1. Sammenfatning

1.1. Danmarks reduktionsforpligtelse og mankoen

Som følge af Kyoto-protokollen og den efterfølgende ”byrdefor­de­lings­aftale” i EU har Danmark en forpligtelse til at reducere den gennemsnitlige årlige udledning af drivhusgasser i perioden 2008-2012 med 21 pct. i forhold til basisåret 1990[1].

Den danske udledning af drivhusgasser er kun faldet lidt siden 1990, og der udestår en betydelig indsats. Der er foretaget en revideret opgørelse af, hvor meget der forventes at mangle i, at Danmark kan opfylde de indgåede forpligtelser i Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012, hvis der ikke iværksættes nye tiltag – indenlandsk eller gennem indkøb af kvoter og kre­ditter fra udlandet. Denne størrelse benævnes i det følgende klimamankoeneller bare mankoen.

Sammenlignet med et scenario baseret på, at der ikke gennemføres yderligere reduktionstiltag, og hvor den danske el-eksport (netto) til Sverige og Norge forudsættes at vokse betydeligt frem til 2010, skønnes den danske manko nu til knap 25 mio. ton CO₂-ækvivalenter pr. år i perioden 2008-2012. Mankoen udgør ca. 30 pct. af den forventede udledning i perioden 2008-2012.

Knap 10 mio. ton af mankoen skyldes forventninger om en stor el-eks­port i denne periode. Sammenlignes med et scenario, hvor der ikke(netto) eksporteres el til de andre nordiske lande eller hvor netto-el-eksporten dækkes af CO₂-kvote- eller kreditkøb i udlandet, bliver den årlige manko noget mindre, på ca. 15 mio. ton CO₂-ækvivalenter, men stadig stor. Man­koen eksklusive netto-el-eksport udgør således ca. 20 pct. af den forventede udledning i 2008-2012. Der er tale om revision af mankoen i opadgående retning i forhold til den forrige opgørelse[2].

Figur 1.1. Mankoen i forhold til Danmarks reduktionsforpligtelse

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det såkaldte basisårsproblemer baggrund for en væsentlig del af opskrivningen. Ved indgåelse af EU’s byrdefordelingsaftale i 1998 tog Danmark forbehold for effekterne af en stor el-import i 1990, der er valgt som basisår for Kyoto-protokollen. I marts 2002 måtte Danmark acceptere en rådsbeslutning, der forpligter Danmark juridisk til en reduktion på 21 pct. i forhold til udledningerne i basisåret, der ikke er korrigeret for el-importen.

Dette er nærmere beskrevet i bemærkningerne til forslag til folketingsbeslutning om Danmarks ratifikation af Kyoto-protokollen (B91), fremsat af miljøministeren den 3. april 2002. I overensstemmelse hermed vil regeringen – med udgangspunkt i den politiske erklæring fra Rådet og Kommissionen vedtaget i tilslutning til ovennævnte rådsbeslutning – arbejde for, at den reduktion, Danmark skal løfte i 2008-2012, kommer til at svare til 21 pct. af et 1990-niveau korrigeret for el-import. Dette vil ske i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udledningsmængder (målt i ton) i 2006.

Hvis der korrigeres fuldt ud for el-importen i 1990, vil mankoen i 2008-2012 blive 5 mio. ton mindre pr. år – det vil sige udgøre skønnet 20 mio. ton CO₂årligt. Opgørelsen af mankoen er beskrevet nærmere i kapitel 2.

Forventningen om en betydelig nettoeksport af fossilt produceret el i perioden 2008-2012 skyldes, at de øvrige lande på det fællesnordiske el-marked nærmer sig en situation med underskud af produktionskapacitet, hvorimod Danmark har overkapacitet i forhold til indenlandske behov blandt andet som følge af de senere års udbygning med vedvarende energi. Det er som anført ikke tilladt inden for Kyoto-protokollen at korrigere for el-eksport/import.

Der er en naturligvis en væsentlig usikkerhed forbundet med at skønne over en manko ti år frem i tid. Men samlet set vurderes der at være tale om en betydelig reduktionsforpligtelse, som hvis den skulle gennemføres alene ved anvendelsen af indenlandske virkemidler – såsom energibe­spa­rel­ser eller udbygning af vedvarende energi – ville indebære en betydelig omkostning for det danske samfund.

Kyoto-protokollen giver imidlertid lande som Danmark med store reduktionsforpligtelser mulighed for at foretage reduktionstiltag i Central- og Østeuropa eller udviklingslande gennem brug af de såkaldte fleksible mekanismer, hvis dette viser sig økonomisk mere fordelagtigt. Rationalet bag denne mulighed er det forhold, at det ikke har nogen betydning for den samlede mængde drivhusgasser i atmosfæren, hvor indsatsen for at reducere udledningen af drivhusgasser gøres. Anvendelsen af fleksible mekanismer kan som sidegevinst bidrage til udviklingen i de pågældende lande gennem overførsel af know-how og kapital.

Muligheden for at anvende fleksible mekanismer betyder, at Danmark sand­synligvis får mulighed for at lukke mankoen på en mere omkostningseffektiv måde, end hvis det skulle foregå alene gennem anvendelsen af indenlandske virkemidler.

EU har i forlængelse heraf fremsat et forslag til direktiv for handel med CO₂-kvoter mellem energiintensive virksomheder i EU-landene. Dette kvotesystem vil kunne udgøre en ramme for en del af reduktionsind­satsen. I denne rapport belyses, hvorledes anvendelsen af CO₂-kvoter og fleksible mekanismer mest hensigtsmæssigt kan indgå i en samlet strategi til lukning af mankoen.

1.2. Anvendelse af fleksible mekanismer

Kyoto-protokolen giver de såkaldte annex B-lande (herunder Danmark) mulighed for at anvende tre forskellige typer fleksible mekanismer:

1. International handel med udledningskvoter (Emissions Trading, ET),
2. Gennemførelse af projekter, der reducerer udledningen af drivhusgasser i central- og østeuropæiske lande, mod levering af projektkreditter (Joint Implementation, JI),
3. Gennemførelse af projekter, der reducerer udledningen af drivhusgasser i udviklingslande, mod levering af projektkreditter (Clean Development Mechanism, CDM).

Disse fleksible mekanismer har som formål at give annex B-landene mulighed for at gennemføre reduktionstiltag i andre lande, hvor reduktions-omkostningerne er lavere. Derved opnås en mere omkostningseffektiv re­duk­tionsindsats, globalt set – det vil sige mest mulig CO₂-reduktion for pen­gene.

Projektmekanismerne JI og CDM indebærer, at køberlandet eller dets virksomheder betaler værtslandet for at iværksætte et reduktionsprojekt i værtslandet. Til gengæld for dette modtager køberlandet såkaldte projektkreditter. Køberlandets finansieringsbidrag indgår sammen med andre indtægter i projektets økonomi. Hvor meget et JI- eller CDM-projekt reducerer udledningen af drivhusgasser opgøres i forhold til en såkaldt baseline, der beskriver udledningen, hvis projektet ikke var gennemført. Derved bestemmes mængden af de projektkreditter, der efterfølgende over­drages fra værtslandet til køberlandet/virksomheden, og således kan indgå i opgørelsen af køberlandets nationale reduktionsforpligtelse. Baseline og opgørelsen af udledningsreduktionen kontrolleres af en uafhængig institution.

