1. Sammenfatning og konklusioner

1.1. Indledning

Den internationale lavkonjunktur har indtil nu ikke voldt problemer for dansk økonomi. Væksten afviger ikke meget fra potentialet, som er forholdsvis begrænset, og ledigheden er fortsat lav.

Opsparingsbalancerne er gode, men priser og især lønninger vokser hurtigere end i udlandet, og det konjunkturmæssige råderum for større aktivitetsvækst er derfor begrænset. Renteniveauet, som primært importeres fra euroområdet, stimulerer aktiviteten. Det bidrager til behovet for stram finanspolitik.

Hvis der – modsat det forventede – skulle indtræffe en afmatning med aftagende inflation og lønstigninger, og ledigheden samtidigt begynder at vokse mærkbart, er der omvendt også plads til at lade de finanspolitiske stabilisatorer virke og til en begrænset aktiv forebyggelse af et eventuelt tilbageslag.

Årsagerne til den robuste danske økonomi er ikke mindst overskuddene på de offentlige finanser og betalingsbalancen. Det offentlige overskud er udtryk for en nødvendig opsparing til forberedelse af den fremtidige vækst i antallet af ældre, men rummer således også en stødpude overfor perioder med lavkonjunktur. Samtidigt bidrager de to overskud til en beskeden, men vedvarende, mervækst i indkomsterne i form af faldende renteudgifter til udlandet.

Det offentlige overskud blev skabt af en stram finanspolitik i 1980’erne og fremgangen på arbejdsmarkedet i 1990’erne, for hvilken de afledte gevinster på de offentlige finanser blev anvendt til konsolidering. Danmark har dermed tidligere end mange andre lande formået at indrette finanspolitikken efter den befolkningsmæssige realitet, dvs. de allerede nu stagnerende eller faldende bidrag til arbejdsstyrken fra befolkningsudviklingen og fra 2010 en hastig vækst i antallet af ældre.

USA har makroøkonomiske balanceproblemer efter den spekulative boble på aktiemarkedet og en ledsagende stor gældsætning i husholdningerne frem til 2000. Denne ubalance kan indebære en længere periode med lav forbrugsvækst – en tilpasning, som den aktuelt lave rente dog har afdæmpet og udskudt.

I euroområdet betyder strukturproblemerne på især arbejdsmarkedet, at lav vækst og stigende ledighed kun i begrænset omfang har dæmpet inflationen. Det har forhindret yderligere rentefald. Samtidigt medførte utilstrækkelig konsolidering af de offentlige finanser under 1990’ernes gode konjunkturer, at budgetsituationen i flere store lande nu er på kant med kravene i Stabilitets- og Vækstpagten, og er langt fra at have sikret finanspolitikkens langsigtede holdbarhed. Derfor er der ikke noget konjunkturmæssigt finanspolitisk råderum i disse lande.

I Europa er der igennem de sidste 1-2 år kun taget få skridt til at reformere strukturerne, og i såvel Europa som USA rummer en række tiltag, især handels­restriktioner og subsidier, risiko for, at de aktuelle, politisk bestemte, bidrag til potentialet for vækst og beskæftigelse samlet set er negative. Den politiske kraft til at gennemføre strukturreformer synes negativt påvirket af konjunktursituationen, hvilket også begrænser potentialet i en kommende konjunkturopgang. EU’s udvidelse mod øst vil derimod isoleret set virke positivt på potentialet for vækst.

Under alle omstændigheder afhænger mulighederne for vækst i Danmark på længere sigt primært af egen indsats. Det er i den sammenhæng positivt, at den samlede opsparing er vokset betydeligt til et niveau, der er større end udlandets, og at væksten i produktiviteten siden 1990 har været højere end i mange vestlige lande. Begge dele skal dog ses på baggrund af svage resultater i de foregående to årtier.

Befolkningsudviklingen begrænser den fremtidige vækst i beskæftigelsen, og en gennemsnitlig økonomisk vækst på 1½-2 pct. skal opfattes som en overgrænse, som ikke kan accelereres af ekspansiv økonomisk politik. At fastholde en sådan vækst frem til 2010 forudsætter endda betydelig succes med den arbejdsmarkedspolitiske indsats for at øge erhvervsdeltagelsen og reducere grænsen for det løn- og inflationsdrivende ledighedsniveau (den strukturelle ledighed).

Det allerede realiserede fald i afgangen fra arbejdsmarkedet til tidlig tilbagetrækning m.v. bringer i sig selv kun potentialet for vækst op på ca. 1½ pct. om året frem til 2010. At bringe potentialet op på 1¾ pct. nødvendiggør en mervækst på ca. 50-60.000 beskæftigede sammenlignet med et centralt skøn for virkningen af de allerede gennemførte initiativer.

Denne mervækst skal helt overvejende findes i arbejdsmarkedspolitik, socialpolitik og den fælles indsats med arbejdsmarkedets parter og virksomhederne med at gøre arbejdsmarkedet mere rummeligt. Lavere skat på arbejdsindkomst kan ikke i sig selv bidrage til at sikre den finanspolitiske holdbarhed, men kan, i fald råderummet er sikret og afhængigt af udformningen, i begrænset omfang bidrage til den forudsatte stigning i det samlede arbejdsudbud.

Samlet konkluderes i Finansredegørelsen, at

• på trods af den internationale økonomiske afmatning er pres på arbejdsmarkedet og relativt høje lønstigninger fortsat det dominerende konjunkturhensyn i dansk økonomi,
• i kraft af en god underliggende udvikling, lav rente og overskud på offentlige finanser og betalingsbalance er en mærkbar stigning i ledigheden ikke sandsynlig,
• den neutrale finanspolitik er vel tilpasset konjunktursituationen og den samlede finanspolitik vurderes samtidigt at være holdbar, herunder når der tages højde for den fremtidige vækst i ældrebefolkningen,
• de allerede trufne skridt til at øge arbejdsudbuddet muliggør en vækst i beskæftigelsen på næppe over 30.000 personer,
• for, inden for rammerne af skattestoppet og en holdbar finanspolitik, at sikre den planlagte vækst i det offentlige forbrug og lavere skat på arbejdsindkomst forudsættes yderligere 50-60.000 personer i arbejde,
• det kræver en omfattende indsats i specielt arbejdsmarkeds- og socialpolitikken samt vellykkede bestræbelser i samarbejde med arbejdsmarkedets parter og virksomhederne for at gøre arbejdsmarkedet mere rummeligt.

1.2. Baggrunden for den nuværende økonomiske situation

Siden den økonomiske krise i starten af 1980’erne er det lykkedes at øge den samlede danske opsparing til et niveau, der overstiger de fleste lande i Vesteuropa og Nordamerika, jf. figur 1.1a. Den væsentligste forklaring er styrkelsen af de offentlige finanser, men også erhvervsinvesteringerne er højere end i euroområdet, jf. figur 1.1b. Det trækker lidt i den modsatte retning, at de offentlige investeringer er mindre. Den private sektors opsparingsoverskud er mindre end i euroområdet.

Mens erhvervsinvesteringerne kan bidrage til øget produktivitet, bidrager det samlede opsparingsoverskud i den offentlige og private sektor – dvs. overskuddet på betalingsbalancen – til faldende renteudgifter og dermed også til stigende indkomst.

Niveauet for beskæftigelsen er væsentligt højere end i euroområdet og på niveau med beskæftigelsen i USA, jf. figur 1.1c. Stigningstakten i den private sektors produktivitet har desuden i 1990’erne været lidt højere sammenlignet med både det foregående årti og mange andre vestlige lande, jf. figur 1.1d.

