9. Kvotesystemer – auktion og gratistil­de­ling af kvoter

9. Kvotesystemer – auktion og gratistil­de­ling af kvoter
9.1. Indledning

Det forslag til EU-kvotedirektiv, der er opnået fælles holdning til, giver de enkelte stater nogle frihedsgrader for indretningen af det nationale kvotesystem. Staterne har blandt andet mulighed for at medtage flere brancher end angivet i direktivet (”opt-in”) og for at reducere bagatelgrænsen for derigennem at opnå større dækning[1]. Til gengæld giver kvotedirektivet ikke helt klare retningslinier for, hvorledes der skal allokeres gratiskvoter til de enkelte virksomheder, selvom visse kriterier dog er angivet[2]. Som følge heraf skal der træffes en række valg ved udformningen af et nationalt kvotesystem for energiintensive virksomheder.

Ved indretningen af et dansk kvotesystem og specielt vedrørende allokeringen af kvoter til virksomhederne vil det være hensigtsmæssigt, om der i overgangsperioden 2005-2007 etableres et system, der korresponderer den indretning, der tilstræbes for det længere sigt.

Dette kapitel omhandler nogle mere generelle overvejelser, der gør sig gældende vedrørende allokeringen af kvoter. I hvilket omfang det er hensigtsmæssigt at medtage flere brancher i et dansk kvotesystem end angivet i kvotedirektivet, er behandlet i de følgende to kapitler.

9.2. Finansieringsbidrag fra kvotedækkede virksomheder

Kvoterne kan omsættes mellem virksomhederne – internt i landet og mellem de europæiske lande. De virksomheder, der dækkes af kvotesystemet, vil dermed få et incitament til at effektivisere eller omlægge produktionen, så der spares på energien og CO₂-udledningen reduceres, da salg af CO₂-kvoter vil indbringe virksomheden en fortjeneste svarende til kvoteprisen. Omvendt vil kvotesystemet ”straffe” virksomhederne for øget CO₂-udledning svarende til kvoteprisen. Kvotesystemet bidrager derfor i sig selv med et incitament til at reducere CO₂-udledningen.

Bidraget herfra vil dog være beskedent i forhold til den nationale målsætning om at fjerne mankoen i 2008-2012. Skal denne målsætning nås (på en omkostningseffektiv måde), er det nødvendigt at der købes internationale CO₂-kvoter og -kreditter med henblik på at øge den samlede nationale kvote. De energiintensive, kvotedækkede erhverv kan bidrage til med­finansiering heraf, ved at de tildeles færre gratiskvoter sammenlignet med deres CO₂-udledning i udgangssituationen.

Tildeles virksomhederne ingengratiskvoter, vil de således skulle skaffe sig dækning for deres CO₂-udledning udelukkende gennem køb af indenlandske kvoter og/eller internationale kvoter og kreditter til markedspris. I en sådan situation kan de pågældende virksomheder siges at være pålagt den maksimale økonomiske belastning (inden for kvotesystemet). Hvis omvendt virksomhederne tildeles gratiskvoter fuldt ud svarende til deres nuværende udledning, vil de slet ikke blive belastet økonomisk i forhold til den aktuelle situation – men vil, i det omfang de udvider produktionen med mere CO₂-udledning til følge, skulle betale derfor med køb af kvoter og kreditter. I hvilket omfang de kvotedækkede virksomheder tildeles gratiskvoter har imidlertid ikkenogen betydning for, i hvilket omfang virksomhederne vil foretage egne CO₂-reducerende tiltag, da incitamentet hertil er uforandret og alene er bestemt af prisen på kvoterne.

Hvor meget de energiintensive, kvotedækkede erhverv gennem reduktion i antallet af tildelte gratiskvoter skal bidrage til medfinansiering af den samlede indsats for at opfylde målsætningen om at fjerne mankoen 2008-2012 må indgå i en overordnet politisk afvejning – dels i forhold til de forskellige mulige statsligt finansierede reduktionstiltag, dels i forhold til hvor meget de øvrige sektorer skal bidrage til denne medfinansiering.

