

Tabel B.1. Tidsomkostninger pr. person (1999 priser)

Turformål	Tidsomkostninger kr./time
Arbejdstid Bolig-arbejde Fritid	203 53 32

Vejdirektoratets opgørelse af tidsværdier er knyttet til værdien for personer i personbiler. Det henstilles, at Vejdirektoratets tidsværdier så vidt muligt også anvendes for brugere af den kollektive trafik, indtil der bliver lavet en fælles accepteret undersøgelse af tidsværdier for henholdsvis bilbrugere og togpassagere.

Der bør som udgangspunkt kun opereres med tre typer af tidsværdier i den samfundsøkonomiske vurdering: arbejdstid, rejser mellem arbejde og bolig samt fritid. Værdien af børns tidsforbrug (0-16 år) sættes til nul og skal derfor ikke medregnes.

Internationale erfaringer med værdisættelsen af tid
Det norske institut for transportøkonomi (TØI) har i 1997 lavet en analyse af værdisætning af tid. Analysen er både baseret på betinget værdisætning og markedsprismetoder.

Norske erfaringer
I analysen skelnes der mellem private rejser (dvs. fritid og rejser mellem bolig-arbejde) og erhvervsrejser (tjenesterejser). Opgørelsen af værdien af erhvervsrejser tager udgangspunkt i, at både arbejdsgiver og arbejdstager kan få gavn af rejsetidsbesparelser (Hensher's formel). Tabel B.2. viser resultatet af den norske undersøgelse.

Tabel B.2. Norske erfaringer med værdisætning af tid (1999 priser)1

Turformål2		Lange rejser (>50 km.) kr./time	Korte rejser (<50 km.) kr./time
Bil	Erhverv Ikke-erhverv (fritid og bolig-arbejde)	178 83	84 38
Tog	Erhverv Ikke-erhverv (fritid og bolig-arbejde)	114 52	773 46

Kilde: Institute of Transport Economic, The Norwegian Value of Time Study, s, TØI report 379/1997.
1) Omregning til dkr. baseret på købekraftspariteter.
2) Alle værdierne er for tid i selve transportmidlet.
3) Kollektiv transport.

Engelske erfaringer
Wardman har lavet et studie over engelske erfaringer med opgørelsen af tids.vær.dier. Nedenstående tabel viser en sammenvejning af de værdier, som Ward.man har fundet via gennemgangen af de engelske tidsstudier. Opgørelsen indeholder både en opgørelse af tidsværdier opnået via markedsprismeto.der og betinget værdisætning.

Tabel B.3. Engelske erfaringer i værdisætning af tid (1999 priser)1

Turformål	Tidsomkostninger kr./time
Erhverv Ikke-erhverv (fritid og bolig-arbejde)	199 55

Kilde: Mark Wardman, The Value of Travel Time – A Review of British Evidence, Journal of Transport Economics and Policy, 1998 vol. 32, part 3, s. 296.
1) Omregning til dkr. baseret på købekraftspariteter.

B.2. Ulykker

Det centrale ved betalingsvilligheden for ændret ulykkesrisiko er værdien af et statistisk liv. Værdien af et statistisk liv er defineret som værdien af en reduktion i forventet antal dødsfald med én person i en given periode. Værdisættelsen af et statistisk liv er begrænset til ex ante vurderinger af små risici, som omfatter et stort antal personer, hvor man forsøger at finde ud af, hvor stor værdi de enkelte individer tillægger tiltag, som påvirker deres sikkerhed. Værdisættelsen er således ikke knyttet til en navngiven person.

Der er store metodiske problemer knyttet til værdisætningen af et statistisk liv og dermed prisfastsættelsen af ulykker. Det gælder ofte både datagrundlaget for opgørelsen og svagheder ved den valgte metode. Analyser af værdien af et statistisk liv er derfor behæftet med stor usikkerhed.

Ved prisfastsættelsen af ulykkesrisiko kan der, alternativt til den betingede værdisætning og de markedsbaserede metoder, tages udgangspunkt i en gennemsnitsbetragtning af de samfundsøkonomiske omkostninger, der er forbundet med uheld. Vejdirektoratet bruger denne metode i værdisætningen af ulykker. Her opgøres omkostningen ved ulykker ud fra personrelaterede omkostninger i forbindelse med hospitalsophold, beredskab i forbindelse med ulykken, produktionstab mv. Omkostninger til revalidering og langtidspleje er ikke medregnet. Hertil lægges et velfærdstab, der er et udtryk for en række omkostninger i forbindelse med uheld, som ikke har en umiddelbar markedsværdi. Det er omkostninger i form af menneskelige lidelser og afsavn. Velfærdstabet er fastsat til at udgøre henholdsvis 2, 1/3 og 1/15 af de personrelaterede trafikuheldsomkostninger for de tre skadeskategorier dræbte, alvorligt tilskadekomne og lettere tilskadekomne. Velfærdstabet er en skønsmæssigt fastsat størrelse.

Tabel B.4. Omkostninger og velfærdstab ved trafikulykker (1999 priser)

	Pr. rapporteret dræbt	Pr. rapporteret alvorligt tilskadekommen	Pr. rapporteret lettere tilskadekommen
Personrelaterede omk. Velfærdstab	2.095.000 4.190.000	376.000 125.000	96.000 6.000
I alt	6.285.000	501.000	102.000

Kilde: Vejdirektoratet, Trafikøkonomiske enhedspriser, 1999.

Det er problematisk at anvende sparede omkostninger som mål for værdien af et reduceret antal trafikuheld, fordi det bygger på en antagelse om, at det enkelte individ er indifferent mellem behandling og forebyggelse af personskader, og fordi at individet i en sådan opgørelse kun har en værdi som produktionsfaktor. Indførelsen af velfærdstabet er en måde at rette op på dette problem. Det anbefales, at der tages udgangspunkt i Trafikøkonomiske enhedspriser i værdisætningen af et statistisk liv ved initiativer indenfor trafikområdet, jf. tabel B.4.

Udenlandske erfaringer i værdisætning af et statistisk liv
Ved værdisætning af et statistisk liv bruges der både omkostningsbaserede metoder og betinget værdisætning/markedsbaserede metoder. Generelt ligger værdisætningen af et statistisk liv højere når der bruges betinget værdisætning/markedsbaserede metoder end ved brug af de omkostningsbaseret metoder. Det indikerer, at folk generelt set værdisætter et menneskeliv højere end hvad en rent økonomisk beregning viser. Der er en tendens til, at man i højere grad forsøger at værdisætte et statistisk liv ud fra betinget værdisætning og de markedsbaserede metoder.

Tabel B.5. Værdisætning af et statistisk liv – forskelle mellem metodiske opgørelser (1999 priser)

Land	Mill.kr.
Betinget værdisætning/markedsbaserede metoder
USA Sverige New Zealand England	19,7 10,6 9,9 9,5
Omkostningsbaserede metoder
Tyskland Danmark Belgien Frankrig Holland Portugal	7,0 6,3 3,1 2,6 1,0 0,1

Kilde: Jørgen Lotz Retfærdighed eller økonomi i den offentlige sektor, Danmarks forvaltningshøjskole, Bind 1, 1998, s. 153.

Tabel B.5. viser forskellige opgørelser af værdisætning af et statistisk liv, baseret på henholdsvis betinget værdisætning/markedsbaserede metoder og omkostningsbaseret værdisætning.

Vejdirektoratets opgørelse af værdien af et statistisk liv ligger klart under opgørelser, der er baseret på betinget værdisætning. Vejdirektoratets opgørelse ligger dog nogenlunde i midten af de opstillede værdisættelser af et statistisk liv.