Figur 1.1a. Den samlede opsparing i Danmark, euro­­området og USA

 

 

 

 

 

Figur 1.1b. Opsparing og investering i Danmark, euro­­området og USA, 2002

 

 

 

 

 

Figur 1.1c. Beskæftigelse og ledighed i Danmark, euroområdet og USA, 2002

 

 

 

 

 

Figur 1.1d. Stigning i BNP per beskæftiget i Danmark, euroområdet og USA

 

 

 

 

 

Kilde: OECD, Economic Outlook 71, 2002 og ADAM’s databank.

Sammen med en forholdsvis lav inflation har disse forhold været afgørende for, at det internationale omsving ikke har voldt problemer for dansk økonomi. Afdæmpningen af eksportmulighederne skal endvidere ses på baggrund af en i forvejen fuldt udnyttet dansk produktionskapacitet, inden for hvilken det kun i meget begrænset omfang havde været muligt at udnytte en større vækst i udlandet.

Stigningerne i priser og lønninger viser, at overvågningen af konjunktursituationen fortsat overvejende må rette sig mod presset på arbejdsmarkedet, jf. figur 1.2a ogb. Siden 1996 har lønstigningen været omkring 1 pct.enhed større end i euroområdet. Det modsvares i et vist omfang af lidt større produktivitetsstigninger end i udlandet. På kortere sigt er virkningerne for konkurrenceevnen endvidere blevet imødegået af stigningerne i blandt andet dollar og pund over for euroen og dermed også den danske krone.

Figur 1.2a. Prisstigningstakten i Danmark og euro­­området

 

 

 

 

 

Figur 1.2b. Lønstigningstakten i Danmark og euro­­området

 

 

 

 

 

Kilde: Eurostat, DA’s internationale lønstatistik og OECD.

Risikoen for en mærkbar vending i ledigheden er beskeden, dog afhængigt af blandt andet udviklingen i vækst og rente i udlandet.

Det skyldes blandt andet, at væksten i forbrug og investeringer stimuleres af den meget lave rente. Renten stiger næppe mærkbart, før der igen er større vækst i europæisk økonomi. Kapacitetsudnyttelsen – forskellen mellem faktisk og potentiel produktion – er højere end i euroområdet, og den importerede rente er derfor lidt lavere end behovet i den aktuelle konjunktursituation.

Hertil kommer, at rentespændet, som forventet i fravær af dansk eurodel­tagelse, fortsat udvikler sig procyklisk, dvs. forstærker konjunkturforskelle til euroområdet. I den aktuelle situation indsnævres rentespændet således, selv om inflationspresset er større end i euroområdet.

Endvidere stimuleres konjunkturerne mere vedvarende af små årlige bidrag til større indkomstvækst fra faldende rentebetalinger til udlandet i kraft af den faldende udlandsgæld.

Der er derfor fortsat konjunkturmæssigt behov for en stram finanspolitik.

Overskuddet på de offentlige finanser betyder, at der er plads til, at de automatiske stabilisatorer kan virke, hvis konjunkturerne vender. Det er i en midlertidig konjunkturnedgang ikke nødvendigt at finansiere resulterende – og ligeledes midlertidige – bortfald af skatteindtægter og eventuelt forøgede udgifter til dagpenge m.v.

Aktiv finanspolitisk styring af konjunkturerne skal derimod anvendes med stor forsigtighed. Det er ikke muligt at finjustere konjunkturudviklingen med finanspolitiske tiltag, idet sådanne risikerer at virke for sent og dermed destabiliserende. Da beskatningen ikke kan øges, er det endvidere nødvendigt med ekstra forsigtighed i den årlige udgiftspolitik, jf. afsnit 2.6.

Det er imidlertid muligt at bidrage til en vis justering af retningen, hvis der klarere tegner sig en længerevarende uønsket aktivitetsudvikling, og der samtidigt er et langsigtet råderum på de offentlige finanser til tiltag, som samtidigt styrker arbejdsudbuddet, herunder lavere skat på arbejdsindkomst. Lavere bunden privat opsparing ville kunne stimulere aktiviteten uden konsekvenser for de offentlige finanser.

De historiske erfaringer med brug af finanspolitikken til at modvirke uønskede konjunkturbevægelser er forholdsvis gode, jf. kapitel 2. I forhold til en række andre lande med dårligere erfaringer har forskellen ikke mindst været viljen til også at forebygge overophedning med stram finanspolitik i perioder med gode konjunkturer.

Den større anvendelse af flekslån skønnes generelt at være en samfundsøkonomisk gevinst, idet modstykket til lavere renteudgifter for husholdningerne netto skønnes modsvaret af lavere rentebetalinger til udlandet. Den større anvendelse øger også, i begrænset omfang, dansk økonomis rentefølsomhed, jf. kapitel 2. I tilfælde, hvor dansk økonomi er i konjunkturmæssig fase med euroområdet, kan dette være en fordel og virke stabiliserende. Omvendt kan den forøgede rentefølsomhed forstærke en uønsket konjunkturudvikling i tilfælde af en særskilt dansk lavkonjunktur.

Problemerne i den internationale økonomi

Den aktuelle internationale vækstafmatning adskiller sig på flere måder fra de fleste tidligere omslag. Mens tidligere omslag i betydeligt omfang blev drevet af uholdbare stigninger i inflationen og deraf følgende rentestigninger, var inflationen – trods et vist pres – lav i både USA og euroområdet igennem hele den foregående konjunkturopgang. Endvidere er omslaget i de store økonomier mere tidsmæssigt sammenfaldende.

Det har, forstærket af udviklingen i Japan i 1990’erne, vakt en vis diskussion om risikoen for deflation, dvs. faldende prisniveau. Deflation er ikke set siden 1930’erne. Ligesom høj inflation er skadelig for den økonomiske vækst, ville deflation volde betydelige problemer. Dels fordi det gør det vanskeligere for gældsatte personer, virksomheder og sektorer at rette op på deres balance. Dels fordi det bliver vanskeligere at bruge ekspansiv pengepolitik, idet den nominelle rente vanskeligt kan være negativ.

Risikoen for deflation er meget lille for euroområdet og Danmark. Risikoen er også meget begrænset for USA, men kan som følge af ubalancen i opsparingen være større end i Europa.

Den amerikanske vækstafmatning er en reaktion – som mange for så vidt har advaret mod i en årrække – på den forudgående usædvanligt kraftige låntagning i husholdninger og virksomheder, som blandt andet hænger sammen med den tilsvarende spekulative boble på aktiemarkederne. Samlet set er de økonomiske problemer større i Japan, men den private gældsætning er isoleret set et større problem i USA. I Japan er den private sektors opsparing og finansielle formue meget høj.

Modsat er der stor opmærksomhed i USA på muligheden for at imødegå afsvækkelser af privat forbrug og investeringer med rentenedsættelser og uden tvivl også monetær finansiering af offentlige budgetunderskud, hvis det skønnes nødvendigt. Sammen med en kraftig finanspolitisk ekspansion har sådanne tiltag i betydeligt omfang modvirket den amerikanske vækstafmatning i 2001 og 2002, blandt andet ved at stimulere boligmarkedet og hus­priserne. Til gengæld har lempelsen af finanspolitikken medført en kraftig svækkelse af de offentlige finanser, og den samlede stimulans har forhindret en begyndende nedbringelse af det samlede amerikanske underskud over for udlandet (betalingsbalancen).

