Kapitel 2. Formålet med samfundsøkonomiske vurderinger

Den offentlige sektors ressourcer er knappe, og mange gode formål konkurrerer om de tilgængelige midler. Det er derfor vigtig, at den politiske og administrative prioritering mellem de forskellige offentlige tiltag sker på et velbegrundet grundlag. En fornuftig prioritering forudsætter, at konsekvenserne ved de opstillede tiltag er grundigt undersøgt og dokumenteret på tilfredsstillende vis.

Hovedformålet med at udarbejde samfundsøkonomiske vurderinger er at klarlægge konsekvenserne af de offentlige tiltag, før der træffes en beslutning om igangsættelse af et tiltag eller valg mellem flere alternative løsningsmuligheder.

Elementer fra den samfundsøkonomiske vurderingsmetode bør så vidt muligt tages i brug allerede ved udformningen af det enkelte initiativ. På denne måde bliver vurderingen et redskab, der skal anvendes aktivt i hele planlægningsfasen, således at tiltagets rentabilitet hele tiden vurderes. Det betyder, at der løbende kan ske en udskillelse af tiltag, der tydeligvis ikke er rentable ud fra et samfundsøkonomisk synspunkt. Den løbende vurdering bør også give anledning til, at planerne om et tiltag helt stoppes, hvis det på et tidligt tidspunkt viser sig, at tiltaget ikke er samfundsøkonomisk rentabelt, og der ikke er særlige virkninger på den økonomiske fordeling, der taler for projektets gennemførelse.

Den politiske prioritering
Gode samfundsøkonomiske vurderinger er med til at klarlægge og synliggøre konsekvenserne ved de opstillede initiativer, og dermed forbedre beslutningsgrundlaget. En samfundsøkonomisk vurdering kan dog ikke i sig selv give svar på hvilke initiativer, der skal iværksættes. Denne beslutning afhænger af den vægt, som tillægges vurderingens forskellige elementer, eventuelle budgetrestriktioner, virkninger på den økonomiske fordeling, etiske overvejelser mv.

Grænserne mellem den vægt, der skal tillægges henholdsvis økonomiske og ikke-økonomiske værdier, kan være flydende. Derfor bør resultaterne af samfundsøkonomiske analyser ikke anvendes ukritisk som endelige svar på de forskellige løsningsmuligheders relative fordelagtighed.

De samfundsøkonomiske vurderinger er således ikke en facitliste, der kan erstatte de politiske beslutninger. Samfundsøkonomiske vurderinger indgår som et element i det beslutningsgrundlag, som politikeren står overfor. Et element som skal vurderes i forhold til og afvejes overfor de politiske værdier, der ikke er en del af den samfundsøkonomiske vurdering.

Evaluering
Efter en eventuel gennemførelse af et initiativ er det formålstjenligt at evaluere initiativet. Evalueringen bør i videst muligt omfang vurderes efter det mål, som ligger til grund for selve gennemførelsen af initiativet. Evalueringen gør det muligt at kontrollere om de forudsætninger, der blev lagt til grund for initiativets gennemførelse, holdt stik. Er der væsentlige afvigelser, bør disse identificeres og forklares. Risikoen for at beslutningstagere således gentagne gange baserer deres vurderinger på forkerte præmisser, kan dermed reduceres.

Der skal udarbejdes samfundsøkonomiske vurderinger af alle væsentlige tiltag inden for trafik- og energiområdet. Herudover skal der skal udarbejdes konsekvensberegninger af investeringer i administrationsbyggeri og af investeringer inden for uddannelsessektoren jf. retningslinierne i Finansministeriets Økonomi-Administrativ Vejledning http://www.oav.dk - Krav til ansøgningen. På de områder, hvor der ikke er en tradition for at udarbejde cost-benefit analyser, følges de retningslinier for konsekvensberegninger af investeringer, der fremgår af Finansministeriets Økonomi-Administrative vejledning for administrationsbyggeri.

I dag udarbejdes der primært cost-benefit analyser af investeringer inden for trafik- og energiområdet. I princippet kan alle initiativer og investeringer imidlertid underkastes en samfundsøkonomisk vurdering, og det er ønskeligt på længere sigt, at brugen af den samfundsøkonomiske vurderingsmetode udbredes. Den samfundsøkonomiske vurderingsmetode er således et væsentligt værktøj i prioriteringen mellem forskellige tiltag.