B.3. Støj

Trafikinvesteringer har ofte en tæt sammenhæng med udviklingen i støjniveauet. Genevirkningen af støj udtrykkes i støjbelastningstallet (SBT), som er et udtryk for den grad, personer føler sig generet af forskellige niveauer af støj.

Støjbelastningstallet er dels baseret på en beregning af støjniveauet og dels på en belastningskurve, der udtrykker hvor generende et givet støjniveau føles. Opstillingen af genekurverne er baseret på interviewundersøgelser, der har afdækket, hvorledes mennesker føler sig generet af trafikstøj.

Tabel B.6. Genefaktorer (SBT) for forskellige støjniveauer

	55-59dB	60-64dB	65-69dB	70-74dB	75-
Vej/fly	0,11	0,22	0,45	0,93	1,92
Tog		0,11	0,22	0,45	0,93

Kilde: Vejdirektoratet, Vejtrafik og støj – en grundbog, Rapport nr. 146, 1998, s. 53 og 78.

For vejtrafik og flytrafik anses boliger belastet med over 55 dB som ”støjbelastede”, og boliger med over 65 dB anses som ”stærkt støjbelastede”. Støj fra togtrafik opfattes normalt som mindre belastende. De tilsvarende grænseværdier for togtrafik er derfor 5 dB højere, således at boliger belastet med over 60 dB anses som støjbelastede, og boliger belastet med mere en 70 dB anses som stærkt støjbelastede.

Opgørelsen af trafikstøj er baseret på hedonistisk prissætning, hvor man undersøger den procentvise værdiforringelse af f.eks. enfamiliehuse, der er udsat for forskellige støjniveauer. Værdiforringelsen bliver betragtet som et udtryk for betalingsvilligheden for at undgå støj.

Vejdirektoratets undersøgelser af huspriser har vist, at faldet i huspriserne stort set er ligefrem proportionalt med støjniveauet, hvorimod genevirkningen af støj (SBT- kurven) vokser eksponentielt i forhold til støjniveauet. Som en praktisk tilnærmelse betragtes forholdet mellem støjgener og prisen herfor imidlertid som en lineær funktion for at undgå en unødig komplikation af beregningspriserne.

Vejdirektoratets Trafikøkonomiske enhedspriser regner med en værdi på kr. 43.500 per SBT per år (omregnet til 1999-priser). Heri indgår dels en prisfastsættelse efter hedonistisk metode, hvor værdien af SBT udregnes til kr. 29.000 per SBT. Hertil tillægger Vejdirektoratet 50 pct. for at tilgodese samfundsmæssige omkostninger forbundet med støj såsom hovedpine, stress, produktionstab mv.

Det må overvejes, om der ved prisfastsættelse af støjgener skal medregnes et tillæg for samfundsmæssige gener, idet der herved kan opstå risiko for dobbeltregning, da en del af disse omkostninger allerede må forventes at være inkluderet i den privatøkonomiske værdisætning i den hedonistiske undersøgelse, og dels fordi Vejdirektoratets tal for støjgener ligger højt i relation til internationale analyser heraf.

Udenlandske erfaringer med opgørelsen af prisen på støj
COWI har sammenlignet støjpriser i 3 forskellige undersøgelser og kommet frem til følgende resultat.

Tabel B.7. Udenlandske erfaringer i prisfastsættelse af støj (1999 priser)

	Støjprisestimat (kr. pr. SBT)
Vejdirektoratets enhedspris inklusiv genetillæg Vejdirektoratets enhedspris eksklusiv genetillæg Gennemsnit af hedonistiske prisestimater Betinget værdisætning (Tyskland) SIKA (Sverige)	43.500 29.000 10.500 - 15.800 9.400 - 23.500 5.500 - 16.500

Kilde: Trafikministeriet, Samfundsøkonomisk omkostningseffektivitet i transportsektoren, Arbejdspapir 1, Marts 1997, udarbejdet af COWI. Omregnet til 1999-priser.

Det anbefales på denne baggrund, at beregningsprisen for støj sættes til kr. 29.000 per SBT per år.

B.4. Luftforurening

Luftforurening medfører globale-, regionale- og lokale effekter. Der er store metodiske vanskeligheder forbundet med at værdifastsætte betydningen af luftforurening, ligesom der ofte også er knyttet en betydelig usikkerhed til de fysiske effekter heraf. Vanskelighederne og usikkerheden giver sig til udtryk i store forskelle mellem forskellige undersøgelsers opgørelser af prisen ved øget/mindsket luftforurening.

Nedenstående tabel viser en oversigt over udenlandske studiers opgørelser af omkostningen ved luftforurening af det lokale og regionale miljø.

Tabel B.8. Omkostninger ved luftforurening, dkr. pr. kilo (1999 priser)

Land	SO2	NOx	CO	Partikler	HC (VOC)
Storbritanien	2,6	0,8	0,1	149,3	-
Norge	3,5-53,2	11,2-219,8	0,007-0,09	14,7-193,9	-
USA	33,6	14,0	-	18,9	-
USA	2,1-12,6	0,07-0,7	-	2,8-76,3	2,5-16,8

Kilde: IPCC, The Economic and Social Dimensions of Climate Change, 1995, s. 217.

Tabellen illustrerer spændvidden i opgørelsen af luftforureningens konsekvenser og den betydelige usikkerhed, der er ved beregningen af omkostningerne ved luftforurening.

Det Økonomiske Råd har i deres rapport fra foråret 1996 estimeret de marginale og gennemsnitlige omkostninger ved luftforurening. Der er stor usikkerhed ved fastsættelsen af omkostninger ved luftforurening, hvorfor estimaterne skal tages med forbehold. Det anbefales at bruge Det Økonomiske Råds opgørelse af omkostninger ved SO, NOx, CO, HC og partikler som retningsgivende for prissættelse af omkostninger ved luftforurening.

De marginale omkostninger antages for de fleste forurenende stoffer at være stigende, hvilket betyder, at de marginale skadesomkostninger ved luftforurening er højere end de gennemsnitlige. De marginale omkostninger for CO2 og SO2 antages imidlertid at være konstante.

Tabel B.9. Omkostninger ved luftforurening, dkr. pr. kilo (1999 priser)

	SO2	NOx	CO	Partikler	HC
Marginale omkostninger	61,1	200,5	10,0	199,7	55,8
Gennemsnitlige omkostninger	61,1	100,3	5,0	99,9	27,9

Det er stor usikkerhed om den konkrete sammenhæng mellem CO2 og det globale miljø. Det skyldes både problemets globale karakter men også effektens meget langsigtede karakter. Det er derfor vanskeligt at opgøre betydningen af CO2 emissioner i de samfundsøkonomiske vurderinger. Det Økonomiske Råds Sekretariat anbefaler, at omkostningerne i forbindelse med CO2 sættes til 225 kr. pr. tons CO2 (1999-priser). Alternativt hertil kan værdisætningen af omkostninger i forbindelse med CO2–emissioner så vidt muligt tage udgangspunkt i den allerede eksisterende CO2- afgiftsstruktur (100 kr. pr. ton CO2).

Appendiks C. Fastsættelsen af den samfundsøkonomiske kalkulationsrente

Udgangspunktet for fastsættelsen af den samfundsmæssige kalkulationsrente er, at offentligt ressourceforbrug har en alternativomkostning, idet ressourcerne kunne være anvendt til alternative formål.

Alternativomkostningerne vil i princippet afhænge af, hvorledes det offentlige investeringsprojekt finansieres. Dette kan illustreres ved hjælp af tre forsimplede eksempler på finansiering af et investeringsprojekt, hvor det antages, at der ikke eksisterer skatter eller risiko.