9.3. Bortauktion og tildeling af kvoter

Det er staten, der har en samlet reduktionsforpligtelse. Staten kan gennem direkte indkøb af internationale kvoter og kreditter i udlandet opnå en større national kvote for Danmark. Denne relative forøgelse kunne i princippet sælges videre til de private virksomheder gennem bortauktion af indenlandske kvoter, således at disse opnår mulighed for at udlede mere CO₂. Netto påvirker denne transaktionsfølge fra udland via staten til virksomhederne ikkestaten provenumæssigt (bortset fra transaktionsomkostninger og eventuelle mindre udsving i priserne mellem det udenlandske og indenlandske marked) – staten er da blot en slags ”mellemhandler” for kvoter/krediter. I sig selv bidrager denne transaktionsfølge heller ikke til at lukke mankoen.

Statslig bortauktion af kvoterne fører således ikke i sig selv til hverken en reduktion af den danske CO₂-udledning eller til et bidrag til en forøgelse af den samlede nationale kvote. Skal virksomhederne bidrage til at finansiere den nationale reduktionsforpligtelse – således at mankoen fjernes – er det således afgørende, at de tildeles færre gratiskvoter set i forhold til deres CO₂-udledning i udgangspunktet.

Staten har dog principielt mulighed for at skaffe sig bidrag til at finansiere andre tiltag ved i stedet for at tildele kvoter gratis at bortauktionere nogle af CO₂-kvoterne og dernæst anvende provenuet herfra til for eksempel at finansiere andre indenlandske CO₂-reducerende tiltag. Ved bortauktion af tilstrækkeligt mange kvoter – således at der tildeles færre gratiskvoter end nødvendigt for at fjerne mankoen – kan staten endda opnå et overskydende provenu, som kan anvendes til andre formål – for eksempel til at lempe eller helt fjerne CO₂-afgiften for de kvotedækkede virksomheder.

EU’s kvotedirektiv giver imidlertid ikkemedlemslandene mulighed for at bortauktionere CO₂-kvoter i kvotedirektivets 1. periode, 2005-2007, som udgør en slags overgangsperiode til den første periode, hvor Kyoto-forpligtelsen gør sig gældende, 2008-2012. I henhold til kvotedirektivet skal kvoterne i denne overgangsperiode tildeles virksomhederne gratis. Fra 2008 bliver det muligt at bortauktionere 10 pct. af kvoterne, men der er ikke fastlagt endelige retningslinier for dette i kvotedirektivet, jf. kapitel 4[3].

Muligheden for at pålægge de energiintensive erhverv at bidrage til finansieringen af lukningen af mankoen afhænger dog ikkeaf, om staten kan bortauktionere kvoter. Det afgørende for den økonomiske belastning for den enkelte kvotedækkede virksomhed er alene, hvor mange kvoter virksomheden får tildelt gratis sammenlignet med deres udledning i udgangspunktet.

Det er antallet af gratiskvoter, der bestemmer, hvor mange kvoter og/eller kreditter virksomheden efterfølgende må købe for at have dækning for sin faktiske CO₂-udledning. Det har til gengæld (tilnærmelsesvis) ikke nogen betydning, om de resterende kvoter, som virksomheden mangler, købes på statslig auktion eller i udlandet – enten på det europæiske kvote-marked eller ved kreditter fra østlande (JI) eller ulande (CDM). Prisen på statsligt bortauktionerede kvoter må under alle omstændigheder (i et perfekt fungerende marked) forventes at blive den samme som for de kvoter/kreditter, danske virksomheder kan købe i udlandet.

Af denne grund er det ikkeafgørende for størrelsen af virksomhedernes bidrag til finansieringen, at staten får mulighed for at bortauktionere kvoter. Men statslig bortauktion giver dog som nævnt ovenfor en række muligheder for at skaffe et provenu til andre formål[4].

9.4. Barriere-effekten ved gratistildeling af kvoter

Hvis samtlige kvoter blev bortauktioneret, ville alle virksomheder (inden for kvotesystemet) i princippet blive stillet lige. Nye virksomheder og virksomheder i vækst ville, ligesom alle andre, skulle købe udledningskvoter for at få lov til at udlede CO₂. En rendyrket auktionsmodel ville til gengæld kunne give betydelige problemer i forhold til de energiintensive virksomheders konkurrenceevne – især for de brancher der konkurrerer med virksomheder i lande, der ikke er omfattet af et tilsvarende kvotesystem med statslig bortauktion. Det er baggrunden for overvejelserne om et system med gratistildeling af kvoter til virksomhederne.