Boks 2.1. Offentlige aktiviteter, som med fordel kan underkastes en sam-fundsøkonomisk vurdering

Investeringsprojekter
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at klarlægge rentabiliteten af nye projekter eller forbedringer af eksisterende investeringer, klarlægge hvornår eventuelle projekter bør iværksættes og den optimale størrelse af investeringen.

Politik-tiltag/regulering
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte fokus på nødvendigheden af politik-tiltaget, tilskudsordninger og anden regulering. Herudover kan vurderingen sætte fokus på den form og udstrækning, som tiltaget bør have.

Forbedret anvendelse af eksisterende aktiver
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte fokus på den nuværende anvendelse af eksisterende aktiver. F.eks. hvorvidt man med fordel kan sælge eksisterende aktiver, udlicitere opgaver eller erstatte de eksisterende aktiver med billigere alternativer.

Fastlæggelse af normer og standarder
Her kan den samfundsøkonomiske vurdering være med til at sætte krav til de normer og standarder, der sættes for sikkerhed og sundhed, miljø og bæredygtighed mv.

Begrebet samfundsøkonomisk vurdering dækker alle former for systematisk vurdering af fordele og ulemper ved et tiltag. De vigtigste former for samfundsøkonomisk vurdering er cost-benefit analysen og cost-effectiveness analysen, hvor cost-effectiveness analysen kan betragtes som en delvis cost-benefit analyse. Valget mellem at udarbejde henholdsvis en cost-benefit analyse eller en cost-effectiveness analyse afhænger af det pågældende tiltags karakteristika.

Cost-benefit analysen
I den fuldstændige cost-benefit analyse kvantificeres og værdisættes alle initiativets fordele (”benefits”) og ulemper (”costs”) i en kroneværdi. Kroneværdien bruges til at afveje tiltagets ulemper og fordele mod hinanden. Tiltaget er samfundsøkonomisk rentabelt, hvis summen af de tilbagediskonterede virkninger er positiv.

Cost-effectiveness analysen
For en del tiltag er det ikke muligt at værdisætte en væsentlig del af initiativets konsekvenser i en kroneværdi. Det kan f.eks. gælde inden for sundhed, undervisning, miljø, forsvarsområdet, kirkebygninger mv. Her er det derfor vanskeligt at gennemføre en fuldstændig cost-benefit analyse. Oftest er måleproblemerne dog begrænset til projektets fordele, idet disse ofte ikke kan udtrykkes i en kroneværdi, mens det er muligt at prissætte størstedelen af omkostningerne ved initiativet. I disse tilfælde kan der som et alternativ til den fuldstændige cost-benefit analyse laves en cost-effectiveness analyse.

Formålet med cost-effectiveness analysen er at finde frem til det tiltag, som minimerer omkostningerne ved at opnå et givet mål. Hvis der indgår forskellige omkostninger og ikke værdisatte fordele ved alternativerne i cost-effectiveness analysen, skal der opstilles en skematisk oversigt over de forskellige alternativers effekter, som anskueliggør fordele og omkostninger/ulemper ved de opstillede alternativer for beslutningstagerne. En cost-effectiveness analyse bidrager, på samme måde som cost-benefit metoden, til at klarlægge og synliggøre konsekvenserne ved forskellige tiltag. De fleste anbefalinger i denne vejledning gælder også for cost-effectiveness analyser.

Udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk vurdering er ikke nogen standardopgave. Hvert enkelt initiativ kan rumme forhold, der ikke kan beskrives tilstrækkeligt nuanceret ved hjælp af en standardmetode. Derfor bør der ved vurderingen af ethvert offentligt initiativ tages hensyn til samtlige forhold, der kan være relevante for den samfundsøkonomiske kalkule, også selv om de pågældende forhold ikke behandles i denne vejledning.

Det anbefales, at der tages udgangspunkt i følgende arbejdsgang ved udarbejdelsen af en samfundsøkonomisk vurdering:

(i) Definer formålet med tiltaget.
(ii) Opstil alternative måder at opnå formålet på.
(iii) Identificer, kvantificer og værdisæt fordele og ulemper ved hvert alternativ.
(iv) Analyser og præsenter informationen.

