4. Opgørelse af effektiviseringsmulighederne
4.1. Institutioner kan lære af hinanden
Staten består af mange forskellige institutioner med vidt forskellige formål og opgaver. Der er imidlertid en række fællestræk mellem grupper af institutioner.
For eksempel vil Civilretsdirektoratet, Arbejdsmarkedets Klagenævn, El-spare--fonden og Direktoratet for FødevareErhverv alle have sags-behand-ling i forhold til borgere og virksomheder som primært arbejdsområde. De vil således alle modtage ansøgninger, der skal registreres, forbehandles og endeligt afgøres. Det vil grundlæggende være nogle af de samme proces-ser de skal igennem.
På samme måde kan arbejdet i Forsvarskommandoen, Politiet, Rednings-beredskabet og Søfartsstyrelsens tilsynsvirksomhed minde om hinanden, med vægt på praktisk opsøgende virksomhed eller praktiske øvelser, selvom der også vil være et betydeligt element af administrativt arbejde i organisationerne. Der er således også i disse institutionstyper en betydelig mængde skemaer og andet "papirarbejde", der skal ordnes.
Det er med andre ord muligt at inddele de statslige institutioner i nogle seg-men-ter eller typer af institutioner, som minder om hinanden med hensyn til typer af opgaver, jf. boks 4.1.
Boks 4.1. Typer af institutioner
|
En type af institutioner er institutioner, der varetager, hvad man kan kalde departemental virksomhed. Det vil sige institutioner, der typisk varetager opgaver, der i høj grad er policy-dannende, men som også består i at besvare eksempelvis spørgsmål til ministeren eller borgerhenvendelser. Denne gruppe omfatter primært departementer, samt råd og nævn, som ikke er sagsbehandlende.
En anden type af institutioner er institutioner, der varetager administrativt sagsbehandlende virksomhed. Det er institutioner, der tager sig af den typiske sagsbehandling i forhold til borgere og virksomheder, herunder eksempelvis administrationen af tilskud og indkomstoverførsler, og registreringer om borgere og virksomheder på baggrund af disses indberetninger. Direktorater og styrelser hører typisk til denne kategori &endash; f.eks. SU-styrelsen og Færdselsstyrelsen &endash; men også råd og nævn, som varetager sagsbehandling.
En tredje type er institutioner med undervisnings- og forskningsvirksomhed, eksempelvis universiteter, AMU-centre, eller forskningscen-tre.
Politi, beredskab, fængsler, fysisk tilsyn udgør en fjerde gruppe. Det er institutioner som udfører virksomhed, hvis primære sigte er ikke-admini-strativt, praktisk orienteret. Der vil dog typisk også være et betydeligt element af administrativt arbejde, herunder bl.a. administration af tilladelser og håndtering af indberetninger og vurderinger.
Endelig kan man tale om en femte gruppe af øvrig servicevirksomhed samt administrativt tilsyn. Denne gruppe omfatter bl.a. informations- og rådgivningsvirksomhed samt servicevirksomhed, der falder uden for de øvrige kategorier, f.eks. edb-driftscentre som UNI-C.
Alle typer af institutioner vil udføre sagsbehandling, som kan effektiviseres ved anvendelse af e-formularer og ESDH-systemer.
Potentialet i de forskellige institutionstyper vil imidlertid være forskelligt, da der er forskel på hvor stor en del af medarbejderne, der typisk er beskæf-tiget med sagsbehandling. Nogle institutionstyper har primært ad-mi-ni-strative opgaver &endash; andre institutionstyper har primært service-opgaver.
Desuden er der forskel på, hvilke typer sagsbehandling de forskellige segmenter af institutioner typisk har.
Sagsbehandlingen kan være indholdstung og kompleks, således at mange ressourcer anvendes på den egentlige sagsoplysning og vurdering. I så fald må det formodes, at sagsbehandlingen af den enkelte sag relativt set kun i mindre grad vil kunne automatiseres.
Men sagsbehandling kan også være enkel og rutinepræget, eksempelvis først og fremmest bestå i registrering af oplysninger. I så fald må det formodes, at en større del af arbejdet vil kunne automatiseres.
4.2. Konkrete digitaliseringsanalyser
De analyser, som Finansministeriet har foretaget i samarbejde med Økonomistyrelsen, bygger på denne opdeling af institutioner på segmenter, for at få et billede af størrelsesordenen af effektiviseringspotentialet ved digitalisering af forvaltningen.
Institutioner, der minder om hinanden og som vil kunne trække på hinandens erfaringer og løsninger, må også forventes i grove træk at kunne opnå nogenlunde de samme effektiviseringsgevinster.
Den ene analyse belyser effektiviseringspotentialet ved overgang til brug af e-formularer, med deraf følgende bortfald af manuelle processer i den indledende og afsluttende behandling.