I det første eksempel finansieres projektet ved øget opsparing (offentlig og/eller privat). Projektet fortrænger således privat og offentligt forbrug i første periode (antag, at tidspræferenceraten for disse to typer forbrug er ens). For at være samfundsøkonomisk rentabelt, skal det mistede forbrug i første periode forrentes med forbrugernes tidspræferencerate, d, i næste periode. I dette tilfælde vil det være korrekt at tilbagediskontere det forbrug, som investeringen har muliggjort i anden periode, med forbrugernes tidspræferencerate.

Hvis projektet derimod fortrænger private eller andre offentlige investeringer, der giver et afkast på r, vil der ikke forekomme forbrugsændringer i første periode. Da de private investeringer i den anden periode ville have givet et afkast på r, må kravet til afkastet på det offentlige projekt være mindst r.

Hvis projektet finansieres ved låntagning i udlandet, fortrænges der ikke indenlandsk aktivitet i første periode. Men i anden periode skal lånet, der forrentes med renten i, tilbagebetales. For at være samfundsøkonomisk rentabel, skal investeringen dermed give et afkast på mindst i.

I en lille åben økonomi med perfekte kapitalmarkeder og uden forvridende skatter vil forbrugernes tidspræferencerate og kapitalens marginalafkast være lig den indenlandske rente, som igen vil være lig den udenlandske rente. Muligheden for afvigelser mellem tidspræferenceraten, kapitalens marginalafkast og renten må derfor være knyttet til markedsimperfektioner eller forvridende skatter i økonomien.

Hvis de tre ovennævnte kalkulationsrenter er forskellige på grund af markedsimperfektioner og forvridende skatter, vil et vejet gennemsnit kunne anvendes som samfundsmæssig kalkulationsrente, såfremt man kender de tre finansieringsformers andele i projektet. Dette svarer til, at man i private investeringskalkuler diskonterer investeringens cash-flow med et afkastkrav til den samlede kapital i stedet for at udregne den del af cash flowet, der tilfalder egenkapitalen og diskonterer denne med afkastkravet til egenkapitalen.

Givet imperfektionerne i økonomien, blandt andet i kraft af forvridende skatter, er det dog ikke entydigt, hvorledes den samfundsmæssige kalkulationsrente skal fastsættes. Forbrugernes tidspræferencerate og kapitalens omkostninger (udtrykt ved låneomkostninger og egenkapitalens alternativafkast) er forskellige begreber, og det er ikke givet, at disse vil være identiske. I denne vejledning anbefales brugen af én kalkulationsrente, der for praktiske formål er en rimelig approksimation til den samfundsmæssige kalkulationsrente. Således vurderes kalkulationsrenten at ligge indenfor de sandsynlige intervaller for både forbrugernes tidspræferencerate og kapitalens alternativafkast.

Forbrugernes tidspræferencerate er vanskelig at estimere i praksis. Dette skyldes blandt andet, at empiri om den ”rene” tidspræferencerate skal udledes af et væld af informationer om, hvorledes et repræsentativt udsnit af befolkningen prioriterer forbrug over tid. Disse informationer skal endvidere ses i lyset af de faktorer, der påvirker den tidsmæssige forskydning af forbrug, men som ikke nødvendigvis afspejler præferencer for forbrug nu frem for senere.

Af praktiske hensyn kan forbrugernes tidspræferencerate approksimeres med forbrugernes lånerente efter skat. Den rente, forbrugerne står over for, er imidlertid ikke et entydigt begreb, idet den kan variere meget fra forbruger til forbruger. Og da kapitalmarkederne ikke er perfekte, vil indlåns- og udlånsrenten ydermere ikke være identiske. Forbrugernes realrenter på ind- og udlån kan vel således svinge fra minus 2 pct. til plus 15 pct. efter skat 5.

Det er ikke klart, hvilken rente inden for dette interval, der vil repræsentere den gennemsnitlige tidspræferencerate i befolkningen 6.

Forbrugernes tidspræferencerate udtrykker forbrugernes præferencer for forbrug i dag i forhold til forbrug i morgen, og er som sådan et udtryk for en risikofri tidspræference. Såfremt forbrugerne ønsker at foretage investeringer, der indebærer risiko, vil det være nødvendigt at tage højde herfor, evt. ved at tillægge tidspræferenceraten et riskotillæg.

Endelig skal der tages højde for, at kapitalen i offentlige investeringer kan have et alternativafkast, der overstiger forbrugernes kalkulationsrente (evt. inklusiv risikotillæg).

Dette gøres ved at beregne et kapitaliseret merafkast ved alternative investeringer, idet afkastet i alternative investeringer tilbagediskonteres med forbrugernes tidspræferencerate. Dette kapitaliserede beløb udtrykker, hvad der gives afkald på ved at investere i det aktuelle projekt fremfor et alternativt projekt. Merafkastet ved det alternative projekt kan betragtes som en omkostning ved det aktuelle projekt, og behandles som en almindelig omkostning i projektvurderingen.

Mens denne fremgangsmåde teoretisk set giver en konsistent behandling af tidsaspektet, er metoden vanskelig at anvende i praksis, idet blandt andet forbrugernes ”rene” tidspræferencerate primært er et teoretisk begreb og ikke er observerbar (eller mulig at estimere) i praksis.

En mere operationel måde at fastlægge den samfundsmæssige kalkulationsrente på vil derfor være at fastsætte kalkulationsrenten efter kapitalomkostningerne på alternative investeringer.

Det samfundsøkonomiske afkast adskiller sig fra det privatøkonomiske afkast, idet det relevante afkast fra en samfundsøkonomisk synsvinkel er før skat. Således kan selskabsskatten også betragtes som et afkast på den investerede kapital. Skatten tilfalder blot ikke investor men derimod det offentlige. Med et positivt selskabsskatteprovenu, må det samfundsøkonomiske afkast til den investerede egenkapital dermed være højere end afkastet til investorerne.

På danske børsnoterede virksomheder har det nominelle gennemsnitlige totalafkast (inkl. udbytte) på aktier ligget i omegnen af 10 pct. efter selskabsskat i perioden 1925-1997, og formentlig højere i de senere år. 7 Det historiske reale gennemsnitlige totalafkast (inkl. udbytte) på aktier har ligget i intervallet 6-13 pct., alt afhængigt af den betragtede periode. Da dette interval afspejler totalaktieafkastet efter selskabsskat, må det samfundsøkonomiske afkast vurderes at være højere end de 6-13 pct. 8

Angående prisen på fremmedkapital må det vurderes, at danske virksomheder kan låne til en rente svarende til den statslige lånerente plus 1-3 pct. point alt efter kreditværdighed, svarende til 4-6 pct. realt før skat. Vægtes disse kapitalomkostninger for henholdsvis egenkapital og fremmedkapital sammen under antagelsen af en gennemsnitlig egenkapitalandel i virksomhederne på 40 pct., vil det samfundsmæssige afkast på kapital i alternativ anvendelse skønsmæssigt ligge i intervallet 6-11 pct.

Det vurderes, at en kalkulationsrente på 6 pct. vil befinde sig indenfor et sandsynligt interval for både forbrugernes tidspræferencerate (approksimeret

med forbrugernes renter) og kapitalens alternativafkast. Såfremt kalkulationsrenten måtte være identisk efter de to nævnte metoder, vil valget af metode ikke udgøre nogen forskel i forbindelse med udarbejdelse af cost-benefit-analyser. Dette skyldes, at det kapitaliserede merafkast i alternative investeringer vil være nul, hvis de to kalkulationsrenter er identiske.