I den følgende beskrivelse tages først udgangspunkt i et system baseret på gratistildeling af kvoter til virksomhederne efter deres CO₂-udledning i et givet basisår (såkaldt ”grandfathering”). Et sådant system giver de eksisterende virksomheder en konkurrencemæssig fordel over for nye virksomheder – og vil mere generelt virke konserverende i forhold til ændringer i produktionsstørrelsen hos de enkelte virksomheder – samt over for virksomheder i vækst. Det skyldes, at nye virksomheder på markedet nød­vendigvis må indkøbe kvoter til hele den nystartede produktion, hvorimod eksisterende virksomheder får tildelt (i hvert fald en del af) kvoterne gratis. Ligeledes vil virksomheder i vækst på sigt skulle købe en større mængde kvoter end virksomheder med ringe eller ingen vækst. Vækstvirksomheder og vækstbrancher vil derfor blive stillet forholdsmæssigt ringere end andre, hvilket modvirker en dynamisk erhvervsudvikling.

Hertil kommer, at et system med gratistildeling baseret på historisk udledning også virker diskriminerende i forhold til de virksomheder, der tidligere har gennemført emissionsreducerende foranstaltninger – og som således ved tildelingen af kvoter ikke belønnes for dette[5].

Barriere-effekten er større, jo højere værdien af de tildelte kvoter er. En relativt høj pris på verdensmarkedet for CO₂-kvoter og -kreditter vil således indebære et større gaveelement til de virksomheder, der tildeles gratiskvoter. Barriere-problemet bliver omvendt mindre, hvis den internationale kvote/kreditpris viser sig at blive relativt lav.

Til sammenligning gør denne barriere-effekt sig ikkegældende med dagens CO₂-afgiftssystem, som behandler alle virksomhederne inden forde energiintensive brancher lige – uanset produktionsstørrelsen i udgangs-punktet.

De nævnte problemer er en generel ulempe ved brugen af et kvotesystem, hvor der anvendes gratis tildeling af kvoter. Og der forefindes ikke nemme løsninger med henblik på at overkomme denne barriere-effekt. Det fremgår således af nedenstående, at det vil være særdeles vanskeligt at udforme et tildelingssystem, så det undgår at virke konserverende i forhold til nye virksomheder og ændringer i produktionsstørrelserne, uden at der samtidig gås på kompromis med en række andre kriterier for et godt kvotesystem:

a) at der sikres en omkostningseffektiv reduktionsindsats inden for de kvotedækkede erhverv,

b) at det er kontrollerbart og ikke giver nemme muligheder for omgåelse,

c) at det ikke er for administrationskrævende og indbyder til løbende forhandlinger om vilkår.

Først når alle kvoter bortauktioneres (eller mere præcist: når der ikke tildeles gratiskvoter til de eksisterende virksomheder, jf. afsnit 9.3) undgås denne barriere-effekt i forhold til nye virksomheder og virksomheder i vækst. For en overgangsperiode på blot nogle få år (2005-2007) vil dette barriere-problem dog i sagens natur være af midlertidig karakter og derfor knap så problematisk. Men for det længere sigt er det til gengæld helt afgørende for dynamikken i erhvervslivet, at der findes en løsning herpå, enten i form af fuld bortauktion af kvoterne eller eventuelt som et miks af nedennævnte forslag til afhjælpning af barriere-effekten. Alle de nedennævnte muligheder for at overkomme barriere-problemet har dog en række forskellige andre ulemper.

9.5. Tildeling af gratiskvoter ud fra ”rullende basisår”

Man kunne forestille sig, at kvoterne ikke tildeles på baggrund af udledningen i et bestemt historisk basisår (eller basisperiode), men at der i stedet opereres med et løbende ændret grundlag for tildelingen af kvoter til den enkelte virksomhed – for eksempel at det forrige års faktiske udledning danner grundlag for tildelingen i det følgende år (”rullende basisår”). Et sådant princip for tildelingen vil mindske problemet med diskrimination af vækstvirksomheder og nye virksomheder på markedet. Det skyldes, at virksomhederne kan tage i betragtning, at en forøgelse af udledningen i et bestemt år vil føre til, at de i det efterfølgende år får tildelt et tilsvarende øget antal kvoter. De skal således kun betale den ekstra pris for udledning af CO₂i det første år, de øger udledningen.