Det er allerede nu muligt at anvende projektmekanismerne JI og CDM med henblik på kreditering i Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012.

Kyoto-protokollen fastlægger et mere specifikt regelsæt for, hvilke vilkår der gør sig gældende for handel med kvoter og kreditter mellem landene. Dette er beskrevet nærmere i kapitel 3. Det bliver nødvendigt at opbygge en række institutioner med henblik på at holde rede på disse kvote- og kredithandler mellem landene og opgøre virkningen på det enkelte lands nationale udledning, samt sikre overholdelse af regelsættet. Dette er beskrevet nærmere i kapitel 5.

1.3. EU’s kvotesystem

Kyoto-protokollen og de indgåede aftaler om implementering af protokollen skitserer et system, hvor kun parter til protokollen, det vil sige staterne, handler. Systemet åbner dog mulighed for, at staterne autoriserer juridiske enheder/selskaber og personer til at handle, selvom det dog stadig er staten, som i sidste ende er ansvarlig for opfyldelsen af reduktionsforpligtelsen. EU-kommissionens forslag til direktiv for kvotehandel er et sådant system, hvor virksomheder tildeles forpligtelser og udledningsrettigheder, der kan handles. Der blev vedtaget fælles holdning til direktivforslaget ved Rådsmødet (miljø) den 9.-10. december 2002.

Kvotedirektivet opererer med en første fase i 2005-2007 og en anden fase i 2008-2012. Første fase er en overgangsperiode, som skal bruges til at indhente erfaringer med metoden inden anden fase, 2008-2012, som svarer til første forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen. Ifølge direk­tivet er de omfattede virksomheder dog forpligtet til at deltage med økonomiske konsekvenser for overtrædelse af kvoten allerede fra 2005.

Kvotedirektivet minder i sin struktur om den danske CO₂-kvoteordning for el-sektoren. Der er dog en række væsentlige forskelle. Først og fremmest dækker kvotedirektivet bredere end den danske CO₂-kvoteordning. Det indebærer, at der for en række virksomheder over en vis minimumsstørrelse inden for el-, varme-, olieraffinering, metal-, mineral-, glas-, papirmasse- og papirindustrien skal indføres absolutte grænser på de enkelte virksomheders udledning af drivhusgasser, gældende fra 1. januar 2005.

De enkelte medlemsstater får mulighed for at inddrage flere sektorer (”opt-in”) henholdsvis undtage sektorer (”opt-out”) fra kvotereguleringen i henhold til kvotedirektivet.

I udgangspunktet omfatter kvotedirektivet udelukkende CO₂, men direktivet er forberedt til at kunne regulere alle seks drivhusgasser, som er omfattet af Kyoto-protokollen, og det må forventes at gøre sig gældende på et senere tidspunkt.

I begyndelsen af hvert år vil en kvotedækket virksomhed modtage et antal kvoter, og efter årets udgang skal virksomheden overdrage kvoter til staten svarende til årets faktiske udledninger. En virksomhed som overskrider sin udledningstilladelse – altså ikke har tilstrækkelige mængder af kvoter til at dække de faktiske udledninger – skal betale en afgift på 40 euro pr. ton CO₂i 2005-2007, og 100 euro pr. ton CO₂i 2008-2012.

Det er meningen, at kvoter købt i andre lande og projektmekanismerne JI og CDM skal inddrages i dette kvotesystem, så virksomhederne får mulighed for at udvide kvoten ved at købe kvoter og projektkreditter udenlands. Kommissionen er ved at forberede et sådant forslag til fremsættelse i foråret 2003; det skal træde i kraft parallelt med kvotedirektivet.

EU’s forslag til kvotedirektiv og dets nationale institutionelle konsekvenser er beskrevet i kapitel 4.

1.4. Fordelene ved at anvende omsættelige udledningskvoter

Hensynet til økonomisk effektivitet i den krævede reduktion af CO₂-ud­led­ningen taler for i videst muligt omfang at anvende økonomiske styringsmidler, såsom afgifter og omsættelige kvoter, til at opnå målet. Afgifter anvendes allerede i betydeligt omfang – med mest vægt i husholdnings­sektoren, mindre i de private erhverv som helhed, og mindst i den energitunge industri. Emissioner af metan og lattergas fra landbruget er slet ikke afgiftsbelagt.

De statslige myndigheder vil sjældent have tilstrækkelig dybtgående indsigt i omkostningerne ved at gennemføre de enkelte CO₂-reducerende tiltag i de private erhverv. Det taler for, at det så vidt muligt overlades til den private sektor selv at stå for disse beslutninger. Det kan gøres ved at give virksomhederne mulighed for at købe kvoter og kreditter til aflastning af egne CO₂-reducerende tiltag, hvor det viser sig at være mere økonomisk.

Omsættelige udledningskvoter anvendes indtil videre kun i el-sektoren. En udvidet brug af omsættelige udledningskvoter i den private sektor vil kunne sikre en større grad af omkostningseffektivitet i reduktionsind­satsen, så reduktionstiltag foretages, hvor det er billigst at gennemføre dem.

Muligheden for at handle udledningskvoter på tværs af brancher indebærer, at de brancher, der i udgangspunktet har de billigste reduktionsmuligheder, også i overvejende grad vil komme til at gennemføre dem. På den baggrund er der ikke noget rationale i sektorspecifikke målsætninger for CO₂-udledningen. Skulle nogle sådanne sektorspecifikke målsætninger opfyldes, ville det føre til en samlet set dyrere løsning.

Virksomhedernes mulighed for at kunne handle kvoter internationalt og for at kunne købe kreditter i Central- og Østeuropa eller udviklingslande – for derigennem at opnå mulighed for at afløse dyrere indenlandske CO₂-reducerende tiltag – passer fint ind i et sådant nationalt kvote-arrangement for energiintensive virksomheder. I hvilket omfang der skal gennemføres indenlandske eller udenlandske tiltag for at opfylde den nationale reduktionsforpligtelse vil således blive bestemt af, hvor der er de for samfundet mest økonomiske reduktionsmuligheder.

Folketinget vedtog i 1990 en national målsætning for indenlandske reduktioner, om at Danmark skulle reducere CO₂-udledningen fra det indenlandske energiforbrug med 20 pct. fra 1988 til 2005. Denne målsætning har et principielt helt anderledes udgangspunkt baseret på, at reduktionstiltag skal foretages inden forlandet. Målsætningen åbner derfor ikke mulighed for at gennemføre mere omkostningseffektive CO₂-reduktioner i udlandet efter Kyoto-protokollens regler om anvendelsen af fleksible mekanismer.

Fordelene ved at anvende omsættelige udledningskvoter, og hvorledes dette mere principielt spiller sammen med CO₂-afgifter med henblik på at opnå samlet omkostningseffektivitet, er beskrevet nærmere i kapitel 6.