Den samfundsmæssige kalkulationsrente fastsættes i den lave ende af intervallet for at tage højde for, at offentlige investeringer formentlig har en lavere systematisk risiko, end et gennemsnitligt projekt repræsenteret på fondsbørsen.

Fodnoter

5. Som et ekstremt eksempel på høje lånerenter, oplevede man i Canada i 1970'erne, at mange skatteydere, når de skulle have penge tilbage i skat, valgte at sælge retten til deres tilgodehavender på det frie marked. For at få pengene straks, blev tilgodehavender, der forfaldt indenfor et par måneder, omsat på markedet til mellem kurs 30 og kurs 70, svarende til en årlig rente på omkring 600 pct. (Nicholas Barr, 1993).

6. Der kan argumenteres for, at forbrugernes tidspræferencerate næppe er lavere end den rente, staten kan låne til. Mange forbrugere låner således til rentesatser, der er væsentligt højere end renten på f.eks. den 10-årige statsobligation. Dertil kommer, at dele af husholdningernes afkast på finansiel opsparing ikke er underlagt fuld indkomstbeskatning. Endelig vil renteelasiciteten på private forbrugeres opsparing afhænge af størrelsen af substitutions- og indkomsteffekten. Substitutionseffekten vil betyde, at en stigning i kapitalindkomstbeskatningen (fald i renten efter skat) vil gøre det mindre attraktivt at spare op. Derimod kan indkomsteffekten trække i den anden retning, f.eks. hvis husholdningerne under alle omstændigheder ønsker en opsparing af en given størrelsesorden, eksempelvis til pension. Det er derfor ikke muligt entydigt at sige, hvor stor en effekt skattekilen mellem opsparernes afkastkrav (efter skat) og det samfundsmæssige afkast af investeringer (før skat) har på opsparingsadfærden.

7. Claus Parum, Historisk afkast af aktier og obligationer i Danmark, 1998. Det gennemsnitlige afkast inkl. udbytter har i perioden 1924-1997 været godt 10 pct. For perioderne 1950-97, 1960-97, 1970-97 og 1990-97 har det gennemsnitlige afkast været henholdsvis 12 pct., 13 pct., 16 pct., 18 pct., og 13 pct.

8. På aktiemarkederne observeres kun afkastet efter selskabsskat til egenkapitalen. Dvs. aktiekurserne afspejler, hvad investorerne mener nutidsværdien af fremtidigt cash flow (efter selskabsskat) til egenkapitalen er. Alt andet lige vil en højere selskabsskattesats betyde et højere før-skat afkastkrav fra investorerne. Hvis der er ligevægt på kapitalmarkederne, vil det konstaterede totalafkast svare til investorernes afkastkrav (efter selskabsskat).

Appendiks D. Skatteforvridningstillægget

Skattekilen mellem forbruger- og producentpriser medfører forvridning af aktiviteten i økonomien. Skattefinansiering af offentlige projekter medfører derfor et dødvægtstab i økonomien, hvorved forbrugerne lider et økonomisk tab, der er større end selve skatteprovenuet.

Ved udregning af omkostningerne ved skattefinansiering skal der benyttes følgende fremgangsmåde: Anlægsprojektets fordele og ulemper opstilles. De fordele og ulemper, der har budgetvirkning for staten, dvs. projektets udgifter og indtægter, tilbagediskonteres med den samfundsmæssige samfundsmæssige kalkulationsrente. Giver dette en negativ kapitalværdi, vil der være behov for skattefinansiering af projektet. En eventuel negativ kapitalværdi af projektets udgifter og indtægter vil være lig med projektets skattefinansieringsbehov. Er kapitalværdien positiv, er der ikke behov for skattefinansiering.

Skattefinansieringsbehov multipliceres med en faktor, der angiver marginalomkostningerne ved skattefinansiering. Herved fås et udtryk for skatteforvridningstabet. Dette medregnes i cost-benefit-analysen som en omkostning.

De marginale omkostninger ved at hæve skatterne kan estimeres empirisk for hvert skatteinstrument. Idet det antages, at offentlige projekter ikke finansieres via udskrivning af indirekte skatter, hvis formål blandt andet er at reducere eksterne effekter af forbruget af den beskattede vare, fastsættes den marginale efficiensomkostning som et vejet gennemsnit af de estimerede marginale efficiensomkostninger for beskatning af arbejdskraft og moms.

På baggrund af estimater af de marginale efficiensomkostninger ved moms og beskatning af arbejdskraft i Danmark, samt resultater fra forskellige internationale undersøgelser, fastsættes den gennemsnitlige efficiensomkostning med et forsigtigt skøn til 20 pct. Forvridningstabet i tilknytning til et helt eller delvist skattefinansieret offentligt projekt vil derfor blive beregnet som 20 pct. af nutidsværdien af det monetære netto-cash-flow til staten (20 pct. af skattefinansieringsbehovet). Forvridningstabet lægges til omkostningerne og indregnes i den samlede cost-benefit analyse.

Figur D.1. Beregning af skatteforvridningstabet

Mens det er mest retvisende at henregne forvridningstabet som en omkostning ved projektet, vil en samfundsmæssig kalkulationsrente på 7 pct. i visse tilfælde tage tilstrækkelig højde for skatteforvridningstabet. En omregning af forvridningstabet til en årlig procentsats vil have den effekt, at et givet projekt kun får taget korrekt højde for det realiserede forvridningstab, såfremt projektets tidshorisont svarer til den tidshorisont, forvridningstabet ved omregning er forudsat spredt ud på. Det betyder, at en kalkulationsrente på 7 pct. kun kan anvendes ved projekter med en tidshorisont på mere end 20 år. Desuden vil mange projekter hverken være 100 pct. skattefinansierede eller 100 pct. brugerfinansierede.

Appendiks E. Danske og internationale anbefalinger om kalkulationsrente, risikotillæg og skatteforvridning

I en række lande er der udarbejdet officielle anbefalinger om principperne for cost-benefit-analyser, herunder behandling af kalkulationsrente, risiko og skatteforvridning. Nedenfor skitseres summarisk de anbefalede fremgangsmåder i Norge, England og USA.

Norge
I Norges offentlige utredninger (NOU 1997:27) anbefaler den norske regering at benytte den risikofrie realrente som risikofri samfundsmæssig kalkulationsrente. Denne fastsættes med udgangspunkt i det aktuelle udenlandske renteniveau til 3,5 pct. pr. år realt. Det anbefales, at der for større projekter foretages en konkret risikoanalyse i hvert enkelt tilfælde. For mindre, enkeltstående projekter anbefales det at tage højde for risiko ved at lægge en risikopræmie til den risikofrie realrente.

De mindre projekter inddeles i tre risikokategorier: Ved projekter, hvis afkast afhænger af konjunkturerne (f.eks. infrastrukturinvesteringer), diskonteres med en risikojusteret samfundsmæssig kalkulationsrente på 8 pct.

Ved projekter, hvis afkast først og fremmest afhænger af efterspørgslen, f.eks. på baggrund af udviklingen i demografiske variable som f.eks. alderssammensætningen i befolkningen, sættes den samfundsmæssige kalkulationsrente til 6 pct. eller 4 pct. afhængig af den risikovurdering, der er tilknyttet projektet. F.eks. vurderes investeringer i kollektiv trafik at være behæftet med middelrisiko, hvorfor der skal bruges en risikojusteret rente på 6 pct., hvorimod investeringer i f.eks. sundhed, skoler og plejehjem vurderes at have lav risiko, hvorfor der skal bruges en risikojusteret kalkulationsrente på 4 pct.

For projekter, hvor det offentlige er i direkte konkurrence med den private sektor, justeres den risikofrie rente med et risikotillæg, der svarer til risikotillægget i sammenlignelige private virksomheder.