Desværre har denne metode til gengæld som konsekvens, at den reelle pris for at udlede yderligere 1 ton CO₂samtidig falder, da virksomheden netop indkalkulerer udledningens effekt på omfanget af efterfølgende tildeling af gratiskvoter. Det forvrider den samlede reduktionsindsats og ophæver til dels selve pointen ved kvotesystemet. Det kan meget vel indebære, at virksomhederne derfor ikke vil gennemføre ellers fornuftige reduktionstiltag.

Problemet er størst, hvis der hvert år foretages en sådan ændring i grundlaget for tildeling af kvoter – ”rullende basisår”. Problemet er lidt mindre, hvis der ”kun” foretages en ændring af grundlaget for eksempel hvert 5. år. Samlet set bevirker tildeling på baggrund af en form for rullende basisår dog uvægerligt, at der ikke sikres en omkostningseffektiv reduktions-indsats. En mere detaljeret forklaring herpå er givet i bilag 9.1.

En tildelingsmodel baseret på ”rullende basisår” vil i øvrigt ikke være i overensstemmelse med retningslinierne i EU’s kvotedirektiv, som forudsætter en fastlagt kvotetildeling på virksomhedsniveau for en hel 5-årig forpligtelsesperiode ad gangen. En model med 5-årigt skiftende basisår vil formentlig leve op til dette. Det må forventes, at der i EU-regi vil blive fastlagt nogle retningslinier for, hvorledes basisår for tildelingen kan fastlægges, hvis allokeringssystemet skal baseres på sådanne basisår. Tildeling på baggrund af et bestemt historisk basisår (eller periode) ud i al fremtid vil selvsagt resultere i den stærkest virkende barriere-effekt, medmindre der foretages en forholdsvis hurtig overgang til fuld bortauktion af kvoterne.

9.6. Reservation af gratiskvoter til nye virksomheder

Et kvotesystem med tildeling af gratiskvoter alene baseret på historisk udledning har en klart konserverende effekt på erhvervsstrukturen. Denne forskel i behandlingen af nye og gamle virksomheder vil endvidere være et klart brud med grundlæggende lighedsgrundsætninger i EU-landene – og der kan ikke fremføres nogen saglige begrundelser for at begunstige eksisterende virksomheder i forhold til nytilkomne. På den baggrund må det vurderes, at der i EU's retningslinier vedrørende kvoteallokering i hvert fald på sigt må åbnes adgang for, at nye virksomheder, hvad angår tildeling af gratiskvoter, behandles på samme vilkår som gamle virksomheder – det vil sige med samme andel gratiskvoter i forhold til udledningen. Ideelt set skulle et tildelingssystem være uafhængigt af den historiske udledning for at stille alle lige, men det er vanskeligt at konstruere i praksis.

En anden måde at undgå barriereeffekten på kunne derfor være at ”reservere” nogle af kvoterne i en pulje til nytilkommende virksomheder og virksomheder i vækst, som for eksempel åbner et nyt produktionsanlæg. Man kunne eksempelvis forestille sig en model, hvor der forlods blev reserveret en bestemt andel af den samlede ramme af tildelte gratiskvoter.

Det mest enkle ville være at tildele gratiskvoter til nye virksomheder, så disse opnår samme andel gratiskvoter i forhold til deres forventede udledning som eksisterende virksomheder (f.eks. 90 pct. for en given periode). Det forudsættes således i det følgende, at nye virksomheder og produktionsanlæg efter ansøgning kan tildeles gratiskvoter på lige vilkår med eksisterende virksomheder, således at de nye aktiviteter opnår tildeling af gratiskvoter i forhold til deres CO₂-udledning i samme omfang som de gamle aktiviteter. Det indebærer imidlertid, at nye virksomheder begunstiges i forhold til eksisterende virksomheder, der faktisk stilles ringere i forhold til beslutninger om at øge produktion, idet de eksisterende virksomheder vil skulle købe alle yderligere kvoter til markedspris. Et sådant system vil ikke være hverken omkostningseffektivt eller retfærdigt. Dertil kommer, at det i praksis ville åbne for en række omgåelsesmuligheder og andre situationer der – uden nødvendigvis at være bevidste forsøg på omgåelse – kan medføre en udhuling af kvote-systemet og den tilstræbte omkostningseffektivitet i reduktionsindsatsen.