1.5. Priser på internationale CO2-kvoter og -kreditter

EU-kvoter og projektkreditter (JI og CDM) kan betragtes som substitutter. Prisen på kvoter i EU’s kvotehandelssystem, prisen på projektkreditter fra central- og østeuropæiske lande (JI) og prisen på projektkreditter fra udviklingslande (CDM) må derfor forventes at lægge sig nogenlunde tæt op ad hinanden, når der er korrigeret for transaktionsomkostninger og den risiko, der kan være knyttet til de enkelte projektkreditter – for eksempel i form af konkurs, eller fordi projektet forsinkes i forhold til det planlagte.

De foreløbige vurderinger tyder på, at prisen på CO₂-kvoter og -kreditter for Kyoto-forpligtelsesperioden 2008-2012 næppe vil overstige 100 kr. pr. ton CO₂med et prisniveau på 40-60 kr. pr. ton CO₂som det mest sandsynlige. Det skal understreges, at dette skøn er forbundet med betydelig usikkerhed.

Et så forholdsvist lavt prisniveau er betinget af, at USA – som tilkendegivet – ikkeratificerer Kyoto-prokollen. Skulle der alligevel blive tale om amerikansk ratifikation på et senere tidspunkt, må det forventes at resultere i en betydelig stigning i priserne, således at disse kommer over 100 kr. pr. ton CO₂og snarere vil ligge mellem 100 og 200 kr. pr. ton CO₂. Den store prisstigning som følge heraf skyldes, at USA i så fald vil være en helt dominerende efterspørger i forhold til de øvrige lande.

Når priserne i scenariet uden USA er så forholdsvist lave, skyldes det et potentielt stort udbud af CDM-projekter fra en række udviklingslande. Specielt Kina er betydelig i denne sammenhæng – det potentielle udbud herfra er enormt. Men det er naturligvis forbundet med betydelig usikkerhed at vurdere, i hvilket omfang det i praksis er muligt at ”modne” en så stor mængde af kinesiske reduktionsprojekter allerede til den første Kyoto-forpligtelsesperiode. Erfaringsmæssigt tager det flere år fra en beslutning er taget til anlægget er etableret og producerer, således at de første kreditter kan overføres. Dertil kommer, at en lav kvote/kredit-pris i sig selv kan betyde, at der ikke er den store interesse for at indgå i sådanne kredithandler.

Når der er tale om et betydeligt spænd i prisskønnet, skyldes det også, at Rusland ligger inde med en stor mængde overskydende kvoter, som kan sælges på kvote/kredit-markedet. Det skyldes, at Rusland er blevet tildelt en størrelse kvote, som det blandt andet i kraft af landets kritiske økonomiske udvikling igennem 1990’erne og de heraf følgende indenlandske reduktioner ikke forventes selv at kunne udfylde. I kraft heraf vil Rusland have en dominerende stilling som udbyder på markedet, som det må forventes så vidt muligt at benytte til at hæve kvote/kreditprisen ved for eksempel at holde nogle af kvoterne tilbage til den følgende Kyoto-forpligtelsesperiode i 2013-2017. I hvilket omfang Rusland vil benytte sig af denne mulighed er vanskeligt at forudsige.

Indtil videre er der handlet kreditter til priser på mellem 20 og 50 kr. pr. ton CO₂, men det skal tages i betragtning at det foregår i en situation, hvor der ikke er vished om, i hvilket omfang de enkelte annex B-lande i større omfang vil påbegynde en indsats inden den første Kyoto-for­plig­tel­ses­periode.

Baggrunden for vurderingerne af priserne på kvoter og kreditter i Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012, er gennemgået i kapitel 7.

1.6. En omkostningseffektiv reduktionsstrategi

Gennemførelsen af en omkostningseffektiv indsats for at opfylde den danske reduktionsforpligtelse afhænger af valget af virkemidler.

Det skal bemærkes, at valget af virkemidler – herunder anvendelse af fleksible mekanismer – først og fremmest har betydning for omkostningseffektiviteten i reduktionsindsatsen, og i princippet er adskilt fra spørgsmålet om, hvem der skal betale. Spørgsmålet om, hvilke sektorer der skal bidrage til den samlede finansiering, og på hvilken måde det kan effektueres, er beskrevet nærmere i afsnit 1.7 nedenfor.

I praksis vil hensynet til konkurrenceevnevirkningerne på nogle sektorer imidlertid betyde en række kompromisser i forhold til målet om den højeste grad af omkostningseffektivitet. Og omvendt kan hensynet til omkostningseffektivitet betyde, at nogle sektorer i praksis må pålægges større byrder end andre. Dertil kommer, at hensyn til administrativ enkelhed for såvel virksomhederne som myndighederne, samt mulighederne for at udøve en effektiv kontrol i forhold til omgåelser, kan sætte visse praktiske begrænsninger på indretningen af systemerne, og dermed også på omkostningseffektiviteten.

Der er gennemført en samfundsøkonomisk vurdering af en lang række teknologisk mulige indenlandske tiltag til reduktion af drivhusgasud­led­ning. De samfundsøkonomiske enhedsomkostninger forbundet med at reducere udledningen af CO₂og andre drivhusgasser er opgjort for hvert enkelt type tiltag. Det muliggør, at de enkelte tiltag kan sammenlignes indbyrdes og med omkostningerne ved alternativt at erhverve CO₂-kvoter og -kreditter til den internationale markedspris. Endvidere er det søgt at opgøre de enkelte tiltags samlede potentiale i form af mængder reduceret CO₂eller øvrige drivhusgasser.

Det har ikke i forbindelse med tidsrammen for dette arbejde været muligt at foretage samfundsøkonomiske beregninger af allerede igangsatte tiltag. Det er i stedet valgt at fokusere på nye tiltag. De væsentligste indenlandske reduktionsmuligheder er vist i tabel 1.1. De indenlandske tiltag er gennemgået nærmere i kapitel 8.

De samfundsøkonomiske beregninger er naturligvis forbundet med en betydelig usikkerhed, da der indgår forudsætninger, som rækker mange år frem. Det gælder både enhedsomkostningerne ved reduktionen og tiltagets samlede potentiale. For mange tiltag er det fulde potentiale ikke veldefineret. Det kan endvidere ikke umiddelbart antages, at den beregnede samfundsøkonomiske omkostning gælder for hele det angivne totale potentiale. For en række virkemidler vil yderligere anvendelse være forbundet med stigende omkostninger. For andre virkemidler kan omkostningerne være lavere ved en mindre anvendelse af virkemidlet, end den der er lagt til grund for beregningen. På trods af den betydelige usikkerhed tegner der sig alligevel et forholdsvist klart overordnet billede.

Som beskrevet ovenfor skønnes det, at det internationale prisniveau for kvoter/kreditter næppe vil overstige 100 kr. pr. ton CO₂– med et prisniveau på 40-60 kr. pr. ton CO₂som det mest sandsynlige (forudsat at USA forbliver uden for Kyoto-systemet). Med dette prisniveau vil det være klart billigere at købe internationale kvoter/kreditter end at gennemføre størsteparten af de mulige indenlandske reduktionstiltag.

For at kunne sammenligne de samfundsøkonomiske enhedsomkostninger på de indenlandske reduktionstiltag med kvote/kredit-prisen skal denne dog først korrigeres med den såkaldte nettoafgiftsfaktor, hvorved omkostningerne ved at erhverve kvoter/kreditter bliver opgjort i forbrugerpriser, som er den sammenlignelige størrelse på tværs af tiltag[3]. Det centrale prisskøn for CO₂-kvoter/kreditter på 40-60 kr. pr. ton er i en samfundsøkonomisk beregning udtryk for omkostninger på 50-70 kr. pr. ton CO₂.