Hensyntagen til skatteforvridning sker ved at tillægge projektet en forvridningsomkostning på 20 pct. af nutidsværdien af skattefinansieringsbehovet.

USA
Office of Management and Budget har i 1996 udgivet en vejledning i økonomisk analyse af offentlig regulering. I denne vejledning baseres anbefalingerne om kalkulationsrente og diskontering på cirkulære A-94 fra 1992. OMB fastsætter herudfra den reale samfundsmæssige kalkulationsrente til 7 pct., hvilket skal approksimere det marginale kapitalafkast i den private sektor før skat.

OMB anbefaler, at risiko håndteres ved at udregne sikkerhedsækvivalenter for at tage højde for risikoaversion. OMB diskuterer ikke forskellen på systematisk og projektspecifik risiko. Spørgsmålet er, om man ikke herved kan komme i den situation, at risikotillægget regnes med to gange. Den samfundsmæssige kalkulationsrente på 7 pct., som er et estimat på det marginale kapitalafkast i den private sektor, må antages også at indeholde en risikopræmie.

I A-94 fastsættes skatteforvridningstabet til 25 pct. af projektets nettoomkostninger, såfremt der ikke implementeres tilsvarende offentlige besparelser.

Storbritannien
I HM Treasury's The Green Book fastsættes den samfundsmæssige kalkulationsrente til 6 pct. Ifølge HMT prissættes inputs og outputs hermed efficient i forhold til prissætningen i den private sektor.

Den samfundsmæssige kalkulationsrente består af den risikofri realrente, et tillæg for systematisk risiko samt et tillæg for skat. Skattetillægget skal tage højde for skattekilen mellem prisen på egenkapital i den private sektor og den offentlige sektor. I tilfælde, hvor der forventes en ekstraordinær høj systematisk risiko skal der tages højde for dette efter samråd med HMT. Der tages ikke eksplicit højde for skatters forvridende effekter.

Tabel E.1. Anbefalingerne er sammenfattet i nedenstående skema:

	Kalkulationsrente	Skatteforvridningstab
Danmark       eller Norge USA UK	6 pct. 7 pct. 8 /6 /4 pct. 7 pct. 6 pct.	20 pct. - 20 pct. 25 pct. -

Appendiks F. Fastsættelse af optimalt start- og sluttidspunkt

Igangsætnings- og ophørstidspunktet for et offentligt projekt er ikke uden betydning for den samlede netto-nutidsværdi. Det kan blandt andet have betydning, hvornår beslutningen om projektet træffes, hvornår selve projektet igangsættes, og i hvor lang tid projektet skal løbe.

Her fokuseres på igangsætnings- og ophørstidspunktet for selve projektet.

På offentlige projekter vil fordelene typisk afhænge af kalendertiden og ikke af, hvor mange år projektet har været i gang. Strømmen af potentielle nettoindtægter vil således være uafhængig af, hvornår projektet igangsættes.

Der kan således være basis for at undersøge det optimale igangsætningstidspunkt (t') for et projekt. I et simpelt eksempel vil det blot handle om at vente med at igangsætte projektet til den tidsperiode, hvor nettodriftsindtægterne er så høje, at de overstiger kapitalomkostningerne, jf. boks. F.1.

Boks F.1.

Antag at et givet offentligt projekt kan karakteriseres ved en anlægsinvestering på I og fremtidige driftsindtægter og –udgifter på henholdsvis Bt og Ct.

Projektets nutidsværdi, hvis det igangsættes i år t', kan beskrives som

Projektets nutidsværdi er altså lig med nutidsværdien af nettoindtægterne minus nutidsværdien af engangsinvesteringen, I.

Dette kan omskrives til

hvor rI er renteudgifterne i forbindelse med investeringen I.

Denne ligning viser, at projektets langsigtede samfundsøkonomiske værdi kan opgøres som nutidsværdien af de årlige overskud i projektets anvendelsesperiode. Hvis Bt er monotont stigende, og Ct og rI er konstante, vil det optimale igangsætningstidspunkt for projektet være det tidspunkt, hvor Bt første gang oversiger rI+ Ct.

Dette illustreres i figur F.1.

Figur F.1.

Som det ses af figur F.1., overstiger nettoindtægterne først renteudgifterne ved tidspunkt t', hvorfor man bør vente til dette tidspunkt med at igangsætte projektet.

Er Bt imidlertid ikke monotont stigende, vil det optimale igangsætningstidspunkt ikke nødvendigvis være det tidspunkt, hvor Bt første gang oversiger rI+Ct.

Figur F.2.

I ovenstående figur vil det ikke være optimalt at igangsætte investeringen på tidspunkt t, idet nutidsværdien af arealet D er mindre end nutidsværdien af arealet E. Det giver med andre ord et positivt bidrag til projektets samlede nutidsværdi at vente til t' med at igangsætte projektet.

Det er væsentligt at bemærke, at eksemplerne i figur F.1. og F.2. formentlig ville udvise en positiv netto-nutidsværdi for alle t<t'. Men netto-nutidsværdien ved at udskyde igangsætningen af projektet til t' vil være højere end netto-nutidsværdien, hvis projektet igangsættes i en tidligere periode.

Dette er således endnu et eksempel på, at en positiv nettonutidsværdi er en nødvendig, men ikke tilstrækkelig betingelse for, at et alternativ er samfundsøkonomisk rentabelt. Det er også en nødvendig betingelse, at alternativet har den største netto-nutidsværdi af alle alternativer.

Ud over at beregne det optimale igangsætningstidspunkt for et givet projekt, skal projektets optimale levetid ligeledes fastlægges. Fastlæggelsen af et tiltags optimale varighed bør foretages for alle de offentlige tiltag, der underkastes en samfundsøkonomisk vurdering. I det følgende vil der imidlertid blive fokuseret på offentlige tiltag, hvortil der er knyttet en anlægsinvestering.

På anlægsprojekter skelnes der mellem anlæggets tekniske og økonomiske levetid. Den tekniske levetid angiver det antal perioder, som anlægget rent teknisk kan fungere i, mens den økonomiske levetid er anlæggets optimale levetid. Såfremt et anlægsprojekts drifts- og vedligeholdelsesomkostninger stiger med anlæggets alder, er det sandsynligt, at anlæggets økonomiske levetid vil være forskellig fra den tekniske levetid.

Generelt bør en investering vare det antal perioder, som giver den største positive netto-nutidsværdi. Den varighed, der giver den højeste netto-nutidsværdi kaldes anlæggets økonomiske levetid.

Appendiks G. Risiko og følsomhedsanalyser

Der er forbundet en risiko i forbindelse med ethvert projekt. Risiko er, når der er flere mulige udfald, dvs. når der er mulighed for, at tingene ikke går som planlagt. Risiko er f.eks. knyttet til, at anlægsarbejderne til en bro afhænger af jordbundsforholdene eller af vejret, eller at fordelene i form af en broafgift og tidsbesparelser afhænger af trafikudviklingen, som igen afhænger af blandt andet den generelle økonomiske udvikling. I forbindelse med planlægningen af projektet vil det ikke være muligt at fastlægge værdien af disse størrelser med sikkerhed.

Der kan i planlægningen af et projekt være en tendens til alene at fokusere på det mest sandsynlige udfald, og dermed overse den risiko, der er forbundet med, at der er mulighed for andre udfald. Der er således en risiko for, at projektet ikke opnår det ønskede eller mest sandsynlige udfald, og at der derved risikeres budgetoverskridelser og tidsmæssige forsinkelser. En systematisk risikoanalyse har til formål at modvirke denne ”optimistiske bias”.