Med en sådan puljemodel får eksisterende virksomheder et incitament til at omdefinere nogle af deres ”gamle” aktiviteter til ”nye” aktiviteter for derigennem at få tilkendt nye gratiskvoter. Det kan ske ved at overdrage dele af aktiviteten til et andet selskab. Dermed spares udledning i det gamle selskab, der får nogle flere kvoter i overskud, som kan sælges, samtidig med at det nye selskab i kraft af den ”nye” aktivitet får tildelt gratiskvoter. Det kan for eksempel foregå ved, at en mindre ændring af et traditionelt produkt defineres som et nyt produkt. Produktionen heraf kan placeres i et selvstændigt selskab, som så søger om gratiskvoter på linie med lignende virksomheder i samme branche. I takt med øget produktion af det ”nye” produkt fases produktionen af det ”gamle”, næsten tilsvarende produkt ud – uden at de tildelte kvoter kan fratages virksomheden inden udløbet af den gældende tildelingsperiode. Produktionen af det ”nye” produkt kan både etableres på helt eller delvist nye anlæg, eller ske ved at den ”nye” virksomhed lejer sig ind i den ”gamle” virksomheds produktionsfaciliteter.

Sådanne opdelinger af virksomheder er helt normale – også uden incitamenterne i et kvotesystem: Alle produkter videreudvikles løbende, og de nye produkter overtager ofte markedet gradvist. Ofte dannes særlige selskaber for nye produkter – enten på grund af signalværdien, fordi ejerkredsen afviger fra den, der stod bag den hidtidige produktion, eller fordi man bedre kan styre virksomheden gennem opdeling på forskellige divisioner. Selvom der vil være oplagte tilfælde af omgåelser, vil det i praksis være meget svært og juridisk problematisk at afgøre, i hvilke tilfælde der er tale om rene omgåelser af kvotelovgivningen, og i hvilke der er tale om en naturlig virksomhedsudvikling[6].

Nettoresultatet af ovenstående bliver, at virksomheden samlet set får udvidet antallet af gratiskvoter, selvom den udfører nogenlunde samme størrelse produktion som i udgangspunktet. Der er to problemer ved en sådan omgåelsesmulighed: (a) virksomheden bliver ikkeeffektivt udsat for et marginalt incitament med hensyn til CO₂-udledning, der svarer til markedsprisen på kvoterne, og (b) antallet af gratiskvoter i systemet kan meget let blive udvidet udover det oprindeligt fastsatte (”lækage”) – og det reelt på statens bekostning, fordi staten vil være nødt til at skaffe sig et korresponderende antal ekstra kvoter på det internationale marked for at fastholde den samlede reduktionsindsats.

I bilag 9.2 er beskrevet en række eksempler på, hvordan virksomheder i praksis kan presse sig til at opnå tildeling fra puljen af gratiskvoter reserveret til nye virksomheder, selvom der ikke reelt er tale om ny produktion. De praktiske erfaringer fra det første CO₂-afgiftsystem viste, at der er tale om betydelig kreativitet hvad angår virksomhedsomdannelser, når der i udgangspunktet er stor forskel på den gennemsnitlige og den marginale belastning[7].