Ved sammenligning med de indenlandske virkemidler er det vigtigt at være opmærksom på, at de indenlandske virkemidler typisk skal ses i en sektorpolitisk sammenhæng, hvor reduktion af drivhusgasudledning kun er ét blandt flere hensyn i den politik, der tilrettelægges. For eksempel bør energipolitikken ikke tilrettelægges alene på baggrund af drivhusgas-udledningen. Et fundamentalt hensyn på energiområdet er forsynings-sikkerheden, der alt andet lige forbedres gennem et lavere energiforbrug og en flerstrenget energiforsyning.

De gennemførte beregninger dækker ikke samtlige tænkelige inden-landske tiltag, for eksempel på energibesparelsesområdet, og vurderingen af omkostningerne vil kunne udvikle sig over de kommende år som følge af ny viden og nye teknologier. Ikke desto mindre illustrerer beregningerne, at kun relativt få indenlandske tiltag med et væsentligt potentiale vil være konkurrencedygtige over for prisen på brug af de fleksible mekanismer.

Tabel 1.1. Udvalgte nationale tiltag til begrænsning af drivhusgasudledningen

Tiltag:	Reduktionsomfanget Årlig gnst. 2008-2012, mio. ton CO2-ækv.1		Samfundsøkonomisk omkostning, kr./ton CO2-ækv. i 2002-priser
	Grundlag for beregning	Totale potentiale	med side-effekter	uden side-effekter
Tiltag inden for el-produktionen:
Produktionsbegrænsning2	2,2-8,2	28,2	20-60	50-90
Omstilling fra kul til naturgas3	1,0	3,0	150	170
Yderligere omstilling fra kul til naturgas	1,0	4,8	280	300
Varmepumper, fortrænger:
- naturgasfyret fjernvarme	0,1	0,2	-190	-160
- naturgasfyret decentral kraftvarme	0,2	1,4	-60	-40
- oliefyret fjernvarme	0,1	0,6	10	100
- naturgasfyret central kraftvarme	0,2	1,2	240	260
- kulfyret kraftvarme	0,3	3,7	260	290
Ombygning til biomasseanlæg	0,2	2,7	290	290
Injektion i oliefelter4	13,7	13,7	50/160	50/160
Akvifer deponering	25,2	25,2	310	310
Havvindmølleparker5	0,5		270	290
Energibesparelser:
Normer for oliekedler	0,0		-590	-560
Normer for gaskedler	0,0		-500	-270
Normer for vinduer	0,2		-550	-510
CO2-emission fra olie/gasproduktionen:
Flaregas genindvinding	0,3		-330	-330
Landbrug og skovbrug:
Etablering af biogasfællesanlæg	0,0	0,5	40	590
Ændret fodring af malkekøer	0,4		590	790
Øget skovrejsning (1500 ha. pr. år i 20 år) 6	0,0		430	920
Transport:
Øgede brændstofafgifter (0,3 kr./liter)	0,2		1250	3710
Øgede brændstofafgifter (1 kr./liter)	0,6		1430	3910
Brug af biobrændstoffer7	0,5		740	740
Kørselsafgifter på gods	0,1		-320	1620
Kørselsafgifter på personbiler	0,5		1140	4410
Afskaffelse af befordringsfradraget8	0,6		650	4490
Bedre godslogistik i byer	0,0		-1050	980
Affaldssektoren:
Yderligere metan-opsamling fra lossepladser	0,1		180	180

Anm.: Der er benyttet en diskonteringsrate på 6 pct. Sideeffekter er på energiområdet primært udslip af SO₂og NO_X. For kildeangivelse og noter vedrørende de enkelt tiltag henvises til den tilsvarende tabel 8.1.

For de indenlandske virkemidler, hvor beregningerne viser forholdsvis lave reduktionsomkostninger, er potentialet alt i alt ikke tilstrækkeligt til at lukke den danske manko. Til gengæld må der vurderes at være et betydeligt potentiale for at købe CO₂-kvoter og -kreditter internationalt.

Omkostningerne for det danske samfund ved at realiserede lukningen af mankoen bliver væsentligt lavere ved en strategi, der anvender fleksible mekanismer, end ved en strategi, der alene baseres på indenlandske reduktionstiltag. Et par regneeksempler kan illustrere omkostningernes omfang.

Tages der udgangspunkt i mankoen baseret på den politiske erklæring[4], det vil sige 20 mio. ton CO₂, og i det mest sandsynlige skøn for kvote/kredit-prisen på 50 kr. pr. ton CO₂, (hvilket svarer til en samfundsøkonomisk omkostning på ca. 60 kr. pr. ton CO₂), vil en lukning af mankoen med en klimastrategi der baseres på anvendelse af fleksible mekanismer koste samfundet godt 1 mia.kr. hvert år i perioden 2008-2012. Hvis kvote/kredit-prisen skulle komme op på 100 kr. pr. ton CO₂(hvilket svarer til en samfundsøkonomisk omkostning på ca. 120 kr. pr. ton CO₂), bliver omkostningerne godt 2 mia.kr. årligt. I praksis vil de samlede omkostninger kunne blive lidt lavere, det vil sige på henholdsvis ca. 1 mia. og ca. 2 mia.kr., fordi der kan gennemføres nogle billigere indenlandske reduktionstiltag, om end deres potentiale er begrænset, jævnfør ovenfor.

Tages der i stedet udgangspunkt i mankoen baseret på Danmarks juridiske forpligtelse i henhold til byrdefordelingsaftalen, det vil sige 25 mio. ton CO₂, blive omkostningerne selvsagt lidt højere – på omkring 1¼ mia.kr. årligt ved en kvotepris på 50 kr. pr. ton CO₂og omkring 2¼ mia.kr. årligt ved en kvotepris på 100 kr. pr. ton CO₂.

Disse beløb kan sammenlignes med en klimastrategi, hvor lukningen af mankoen alene realiseres ved indenlandske reduktionstiltag. En klimastrategi baseret på begrænsninger i den fossile el-produktion gennem kvoter, således at der ikkefremkommer netto-el-eksport, kombineret med andre indenlandske tiltag såsom udbygning af vedvarende energi, men udenbrug af fleksible mekanismer, vurderes at koste i størrelsesordenen 4 mia.kr. pr. år, hvis mankoen er 20 mio. ton CO₂. Hvis mankoen er 25 mio. ton CO₂, vil omkostningerne blive omkring 5 mia.kr. årligt.

Ovenstående regnestykker udtrykker spændet for de samlede omkostninger ved en lukning af mankoen. I praksis er det naturligvis muligt at kombinere de forskellige indenlandske virkemidler med anvendelsen af fleksible mekanismer. Der er ikke i beregningerne taget stilling til omkostningerne ved brug af fleksible mekanismer eller indenlandske reduktionstiltag i forhold til eventuelle klimaforpligtelser efter 2012.