I euroområdet er der en god balance mellem den private sektors opsparing og investeringer, hvilket reducerer den konjunkturmæssige sårbarhed. Omsvinget er her ikke trukket af de svækkede eksportmuligheder til USA, men af en svag udvikling i privates forbrug og investeringer.

I det samlede euroområde er inflationen stort set ikke faldet, hvilket understreger, at problemerne med høj ledighed og lav beskæftigelse er strukturelle. Modsat USA har væksten i virksomhedernes produktivitet endvidere været lav i anden halvdel af 1990’erne – en periode der ellers også i euroområdet var præget af kraftige stigninger i beskæftigelsen.

Figur 1.3a. Vækst i BNP i EU-landene i 2001 og 2002

 

 

 

 

 

Figur 1.3b. Inflation i EU-landene i september 2002

 

 

 

 

 

Kilde: Eurostat, EU-Kommissionens forårsprognose, 2002 og ADAM’s databank.

Sammenholdt med niveauet for inflation og kapacitetsudnyttelse er penge­politikken i euroområdet ikke tilbageholdende, men virker i rimelig grad konjunkturstimulerende for området som helhed. Inflationspresset er imidlertid ikke ligeligt fordelt i området. I Tyskland er inflationen kun 1 pct. og konjunkturerne særligt svage, jf. figur 1.3a ogb, mens inflationen for området som helhed holdes oppe af en række andre lande. I forhold til de isolerede behov i tysk økonomi kan pengepolitikken derfor fremstå som stram.

Som en del af euroområdet har Tyskland ikke længere en valuta, der kan stige i kurs for landet alene. Derfor skal den lave tyske inflation ikke opfattes som en risiko for deflation, men snarere som en nødvendig forbedring af den tyske lønkonkurrenceevne, idet denne endnu kun er delvist oprettet efter det store konkurrenceevnetab ved genforeningen i starten af 1990’erne. Det vil øge væksten, men først på længere sigt.

Strammere finanspolitik i eurolande med højere inflationspres – især i lande, der samtidigt har budgetproblemer – ville styrke mulighederne for en lavere rente og dermed også fremskynde en fornyet vækst i Tyskland. I lyset af et stort aktuelt budgetunderskud og udsigten til kraftige stigninger i offentlige pensioner og service til ældrebefolkningen er der således ikke et finanspolitisk råderum i Tyskland til at stimulere konjunkturerne ad den vej.

Fraværet af et finanspolitisk råderum i de tre største eurolande synliggøres af den mulige konflikt med grænsen for offentlige underskud på 3 pct. af BNP, jf. figur 1.4a ogb. Konflikten skyldes ikke, at denne grænse er uhensigtsmæssig. Med den fælles valuta i euroområdet er de markedsbaserede sanktioner over for uholdbar finanspolitik i form af stigende rentespænd og valutaproblemer faldet bort. Derfor er politiske forpligtelser i form af fælles regler sat i stedet. I praksis er sanktionerne i form af rentefri deponering ved meget store budgetunderskud langt mindre end de sandsynlige virkninger af stigende rentespænd for lande i et fastkurssamarbejde.

Figur 1.4a. Offentlig saldo i Danmark og euro­­området

 

 

 

 

 

Figur 1.4b. Offentlig saldo i EU og USA, 2002

 

 

 

 

 

Kilde: EU-Kommissionens forårsprognose, 2002, OECD, Economic Outlook 71, 2002 og ADAM’s databank.

Den mulige konflikt med grænsen på 3 pct. skyldes manglende finanspolitisk konsolidering i en række lande under opgangskonjunkturen i 1990’erne. I lyset af udsigten til flere ældre afspejler et budgetunderskud tæt på 3 pct. af BNP under alle omstændigheder, at finanspolitikken i disse lande er uholdbar. De EU-lande, der bedst konsoliderede de offentlige finanser i 1990’erne, er også dem, der nu har færrest økonomiske problemer. Disse lande har den finanspolitiske fleksibilitet, som reglerne indebærer for lande, der som tilsigtet har overskud eller ligevægt på de offentlige finanser i en normal konjunktursituation.

Grænsen på 3 pct. og reglerne i Stabilitets- og Vækstpagten i øvrigt har medvirket til kraftige forbedringer af den europæiske økonomi. Den betydelige finanspolitiske konsolidering siden starten af 1990’erne gjorde eurosamarbejdet muligt og var afgørende for at sikre den lave rente, som var drivkraft i 1990’ernes økonomiske opsving.

Pengepolitikken afstemmes under alle omstændigheder efter, hvad der skønnes muligt i lyset af vækst og inflationspres. Også derfor er der ingen genvej til højere vækst i euroområdet ved at ekspandere finanspolitikken. Ud over yderligere stigninger i budgetproblemerne ville følgen snarere end højere vækst blive højere rente.

De konjunkturmæssige virkemidler er alt i alt begrænsede for euroområdet som helhed, og vægten bør derfor lægges på at gennemføre yderligere strukturreformer, som kan styrke arbejdsudbuddet, reducere den strukturelle ledighed og øge væksten i produktiviteten.

Tempoet i gennemførelsen af disse strukturreformer er imidlertid faldet betydeligt i de seneste år, og en række tiltag i såvel Europa som USA til blandt andet handelsrestriktioner og subsidier rummer en reel risiko for, at de politisk bestemte bidrag til potentialet for vækst og beskæftigelse aktuelt kan være negative. Ud over at reducere mulighederne for pengepolitisk stimulering betyder denne internationale reformpause, at et kommende opsving hurtigere kan blive bremset af fornyet inflationspres.

Det kan heller ikke udelukkes, at øgede sikkerhedsforanstaltninger i private og offentlige virksomheder samt omprioritering af offentlige udgifter til militære formål efter terrorangrebet på USA i september 2001 sænker det strukturelle vækstpotentiale.

1.3. Arbejdsmarkedet på kortere og længere sigt

Det kraftige fald i arbejdsløsheden siden 1994 fladede ud i 2000, jf. figur 1.5a ogb, men niveauet på 140-145.000 personer har igennem de seneste år været 10-20.000 personer lavere end forventet i tidligere Finansredegørelser. I lyset af lønstigningerne må ledighedsniveauet vurderes at være i underkanten af det strukturelle niveau.

Ledigheden er dermed lav sammenlignet med potentialet for yderligere fald, men det er ikke udtryk for, at den resterende ledighed er frivillig. Mange enkeltpersoner kan fortsat opleve, at det er svært at få arbejde hurtigt og især at få det job, der er størst ønske om. Strukturel ledighed er et samfundsøkonomisk begreb, som ikke kan måles direkte, men som afspejler den ledighed, under hvilken forholdene på arbejdsmarkedet i gennemsnit udløser løn­stigninger, der ikke er holdbare på længere sigt. Strukturel ledighed kan f.eks. skyldes manglende overensstemmelse mellem kvalifikationer og efterspørgsel efter arbejdskraft.

Figur 1.5a. Væksten i BNP og indenlandsk efterspørgsel

 

 

 

 

 

Figur 1.5b. Ledighed og beskæftigelse

 

 

 

 

 

Kilde: ADAM’s databank og Økonomisk Redegørelse, august 2002.

Vurderet i lyset af både historiske og udenlandske erfaringer er det ikke med bevarelse af hovedelementerne i regelsættet for dagpenge og kontanthjælp sandsynligt, at arbejdsløsheden kan bringes væsentligt længere ned, end den er kommet. Det skyldes blandt andet, at der altid vil være ledighed ved jobskifte på et dynamisk arbejdsmarked, og at dagpengesystemet også dækker nogle situationer med ferie, deltid, uddannelse og midlertidig hjemsendelse. Det lægger en bund under niveauet for den korterevarende ledighed.