Analysen af effektiviseringspotentialet er foretaget på baggrund af oplysninger fra 382 statslige enheder(1). Enhederne er inddelt i de fem segmenter ud fra typen af opgaver, idet omfanget af blanketanvendelse og dermed effek-ti-viseringspotentialerne må forventes at vægte forskelligt afhængig af opgavetyper.
Ud fra enhedernes besvarelser af spørgsmål om blanketbehandling opgøres potentielle årsværksreduktioner under hensyn til en række generelle forudsætninger om bl.a. IT-niveau samt specifikke forudsætninger om bl.a. forventet grad af anvendelse af e-formularerne og imple-men-terings-hastighed for overgang til e-formularer.
Den anden analyse belyser effektiviseringspotentialet ved indførelse af elektronisk sags- og dokumenthåndtering, og ser både på effektiviseringsmulighederne i den indholdsmæssige sagsbehandling og reduktionen af den manuelle håndtering i den indledende og afsluttende behandling for andre typer af sager end de blanketinitierede, jf. figur 4.1.
Figur 4.1. Dækningsområder for analyserne af hhv. overgang til e-formularer og ESDH-anvendelse
Note: De skraverede bokse angiver sagsbehandlingsområder, der ikke er omfattet af de to undersøgelser.
Analysen af ESDH-anvendelse er baseret på intensive casestudier i 18 institutioner, heraf 6 der allerede har indført ESDH, og efterfølgende ekstensiv dataindsamling i 45 andre statslige institutioner.
De 18 caseinstitutioner er udvalgt, således at de kan antages at dække de væsentligste typer af sagsbehandling, der udføres i statslige institutioner, mens de 45 institutioner er udvalgt, så de tilsammen kan antages at repræsen-tere staten som helhed, hvad angår størrelse samt fordeling på de fem segmenter.
De udvalgte 45 institutioner til den ekstensive dataindsamling repræsenterer i alt 6.456 årsværk, hvoraf 1.725 årsværk anvendes på sagsbehandling, herunder journalisering, posthåndtering, arkivering, og "egentlig" sagsbehandling mv. Der er indsamlet opgørelser af tidsforbrug på de forskellige delaktiviteter i sagsbehandlingen fra i alt ca. 250 medarbejdere.
I de intensive casestudier er der gennemført detaljeret kortlægning af sagsgange, og det er i samarbejde med institutionernes medarbejdere vurderet, hvilke aktiviteter i en sagsgang der kan reduceres ved hjælp af ESDH, og i hvilket omfang. På baggrund heraf er der opstillet en samlet liste over sådanne aktiviteter med tilknyttede forbedringspotentialer opgjort i procent, jf. tabel 2.1. ovenfor.
Desuden er der i caseinstitutionerne med ESDH indhentet oplysninger om bl.a. investeringsomkostninger, udgifter til skanning og interne omkostninger forbundet med implementeringen af ESDH.
Den nævnte aktivitetsliste har herefter dannet udgangspunkt for ekstensive interview i de 45 institutioner, hvor et repræsentativt udsnit af medarbejdere knyttet til den faglige sagsbehandlingsproces i hver enkelt institution har opgjort deres tidsforbrug på de opstillede aktiviteter. I de 45 institutioner er der herudover indsamlet baggrundsoplysninger om antal årsværk, sagsmængder, postmængder, postsammensætning, ESDH-niveau, forsendelsesomkostninger mm.
I både analysen af overgang til e-formularer og analysen af ESDH-anvendelse er institutionernes oplysninger suppleret med oplysninger og erfaringer fra leverandører af e-formular og ESDH-systemer, fra konsulentfirmaer og fra udenlandske myndigheder, der beskæftiger sig med ESDH som redskab til effektivisering.
4.3. Forbedringspotentialer i forskellige typer af institutioner
I analyserne af e-formularer og ESDH-anvendelse er der opgjort effektiviserings-potentialer for den typiske statsinstitution inden for de fem segmenter. Det er effektiviseringspotentialer, der vil kunne medgå til udmøntningen af de generelle budgetforbedringskrav for de kommende år, der er forudsat i forbindelse med finansloven for 2002.
Opgørelserne er foretaget på baggrund af dels institutionernes oplysninger om deres ressource-forbrug på forskellige aktiviteter i sagsbehandlingen, dels hvor meget udgifter til forsendelse mm. kan reduceres. Og disse oplysninger er sammen-holdt med bl.a. antagelserne om udviklingen i borgernes internetadgang.
Gevinster ved ESDH-anvendelse
Analysen af ESDH-anvendelse opgør potentialer for effektivisering af den indholdsmæssige sagsbehandling, samt behandlingen af ikke-blanket-initierede sager, jf. figur 4.1. Der er dels set på potentialet i forhold til antal årsværk, der medgår til sagsbehandlingsprocessen fra post over faglig behandling til arkivering &endash; dels i forhold til institutionernes samlede drift.