Da det som nævnt ovenfor er usandsynligt, at kvote/kredit-prisen vil overstige 100 kr. pr. ton CO₂i den første Kyoto-forpligtelsesperiode, vil køb af kvoter og kreditter under alle omstændigheder være billigere end hovedparten af de mulige indenlandske reduktionstiltag. Og prisen på kvoter/kreditter vil dermed også være lavere end den danske standard CO₂-afgiftssats på 100 kr. pr. ton.

De forholdsvis få indenlandske tiltag, der er relativt billige og samtidig har et betydeligt potentiale, ligger primært inden for de energiintensive brancher, herunder særligt el-produktion. Hertil kommer potentielt nogle muligheder inden for landbrugsområdet, som ikke er tilstrækkeligt godt afdækket på nuværende tidspunkt, og en række muligheder inden for trans­port og andet energiforbrug, der kræver en fælles EU-indsats for at blive tilstrækkeligt effektive.

Man skal være opmærksom på, at de mulige indenlandske tiltag ofte vil skulle ses i en bredere sammenhæng end alene til reduktion af drivhusgas-udledningen. Det gælder for eksempel hensyn til støj og ulykker på transportområdet, forsyningssikkerhed på energiområdet og vandmiljø på landbrugsområdet. Disse andre hensyn er ikke nødvendigvis fuldt ud indregnet i de såkaldte ”sideeffekter”, der indgår i beregningerne.

Mulighederne inden for de energiintensive brancher afspejler formentlig, at der netop i disse brancher ikke har været tale om CO₂-afgifter på det niveau, som gør sig gældende for de private erhverv i øvrigt og for husholdningerne. Det er et resultat af, at det har været nødvendigt at tage hensyn til konkurrenceevnen, og at den hidtidige reduktionsindsats blandt andet derfor ikke fuldt ud har været omkostningseffektiv. Således har tung proces energianvendelse i industrien været beskattet med en meget lav CO₂-afgiftssats. Og forbrug af fossile brændsler til el-produktion har slet ikke været beskattet, bortset fra SO₂-afgiften.

På grund af usikkerhederne om den fremtidige kvote/kredit-pris og ufuldstændig information om de forskellige reduktionstiltags nøjagtige omkostninger er det særdeles hensigtsmæssigt, at der med et kvotesystem på de energiintensive erhverv opbygges nogle rammer, indenfor hvilke de pågældende virksomheder selv må foretage en kommerciel vurdering af, om det bedst kan betale sig at gennemføre egne reduktionstiltag eller alternativt købe CO₂-kvoter eller -kreditter.

På denne måde bliver de i omfang mest betydningsfulde indenlandske tiltag gennem kvotesystemet internalisereti den enkelte energiintensive virksomheds egne beslutninger. Med andre ord betyder et kvotesystem, der dækker el-producenterne og de energiintensive industrivirksomheder, at disse selv vil iværksætte de reduktionstiltag, der er tilstrækkeligt billige sammenlignet med køb af kvoter og kreditter.

Om de vælger det ene eller det andet er for så vidt underordnet for muligheden for at opfylde det samlede nationale CO₂-regnskab. Det afgørende for, i hvilket omfang de kvotedækkede virksomheder bidrager til opfyldelsen af den nationale reduktionsforpligtelse ligger i, hvor mange gratiskvoter virksomhederne tildeles i forhold til den udledning, de ellers ville have haft. Dette forhold er gennemgået nærmere i kapitel 9 og beskrevet i afsnit 1.7 nedenfor.

Der vil være et antal – hvad potentiale angår forholdsvis beskedne – indenlandske tiltag, som med fordel kan gennemføres, fordi deres enhedsomkostninger ligger under den skønnede CO₂-kvote/kredit-pris, og som samtidig ikkedækkes ind af kvotesystemet på de energiintensive erhverv. Deres gennemførelse kræver derfor særskilte tiltag.

Det vedrører primært en række energibesparelsestiltag samt visse tiltag inden for off shore-sektoren og landbruget. De samfundsøkonomiske beregninger fremviser endda i nogle tilfælde negative enhedsomkostninger for disse tiltag, det vil sige, at de i sig selv er rentable at gennemføre, selv når der ses bort fra CO₂-reduktionen.

1.7. Sektorernes bidrag til finansiering af mankoen

Selve indførelsen af et CO₂-kvotesystem med mulighed for at købe CO₂-kvoter og -kreditter internationalt til afløsning af virksomhedernes egne reduktionstiltag har i princippet ikke noget at gøre med den overordnede politiske beslutning om, hvilke sektorer (husholdninger, energisektor, industri, landbrug, private erhverv i øvrigt, staten etc.) der skal bidrage til at medfinansiere den samlede nationale reduktionsforpligtelse. Nogen skal betale for lukningen af mankoen, så spørgsmålet er mere, hvor meget de enkelte sektorer skal bidrage.

Introduktionen af et kvotesystem i henhold til kvotedirektivet giver dog nogle nye muligheder for at pålægge de energiintensive virksomheder at bidrage til finansieringen af den nationale reduktionsindsats. Hvis det ønskes, at de energiintensive, kvotedækkede virksomheder skal bidrage økonomisk til lukningen af mankoen, kan det relativt enkelt effektueres ved, at antallet af tildelte gratiskvoter reduceres i forhold til den CO₂-udledning, som virksomhederne har i udgangspunktet. Jo større reduktion i antallet af tildelte gratiskvoter, jo større finansieringsbidrag påføres de pågældende kvotedækkede virksomheder.

Tilsammen er energi- og CO₂-afgifterne på husholdningerne i forvejen høje set i forhold til det forventede prisniveau for internationale CO₂-kvoter/kreditter (det bemærkes dog, at energiafgifterne overvejende er fiskalt begrundet, men dette ændrer ikke på deres incitamentsvirkning). Tilsvarende er der høje afgifter på transportformål, hvilket indebærer at en yderligere forhøjelse af disse afgifter (brændstofafgifter, registreringsafgift, grøn ejerafgift) vil være forbundet med store samfundsmæssige omkostninger.

CO₂-afgiftssatserne for andre virksomheder end de energiintensive (tung proces) virksomheder ligger også på et højere niveau end den skønnede pris for CO₂-kvoter/kreditter. På den baggrund kan der argumenteres for det rimelige i, at de energiintensive virksomheder skal bidrage til at finansiere den samlede reduktionsforpligtelse.

En reduktion i omfanget af tildelte gratiskvoter indebærer en økonomisk belastning af de pågældende erhverv, som i sig selv indvirker negativt på deres konkurrenceevne. De energiintensive erhverv er generelt stærkt konkurrenceudsat, hvorfor de som helhed ikke har mulighed for at overvælte denne belastning på forbrugerne gennem prisforhøjelser. Det skal dog tages i betragtning, at EU’s kvotedirektiv medfører, at tilsvarende kvotesystemer skal indføres hos hovedparten af vore samhandelslande, hvortil kommer, at disse lande formentlig også vil være nødsaget til i et vist omfang at overlade til deres energiintensive sektorer at medfinansiere landets reduktionsforpligtelse. Relativt behøver der derfor ikke at være tale om en særlig voldsom effekt på konkurrenceevnen – men omfanget er naturligvis uvist, førend de andre landes strategier er kendt.