Når ledigheden er nedbragt så kraftigt fra det langt højere niveau på ca. 10 pct. af arbejdsstyrken i perioden fra midten af 1970’erne til midten af 1990’erne, skyldes det først og fremmest den førte arbejdsmarkedspolitik siden da. Kombinationen af at målrette den aktive arbejdsmarkedspolitik mod ny beskæftigelse, smidige regler for ansættelse og afskedigelse samt strammere regler for rådighed og optjening af dagpenge har vist sig at være effektiv. Det er afgørende, som i initiativet Flere i arbejde, at bevare og bygge videre på denne strategi. De generelle ydelser har ikke været ændret og er fortsat høje sammenlignet med andre lande.

Lav ledighed er et udtryk for, at der gøres brug af den arbejdskraft, som udbydes af de, der allerede har eller søger arbejde. Beskæftigelsen afhænger desuden af hvor mange, der ønsker og søger arbejde, dvs. arbejdsudbuddet. Det er en forudsætning for højere beskæftigelse, at flere er til rådighed for arbejdsmarkedet. Personer i midlertidig eller varig tilbagetrækning er ikke til rådighed for arbejdsmarkedet, og afspejler derfor ikke en substitution fra ledighed, men fra muligheden for flere i beskæftigelse.

Der er ingen erfaring for, at personer, der har trukket sig varigt tilbage fra arbejdsmarkedet, vender tilbage igen. Derimod er der betydelige erfaringer for, at det med beskæftigelse som alternativ kan lykkes at forebygge, at nye generationer trækker sig tilbage lige så tidligt som de foregående.

For 50-59-årige viser udviklingen siden 1996, at afviklingen af overgangsydelsen og bedre forebyggelse af førtidspension er slået kraftigt igennem som stigende beskæftigelse for denne aldersgruppe, jf. kapitel 3. Udviklingen viser imidlertid også, at større muligheder for beskæftigelse og bedre helbred ikke i sig selv fører til senere tilbagetrækning. Regelsættet for de mulige offentlige ydelser er derimod helt afgørende.

Korrigeret for befolkningsudviklingen er igennem de foregående årtier indtruffet et kraftigt fald i arbejdsudbuddet, jf. figur 1.6a ogb. Først fra 1997 er der igen sket en beskeden stigning, hvilket især skyldes den nævnte udvikling for de 50-59-årige.

Figur 1.6a. Gennemsnitlig arbejdstid

 

 

 

 

 

Figur 1.6b. Standardiseret arbejdsstyrke

 

 

 

 

 

Anm.: Den standardiserede arbejdsstyrke viser effekten af ændringer i erhvervsfrekvensen opdelt på alder og køn med en størrelse og sammensætning af befolkningen som i 2000. Frem til 2010 (FR02-fremskrivningen) opdeles også efter herkomst.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger, jf. kapitel 3.

Det kraftige fald i arbejdstiden synes ophørt fra starten af 1990’erne, formentlig i nogen grad påvirket af at den gennemsnitlige marginalskat faldt igennem 1990’erne. Der har været et fortsat fald i den aftalte arbejdstid, men til gengæld arbejder en større andel af de beskæftigede på fuldtid frem for deltid. I 2001 indtraf en tilsyneladende stigning i den gennemsnitlige arbejdstid på godt ½ pct. Dette var ikke ventet og har bidraget til en vis forbedring af de offentlige finanser. Det er usikkert om stigningen i arbejdstiden er varig.

Det kraftige fald i erhvervsdeltagelsen i perioden 1988-97 kan henføres til alle aldersgrupper, jf. tabel 1.1, og kun for de over 50-årige er der sket en efterfølgende stigning. En del af det indtrufne fald skyldes, at flere uddanner sig længere, og det lader sig derfor ikke genoprette. Det kan for perioden 1988-2000 skønsmæssigt opgøres til et negativt bidrag på godt 20.000 personer. En andel af faldet skyldes et skift i befolkningens sammensætning mod flere indvandrere fra mindreudviklede lande, for hvilke beskæftigelsen i en længere periode efter bosættelse i Danmark under alle omstændigheder vil være lavere end gennemsnittet. For de 15-64-årige under ét kan det skønsmæssigt opgøres som svarende til et negativt bidrag på ca. 20.000 personer over perioden 1988-2000.

Tabel 1.1. Bidrag til ændringer i den standardiserede arbejdsstyrke

	1981-1988	1988-1997	1997-2000	2000-2010
	1.000 personer
15-29-årige	16	-68	-1	12
30-49-årige	45	-46	-2	34
50-64-årige	17	-42	19	49
I alt, 15-64-årige	78	-155	15	95

Anm.: Den standardiserede arbejdsstyrke viser effekten af ændringer i erhvervsfrekvenserne opdelt på alder og løn med en sammensætning og størrelse af befolkningen som i 2000. I fremskrivningen til 2010 (FR02-fremskrivningen) opdeles også efter herkomst. Den faktiske arbejdsstyrke stiger mindre end den standardiserede arbejdsstyrke frem til 2010, hvilket primært kan henføres til skift i befolkningssammensætningen.

Kilde: Danmarks Statistik, RAS samt egne beregninger og skøn, jf. kapitel 3.

Synligheden af det historiske fald i erhvervsdeltagelsen har i nogen grad været reduceret af vækst i befolkningen i den erhvervsaktive alder, jf. figur 1.7a ogb. Denne stigning i befolkningen er nu vendt til et begyndende fald.

Det skal understreges, at befolkningens størrelse og vækst som sådan ikke ændrer de økonomisk-politiske problemstillinger. En større – eller mindre – befolkning medfører naturligvis større – eller mindre – skatteindtægter. Men det medfører i stort set samme udstrækning også større – eller mindre – offentlige udgifter til indkomstoverførsler og offentlig service.

Derimod har erhvervsdeltagelsen som andel af befolkningen, og den gennemsnitlige arbejdstid, helt afgørende betydning for samfundsøkonomi og de offentlige finanser, jf. afsnit 1.4.

Figur 1.7a. Antal 18-59-årige og disses andel af befolkningen

 

 

 

 

 

Figur 1.7b. Standardiseret beskæftigelsesfrekvens

 

 

 

 

 

Anm.: Den standardiserede beskæftigelsesfrekvens er beregnet under forudsætning af samme befolkningssammensætning som i 2000 vedrørende køn og alder. For 2000-2010 vises FR02-fremskrivningen, og der tages højde for herkomst.

Kilde: Danmarks Statistik, RAS, ADAM’s databank og egne beregninger.

Synligheden af det historiske fald i erhvervsdeltagelsen har særskilt i 1990’erne også været overskygget af det store fald i arbejdsløsheden. Dette fald har betydet, at beskæftigelsen, korrigeret for befolkningens størrelse og sammensætning og på trods af det store fald i erhvervsdeltagelsen, er næsten lige så høj som i midten af 1980’erne, jf. figur 1.7b. I fravær af faldet i arbejdsstyrken kunne stigningen i beskæftigelsen imidlertid have været langt større.

Arbejdsudbud og beskæftigelse frem til 2010

Udviklingen i befolkningens størrelse og sammensætning frem til 2010 ville med uændrede beskæftigelsesandele fordelt på alder, køn og herkomst medføre et samlet fald i beskæftigelsen fra 2000 til 2010 på omkring 50.000 personer, jf. tabel 1.2.