9.7. Tildeling af gratiskvoter efter objektive kriterier

For at undgå de ovennævnte uheldige omgåelsesmuligheder kunne man forstille sig, at gratiskvoterne blev tildelt (efterfølgende) efter nogle mere objektive kriterier, som stiller nye og gamle aktiviteter helt lige. Man kunne for eksempel forestille sig, at den faktiske produktions størrelse udgjorde grundlaget for tildeling af udledningskvoter – for eksempel med et bestemt antal kvoter reserveret til hver branche. Problemet hermed er imidlertid, at det for næsten alle typer af brancher gælder, at virksomhederne producerer et miks af forskellige produkter, hvorfor det ikke er muligt at opstille et entydigt sammenligneligt mål for produktionen. Hvordan skulle man eksempelvis sammenligne et nyt højkvalitetsprodukt med et ældre standardprodukt ? Det ville i praksis svare til at sammentælle ”æbler” og ”pærer”.

El-sektoren udgør dog en udtagelse herfor, idet der her er tale om et entydigt produkt: 1 kWh, hvorfor en allokeringsmodel baseret på faktiske andele af sektorens samlede produktion kunne anvendes i netop denne sektor. Princippet i en sådan allokeringsmetode er illustreret i bilag 9.3. Varme udgør også et tilnærmelsesvist homogent produkt, der kan måles i en fælles enhed – Joule. For denne sektor kunne formentlig anvendes en tilsvarende enkel allokeringsmodel baseret på andele af sektorens samlede produktion.

For industribrancherne gælder imidlertid, at den enkelte branche producerer mange forskellige varetyper. Det er derfor for industrien spørgsmålet, om der kan etableres et system for gratistildeling udfra nogle mere ”objektivt” fastsatte forhold mellem produktion og CO₂-udledning. Det kunne for eksempel baseres på en forudsætning om en ønsket eller forventet CO₂-udledning pr. produceret enhed – eksempelvis udfra ”best available technology”(BAT)-vurdering for den enkelte branche/produkttype. Dermed ville nye og gamle virksomheder blive stillet ens.

Tildeling af gratiskvoter udfra BAT-notes og hollandske erfaringer derom i forbindelse med deres aftalesystem er beskrevet nærmere i bilag 9.4. Det vurderes som særdeles vanskeligt at indføre et sådant system, der kan skelne mellem de mange forskellige produkter på en retvisende måde. Det vil endvidere kræve opbygning af et betydeligt administrativt og kontrollerende apparat. Endelig kan tildelingsprincipperne let blive genstand for tilbagevendende diskussioner om, hvad der er det relevante BAT-stade, da dette vil ændre sig over tid.

Det er derfor vanskeligt at forestille sig et system, der ikke i praksis indebærer en eller anden form for forhandling med virksomhederne. Og her vil problemet med asymmetrisk informationgøre sig gældende – det vil sige det forhold at anlægsoperatørerne typisk ved væsentligt mere om potentielle effektiviseringsmuligheder end myndighederne. Det vil ofte være særdeles omkostningsfuldt, hvis myndighedssiden skal erhverve et tilsvarende vidensniveau som virksomhederne, for eksempel gennem brugen af (mere eller mindre) uafhængige konsulentfirmaer med viden fra rådgivningsopgaver inden for den pågældende branche.

Der findes imidlertid allerede i dag en betydelig viden om udviklingen i virksomhedernes energiforbrug og energieffektivitet helt ned på enkeltvirksomhedsniveau. Dels er der detaljerede energidata fra forskellige kilder, dels er der i sammenhæng med administrationen af det eksisterende aftalesystem opbygget et betydeligt vidensgrundlag om udviklingen i virksomhedernes energirelaterede adfærd. Alle de erhvervsvirksomheder, der er omfattet af kvotedirektivet, er også omfattet af aftaleordningen. Det må ved udformningen af allokeringsmetoden ved en kvoteordning for erhvervslivet vurderes, i hvilket omfang dette vidensgrundlag kan anvendes ved kvotetildelingen.

9.8. Sammenfatning

Tildeling af gratiskvoter til de kvotedækkede virksomheder udfra virksomhedernes udledning i et givet basisår (såkaldt ”grandfathering”) giver ”gamle” virksomheder en økonomisk fordel i forhold til nye virksomheder og virksomheder i vækst. Det kan virke som en barriere over for nye virksomheder og mere generelt virke konserverende i forhold til erhvervsudviklingen. Et sådant traditionelt tildelingssystem kan derfor ikkeanbefales som en mere permanent løsning.