For el-produktionen vil et EU-kvotesystem umiddelbart være en økonomisk fordel, idet det vil føre til højere el-priser, mens kvoterne bliver tildelt gratis. Der er derfor inden for el-produktion basis for en væsentlig reduktion af de tildelte gratiskvoter, uden at det fører til en nettobelastning af producenterne.

1.8. Indsats fra 2008 eller tidligere?

Det forslag til kvotedirektiv, som der er opnået fælles holdning til, indebærer, at der skal opbygges kvotesystemer allerede fra 2005. Det bliver derfor muligt at pålægge virksomhederne at bidrage til finansieringen allerede i overgangsperioden 2005-2007 inden den første Kyoto-for­plig­tel­sesperiode, 2008-2012. Det afgørende spørgsmål i den forbindelse er imidlertid, i hvilket omfang der skal tilstræbes en yderligere national indsats allerede i denne overgangsperiode.

Der kan på den ene side argumenteres for, at Danmark ikke bliver godskrevet en indsats for at reducere den nationale manko indenperioden 2008-2012, og at midler anvendt dertil derfor ikke letter den økonomiske byrde, som Kyoto-forpligtelsen udgør. Det peger i retning af en strategi, som indebærer, at der først pålægges de kvotedækkede erhverv et bidrag til medfinansiering fra 2008 og fremefter. For dette taler også det forhold, at markedet for internationale projektkreditter formentlig ikke vil være rigtig velfungerende endnu i perioden 2005-2007, hvorfor det kan være vanskeligt at pålægge de kvotedækkede erhverv at købe store mængder af sådanne kreditter i udlandet på så tidligt et tidspunkt[5].

På den anden side indebærer en tidlig indsats naturligvis en forbedring i forhold til drivhuseffektproblemet, og en strategi, der ikke indeholder en sådan indsats, kunne tænkes at komme i konflikt med Kyoto-pro­to­kol­lens krav om ”synlige fremskridt”. Der foreligger dog ikke i hverken Kyoto- eller EU-regi nogen klar fortolkning heraf. Det er således uklart, om det er nok, at en række institutionelle forhold er på plads, eller hvorvidt der også skal være tale om et bidrag til reduktion af mankoen.

Et argument, der muligvis kunne blive fremsat for at iværksætte en tidlig indsats, kunne være, at virksomhederne derved gives mulighed for gradvis at vænne sig til en situation med en betydelig øget finansieringsbyrde. Det forhold, at finansieringsbyrden pålægges gradvist, vil dog ikke have nogen betydning for deres langsigtede investeringsbeslutninger, da en reduceret CO₂-udledning i alle tilfælde vil blive præmieret svarende til kvoteprisen.

Der er således ikke noget egentligt omkostningseffektivitetsargument for en sådan tidlig indsats – under forudsætning af, at virksomhederne under alle omstændigheder betragter det som givet, at der vil blive gennemført en indsats fra 2008, og at de handler derefter i forbindelse med langsigtede investeringsbeslutninger. Men det peger til gengæld på betydningen af, at virksomhederne af hensyn til de langsigtede investeringsbeslutninger så tidligt som muligt opnår rimelig vished om, hvilke vilkår der vil gælde fra den første Kyoto-forpligtelsesperiode og fremefter.

1.9. Bortauktion og gratistildeling af kvoter

Tildeling af gratiskvoter til de kvotedækkede virksomheder ud fra virksomhedernes udledning i et givet basisår (såkaldt ”grandfathering”) giver ”gamle” virksomheder en finansiel fordel i forhold til nye virksomheder og virksomheder i vækst. Det kan virke som en barriere over for nye virksomheder og mere generelt virke konserverende i forhold til erhvervsudviklingen. Et sådant traditionelt tildelingssystem kan derfor ikkeanbefales som en mere permanent løsning.

Denne barriere-effekt er større, jo højere værdien af de tildelte kvoter er. En relativt høj pris på verdensmarkedet for CO₂-kvoter og -kreditter indebærer således et større gaveelement til de virksomheder, der tildeles gratiskvoter. Barriere-effekten bliver omvendt mindre, hvis den internationale kvote/kredit-pris viser sig at blive relativt lav.

Hvad angår kvoter for den energiintensive industri, er der ikke oplagte muligheder for at udforme et tildelingssystem uden denne barriere-effekt, som ikke på en eller anden måde bryder med en række andre vigtige hensyn:

a) at der sikres en omkostningseffektiv reduktionsindsats inden for de kvotedækkede erhverv,

b) at det er kontrollerbart og ikke giver nemme muligheder for omgåelse,

c) at det ikke er for administrationskrævende og indbyder til løbende forhandlinger om vilkår for gratistildeling.

En undtagelse herfor er dog elsektoren, som er kendetegnet ved at producere et enkelt homogent produkt – 1 kWh – hvorfor en produktionsbaseret model for tildeling af gratiskvoter vil kunne anvendes i denne sektor. Noget tilsvarende gælder formentlig for produktion af varme.

Samlet set taler disse forhold for, at det i princippet vil være bedst med en hurtig overgang til fuld bortauktion af kvoterne, idet kun fuld bortauktion sikrer et omkostningseffektivt system uden barrierer for nye virksomheder og virksomheder i vækst. På længere sigt kan bortauktion af kvoter måske blive en mulighed, men bortauktion er imidlertid i henhold til kvotedirektivforslaget ikke muligt i overgangsperioden 2005-2007; her skal kvoterne ifølge direktivet tildeles gratis. Det forslag til kvotedirektiv, som der er opnået fælles holdning til, indebærer, at det i Kyoto-for­plig­telsesperioden, 2008-2012, vil være muligt at bortauktionere op til 10 pct. af kvoterne.

En ren bortauktionsmodel vil have nogle markante effekter på de energiintensive erhvervs konkurrenceevne – medmindre de konkurrerende lande gennemfører bortauktion af kvoter i nogenlunde samme omfang. Det vil endvidere indebære omflytning af et betydeligt provenu.

Disse forhold samt uklarheden omkring de retningslinier vedrørende tildeling af gratiskvoter, der skal udformes i tilknytning til EU's kvotedirektiv, taler for at udskyde beslutningerne, om hvorledes et kvotesystem med allokering af kvoter skal designes for den danske energiintensive industri. De nærmere EU-retningslinier forventes tidligst at foreligge sommeren 2003.

Det skal bemærkes, at bortauktion af kvoter ikke er nødvendigt for muligheden for at pålægge de energiintensive erhverv at bidrage til finansieringen af den nationale reduktionsforpligtelse, da finansieringsbidraget bestemmes af, i hvilket omfang antallet af tildelte gratiskvoter indsnævres, jf. afsnit 1.7. Men provenuet fra bortauktion af kvoter kan dog anvendes til andre formål – herunder for eksempel til at finansiere andre reduktionstiltag, som ikke er internaliseret i kvotesystemet, eller til at reducere (eventuelt helt fjerne) nogle af CO₂-afgifterne.

De generelle problemstillinger vedrørende bortauktion og gratistildeling af kvoter er beskrevet nærmere i kapitel 9. Hvilken betydning ovennævnte overvejelser kan have for henholdsvis el-sektoren og de energiintensive erhverv diskuteres nedenfor i afsnit 1.10 til 1.12.