Beskæftigelsen er imidlertid aktuelt påvirket af den store tilgang til tilbagetrækningsordningerne frem til 1996. Gennemslaget af det store fald i tilgangen til tilbagetrækningsordningerne siden da – især til overgangsydelse og førtidspension – slår først fuldt igennem på længere sigt, når nye generationer med højere beskæftigelse erstatter de nuværende, der gradvist overgår fra tidlig tilbagetrækning til folkepension.

Tabel 1.2. Vækst i beskæftigelse og produktion 2000-2010

	Beskæftigelse	BNP
	Stigning, 1.000 personer	Vækst i pct., p.a.
Befolkningsforløb	-50	1¼
Udmøntet forløb	30	1½
FR02-fremskrivning	85	1¾

Kilde: Egne beregninger.

Med indregning af de allerede gennemførte initiativer er et centralt skøn for den mulige beskæftigelsesudvikling frem til 2010 en stigning i beskæftigelsen på ca. 30.000 personer. Det skyldes primært det allerede indtrufne fald i tilgangen til overgangsydelse og førtidspension, men også bidrag fra efterlønsreformen og initiativerne i Flere i arbejde.

Det forudsatte samfundsøkonomiske forløb frem til 2010, FR02-forløbet, indebærer en samlet vækst i beskæftigelsen på i alt 85.000 personer, hvilket dermed er ca. 55.000 personer mere end det, der umiddelbart kan forventes på grundlag af allerede gennemførte initiativer. Forskellen kan skønsmæssigt fordeles på et behov på 40.000 flere i arbejdsstyrken og et holdbart fald i ledigheden på ca. 15.000 personer. 55.000 personer svarer til en ekstra stigning i beskæftigelsen på ca. 2 pct.

Denne mervækst i beskæftigelsen skal helt overvejende findes i arbejdsmarkedspolitikken, socialpolitikken og den fælles indsats med arbejdsmarkedets parter og virksomhederne med at gøre arbejdsmarkedet mere rummeligt.

Det samfundsøkonomiske forløb afhænger kun i begrænset omfang af fordelingen af sådanne bidrag til yderligere stigninger i beskæftigelsen. Beregningsteknisk er bidragene fra arbejdsmarkeds- og socialpolitikken i FR02-forløbet forudsat fordelt på fire hovedgrupper: a) et yderligere løft i erhvervsdeltagelsen for indvandrere, b) et fald i den gennemsnitlige varighed af unges uddannelsesforløb, c) et fald i omfanget af lang­varig ledighed og arbejdsmarkedets randgrupper, samt d) en merstigning i beskæftigelsen for over 60-årige som følge af bedre seniorpolitik.

Realiseringen af det samlede forløb forudsætter, at tiltag, der øger arbejdsudbud og beskæftigelse på disse områder, ikke opvejes af modsatrettede tiltag på andre områder. Med den forudsatte udvikling i offentligt forbrug og skat skal de strukturelle effekter af fremtidige tiltag til forøgelse af arbejdsudbuddet hjemtages fuldt ud som bedre offentlige finanser.

Arbejdstiden er forudsat uændret for de enkelte grupper på arbejdsmarkedet, men som følge af aldersmæssige forskydninger, herunder flere ældre, indregnes et fald i den gennemsnitlige arbejdstid på ca. 1½ time frem til 2010, jf. figur 1.6a ovenfor. Dette fald medvirker alt andet lige til at dæmpe væksten i produktion og skatte­grundlag. Sammenholdt med en stigning i beskæftigelsen på 3 pct. forudsættes således samlet set en stigning i antallet af udførte arbejdstimer på 1½ pct. fra 2000 til 2010.

Isoleret set kan lavere skat på arbejdsindkomst i et begrænset omfang bidrage til at realisere den forudsatte stigning i det samlede arbejdsudbud. Det vil afhænge af størrelsesordenen og sammenhængen af en sådan. Som et regneeksempel kan virkningen på arbejdsudbuddet af lavere skat på arbejdsindkomst for et provenutab på 5 mia.kr. – helt afhængigt af dens sammensætning – med betydelig usikkerhed anslås til op til 0,3 pct. Omregnet til arbejdsindsatsen for et antal beskæftigede modsvarer det op til 5-10.000 personer[1]. Et sådant bidrag vil overvejende kunne modvirke risikoen for fald i den gennemsnitlige arbejdstid, men vil derigennem kunne aflaste behovet for flere beskæftigede.

Da lavere skat, modsat bidrag til højere beskæftigelse fra arbejdsmarkeds- og socialpolitikken, alt andet lige belaster de offentlige finanser, kan bidrag herfra ikke samlet set understøtte den forudsatte vækst i det offentlige forbrug og finanspolitikkens langsigtede holdbarhed. Men hvis der inden for den samlede finanspolitiske ramme er råderum til lavere skat på arbejdsindkomst vil de afledte adfærdsvirkninger samtidigt gøre det lettere at nå den forudsatte stigning i arbejdsudbuddet.

1.4. De offentlige finanser og skattetrykket

Der er overskud på de samlede offentlige finanser. En del af det målte overskud skyldes imidlertid nettoindbetalinger til ATP, som fuldt ud modsvares af tilsvarende højere pensionsudbetalinger på længere sigt. Resten af det offentlige overskud modsvarer det, der skal til for, at finanspolitikken er holdbar på længere sigt med indregning af udsigten til flere ældre på længere sigt og de gjorte forudsætninger om flere beskæftigede, vækst i det offentlige forbrug, skattestop og lavere skat på arbejdsindkomst, jf. tabel 1.3.

I fravær af den forudsatte mervækst i beskæftigelsen på 55.000 personer i forhold til allerede udmøntede initiativer og med indregning af skattestoppets nominalprincip mangler der en finansiering på ca. 1 pct. af BNP i forhold til den planlagte realvækst i det offentlige forbrug og muligheden for at nedsætte skatten på arbejdsindkomst. Det modsvarer omkring 14 mia.kr. Der er derfor afgørende, at de finanspolitiske virkninger af fremtidige bidrag til at realisere den nødvendige stigning i arbejdsudbuddet holdes inden for de forudsatte rammer i fremskrivningen frem til 2010.

Tabel 1.3. Holdbarheden af de offentlige finanser

	Pct. af BNP
Holdbarhedsindikator i udmøntet forløb	-0,7/-0,5
- inkl. stigning i beskæftigelsen på 30.000 personer
- inkl. skattestop
- og inkl. realvækst i offentligt forbrug på 1 hhv. ¾ el. ½ årligt
Virkning af ikke udmøntet stigning i beskæftigelse	1,0
Virkning af ¼ el. ½ pct. af BNP til lavere skat på arbejdsindk.	-0,2/-0,4
Holdbarhedsindikator i FR02-fremskrivningen	0,1

Anm.: Holdbarhedsindikatoren viser den offentlige saldo (ekskl. ATP) korrigeret for virk­ningerne af den angivne finanspolitik og beskæftigelsesstigning, den langsigtede betydning af flere ældre, omslaget i privat pensionsopsparing fra nettoindbetalinger til -udbetalinger samt en række mindre tekniske forhold, jf. kapitel 5. For det udmøntede forløb og virkningen af lavere skat på arbejdsindkomst er vist kon­sekvenserne af såvel en realvækst i det offentlige forbrug pr. bruger som i Dan­mark 2010og af samme realvækst i det offentlige forbrug som i Danmark 2010.