I praksis vil de fleste projekter gennemløbe de skitserede faser flere gange, og ikke altid i den ovenforstående rækkefølge (i til iv). Ofte eksisterer en given løsning før selve formålet defineres, hvorefter det bagefter undersøges, hvilken effekt tiltaget har økonomisk, fordelingspolitisk mv. Punkterne skal derfor snarere ses som en slags checkliste for de overvejelser, der som minimum bør indgå i den samfundsøkonomiske vurdering fremfor en håndfast skitse til arbejdsgang.
Følgende gennemgang skitserer kort principperne i den samfundsøkonomiske vurdering. I kapitel 3 og i appendiks A-H er der en mere udførlig gennemgang af forudsætningerne for udarbejdelsen af de samfundsøkonomiske vurderinger samt en gennemgang af mere tekniske emner.

(i) Definer formålet med tiltaget
Udgangspunktet for enhver vurdering er at definere formålet med det opstillede tiltag. Tiltagets formål skal sættes i relation til en beskrivelse af den nuværende situation (basisalternativet), og den videre udvikling såfremt initiativet ikke gennemføres.

Formålet med tiltaget skal principielt kunne udledes af den overordnede politik eller strategi på området, og skal dermed være konsistent med de overordnede målsætninger på området.

Formålet eller målsætningen bør ikke defineres så snævert, at vigtige alternative muligheder udelukkes fra analysen. Det er vigtigt, at processen åbner mulighed for en kreativ og nytænkende proces, hvor opstillingen af løsningsmuligheder ikke er fastlåst i traditionelle tankebaner og forståelsesmåder, der kan hindre en kritisk vurdering af alternativer. På den anden side kan en for bredt defineret målsætning betyde, at initiativet mister troværdighed på grund af risikoen for, at irrelevante alternativer inkluderes i analysen. Derfor skal målsætningen indrettes efter det stadie, den samfundsøkonomiske vurdering befinder sig på. I de indledende faser af vurderingen af det samlede initiativ er det passende med brede målsætninger. I senere faser, hvor delelementer af initiativet vurderes, er det passende med mere snævre målsætninger. Den samfundsøkonomiske vurdering kan i sig selv bidrage til at tydeliggøre, på hvilke områder målsætningen evt. bør ændres.

Målsætningen bør endvidere defineres og operationaliseres på en sådan måde, at den kan danne grundlag for en efterfølgende evaluering.

(ii) Alternative måder at opnå formålet på
Udgangspunktet for samfundsøkonomiske vurderinger er, at initiativet bør være lønsomt i forhold til den gældende situation (basisalternativet), som beskrevet i punkt (i).

At et initiativ er rentabelt betyder ikke, at der ikke kan være alternative løsningsmuligheder, der er bedre. Det er derfor nødvendigt at identificere og analysere alle relevante alternativer, før der træffes en beslutning. Alternativerne kan være knyttet til forskellige måde at gennemføre initiativet på eller til forskellige igangsætningstidspunkter for initiativet. Andre eksempler på alternativer til at opnå formålet på er at anvende et helt andet sæt af virkemidler end det oprindeligt tiltænkte f.eks. forskellige reguleringsformer ved markedsregulerende tiltag.

Ved større initiativer bør der identificeres en bred vifte af alternativer, hvorefter der udvælges en delmængde heraf til videre analyse. Denne udvælgelse bør primært foretages ud fra samfundsøkonomiske hensyn. Hvis initiativet er motiveret ud fra fordelings-, regional-, socialpolitiske hensyn mv., bør udvælgelsen af alternativerne ske således, at man så vidt muligt - under hensyntagen til de givne prioriteter - forsøger at tilgodese samfundsøkonomiske hensyn.

Selve vurderingsprocessen kan afføde ændringer i de oprindeligt opstillede alternativer eller give anledning til at opstille nye alternativer.

(iii) Identificer, kvantificer og værdisæt fordele og ulemper ved hvert alternativ
I selve vurderingen bør der tages udgangspunkt i en bred fortolkning af initiativetsfordele og ulemper, hvor også initiativets langsigtede effekter og relevante indirekte effekter inddrages. Vurderingen vil typisk omfatte:

• Initiativets anlægs- og driftsudgifter samt driftsindtægter.
• Eventuel scrapværdi (anlæggets realisationsværdi) ved beregningsperiodens ophør.
• Fordele og ulemper ved initiativet, som kan kvantificeres.
• Beskrivelse af fordele og ulemper, som ikke kan kvantificeres, herunder virkninger på den økonomiske fordeling.