1.10. Kvoteregulering af el-sektorens CO2-udledning

Den gældende danske kvotelov for el-sektorens CO₂-udledning ophører med at have virkning ved udgangen af 2003. Hvis kvoteloven i en eller anden form skal have virkning også fra 1. januar 2004 og frem, er der behov for en hurtig stillingtagen, idet en lovændring skal godkendes efter EU's statsstøtteregler, og det skal være muligt at udmelde kvoterne et vist tidsrum forud for kvoternes ikrafttrædelsestidspunkt.

Det vil, når Kyoto-forpligtelsen gælder i 2008-2012, være et særskilt hensyn for Danmark, at CO₂-kvoterne for el-sektoren er så stramme, at eksport af el produceret på fossile brændsler udløser ekstra kvote/kreditkøb for de danske el-producenter som helhed. Med bindende CO₂-kvoter på el-produktionen vil øget el-eksport udløse krav om, at de danske el-producenter må købe et tilsvarende antal internationale kvoter/kreditter. Det betyder, at den el, der eksporteres, i praksis pålægges en slags ”skygge-CO₂-afgift”.

Uden CO₂-kvoter for el-produktionen på danske kraftværker ville en forøgelse af el-eksporten (netto) til for eksempel Norge og Sverige føre til, at Danmark ville stå med en endnu større indenlandsk reduktionsbyrde[6]. Uden kvoter vil det derfor være danske borgere, der betaler for den øgede CO₂-udledning som følge af en forøgelse i netto-el-eksporten, da det vil tvinge Danmark til selv at finansiere andre reduktionstiltag eller købe yderligere internationale CO₂-kvoter/kreditter.

Det skal hertil bemærkes, at det i forbindelse med byrdefordelingsaftalen i EU blev fastlagt, at det er den indenlandske el-produktionog ikke det indenlandske el-forbrug, der indgår ved opgørelsen af det nationale CO₂-regnskab. Dette forhold er baggrunden for det danske ”basisårsproblem”, da Danmark i basisåret 1990 havde en betydelig netto-el-import fra Norge/Sverige svarende til omkring 6 mio. ton CO₂.

Det er meget muligt, at danske kraftværker på grund af overskydende kapacitet alligevel vil kunne levere konkurrencedygtig strøm til de udenlandske kunder, selvom der gennem krav om CO₂-kvotekøb påhviler dem denne ”skygge-CO₂-afgift”. Et kvotesystem giver dem netop denne mulighed for at udnytte kommercielt gunstige produktionsmuligheder under hensyntagen til den samlede klimaforpligtelse.

I hvilket omfang antallet af tildelte gratiskvoter skal indskrænkes yderligere er en separat beslutning, som vedrører hvor meget el-sektoren skal pålægges at medfinansiere opfyldelsen af den samlede nationale reduktionsforpligtelse.

Da Kyoto-reduktionsforpligtelsen først gælder fra 2008, kunne der argumenteres for i perioden frem til 2008 ikkeat pålægge de danske el-pro­du­center denne konkurrencemæssige forringelse af eksporten til Sverige og Norge mv. El-eksporten kunne således fraset CO₂-påvirkningen isoleret set vise sig så kommercielt attraktiv, at det ville være synd ikke at benytte sig af denne ekstra indtjeningsmulighed.

En videreførelse af kvotereguleringen vil indebære, at de danske el-producenter pålægges at medfinansiere en tidlig indsats (i 2004-2007) i forhold til at reducere mankoen. Hvis CO₂-kvoterne videreføres på samme niveau som for 2003, vil det dog ikke påføre el-værkerne en yderligere økonomisk belastning i overgangsperioden – kun reducere merindtægterne fra en potentielt kommercielt attraktiv eksport.

Så længe der ikke er mulighed for at købe CO₂-kvoter eller -kreditter internationalt, bør afgifter for overskridelser af de tildelte kvoter ikke overstige de skønnede kvote/kreditpriser. Den nugældende afgift for overskridelser på 40 kr. pr. ton CO₂er derfor passende. Det vil være mest omkostningseffektivt, hvis det eventuelle provenu fra strafafgiften anvendes til den billigste reduktionsmulighed frem for som i dag at være øremærket alene til energibesparelser.

1.11. Tilpasninger i kvotesystem og CO2-afgifter for energi-sektoren

Kvotedirektivet skelner ikke mellem produktion af el og produktion af varme; begge dele skal ifølge direktivforslaget omfattes af kvoter – dog afhængigt af størrelsen af produktionsanlæggene, da der er en bagatelgrænse. I Danmark er brændsler anvendt til produktion af varme underlagt CO₂-afgifter, hvorimod det ikke gælder for produktion af el. Denne dobbeltregulering af fjernvarmeproducenterne giver dermed en dobbelt belastning af brændsler anvendt til fjernevarmeproduktion, hvilket vil være i modstrid med en omkostningseffektiv strategi.

Dette kunne principielt løses ved at undtage disse brændsler fra CO₂-afgift. Dette vil dog have voldsomme provenumæssige konsekvenser. For at undgå denne dobbeltbelastning af brændsler til kraftvarme foreslås det derfor i stedet, at produktion af varme undtages fra kvotedækningen gennem anvendelsen af ”opt-out”-muligheden – i hvert fald frem til 2008, hvor muligheden for at bortauktionere nogle af kvoterne giver en række andre løsningsmodeller. En sådan løsning vurderes ikke som mere administrativt krævende end det nuværende system, hvor der allerede foretages en opdeling af brændselsanvendelsen på henholdsvis el-produktion og varmeproduktion.

Ved kvoteregulering af el-sektorens CO₂-udledning opstår endvidere spørgsmålet om dobbeltregulering i forbindelse med CO₂-afgiften på el-forbrug. Kvotereguleringen indebærer en forøgelse af de marginale produktionsomkostninger og må derfor forventes at have indvirkning på prisdannelsen på el-markedet. Den danske produktion udgør kun omkring 1/10 af den samlede nordiske produktion – og en endnu mindre andel, hvis større dele af den europæiske el-produktion fremover reelt handles på det samme marked. En ensidig dansk kvoteordning ville derfor kun have en beskeden effekt på el-priserne i gennemsnit, men ved en fælles europæisk kvoteregulering vil virkningerne formentlig være mere markante – hvilket er i overensstemmelse med, at det er forbrugeren af produktet, der skal betale for forureningen herved.

På den baggrund kunne der argumenteres for på længere sigt, når der er tale om en generel kvoteregulering af el-sektoren med fuld bortauktion af kvoter, helt at afskaffe CO₂-afgiften på el. Ifølge det direktivforslag, der er opnået fælles holdning til i EU, er det dog heller ikke muligt at foretage fuld bortauktion i første Kyoto-forpligtelsesperiode, 2008-2012.

Disse overvejelser er beskrevet nærmere i kapitel 10.

1.12. Tilpasninger i kvotesystem og CO2-afgifter for in­du­strien

En omkostningseffektiv regulering af drivhusgasudledningen tilsiger, at der bør være en ensartet marginal tilskyndelse til at reducere udledningen på tværs af sektorer. Det kan derfor være ønskeligt at foretage nogle ændringer i CO₂-afgiftsystemet i forbindelse med indførelsen af det endelige kvotesystem. Dels med henblik på at undgå urimelig dobbeltregulering/dobbeltbelastning for de virksomheder, der bliver underlagt kvotesystemet. Dels for at sikre, at virksomheder uden forkvotesystemet har nogenlunde samme grad af incitamenter til at reducere udledningen som dem inden forkvotesystemet.