Kilde: Egne beregninger, jf. kapitel 4.

I forhold til tidligere fremskrivninger, jf. blandt andet Økonomisk Redegørelse, januar 2002, er indregnet en ny befolkningsprognose, som indebærer en lidt større vækst i befolkningen end tidligere. Det øger skattegrundlaget, men også antallet af overførselsmodtagere og antal brugere af offentlig service. I tabel 1.3 og tabel 1.4 nedenfor er derfor vist både virkningen ved samme vækst i det offentlige forbrug pr. bruger som tidligere – hvorved realvæksten i det offentlige forbrug udgør 0,7 pct. årligt i 2006-2010 – og ved fastholdelse af, som antaget i de tidligere fremskrivninger, en realvækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. årligt efter 2005. I sidstnævnte tilfælde er væksten pr. bruger mindre end tidligere og den viste beregningstekniske antagelse om lavere skat på arbejdsindkomst dermed større.

Bliver stigningen i beskæftigelsen 55.000 personer mindre end forudsat, svarende til det skønnede behov for virkningerne af yderligere initiativer, indsnævres mulighederne for vækst i den offentlige service og lavere skat på arbejdsindkomst betydeligt, jf. tabel 1.4. Alternativt forringes holdbarheden af den samlede finanspolitik, hvorved der opbygges et behov for stramninger af finanspolitikken på et senere tidspunkt.

Med en vækst på kun 30.000 beskæftigede begrænses mulighederne for real vækst i det offentlige forbrug til 0,3 pct. årligt i perioden 2004-10 under forudsætning af, at der heller ikke realiseres lavere skat på arbejdsindkomst. I begge forløb vil løbende stigninger i effektiviteten kunne øge kvaliteten af den offentlige service udover den forudsatte vækst i ressourceanvendelsen

Tabel 1.4. Finanspolitik og beskæftigelse i to forløb

	FR02	Alternativ
	1.000 personer
Vækst i beskæftigelsen 2000-2010	85	30
	Pct. af BNP
Offentlige finanser, 2010	2,2	2,2
Offentlige finanser ekskl. ATP, 2010	1,4	1,4
Korrigerede offentlige finanser, 2010	0,1	0,1
Heraf bidrag fra:
- Skattestop	-0,6	-0,6
- Lavere skat på arbejdsindkomst.	-0,2/-0,4	0,0
	Gnst. årlig vækst i pct., 2004-10
Realvækst i offentligt forbrug	0,8/0,6	0,3
Vækst i offentlig beskæftigelse	0,4	-0,1
Vækst i antal offentlige arbejdstimer	0,1	-0,4
Vækst i antal offentlige brugere	0,2	0,2

Anm.: For FR02-forløbet er vist konsekvenserne af en realvækst i det offentlige forbrug på såvel ¾ som ½ pct. årligt i 2006-10, jf. anmærkning til tabel 1.3. Det afspejles i de viste to forskellige konsekvenser for lavere skat på arbejdsindkomst. Som følge af realvækst i det offentlige nettovarekøb er realvæksten i det offentlige forbrug i begge forløb større end væksten i antallet af offentlige arbejdstimer.

Kilde: Egne beregninger, jf. kapitel 4.

Den samlede økonomiske vækst afhænger af beskæftigelsen og produktiviteten. Når de offentlige finanser er så følsomme overfor ændringer i beskæftigelsen skyldes det, at det offentlige regelsæt grundlæggende er indrettet, så balancen mellem indtægter og udgifter er upåvirket af de årlige produktivitetsstigninger i den private sektor. Disse produktivitetsstigninger har afgørende betydning for den samlede velstand. Men de offentlige lønninger og overførselsindkomster reguleres i takt med de private lønninger. Derved deles denne velstandsgevinst af alle, og således påvirkes de offentlige indtægter og udgifter parallelt. Alternativet ville være stigende indkomstforskelle.

De samlede skatteindtægter og dermed finansieringen af velfærdsudgifterne afhænger således grundlæggende af et stort arbejdsudbud og en høj privat beskæftigelse selv om overførselsindkomster og beskatningen alt andet lige reducerer den enkeltes tilskyndelse til at arbejde.

Skattetrykkets niveau og udvikling

Beskatningen steg betydeligt igennem 1980’erne, hvilket var nødvendigt på baggrund af det meget store offentlige underskud i starten af 1980’erne på op til 9 pct. af BNP. Fra 1992 til 2002 steg skattetrykket med knap 1 pct.enhed, hvilket tæt svarer til virkningerne af de besluttede stramninger, netto, af stigende kommuneskat, afgiftsændringer og de provenuneutrale skatteomlægninger m.v. i perioden, jf. kapitel 7.

Både udviklingen i skattetrykket over tid og dets niveau er påvirket af en lang række tekniske forhold, herunder at der betales skat af indkomstoverførsler, at den offentlige sektor betaler skat til sig selv, og at skattetrykket traditionelt opgøres som de betalte skatter i pct. af BNP, der indeholder afgifter. Korrigeret for disse tekniske forhold fremstår et lidt højere niveau for, hvad der i gennemsnit betales i skat af en typisk erhvervsindkomst, når indkomstskat og afgifter lægges sammen, jf. figur 1.8a.

Sammenlignet med andre lande er det danske skattetryk på niveau med det svenske og højere end i stort set alle andre lande, jf. figur 1.8b. Dette billede ændres ikke, hvis der korrigeres for tekniske forhold, der sammenlignet med udlandet påvirker beskatningen i op- eller nedadgående retning.

Figur 1.8a. Skattetryk i Danmark

 

 

 

 

 

 

Figur 1.8b. Skattetryk i Danmark i forhold til andre lande

 

 

 

 

 

 

Anm.: I figur 1.8b. illustrerer den mørkeblå søjle det korrigerede skattetryk, ekskl. obligatoriske bidrag til offentlige pensionsordninger, som helt eller delvist har karakter af bunden individuel opsparing og hvor den senere pension individuelt afhænger af størrelsen af de indbetalte beløb. Disse obligatoriske pensionsbidrag (markeret med lyseblå) kan kun delvist opfattes som en skat.

Kilde: Danmarks Statistik, nationale myndigheder og egne beregninger, jf. kapitel 7.

Sammenlignet med udlandet overvurderes det danske skattetryk, fordi der betales skat af indkomstoverførsler, fordi det offentlige betaler skat til sig selv, og fordi blandt andet børnefamilieydelser konteres som en offentlig udgift og ikke som et skattefradrag. Det høje skattetryk skal endvidere vurderes i lyset af bedre offentlige finanser herhjemme og dermed en væsentligt bedre forberedelse af befolkningens aldring end i de fleste andre lande.

Omvendt undervurderes det danske skattetryk sammenlignet med udlandet, fordi det store omfang af afgifter indgår som en del af BNP, hvorved det målte skattetryk sænkes. I samme retning trækker, at beskatningen i andre lande, i form af sociale bidrag, i væsentligt omfang har karakter af tvungen privat opsparing frem for en omfordelende skat.

Der er således ingen tvivl om, at Danmark har en større skatteudskrivning end stort set alle andre lande, målt som skatter der afkobler størrelsen af betalingen fra de mulige offentlige ydelser og foretager omfordeling af indkomst.

1.5. Langsigtede perspektiver for de offentlige finanser

Finanspolitikken er i mange vestlige lande, som i Danmark, efterhånden i stigende grad rettet ind efter også at skulle forberede væksten i ældrebefolkningen. Denne vækst har stor betydning for de offentlige finanser, fordi den medfører en stigning i antallet af ældre – som helt overvejende modtager offentlige overførsler og service – sammenlignet med den erhvervsaktive befolkning og dermed skattegrundlaget.

