1. Digitalisering kan give effektiviseringer

Digitaliseringen af den offentlige sektor giver nye muligheder for kommunikation, samarbejde og effektive arbejdsgange.

Borgere og virksomheder er ikke længere afhængige af snævre åbningstider, men kan betjene sig selv og finde råd og vejledning, når det passer ind i deres hverdag.

Digitalisering kan også give nem adgang til information, som uafhængigt af myndighedsgrænser tager afsæt i borgernes behov. Det giver gennem-sigtighed og enklere indgange.

Samtidig giver udviklingen i IT og internettet muligheder for rationaliseringer af arbejdsgange og for højere effektivitet. Når kommunikation og data flyder elektronisk, overflødiggøres en stor del af den manuelle håndtering, arkivering mv. Disse effektiviseringsmuligheder vil øges i de kommende år i takt med den teknologiske udvikling(1).

Digitalisering kan således både føre til kvalitetsforbedringer af den offentlige service, mere spændende arbejdspladser og effektivisering &endash; ofte samtidig, hvis digitaliseringen gribes rigtigt an.

Det er imidlertid effektiviseringsaspektet, som denne publikation først og fremmest fokuserer på og søger at konkretisere.

Den "faglige sagsbehandling" er en væsentlig opgave i den offentlige administration. Faglig sagsbehandling forstås her som behandling af henvendelser vedrørende en institutions kerneopgaver, der fører til afgivelse af svar eller afgørelser fra den offentlige sektor(2).

Den faglige sagsbehandling kan effektiviseres ved brug af bl.a. e-formularer og systemer til elektronisk sags- og dokumenthåndtering.

Internettet har muliggjort let tilgængelig anvendelse af e-formularer, dvs. blanketter der kan udfyldes på internettet, og hvor oplysningerne kan overføres elektronisk til myndigheden. Derved lettes arbejdet med oplysningerne, da de ikke først skal tastes ind, men allerede foreligger elektronisk, og kan verificeres automatisk.

Figur 1.1. Den digitale udvikling

Samtidig er der sket en udvikling i systemer til elektronisk sags- og dokumenthåndtering (ESDH). Med ESDH kan der realiseres effektiviserings--gevinster i typiske administrative sagsprocesser gennem anvendelse af standardfunktionaliteter til f.eks. registrering, journalisering, indskanning af dokumenter, genfinding af data, integration af data, dokumentdeling, sagsstyring og elektronisk arkivering. Disse standard-funktionaliteter findes i de ESDH-systemer, der i dag tilbydes på markedet og anvendes i flere statslige institutioner.

Med tiden vil der opstå nye muligheder. E-formularer og ESDH vil i mange henseender være en forudsætning for digital forvaltning med de mere gennemgribende omlægninger af sagsgange, som det indebærer. Der vil således opstå nye muligheder som e-postlister, adgang til egne sager, status på sagsforløb og elektronisk selvbetjening, hvor borgeren eller virksomheden selv foretager registreringer og ændringer direkte i de offentlige registre, men med automatisk kontrol.

Det er imidlertid vigtigt at udnytte mulighederne for effektiviseringer allerede nu med de første skridt i retningen af digital forvaltning. Denne publikation tager således udgangspunkt i det aktuelle udviklingsstadie for den praktiske anvendelse af e-formularer og ESDH-systemer, og søger at belyse de muligheder for effektivisering, som kan forventes opnået i den nuværende sagsbehandling gennem en elementær digitalisering af arbejdsgangene.

En elementær digitalisering af arbejdsgangene forstås her som indførelsen af e-formularer på de respektive hjemmesider koblet til institutionernes ESDH-systemer, og indførelsen af ESDH på et niveau, hvor alle dokumenter på en sag er elektroniske og kan hentes af sagsbehandleren via søgenøgler knyttet til journaliseringssystemet. Det indebærer, at procesled og sagsgange, som ESDH gør overflødige, er fjernet, samt at fysisk indkomne breve mm. skannes.

Publikationen er således et inspirationskatalog, der sigter på at konkretisere mulighederne for at effektivisere først og fremmest de manuelle elementer i sagsbehandlingsprocessen ved overgang til brug af e-formularer og systemer til elektronisk sags- og dokumenthåndtering. Disse effektiviseringsmuligheder kan være med til at frigøre ressourcer til andre formål og sikre udmøntningen af de generelle budgetforbedrings-krav for de kommende år, der er forudsat i forbindelse med finansloven for 2002.

Publikationen skal ligeledes ses i sammenhæng med de igangsatte initiativer for at fremme digitaliseringen i den offentlige sektor, herunder den fælles kommunale og statslige strategi for digital forvaltning og Den Digitale Taskforce's initiativer for at indføre digital forvaltning i praksis(3).

Gennemgangen af digitaliseringsmulighederne i denne publikation er baseret på to omfattende analyser af effektiviseringsmulighederne ved e-for-mu-larer og ESDH, som er foretaget i samarbejde med Økonomi-styrelsen.

Analyserne er baseret på casestudier af 18 statslige institutioner med og uden ESDH, interviews med repræsentanter fra 45 andre statslige institutioner, og spørgeskema-besvarelser vedrørende blanketter og IT for 382 statslige enheder. Dertil kommer oplysninger og erfaringer fra leverandører, konsulentfirmaer, eksperter og udenlandske myndigheder, der har beskæftiget sig med digitalisering.