Barriere-effekten er større, jo højere værdien af de tildelte kvoter er. En relativt høj pris på verdensmarkedet for CO₂-kvoter og -kreditter indebærer således et større gaveelement til de virksomheder, der tildeles gratiskvoter. Barriere-problemet bliver omvendt mindre, hvis den internationale kvote/kreditpris viser sig at blive relativt lav.

Hvad angår kvoter for den energiintensive industri er der ikke oplagte muligheder for at udforme et allokeringssystem for tildeling af gratiskvoter uden denne barriere-effekt, som ikke på en eller anden måde bryder med en række andre vigtige hensyn:

a) Tildeling af gratiskvoter på baggrund af skiftende (”rullende”) basisår har som ulempe, at virksomhederne indkalkulerer, at de ved øget udledning af CO₂opnår flere tildelte gratiskvoter på et senere tidspunkt. Den reelle marginale pris for at udlede 1 ton CO₂kommer dermed ikketil at svare til markedsprisen, men bliver væsentligt lavere, hvorfor der ikke sikres en samlet omkostningseffektiv reduktionsindsats.

b) Reservation af en bestemt andel af gratiskvoterne til nye virksomheder – for eksempel efter ansøgning – åbner for en række omgåelsesmuligheder, hvor virksomhederne kan spekulere i at omdanne ”gamle” aktiviteter til ”nye” aktiviteter. Det vurderes umuligt i praksis at skelne sådanne omgåelser fra reelle nyetableringer.

c) Brug af mere objektive kriterier for tildelingen – for eksempel baseret på den faktiske produktion og teknologiske standarder – vil kræve opbygningen af et betydeligt administrativt apparat og har i praksis vist sig vanskeligt at kontrollere – blandt andet fordi de enkelte industribrancher typisk producerer et stort miks af forskellige produkter. En undtagelse herfor er dog elsektoren, som er kendetegnet ved at producere et enkelt homogent produkt – 1 kWh – hvorfor en produktionsbaseret allokeringsmodel vil kunne anvendes i denne sektor. Noget tilsvarende gælder formentlig for produktion af varme. De problemstillinger, der i øvrigt gør sig gældende i denne sektor, er beskrevet i kapitel 10.

Samlet set taler disse forhold for, at det i princippet vil være bedst med en hurtig overgang til fuld bortauktion af kvoterne, idet kun fuld bortauktion sikrer et system, der både er omkostningseffektivt og ikke har en barriere-effekt over for nye virksomheder og virksomheder i vækst. På længere sigt må det forventes at bortauktion af kvoter bliver en mulighed, men bortauktion er ifølge direktivforslaget ikke muligt i dets første periode, overgangsperioden 2005-2007, hvor kvoterne ifølge direktiv-forslaget skal tildeles gratis, og vil i Kyoto-forpligtelsesperioden 2008-2012 kun kunne anvendes for en mindre andel af kvoterne.

En ren bortauktionsmodel vil endvidere have nogle markante effekter på de energiintensive erhvervs konkurrenceevne – medmindre de konkurrerende lande gennemfører bortauktion af kvoter i nogenlunde samme omfang. Og det vil indebære omflytning af et betydeligt provenu.

Disse forhold samt uklarheden omkring de kommende retningslinier, der skal udarbejdes i tilknytning til EU's kvotedirektiv, taler for at udskyde beslutningerne, om hvorledes et kvotesystem med allokering af kvoter skal designes for den danske energiintensive industri. De nærmere EU-retningslinier forventes tidligst at foreligge sommeren 2003.

Det skal bemærkes, at bortauktion af kvoter ikke er nødvendigt for muligheden for at pålægge de energiintensive erhverv at bidrage til finansieringen af den nationale reduktionsforpligtelse, da finansieringsbidraget bestemmes af, i hvilket omfang antallet af tildelte gratiskvoter indsnævres, jf. ovenfor. Men provenuet fra bortauktion af kvoter kan dog anvendes til andre formål – herunder for eksempel til at finansiere andre reduktionstiltag, som ikke er internaliseret i kvotesystemet, eller til at reducere (eventuelt helt fjerne) nogle af CO₂-afgifterne.

Bilag 9.1.