En af forudsætningerne for, at der bliver taget korrekt højde for alle de forskellige former for risici i et givet tiltag er, at der i planlægningen tages højde for sandsynligheden for samtlige mulige udfald. Dette gøres ved at lægge de forventede fordele og ulemper til grund for den samfundsøkonomiske vurdering, og ikke basere planlægningen på det mest sandsynlige udfald.

De forventede værdier beregnes ved at tillægge de mulige udfald af fordele og ulemper vægt efter deres sandsynligheder.

Boks G.1. Eksempel: Brug af forventede værdier

Antag at der skal bygges en bro. Sandsynligheden for, at omkostningerne i forbindelse med opførelsen af broen er 2 mia.kr. er 80 pct. (s1=0,8). På grund af vanskelige geologiske forhold er der imidlertid en sandsynlighed på 20 pct. for, at udgifterne i forbindelsen med anlægsarbejderne bliver 3,4 mia.kr. (s2=0,2).

De forventede omkostninger E(C) bliver hermed:

Opgørelsen af forventede værdier er vigtig for at få et realistisk skøn over projektets omkostninger og indtægter.

I cost-benefit analysen skal der anvendes forventede værdier og ikke den mest sandsynlige værdi.

Risikoen ved et projekt er ikke uden ulempe for investor. En typisk investor vil typisk foretrække at få den forventede værdi med sikkerhed, end at være udsat for risikoen for, at det realiserede udfald er ”dårligt”. Dette kan illustreres i følgende eksempel.

Boks G.2. Eksempel: Ulempen ved risiko

Antag at en ny bro skal være brugerfinansieret. De forventede driftsindtægter er 50 mill.kr. om året. Driftsindtægterne er dog stærkt afhængige af den økonomiske udvikling i samfundet. Der er således 50 pct. sandsynlighed for, at indtægten kun bliver 40 mill.kr. og 50 pct. sandsynlighed for, at indtægten bliver 60 mill.kr. om året.

For investoren kan situationen illustreres som i figur G.1.

Figur G.1.

Med lige stor sandsynlighed for indtægter på 40 og 60 mill.kr. vil den forventede indtægt være 50 mill.kr. Under antagelse af aftagende grænsenytte betyder riskoulempen for investor, at han er indifferent mellem dette projekt, og en hypotetisk situation, hvor han vidste, at fordelene ved projektet med sikkerhed ville være 47 mill.kr. årligt. Dette er udtryk for, at projektets risiko er en ulempe for investoren. De 47 mill.kr. kaldes sikkerhedsækvivalenten, og forskellen mellem sikkerhedsækvivalenten og den forventede værdi kaldes risikopræmien.

Der kan skelnes mellem diversificerbar (projektspecifik) og ikke diversificerbar (systematisk) risiko. Hvis en investering indgår i en tilstrækkelig stor portefølje af investeringer, er den projektspecifikke risiko ved en enkelt investering ikke en reel ulempe for hverken private eller offentlige investorer. Dette skyldes, at den projektspecifikke risiko fra forskellige projekter opvejer hinanden. Investoren behøver derfor ikke at blive betalt for at påtage sig projektspecifik risiko.

Den systematiske risiko er den risiko, der opstår som følge af, at afkastet på de fleste investeringsprojekter er positivt korreleret med den almindelige indkomstdannelse i samfundet. Systematisk risiko kan ikke bortdiversificeres, fordi andre investeringsprojekter også vil indeholde systematisk risiko. Den systematiske risiko vil derfor udgøre en reel ulempe for investoren. Grunden til at systematisk risiko er en ulempe er, at afkastet fra et projekt har en lavere nytteværdi, hvis indkomsten i samfundet er høj, end hvis indkomsten i samfundet er lav. Positiv samvariation mellem projektets afkast og værditilvæksten i økonomien er dermed en ulempe.

Givet ulempen ved den systematiske risiko, vil investor søge sig kompenseret herfor i projektets afkast. Investors afkastkrav vil derfor alt andet lige være højere, jo højere den systematiske risiko er. Investorernes afkastkrav, jf. appendiks C, vil derfor være afhængig af den systematiske risiko i private virksomheders projekter.

Følsomhedsanalyser
Til brug for den konkrete projektvurdering er det en fordel at synliggøre den underliggende usikkerhed i projektet. Specielt er det væsentligt at anskueliggøre, hvor følsom projektets forventede netto-nutidsværdi er overfor ændringer i antagelserne bag beregningerne. Ved at udarbejde følsomhedsanalyser på projektet, kan usikkerheden synliggøres. Følsomhedsanalyser er således et instrument til at vise, hvorledes projektets nutidsværdi kan afvige fra den forventede nutidsværdi, men håndterer ikke som sådan spørgsmålet om størrelsen og ulempen ved den systematiske risiko.

Følsomhedsanalyser kan udføres ved, at man forsøgsvis tilegner høje og lave værdier til parametrene i analysen med henblik på at undersøge, om netto-nutidsværdien påvirkes meget eller lidt af udsvingene i parameterværdierne. Hvis netto-nutidsværdien er upåvirket, har det ingen betydning for analysens resultater, hvilken værdi den pågældende parameter antager. Har udsvingene derimod en væsentlig effekt på netto-nutidsværdien, skal valget af den anvendte værdi af den pågældende parameter træffes på baggrund af fyldestgørende dokumentation for, hvorfor denne værdi er mest korrekt.

Er der et stort antal parametre, hvis værdi har betydning for projektets netto-nutidsværdi, kan det være betragtelig opgave at beregne projektets netto-nutidsværdi for alle kombinationer af parameterværdier. Hvis der eksempelvis er 10 usikre parametre, der uafhængigt af hinanden kan antage tre forskellige værdier, vil der eksistere godt 59.000 kombinationsmuligheder af parameterværdier. Om end det nok er muligt at beregne netto-nutidsværdien for projektet for hver kombination af parameterværdierne, vil det være en stor opgave at evaluere de mange resultater.

Derfor udføres følsomhedsanalyser oftest som partielle analyser, hvor én parameterværdi tillades at variere, mens alle andre parameterværdier holdes konstant – eksempelvis på den forventede værdi. Hvis der udføres partielle følsomhedsanalyser for de 10 parametre, vil der i alt skulle beregnes 30 netto-nutidsværdier, hvilket vil være mere overskueligt. Der kan suppleres med beregninger af worst-case og best-case netto-nutidsværdier, der viser den henholdsvis dårligst tænkelige og bedst tænkelige kombination af parameterværdier.

Endelig vil det på større projekter være anbefalelsesværdigt at foretage såkaldte Monte Carlo følsomhedsanalyser. Ved denne metode genereres en sandsynlighedsfordeling over de mulige netto-nutidsværdier ved at behandle parameterudfaldene som stokastiske udtrækninger fra hver deres sandsynlighedsfordeling. Fremgangsmåden ved Monte Carlo metoden er følgende:

Først defineres en sandsynlighedsfordeling for alle væsentlige usikre kvantitative antagelser i projektet. Hvis der ikke eksisterer teoretiske eller empiriske anbefalinger af valget af sandsynlighedsfordeling synes det rimeligt at antage en normalfordeling.

Dernæst trækkes for hver parameter en værdi fra den pågældende parameters specificerede sandsynlighedsfordeling. Dette sæt parameterværdier anvendes til at beregne projektets netto-nutidsværdi.

Ved at gennemføre sådanne stokastiske udtrækninger af værdier for hver parameter et stort antal gange, genereres mange sæt af parameterværdier. For hvert sæt af parameterværdier beregnes projektets netto-nutidsværdi. Derved opnås et stort antal beregnede netto-nutidsværdier, der kan grupperes i intervaller og præsenteres grafisk.