Normalisering af befolkningsvæksten

Den væsentligste årsag til den stigende ældreandel i befolkningen er, at befolkningsvæksten i de fleste vestlige lande stort set er ophørt. I de foregående århundreder med meget store fødselstal har ældrebefolkningens andel midlertidigt været lav, idet fødselstallet i hver generation har været stigende sammenlignet med de foregående. Denne effekt – der udgør den største del af ændringerne – er uundgåelig og udtryk for en normalisering.

Problemet for de offentlige finanser er egentlig ikke det stedfundne fald i fertiliteten (antal fødsler pr. kvinde). Over en længere periode er de offentlige finanser stort set upåvirket af ændringer i fertiliteten. En større eller mindre befolkning påvirker således de offentlige indtægter og udgifter parallelt, jf. senere.

Problemet er, at den umiddelbare aflastning af de offentlige finanser ved lavere fødselstal i form af lavere udgifter til børnepasning og uddannelse, allerede har fundet sted. Belastningen i form af lavere arbejdsudbud og dermed færre skatteindtægter slår derimod først for alvor igennem nu med den naturlige forsinkelse på 20-30 år. Samtidigt fortsætter antallet af ældre med at stige i mange år endnu.

Den nødvendige tilpasning af de offentlige finanser skyldes i høj grad, at der – i nogle lande mere end andre – ikke blev foretaget en konsolidering af de offentlige finanser i den periode, hvor udgiftsbehovet faldt som følge af færre unge. I stedet blev der foretaget en omfattende forøgelse af serviceniveau og indkomstoverførsler.

Endvidere synliggør normaliseringen af befolkningsvæksten, at de offentlige pensionssystemer blev indført med en balance mellem omfang og varighed af ydelserne på den ene side og skattebetalingen på den anden side, som kun kunne hænge sammen i kraft af den stadige vækst i befolkningen. Problemet afspejler, at hver generation af erhvervsaktive ikke betaler til sin egen offentlige pension ved opsparing, men over skatten til den samtidige, mindre, generation af pensionister.

Et pensionssystem finansieret af den løbende beskatning er meget vanskeligt at ændre grundlæggende, når det en gang er indført. Ved systemernes indførelse opstod således en stor gevinst for de, der var pensionister på det tidspunkt eller umiddelbart stod overfor pension. I første omgang var den generationsmæssige omfordeling herved lille, fordi der var få pensionister og i øvrigt hastigt stigende velstand. Gevinsten for den første generation af pensionister modsvarede, at disse som erhvervs­aktive havde en lav skat. Modstykket hertil er, at overgang til et opsparingsbaseret system ville betyde, at en bestemt generation i overgangsperioden kommer til at betale ’to gange’, nemlig både for deres egen fremtidige og de nuværende pensionisters pension.

Ud over den uundgåelige normalisering af fødselstallet vil der i en periode være yderligere effekter af, at efterkrigstidens fødselsårgange var særligt store, og især 1980’ernes årgange var særligt små. Denne effekt er ikke ubetydelig, men mindre og midlertidig. Den medfører, at ældreudgifterne, som andel af BNP, vil være særligt store i årtiet 2030-40.

Stigende levealder

Andelen af ældre i befolkningen, og dermed de offentlige finanser, påvirkes imidlertid også af, at befolkningen lever stadigt længere. Levealderen er i gennem­snit steget med 2-3 år siden 1980 og er i befolkningsprognosen forudsat at stige med yderligere 2-3 år frem til 2050.

Effekten af den længere levealder er forholdsvis stor og modsvarer, at der aktuelt afsættes ca. 0,6 pct. af BNP eller 8-9 mia.kr. på de offentlige finanser til at finansiere den medfølgende nettoeffekt på de offentlige finanser. Herved er der taget hensyn til en vis modgående effekt fra, at den længere levealder delvist dækker over lavere dødelighed blandt unge og erhvervsaktive, hvilket isoleret set også øger arbejdsstyrken.

Forudsætningen om en stigning i levealderen på 2-3 år kan være undervurderet mærkbart. Forudsætningen er gjort i lyset af, at levealderen har været omtrent uændret i en længere årrække og først inden for de sidste fem år har vist en kraftig stigning. Den er imidlertid lav sammenlignet med de fleste andre lande, hvor levealderen er steget mere igennem en længere periode.

For de øvrige EU-lande forudsætter de internationale organisationer en stigning i levealderen frem til 2050 på 4-5 år, jf. figur 1.19a. Antages en sådan stigning også for Danmark omtrent fordobles virkningen på de offentlige finanser fra stigende levealder og dermed behovet for at afsætte en stigende del af skattebetalingerne hertil, jf. figur 1.9b. Med en sådan stigning i levealderen herhjemme ville der i nogen grad foreligge en ny situation for de offentlige finanser.

For de offentlige finanser medfører den stigende levealder stigende netto­udgifter, idet der, hverken i Danmark eller andre lande, er tegn på, at bedre hel­bred og stigende levealder i sig selv udsætter tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet. Tværtimod har tilbagetrækningsalderen i næsten alle vestlige lande været faldende siden 1960. Modstykket er således, at det samlede antal år, som den enkelte modtager offentlige pensioner m.v. i tilbagetrækning, er kraftigt stigende.

Den gennemsnitlige pensionsperiode er steget med 2-3 år mellem 1980 og 2000 og vil for personer, der trak sig tilbage fra arbejdsmarkedet i 1990’erne, blive væsentligt længere end for tidligere og senere generationer. Frem til 2050 kan ved uændret tilbagetrækningsalder imødeses en yderligere stigning på, som nævnt, mindst 2-3 år og måske 4-5 år. Enkelte lande, herunder Italien og Sverige, har gjort pensionssystemet robust overfor usikkerheden om levealderen, idet den samlede pension over livsforløbet i disse lande beregnes, så den ikke forøges af stigende gennemsnitlig levealder.

Figur 1.9a. Forudsat middel­levetid.

 

 

 

 

 

Figur 1.9b. Stigningen i offentlige udgifter til ældre i forhold til 2003

 

 

 

 

 

Anm.: Figur 1.9b viser ændringen i de offentlige nettoudgifter (i pct. af BNP) til ældre i forbindelse med plejehjem, hospitaler, sygesikring, folkepension, efterløn, delpension, boligydelse og tjenestemandspension. Der er indregnet effekter fra modregning af pensionstillæg og boligydelse.

Kilde: Egne beregninger og skøn, jf. kapitel 5.

Den danske strategi: Reduktion af den offentlige gæld

Som i andre lande findes der kun tre muligheder for at undgå væsentlige stigninger i den fremtidige skattebyrde som følge af flere ældre. Den eneer at reducere væksten i ydelser og service til ældre – eller andre offentlige ydelser – sammenlignet med udviklingen i de erhvervsaktives indkomster. Den andener at opnå senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. Den tredjeer at foretage en tilstrækkelig tidlig og omfattende offentlig opsparing til at kunne finansiere de voksende udgifter.

Den danske strategi bygger overvejende på at foretage en omfattende offentlig opsparing – i form af nedbringelse af den offentlige gæld – og i mindre omfang på senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet. I forhold til såvel indkomstoverførsler som service til ældre er der derimod ikke sket stramning af ydelserne.