Set i forhold til sagsbehandlingsressourcerne viser analysen af ESDH-anven-delse effektiviseringspotentialer for de forskellige institutionstyper i gennem-snit på mellem 17 og 31 pct. Resultaterne skal tolkes med varsomhed og i forhold til de anvendte forudsætninger, men de passer ganske godt med institutionernes og eksperternes egne forhånds-vurderinger om effektiviseringspotentialer på 10-30 pct. af sagsbehand-lings-ressourcerne.
Effektiviseringspotentialerne svarer til mellem 2 og 11 pct. af den samlede drift alt efter institutionstype, idet nogle institutionstyper har forholdsvis begrænset sagsbehandling, og andre har meget indholdstung sagsbehandling.
Institutioner med administrativt sagsbehandlende virksomhed er som ventet det område med de største samlede potentialer. Analysen af ESDH-anvendelse finder i gennemsnit et potentiale på i størrelsesordenen 11 pct. af det samlede ressourceforbrug. Selve sagsbehandlingen er imidlertid oftest meget indholdstung og kompleks. Set i forhold til antal årsværk, der er involveret i sagsbehandlingen, herunder også postomdeling, journalisering og arkivering, viser analyserne et potentiale på i størrelsesordenen 20 pct.
Set i forhold til antal sagsbehandlingsårsværk er effektiviseringspotentialet indenfor undervisnings- og forskningsvirksomhed opgjort til 31 pct. Her er sagsbehandlingen typisk mere enkel og rutinepræget, eksempelvis eksamenstilmeldinger, fagtilmeldinger mv. Til gengæld er der ikke så mange ressourcer i undervisnings- og forskningsinstitutioner, der anvendes på sagsbehandling. Effektiviserings-potentialet i forhold til den samlede drift udgør således kun i størrelses-ordenen 2_ pct. for undervisnings- og forskningsinstitutioner.
Analysen viser endvidere, at institutioner som politi, beredskab, fængsler mv. vil kunne opnå en effektiviseringsgevinst ved ESDH på i gennemsnit 25 pct. af sagsbehandlingsressourcerne og i størrelsesordenen 10 pct. af de samlede ressourcer. Disse institutioner vil således typisk have et element af sagsbehandlende opgaver med håndtering af sager og dokumenter, eksempelvis anmeldelser, indberetninger, rekvireringer mv.
Departemental virksomhed og øvrig servicevirksomhed vil også kunne opnå effektiviseringsgevinster med ESDH-systemer, men i sagens natur ikke i samme størrelsesorden.
I opgørelserne er der taget højde for de nye afledte udgifter til bl.a. skanning og til løbende vedligeholdelse og support af ESDH-systemer, samt de løbende licensebetalinger.
De konkrete effektiviseringsmuligheder vil afhænge af en institutions specifikke opgaver og af hvilket digitaliseringsniveau, institutionen befinder sig på i udgangspunktet.
Effektiviseringer ved brug af e-formularer
Det offentlige kan også opnå effektiviseringsgevinster ved at anvende e-formularer.
Resultaterne af analysen af effektiviseringspotentialet ved overgang til e-formularer viser, at med indførelsen af e-formularer og bortfald af de manuelle processer i den indledende sagsbehandling vil institutionerne alt efter institutionstype senest efter en 3-årig indfasning kunne opnå en effektiviseringsgevinst på i størrelsesordenen mellem 0,7 og 1,5 pct. af de samlede driftsudgifter.
Hvis indførelsen af e-formularer kombineres med indførelsen af et ESDH-system vil endvidere selve den manuelle håndtering af blanketsagerne i den afsluttende del af sagsbehandlingen kunne reduceres. Dermed øges potentialet ifølge analysen til i gennemsnit for de forskellige institutions-typer at være på mellem 1,0 og 2,7 pct. af de samlede driftsudgifter.
De største potentialer findes i den mere administrativt tunge del af de statslige enheder, dvs. først og fremmest i institutioner med administrativt sagsbehandlende virksomhed. Effektiviseringspotentialet anslås her at udgøre i størrelsesordenen 1,5 pct. af driftsudgifterne ved effektivisering af den indledende behandling og i alt 2,7 pct. af driftsudgifterne, hvis også den afsluttende behandling effektiviseres.
Som ventet er potentialet mindre i undervisnings- og forskningsinstitutioner, hvor arbejdet med blanketter kun udgør en lille del af de samlede aktiviteter, f.eks. eksamenstilmeldinger, ansøgninger om optagelse og interne administrative blanketter. Potentialerne er her opgjort til hhv. 0,7 og 1,0 pct. af driftsudgifterne.