Sådanne mere principielle hensyn til omkostningseffektivitet skal dog ses over for en række andre hensyn vedrørende ønsker til enkelhed i reguleringen, kontrollerbarheden og de administrative krav, samt ikke mindst de provenu- og fordelingsmæssige virkninger, herunder virkningerne på konkurrenceevnen. Der bør sigtes mod en sammenhængende regulering, hvor de forskellige hensyn tilsammen varetages bedst muligt.

Mulige ændringer vedrører både de enkelte afgiftssatsers størrelse og deres dækning – herunder aftalesystemet med dets rabat på afgiftssatsen. Hensynet til sammenhæng mellem de to systemer kunne også indebære tilpasning af kvotesystemets dækning gennem anvendelse af muligheden for at inddrage lidt flere sektorer (”opt-in”) henholdsvis undtage en række sektorer (”opt-out”) fra kvotereguleringen i henhold til kvotedirektivet.

Som nævnt ovenfor forventes de endelige EU-retningslinier for gratis­tildeling af kvoter mv. tidligst at blive fastlagt sommeren 2003. På den baggrund forekommer det mest hensigtsmæssigt, at en eventuelt større omlægning af CO₂-afgiftsystemet afventer til dette grundlag kendes.

Dette kombineret med et eventuelt ønske om først at påføre den energiintensive industri at bidrage til finansiering af den nationale reduktions­indsats fra Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012, jf. afsnit 1.8, kunne tale for, at der i den mellemliggende periode frem til 2008 så vidt muligt alene tilstræbes omlægninger, der er provenuneutrale for staten og uden voldsomme fordelingsmæssige konsekvenser for de berørte sektorer.

På den baggrund synes det generelt hensigtsmæssigt, om den gældende CO₂-beskatning på procesenergi og rumopvarmning i overgangsperioden indtil 2008 fortsætter uændret, dog således at alt energiforbrug omfattet af kvoter eller aftaler beskattes med den laveste sats på 3 kr. pr. ton CO₂. Derved undgås store provenu- og fordelingsmæssige konsekvenser for såvel staten som den energiintensive industri i denne periode.

Det kunne i den forbindelse vurderes at være hensigtsmæssigt om alt tung proces energiforbrug (uden for gartnerierhvervet), der i dag er omfattet af aftaler, via ”opt in”-muligheden inkluderes i kvotesystemet. For dette taler ønsket om at undgå, at aktiviteter uden forkvotesystemetbelægges med en meget lav CO₂-afgiftssats (3 kr. pr. ton). Kvotedirektivet giver dog som nævnt ovenfor ikke mulighed for dette før 2008. Når ”opt in” er en mulighed fra 2008, kunne det være hensigtsmæssigt samtidig af afskaffe aftalesystemet for disse virksomheder. På samme måde kan beskatningen af industriens el-forbrug fortsætte, i hvert fald indtil der kan foregå auktion af kvoterne til el-produktion. På den anden side er kvotedækning med tildeling af gratiskvoter til den energiintensive industri forbundet med en række barrierer, jf. afsnit 1.9 og kapitel 9.

I Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012, vil bortauktion af op til 10 pct. af kvoterne være tilladt. I forbindelse hermed bør muligheden for at gennemføre en provenuneutral omlægning af CO₂-reguleringen, således at industriens energiforbrug så vidt muligt er omfattet af entenkvoter ellerafgift, analyseres nærmere.

Disse overvejelser er beskrevet nærmere i kapitel 11.

1.13. Rammer for statsligt indkøb af kvoter og kreditter

Generelt kan det ikke forventes, at staten vil være bedre til at udvikle reduktionsprojekter end private virksomheder, snarere tværtimod, da det primært er private virksomheder, der ligger inde med den nødvendige tekniske ekspertise. Det taler for at overlade rollen som projektudvikler til den private sektor.

Staten har dog en særskilt ekspertise i at etablere miljø-, energi- og udviklingsprojekter i udviklingslande. For mange reduktionsprojekter i udviklingslandene vil gælde, at de ud over at reducere udledningen af CO₂eller andre drivhusgasser også har en række andre gunstige miljø- eller udviklingseffekter for det pågældende værtsland. Det taler for, at inddragelse af statslig erfaring med udviklingsprojekter kan bidrage til et samlet set mere vellykket resultat, end hvis projektudviklingen alene overlades til private virksomheder.

På tilsvarende vis er der i statsligt regi en betydelig erfaring med etablering af miljø- og energiprojekter i Central- og Østeuropa, som kunne inddrages i selve projektgenereringen for at sikre effektiv medvirken af værtslandets institutioner og større sandsynlighed for, at projektet gennemføres til den aftalte tid.

En fordel ved statslig involvering i projektudviklingen kunne være, at staten derigennem kan medvirke til, at markedet for projektkreditter ”løbes i gang” tidligere, end det ellers ville være tilfældet. Statens bidrag dertil kunne endvidere være i form af rammeaftaler med værtslande, hjælp til opbygning af de nødvendige institutioner, eller gennem pilotprojekter, der dels kan frembringe viden om markedet til nytte fremover, dels direkte kan medvirke til at fremskynde opblomstringen af det.

Det kan næppe anbefales at oprette en ”statslig klimafond”, hvor staten køber kreditter på vegne af private virksomheder – en sådan funktion som bank eller mægler bør det overlades til den private sektor selv at oprette.

Skal der gennemføres statsligt indkøb af kreditter i større omfang, forekommer det mest hensigtsmæssigt, at dette gøres primært ved at købe risikoafdækkede, indirekte kreditter fra de internationale CO₂-kredit­banker til markedsprisen. Eget indkøb direkte fra projektudviklerne ved brug af udbud eller mæglere vil således være kompliceret og risikofyldt.

Samlet set forekommer det mest hensigtsmæssigt at satse på en to-benet indkøbsstrategi:

a) Indkøb af projektkreditter ved inddragelse af ekspertise fra de institutioner, der forvalter miljø-, energi- og udviklingsprojekter i udviklingslande og miljø- og energiprojekter i Central- og Øst­europa. Disse opgaver kan udføres af de involverede ministerier.

b) Køb af risikoafdækkede, indirekte kreditter fra de internationale CO₂-kreditbanker. Dette indkøb kan udføres af en enkelt mindre enhed, som primært skal have finansielle kompetencer.

Uanset etableringen af indkøbsfunktioner vil der være en række vilkår knyttet til kreditterne, som på forskellig måde indebærer en afvejning mellem pris og risiko, og for hvilke der skal træffes nogle beslutninger med økonomisk konsekvens:

• Fordeling på lande/regioner
• Betaling ”up-front” eller ved overførslen af kreditterne?
• Kontrakter der rækker ud over 2012?
• Hensyn til langsigtet bæredygtighed af projektet?
• Fordeling på projekttyper.

Det vil formentlig være hensigtsmæssigt med nogle retningslinjer for, hvordan de statslige indkøbsfunktioner skal agere på markedet.

De mulige rammer for statsligt køb af kreditter er beskrevet nærmere i kapitel 12.