Initiativets fordele og ulemper opstilles i et konsekvensskema, der på skematisk vis dels gør rede for ressourceindsatsen (i mængder eller kr.), og dels gør rede for resultatet af ressourceindsatsen (i kvantitative størrelser såsom antal, km, timer, ton mv.). Konsekvensskemaet giver beslutningstageren en oversigt over projektets konsekvenser i reale termer.

Herefter omsættes projektets konsekvenser i videst mulig omfang til en kroneværdi. Det er ikke muligt at give et entydigt svar på, i hvor stor udstrækning der skal sættes en kroneværdi på alle virkninger. Det kommer an på en konkret vurdering i forbindelse med det enkelte initiativ. Ved denne vurdering er det vigtigt at have vurderingens hovedformål for øje, nemlig at klarlægge og synliggøre konsekvenserne af initiativet.

Der kan undertiden være stor forskel mellem et initiativs direkte budgetvirkning og den generelle samfundsøkonomiske rentabilitet, idet alle projektets ulemper og fordele - også de ulemper og fordele, der ikke har en direkte budgeteffekt - indgår i den samfundsøkonomiske vurdering. Et samfundsøkonomisk rentabelt projekt kan dække over betalingsstrømme, som det er væsentligt at gøre rede for. I et fordelingsskema opstilles den faktiske fordeling af projektets direkte udgifter og indtægter. Det vil typisk være betalingsstrømmene mellem stat/kommune/amt, brugere og andre berørte interessenter.

Der bør redegøres separat for initiativets virkninger på den økonomiske fordeling, hvis disse skønnes at have væsentlig betydning for projektet. Det kan være en redegørelse for, hvordan projektets ulemper og fordele er fordelt mellem forskellige sektorer, generationer, befolkningen generelt mv.

(iv) Analyser og præsenter informationen
Det samfundsøkonomiske resultat af initiativet beregnes. Hvis initiativet indeholder konsekvenser, der ikke kan værdisættes, skal der redegøres herfor og for hvilken betydning, dette har for initiativet.

Der foretages en afvejning af initiativets fordele og ulemper under hensyntagen til, at der i langt de fleste initiativer er en tidsmæssig forskydning mellem fordele og ulemper. Ved at tilbagediskontere fordele og ulemper med den samfundsmæssige kalkulationsrente findes nutidsværdien. Afvejningen af initiativets fordele og ulemper kan herefter foretages ved at summere nutidsværdien af de fremtidige fordele og ulemper. Denne sum angiver initiativets samfundsøkonomiske netto-nutidsværdi.

”Beslutningsreglen” er ideelt set - såfremt der ikke er budgetrestriktioner - at alternativet med den højeste netto-nutidsværdi bør gennemføres, såfremt netto-nutidsværdien heraf er positiv. Dvs. at nutidsværdien af fordelene overstiger nutidsværdien af ulemperne.

Estimater af fordele og ulemper i den samfundsøkonomiske vurdering er baseret på en række antagelser om prognoser/fremskrivninger, variable og parametre. Konsekvenserne af antagelserne bag den samfundsøkonomiske vurdering skal overvejes nøje. Der bør foretages følsomhedsberegninger for at klarlægge, hvilken betydning værdien af en given variabel eller parameter har for udfaldet af den samfundsøkonomiske vurdering. Følsomhedsberegninger bruges især ved vurderingen af den betydning de ikke-markedsbaserede værdier har for projektets rentabilitet som f.eks. fastsættelsen af værdien tid eller luftforurening. Herudover bør der laves en vurdering af sandsynlige udfald i forbindelse med brugen af prognoser/fremskrivninger, budgetoverskridelser mv.

Afslutningsvis opsummerer den projektansvarlige de anbefalinger til beslutningstageren, der kan gives på baggrund af den samfundsøkonomiske vurdering. Resultaterne af vurderingen bør ledsages af en redegørelse for, hvilke data, der skal indsamles for at muliggøre en efterfølgende evaluering af initiativet.