Institutioner med praktisk orienteret virksomhed eller øvrig servicevirksomhed kan ligesom administrativt sagsbehandlende institutioner have betydelige mængder af blanketter, som med fordel kan omlægges til e-formularer. Effektiviseringspotentialet er i analysen opgjort til 1,5 pct. af driftsudgifterne, hvis den indledende sagsbehandling effektiviseres, og i alt 2,7 pct., hvis også den afsluttende behandling effektiviseres.
Departementer vil typisk have færre blanketter, selvom der også her vil være interne blanketter såsom overarbejdssedler, blanketter til mødelokalereservationer, bestillingssedler mv. Potentialet vil således være mindre betydeligt.
Opgørelserne skal tolkes med varsomhed og i forhold til de forudsætninger, der er lagt ind i beregningerne. Men der er i opgørelserne forsøgt taget højde for bl.a. forskelle mellem borgere med hensyn til anvendelsen af e-formular muligheden og på forskellige indberetnings-typer. Og der er medregnet nye afledte udgifter til bl.a. drift og support af e-formular systemer mv.
4.4. Scenario for effektiviseringspotentialet i staten
Når resultaterne fra de to analyser lægges sammen fås, at de samlede effektiviseringspotentialer ved indførelse af både ESDH og af e-formularer som gennemsnitsbetragtninger udgør i størrelsesordenen 3-13 pct. af de samlede driftsudgifter &endash; alt efter hvilken institutionstype, der er tale om.
På baggrund af analysernes resultater kan der opstilles et scenario for, hvad effektiviseringerne kan betyde for staten som helhed i form af et beregningseksempel for potentialet givet de opstillede antagelser.
Scenariet omfatter alene konsekvenserne af bortfald og reduktion af aktiviteter, samt afledte driftsudgifter ved indførelsen af e-formularer og ESDH. Der er således ikke taget højde for effektiviseringsmulighederne ved omstruktureringer og ændringer af arbejdsgange, der typisk viser sig i forbindelse med overvejelserne om digitalisering, men som ikke direkte vedrører digitaliseringen.
Både brugerne af ESDH og leverandørerne skønner, at sådanne 'sidegevinster' som følge af et mere grundlæggende eftersyn af arbejdsgangene ofte er betydelige, også set i relation til gevinsterne ved selve indførel-sen af ESDH med de hertil knyttede tilretninger af processer.
I opstillingen af scenariet er det antaget, at den enkelte statsinstitution i gennemsnit vil kunne opnå effektiviseringer i samme størrelsesorden som institutioner af samme type, som indgår i ovennævnte analyser.
Det er antaget, at internetadgangen gradvist øges, og at effektiviseringspotentialet afhænger af denne mulighed for at kommunikere elektronisk. Der er endvidere taget højde for forskellige målgruppers tilbøjelighed til at anvende elektronisk kommunikation, og forskelle på blankettyper.
Beregningsteknisk kan effektiviseringspotentialet i staten i dette scenario anslås til i størrelsesordenen 3-4 mia.kr. årligt, når systemerne er fuldt indfasede &endash; svarende til 4-5 pct. af de samlede statslige driftsudgifter. Scenariet er baseret på anvendelsen af allerede kendt teknologi, og er potentialet efter en tre-årig indfasnings-periode, når der tages højde for både effektiviseringer og ekstraudgifter til licenser, vedligeholdelse, IT-drift, mv.
Dertil kommer effektiviseringsmuligheder ved de interne støtte og stabs-funktioner, som ofte vil kunne effektiviseres på samme måde som faglig sagsbehandling, besparelser på indkøb og lagring af papir, trykning mv., effektiviseringsmuligheder for samarbejdet på tværs af myndigheder som følge af digitaliseringen, samt forbedringer af videndeling, vurderings-processen, mv.
4.5. Digitalisering som effektiviseringsinstrument
Som de forskellige eksempler og analyser i denne publikation viser, vil digitalisering &endash; herunder bl.a. indførelsen af ESDH og e-formularer med deraf følgende ændringer af sagsgange og processer &endash; kunne være et instrument til at opnå effektiviseringsgevinster.
Digitaliseringen kan på den måde være et redskab, der kan bidrage til at udmøntningen af de generelle budgetforbedringskrav for de kommende år, der er forudsat i forbindelse med finansloven for 2002.
Men forudsætningen er, at der sker en målrettet prioritering af de betydelige midler, der hvert år anvendes til IT-investeringer i det offentlige. Og at effektiviseringsgevinster tænkes ind som en del af digitaliseringsprojekter.
Man skal således fra starten af et digitaliseringsprojekt opstille klare mål for, hvad man vil opnå. Man skal fastholde fokus på effektiviserings-aspektet hele vejen gennem processen. Og man skal være bevidst om løbende at realisere effektiviseringsgevinsterne, efterhånden som de opstår.
1 Oplysningerne er indhentet via en spørgeskemaundersøgelse blandt 1.176 statslige enheder.