Introduktionen af elektronisk sags- og dokumenthåndtering, med de hertil knyttede tilretninger af processer, er et vigtigt skridt i retning af digital forvaltning, men kan også i sig selv give gevinster her og nu.

Det er i sagens natur vanskeligt at beregne et præcist skøn for effektiviseringspotentialet ved digitalisering, fordi det afhænger af en meget lang række faktorer. Resultaterne i nærværende analyse må ses i dette lys.

I analysen af ESDH anvendelse er der brugt to tilgange til at opgøre effektiviseringspotentialet. Dels er institutioner, der har indført ESDH, blevet spurgt om deres overordnede vurdering af, hvor stor effektivisering indførelsen af ESDH har medført. Dels er der foretaget en konkret analyse af de forskellige delementer i sagsbehandlingen &endash; en slags bottom-up analyse, hvor udgangspunktet er, hvor meget de enkelte delelementer kan effektiviseres sammenholdt med, hvor meget disse delaktiviteter udgør af den samlede aktivitet i institutionen.

Flere af de interviewede institutionsrepræsentanter, leverandører og eksperter anslår effektivise-ringspotentialet til at være i størrelsesordenen 10-30 pct. af -ressourcerne knyttet til sagsbehandlingen, herunder journalfunktioner, betjent-funktioner, sekretærfunktioner og "egentlig" sagsbehandling. Der er vel og mærke tale om effektiviseringer uden at det går ud over servicen til borgere, virksomheder, mv. Potentialet afhænger af typerne af opgaver og sagsbehandling, og der er altså tale om en forholdsvis stor variation mellem institutionerne.

De mere konkrete analyser tyder på effektiviseringsgevinster i den skønnede størrelses-orden. De opgjorte gennemsnit for hver af institutions-typerne ligger på mellem 17 og 31 pct. af ressourcerne knyttet til sagsbehandling. Og på mellem 2 og 11 pct. af de samlede medarbejder-ressourcer. Der er i opgørelserne søgt at tage højde for afledte driftsudgifter til nye opgaver som skanning og support, og til licensbetalinger og løbende vedligeholdelse.

Dertil kommer effektiviseringsgevinster ved indførelse af e-formularer &endash; blanketter, der kan udfyldes på internettet og indsendes elektronisk til det offentlige &endash; anslået til i størrelsesordenen 1-2 pct. af de samlede driftsudgifter. Potentialet afhænger af, hvor megen kommunikation den enkelte institution har med omverdenen i form af blanketter, og hvor meget af denne kommunikation, der i fremtiden kan foregå elektronisk.

Analyserne viser også, at resultaterne skal tolkes med varsomhed og i forhold til de anvendte forudsætninger. Opgørelserne er gennem-snitsbetragtninger. De konkrete effektiviseringsmuligheder vil således afhænge af en institutions specifikke opgaver og af, hvilket digitaliseringsniveau institutionen befinder sig på i udgangs-punktet.

Den væsentligste forudsætning for, at effektiviseringspotentialerne ved digitalisering realiseres, er, at man opstiller klare mål for, hvad man vil opnå, at man fastholder fokus på effektiviseringsaspektet hele vejen gennem processen, og at man er bevidst om løbende at realisere effektiviseringsgevinsterne, efterhånden som de opstår. Det ledelsesmæssige fokus er nødvendigt, hvis de frigjorte midler skal prioriteres, således at de ikke blot medgår til uprioriterede standardglidninger lokalt.

En digitaliseringsproces kan også give afledte gevinster. Digitalisering er ofte en anledning til et grundigere gennemsyn af eksisterende arbejdsgange, hvilket typisk vil afdække uhensigtsmæssigheder, som ikke direkte har relation til indførelsen af ny teknologi. Både brugerne af ESDH og leverandørerne skønner, at sådanne 'sidegevinster' som følge af et mere grundlæggende eftersyn af arbejdsgangene ofte kan være betydelige.

Opnåelsen af effektiviseringsgevinsterne kræver, at de betydelige midler, der hvert år anvendes til IT-investeringer i det offentlige, og som er allokeret til dette formål i de enkelte institutionernes budgetter, målrettes IT-investeringer, der kan medføre disse effektiviseringsgevinster. Og at der i forbindelse med gennemførelsen af IT-projekterne er fokus på behovet for at opnå effektiviseringsgevinster.

1 Se også Finansministeriets rapport IT, internettet og den offentlige sektor, juni 2001, der kan findes på www.fm.dk.

2 Interne støtte- og stabsfunktioner såsom personaleadministration, indkøbsfunktioner, økonomistyring, IT-administration, udviklings- og planlægnings-funktioner kan formentlig i mange tilfælde effektiviseres på samme måde som den faglige sagsbehandling, men disse funktioner er som udgangspunkt ikke i fokus i her.

3 Eksempelvis projekter om digital signatur og ESDH, og vejledninger såsom Organisatoriske aspekter af et ESDH-projektforløb &endash; en tjekliste. Se endvidere appendiks.