Nedbringelsen af den offentlige gæld indebærer indirekte, at der inden for de aktuelle offentlige finanser sammenlignet med et forløb med uændret gælds­kvote årligt prioriteres ca. 2-3 pct. af BNP til finansiering af den kommende stigning i ældreudgifterne. Opsparingsstrategien betyder således ikke, at stigningen i ældreudgifterne bliver mindre, men at den er finansieret. Den indebærer, at der kan træffes positive prioriteringer.

Denne strategi rummer store fordele frem for at udskyde den nødvendige tilpasning:

• Der undgås en stor renteudgift sammenlignet med at udskyde finansieringen.
• Risikoen for pludselige og kriseagtige tiltag nedbringes.
• Der sikres bedre generationsmæssig balance, idet de nuværende erhvervs­­­aktive i større omfang medvirker til at finansiere deres egne kommende offentlige pensioner.
• Trygheden om vilkårene for fremtidens ældre er større.

Spørgsmålet om nedbringelsen af den offentlige gæld og opsparingsstrategien må ikke forveksles med betydningen af den private pensionsopsparing. Denne opsparing har stor og positiv betydning for den enkeltes pension og er også samfundsøkonomisk gavnlig. Arbejdsmarkedspensionerne er imidlertid ikke en erstatning af den offentlige pension, men et supplement. Samlet set styrker arbejdsmarkedspensionerne ikke de offentlige finanser, men rummer netto en vis offentlig begunstigelse, når fradrag ved indbetaling sammen med lavere afkastbeskatning sammenlignes med skat og modregning af offentlige ydelser ved udbetalingen.

Den historiske belastning af de offentlige finanser i form af fradrag for privat pensionsopsparing vil i de kommende årtier vende som følge af et omslag til nettoudbetalinger fra disse ordninger. Det er et omslag, det offentlige således har betalt for historisk, og som i kraft af skatteudskydelsen reelt også har rummet en offentlig opsparing.

Følsomheden overfor alternative forudsætninger

Størrelsesordenen af den fremtidige stigning i udgifterne til flere ældre er forholdsvis robust, fordi effekterne for de kommende årtier kan henregnes til personer, der allerede er født.

Alligevel er også befolkningsmæssige fremskrivninger usikre og har historisk undergået forholdsvis store revisioner. Konsekvenserne for de offentlige finanser afhænger af hvilke revisioner, der er tale om, jf. tabel 1.5. Grundlæggende kan der være tale om to typer revisioner, om hvilke der gælder:

• Effekter, der ændrer befolkningens sammensætning mellem beskæftigede og andre, har betydelige konsekvenser for de offentlige finanser. Det gælder levealderen, tilbagetrækningsalderen og generelt den beskæftigede andel af befolkningen, herunder integration af indvandrere på arbejdsmarkedet.
• Effekter, der på kort eller længere sigt ændrer befolkningens størrelse, har ingen eller små konsekvenser for de offentlige finanser. Det gælder især fødselstallet (fertiliteten) og antallet af indvandrere.

En stigning i tilbagetrækningsalderen på ½ år, svarende til 20.000 flere i arbejdsstyrken, medfører en positiv effekt på de offentlige finanser på ¼ pct. af BNP.

En stigning i levealderen på ét år medfører en årlig merbelastning af de offentlige finanser på ca. 0,2 pct. af BNP. Virkningen er dog ikke uafhængig af hvilke aldersgrupper et fald i dødeligheden primært indtræffer for. Stiger levealderen samlet til skønnet for gennemsnittet i EU-landene i 2050, belastes de offentlige finanser med 0,7 pct. af BNP i forhold til forudsætningerne i den befolkningsprognose, der er lagt til grund.

Tabel 1.6. Effekter af ændrede forudsætninger for befolkningsudviklingen

Virkning på holdbarheden af finanspolitikken
	Pct. af BNP
Ændring i befolkningens sammensætning:
½ år højere gnst. tilbagetrækningsalder	0,25
8 pct.enheder større besk. for indv. fra mindre udv. lande	0,20
1 års længere levetid	-0,22
Levetid stiger til skønnet gennemsnit i EU i 2050	-0,70
Ændring i befolkningens størrelse:
Stigning i fertiliteten med 4.000 børn om året	-0,02
5.000 personer ekstra årlig indvandring
- fordelt ligeligt på mere og mindre udviklede lande	0,00
- fra mere udviklede lande	0,12
- fra mindre udviklede lande	-0,12
Udvandring af 50.000 pensionister med høj indkomst	-0,13

Kilde: Egne beregninger, jf. kapitel 5.

En stigning i den beskæftigede andel af de nuværende indvandrere fra mindre udviklede lande på 8 pct.enheder, svarende til ca. 12.500 personer, ville forbedre de offentlige finanser med ca. 0,2 pct. af BNP. En sådan stigning svarer til en forøgelse fra den nuværende beskæftigelsesandel på 42 pct. til 50 pct., hvilket omtrent er det niveau, hvorved fremtidig indvandring ville være neutralt for de offentlige finanser. Det svarer endvidere omtrent til det forudsatte i FR02-fremskrivningen.

En stigning i fertiliteten med 4.000 børn om året, hvilket svarer til en forøgelse af fertiliteten i 2002 med godt 0,1 barn pr. kvinde, har stort set ingen effekt på de offentlige finanser på længere sigt. På længere sigt medfører et større fødselstal en større arbejdsstyrke og beskæftigelse, men i en længere årrække forinden dominerer effekten af større offentlige udgifter til børnepasning og uddannelse. På helt langt sigt indebærer et større fødselstal også flere udgifter til pensioner og ældrepleje m.v.

Også indvandring ændrer primært befolkningens størrelse og ikke dens sammensætning på længere sigt. Derved påvirkes de offentlige udgifter og indtægter nogenlunde neutralt. Effekten af den gennemsnitlige indvandring i dag, med en gennemsnitlig beskæftigelsesgrad som i dag, er stort set neutral. Fortegnet på effekten ligger inden for beregningsusikkerheden.

Effekten afhænger af, i hvilket omfang indvandrerne i gennemsnit har større eller mindre indkomst og beskæftigelse end øvrige danskere. Skønsmæssigt vil virkningen af øget indvandring på de offentlige finanser være positiv, hvis beskæftigelsesandelen blandt indvandrere er større end ca. 50 pct. Det forholdsvis lave tal skyldes, at indvandrere typisk er i alderen 20-30 år og dermed primært er i Danmark i den erhvervsaktive alder og i mindre omfang medfører danske offentlige udgifter til uddannelse og børnepasning.

Blandt de nuværende indvandrere er beskæftigelsesandelen omkring 57 pct. for indvandrere fra mere udviklede lande og 42 pct. for indvandrere for mindre udviklede lande. Til sammenligning er beskæftigelsesandelen for øvrige danskere 75 pct.

Med en beskæftigelsesandel som for de nuværende indvandrere ville en stigning i indvandringen fra mere udviklede lande på 5.000 personer årligt forbedre de offentlige finanser med godt 0,1 pct. af BNP. Omvendt ville en stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande i samme størrelsesorden forringe de offentlige finanser med godt 0,1 pct. af BNP.

Effekterne er under alle omstændigheder forholdsvis små og skal vurderes i lyset af, at en permanent stigning eller fald i indvandringen på 5.000 personer årligt er en meget omfattende ændring.

Endelig kan holdbarheden af de offentlige finanser blive påvirket negativt med 0,1-0,2 pct. af BNP i tilfælde af en betydelig stigning i udvandringen af pensionister med høje indkomster.