Jo flere sæt parameterværdier der genereres på denne måde, jo mere korrekt vil billedet blive af den sande fordelingen af netto-nutidsværdier.

Appendiks H. Afledte effekter - udbudsvirkninger

Der kan i en række tilfælde være behov for regulering, for at markederne skal fungere tilfredsstillende. Behovet for regulering opstår, når markedsfejl forhindrer en optimal allokering af ressourcerne i økonomien, eller hvis der er et politisk ønske om at fordele ressourcerne på en anden måde, end markedet vil gøre.

Da fordelingsmæssige hensyn normalt ikke indarbejdes i cost-benefit-analyser, men indgår i beslutningsgrundlaget for offentlige projekter og initiativer på anden vis, vil fokus her være rettet mod vurderingen af offentlige aktiviteter, der har til formål at rette markedsfejl.

Dette appendiks omhandler således vurderingen af offentlige initiativer, der på grund af markedsfejl har til formål at påvirke markedernes funktionsmåde, f.eks. via tilskudsordninger eller regler. Sådanne intiativer kan være kontrol med monopolområder, eksportfremmeordninger, støtte til innovation i små og mellemstore virksomheder, forbrugerbeskyttelse gennem produktansvarsregler, regionale støtteprogrammer, miljøregulering osv.

En samfundsøkonomisk vurdering af fordelagtigheden ved et offentligt indgreb kan udarbejdes efter de generelle principper, der er gennemgået i denne vejledning. Ved vurderingen af initiativer rettet mod markedsfejl vil der imidlertid skulle tages højde for en række forhold, der specielt knytter an til offentlige indgreb. Dette appendiks giver en kort omtale af de væsentligste af disse forhold, som bør overvejes, når forskellige løsningsforslag til et opstået problem skal vurderes.

Markederne afstedkommer i mange tilfælde den mest hensigtsmæssige fordeling af ressourcerne. I andre tilfælde, hvor markedsfejl hindrer en optimal allokering af ressourcerne, kan offentlige initiativer rettet mod korrektion af de pågældende markedsfejl imidlertid overvejes.

Identificer markedsfejlen
I forbindelse med vurderingen af sådanne initiativer bør der præsenteres dokumentation for, at der faktisk eksisterer en markedsfejl, og at markedsfejlen er den mest sandsynlige årsag til en inefficient adfærd på markedet. Der bør således være en sammenhæng mellem den påviste markedsfejl, og en inefficient adfærd blandt markedsaktørerne. Både de underliggende årsager til og konsekvenser af markedsfejlen bør beskrives.

Endelig bør der i vurderingen redegøres for, at den pågældende offentlige aktivitet succesfuldt kan rette op på de påviste markedsfejl, og at denne fremgangsmåde samtidig er den mest efficiente måde at løse problemet på. Indgrebet bør være rettet mod årsagerne til markedsfejlen snarere end konsekvenserne.

Markedsfejl skyldes generelt eksistensen af offentlige goder, eksternaliteter, imperfekt information og/eller barrierer for adgangen til markedet.

Offentlige goder
Offentlige goder er karakteriseret ved, at ingen kan udelukkes fra forbrug af det pågældende gode, og at en persons forbrug ikke fører til en reduktion af andres forbrug. Et eksempel kan være gadebelysning. Offentlige goder er derfor blandt andet karakteriseret ved risikoen for, at visse personer ikke vil betale for godet, fordi man ikke kan forhindre deres forbrug heraf. Denne problemstilling kan føre til, at godet ikke vil blive efterspurgt, selv om det måske ville stille alle bedre. Ved at det offentlige anskaffer det pågældende gode, er risikoen for ”free riding” fjernet, idet det offentlige lader alle borgerne betale gennem skatten.

Eksternaliteter
Eksternaliteter opstår når en virksomheds aktiviteter medfører fordele for andre virksomheder eller privatpersoner, eller når aktiviteterne medfører ulemper for andre, uden at virksomheden selv berøres heraf. Et typisk eksempel på positive eksternaliteter er forskning og udvikling, hvor andre virksomheder end den forskende virksomhed selv får gavn af forskningsindsatsen. Dette kan ske via en overførsel af viden gennem medarbejdere, der skifter arbejdsplads, eller via de informationer, der kan udledes af virksomhedernes produkter.

Forurening af miljøet er et eksempel på en negativ eksternalitet. Eksempelvis vil en virksomhed, der forurener miljøet i forbindelse med produktionsprocessen, påføre andre en ulempe. Hvis virksomheden ikke kompenserer disse personer for deres velfærdstab, vil virksomhedens produktion have negative eksternaliteter.

Imperfekt information
Informationer er vigtige for parterne i enhver transaktion, idet de, for at skulle kunne enes om transaktionens betingelser, har behov for at kende f.eks. kvaliteten af varen eller serviceydelsen eller den værdi, som den pågældende vare repræsenterer. Hvis den information, der er nødvendig for at en given transaktion kan gennemføres på de rette betingelser, ikke kan fremskaffes til en pris svarende til omkostningerne i forbindelse med informationens frembringelse, er der en markedsfejl.

Informationsproblemer kan skyldes asymmetrisk information, hvor de to sider af markedet ikke har adgang til den samme information. Den dermed forøgede risiko for en investor vil afstedkomme forøgede afkastkrav til kompensation for ulempen ved risikoen. Men da risikoen og usikkerheden er en reel ulempe for den ene side af markedet, vil det ikke være en markedsfejl, at aktivitetsniveauet er lavt på grund at et krav om høje afkast. Der vil derfor som udgangspunkt kun være grundlag for offentlig intervention på grund af informationsasymmetri, såfremt det offentlige kan frembringe de nødvendige informationer på en mere efficient måde end markedet selv er i stand til.

Adgangsbarrierer
Barrierer for adgangen til et givet marked vil primært give sig udslag i for lav konkurrence blandt markedets udbydere. I særlige tilfælde kan der opstå en situation, hvor en udbyder opnår monopol på markedet. Dette kan ske, hvis stordriftsfordelene er så store, at det ikke er rentabelt for to virksomhedere at være etableret på markedet. Generelt vil situationer med utilstrækkelig konkurrence på markederne være en sag for Konkurrencestyrelsen, om end der dog kan være behov for særskilt regulering eller andre tiltag.

Øget aktivitet
I tilfælde af at det offentlige støtter dele af et marked, skal støtten føre til et øget udbud. Det skal således vurderes, om det støttede projekt ville være blevet gennemført alligevel uden den offentlige støtte. I visse tilfælde vil der være tale om, at støtten fører til en ny aktivitetet, mens der i andre tilfælde kun delvist vil være tale om, at aktivitetsniveauet ændres. Dette kan eksempelvis være tilfældet, hvis projektet uden støtte ville være blevet gennemført på et senere tidspunkt, hvis et andet projekt ville være blevet gennemført i stedet eller hvis projektet uden støtte ville have en lavere kvalitet.

Støttede projekter bør under alle omstændigheder kun modtage det minimum af støtte, der netop fører til gennemførelse af projektet.

Fordele og omkostninger ved offentlige initiativer rettet mod markedsfejl
I forlængelse af analysen af markedsfejl skal der, hvor dette er muligt, redegøres for de samfundsøkonomiske fordele ved at gribe ind i markedets funktionsmåde. Positive eksternaliteter fra forskning og udvikling, positive eksternaliteter fra en forøget uddannelsesindsats, samfundsmæssige gevinster ved at øge eksportfremmeindsatsen, gevinster for forbrugerne ved produktmarkedsregulering mv., bør så vidt muligt værdisættes og medtages i vurderingen som en fordel ved projektet.

I vurderingen bør det fremgå, hvorledes og hvorfor disse effekter vil være en konsekvens af det offentlige tiltag, og hvorfor de ikke vil opstå, hvis tiltaget ikke gennemføres. Det bør således dokumenteres, at en evt. støtteindsats vil medvirke til et forøget aktivitetsniveau på det område, der skal støttes, og at øget eller ændret regulering vil forbedre markedernes funktionsmåde. Fordelene ved et offentligt subsidie skal vurderes i forhold til den yderligere aktivitet, der skabes på baggrund af subsidiet.

Et offentligt indgreb vil imidlertid også være forbundet med en række omkostninger og afledte effekter, som skal inddrages i den samfundsøkonomiske vurdering. Omkostningerne ved et offentligt indgreb består for det første af et eventuelt subsidie, hvad enten det ydes via udgiftsbudgettet, eller ydes som en skatteudgift. Dertil kommer de administrative omkostninger, der er forbundet med ordningen, for private og for det offentlige, eller administrative omkostninger i forbindelse med regulering af markedsmekanismerne.

Endvidere skal et evt. skatteforvridningstab indregnes i vurderingen som en omkostning, jf. afsnit 3.4. Da subsidier i sagens natur er fuldt skattefinansierede, vil forvridningstabet udgøre 20 pct. af det samlede støtteniveau.

Endelig skal et evt. dødvægtstab, der vil være forbundet med de fleste støtteordninger, værdisættes og indregnes som en omkostning. Dødvægtstabet opstår som følge af, at det offentlige indgreb i markedet kan forvride aktiviteterne i økonomien væk fra markedsmæssigt fordelagtige aktiviteter, hvorved der er en risiko for, at den samlede værditilvækst i samfundet reduceres.

Dødvægtstabet adskiller sig fra skatteforvridningstabet ved at være forårsaget af subsidiets forvridning af erhvervsstrukturen væk fra markedsmæssigt fordelagtige aktiviteter over mod støttede projekter. Skatteforvridningstabet vedrører den forvridning der opstår, når skatter forvrider f.eks. arbejdsudbudbudsbeslutninger og forbrugsbeslutninger.

Litteraturliste

Cullis, John og Phillip Jones, Public Finance and Public Choice, McGraw-Hill, London 1992.

Det økonomiske råd, formandsskabet, Dansk økonomi Efterår 1998, Bæredygtighed: Balance mellem generationer, København 1998.

Finansministeriet, Finansredegørelse 1997.

Finansministeriet, Vejledning i samfundsøkonomisk projektvurdering, 1990.

Freeman, A., Myrick, The Measurement of Environmental and Resources values, Resources for the Future, Washington, D.C., 1993.

Hagen, Kåre Petter, Steinar Ekern, Thore Johnsen og Ulf Pedersen, Det offentlige som investor, 1993, SNF-rapport 92/92.

Halleraker, Morten, Behandling av risiko i nytte-kostnadsanalyser – en prinsipputredning. SNF-rapport 41/1995.

Harrison, Rutherford, Jensen og Lau, Passing the laugh test:Version 0 of the MobiDK Core Model, Working Paper no. 1/1997, Erhvervsministeriet.

Håkonsen, Lars og Lars Mathiesen, Samfunnsøkonomiske kostnader ved økt offentlig ressursbruk. En analyse basert på en enkel generell likevektsmodell, SNF-rapport 32/1997.

Institute of Transport Economics, The Norwegian Value of Time Study – Part 1, TØI report 379/1997.

IPCC, The Economic and Social Dimensions of Climate Change, 1995.

Johnsen, Thore, Avkastningskrav ved vurdering av lønnsomheten i statlig eiet forretningsvirksomhet, SNF-rapport 90/1996.

Lotz, J., Retfærdighed eller økonomi i den offentlige sektor, Bind 1, Danmarks Forvaltningshøjskole, 1998.

Lynggaard, P., Investeringskalkuler, Nyt Nordisk Forlag Arnold Busck, 1991.

Mitchell, R.C. og Carsen, R. T., Using Surveys to Value Public Goods: The Contingent Valuation Method, Resources for the Future Washington, D.C., 1989.

Møller, F. Værdisætning af miljøgoder, Jurist- og Økonomforbundets forlag 1996.

Norges Offentlige Utredninger, Nytte-kostnadsanalyser - Prinsipper for lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor, NOU 1997: 27.

Norges Offentlige Utredninger, Nytte-kostnadsanalyser Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor, NOU 1998:16.

Office of Management and Budget, Circular No. A-94 Revised, The White House, Oct. 29, 1992.

Office of Management and Budget, Economic Analysis of Federal Regulations Under Executive Order 12866, The White House, Jan. 11, 1996.

Parum, Claus, Historisk afkast af aktier og obligationer i Danmark, 1998

Ramjerdi, F., Rand, L., Sætermo, Inger-Anne F., Sælensminde, K., The Norwegian Value of Time Study, Institute of Transport Economics, TØI report 379/1997.

Snow, Arthur og Ronald S. Warren Jr., The marginal welfare cost of public funds: Theory and estimates, Journal of Public Economics 61, 1996.

Stevens, Joe B., The Economics of Collective Choise, Westview Press, 1993.

Stiglitz, Joseph E. Discunt rates: The rate of discount for benefit-cost analysis and the theory of the second best, in Richard Layard og Stepehn Glaister (eds.), Cost-Benefit Analysis, Cambridge University Press, 1994.

Thygesen I., Investeringsplanlægning – Operationsanalytiske metoder til forbedring af beslutningsgrundlaget, Polyteknisk forlag 1972.

Trafikministeriet, Samfundsøkonomisk omkostningseffektivitet i transportsektoren, Arbejdspapir 1, Marts 1997.

Treasury Guidance, Appraisal and Evaluatin in Central Government, The Green Book, London: The Stationery Office, 1996.

Triest, Robert K., The Relationship Between the Marginal Cost of Public Funds and Marginal Excess Burden, The American Economic Review, vol. 80 no. 3, June 1990.

Vejdirektoratet, Vejtrafik og støj – en grundbog, Rapport nr. 146, 1998.

Vejdirektoratet, Trafikøkonomiske enhedspriser, 1999.

Wardman, M., The Value of Travel Time, Journal of Transport Economics and Policy, Vol.32, Part 3, 1998.

Kolofon

Titel: Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger Udgiver: Finansministeriet Ansvarlig institution: Finansministeriet. Copyright: Finansministeriet. Sprog: dansk Den elektroniske versions ISBN: 87-7856-308-9 Den trykte versions ISBN: 87-7856-307-0 Version: 1.0 URL: http://www.fm.dk/udgivelser/publikationer/vejlsamf99/index.htm Dato: 1999-11-15 Format: html; gif; jpeg; pdf; css Publikationen kan bestilles hos: Schultz Information Herstedvang 10-12, 2650 Albertslund Telefon 43 63 23 00 E-mail: schultz@schultz.dk eller hentes hos: Schultz Erhvervsboghandel, Vognmagergade 7, 1120 København V. Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til: Finansministeriet Christiansborg Slotsplads 1 1218 København K Telf.: 33 92 33 33

Version 1.0 November 1999 • © Finansministeriet. Udgivet af Finansministeriet, http://www.fm.dk Elektronisk publikation fremstillet efter Statens standard for elektronisk publicering

Download

Download publikationen Vejledning i udarbejdelse af samfundsøkonomiske konsekvensvurderinger i PDF-format her.

For at læse PDF-formatet kræves læseprogrammet Acrobat Reader, som gratis kan hentes hos firmaet Adobe Inc. Klik på nedenstående logo og hent Acrobat Reader