Tildeling af kvoter ud fra ”rullende basisår”

En måde hvorpå barriere-effekten kan reduceres er ved at kvoterne ikke bliver tildelt på baggrund af udledningen i et bestemt basisår (eller basisperiode), men at der i stedet opereres med et løbende ændret grundlag for tildelingen af kvoter til den enkelte virksomhed. For eksempel kunne det forrige års faktiske udledning danne grundlag for tildelingen i det følgende år: ”rullende basisår”. Alternativt kunne for eksempel udledningen hvert 5. år danne grundlag for tildelingen af kvoter i de følgende 5 år: ”5-årigt skiftende basisår”. Dette vil også modvirke barriere-effekten, men ikke i helt samme omfang.

En sådan løbende tildeling af kvoter vil reducere barriere-effekten, idet nye virksomheder på markedet, som ikke eksisterer i basisåret (eller basisperioden), alene vil skulle bære ekstraomkostningen ved kvotekøb i ét år frem for ”altid”.

Imidlertid vil et sådant system samtidig have som konsekvens, at den reelle pris for at udlede yderligere 1 ton CO₂samtidig falder, da virksomheden netop indkalkulerer denne effekt på omfanget af efterfølgende tildelinger. Det forvrider den samlede reduktionsindsats.

Konsekvensen kan illustreres ved et regneeksempel. Det antages, at en virksomhed står over for en beslutning om at igangsætte et 20-årigt projekt, der vil resultere i en ekstra CO₂-udledning på 1 ton pr. år og en ekstra indtjening på 55 kr. pr. år. Da kvoterne antages at være snærende, må virksomheden således købe en ekstra årlig CO₂-kvote, som antages at koste 50 kr. i årets priser.

Såfremt virksomheden opererer under et system med ”fast historisk basisår”, må den hvert år købe en kvote på 1 ton CO₂til 50 kr., hvorved der hvert år opnås en fortjeneste på 5 kr. på projektet. Nettonutidsværdien af projektet vil være ca. 61 kr., hvis der diskonteres med 6 pct. Den gennemsnitlige CO₂-kvotepris vil omregnet til nutidskroner være ca. 30 kr. pr. ton.

Såfremt virksomheden løbende opererer med en tildeling af kvoter i forhold til sidste års udledning (”rullende basisår”), vil det alene være nødvendigt at købe én kvote i år 1. Dette skyldes, at den højere men konstante udledning i de efterfølgende år ikke overstiger ekstraudledningen i år 1. Herved bliver nettonutidsværdien af projektet 619 kr. Samtidig reduceres den gennemsnitlige CO₂-kvotepris i nutidskroner til ca. 3 kr. pr. ton. En tildeling af kvoter baseret på ”5-årig skiftende basisår” kræver køb af 1 kvote hvert år i de første 5 år, men derefter kræves ikke kvotekøb. Det resulterer i en nutidsværdi på 445 kr. samt en kvotepris på ca. 11 kr. pr. ton CO₂.

Tildeling med udgangspunkt i ”rullende basisår” vil endvidere medføre, at privatøkonomisk attraktive, men samfundsmæssigt set uhensigtsmæssige projekter gennemføres. Dette kan illustreres ved et 20-årigt projekt som ovenstående, men hvor indtjeningen i stedet for 55 kr. årligt ændres til blot 40 kr. årligt. Idet kvoterne koster 50 kr. pr. ton CO₂, kan projektet ikke betale sig ud fra en samfundsøkonomisk betragtning. Den samfundsøkonomiske nettonutids-værdi af projektet bliver således -122 kr., altså negativ. Men da virksomheden tager hensyn til ”rullende basisår”-tildelingen af kvoter, vil nettonutidsværdien af projektet driftsøkonomisk set imidlertid være positiv med 436 kr., hvorfor projektet bliver gennemført alligevel. Også i henhold til ”5-årigt skiftende basisår” er projektet privatøkonomisk attraktivt med en nutidsværdi på 263 kr.

Bilag 9.2.

Omgåelsesmuligheder gennem virksomhedsom­dan­nelser

Et eksempel kan anskueliggøre, hvorledes et kvotesystem med reserveret tildeling til nye virksomheder kan omgås gennem virksomhedsomdannelser:

En koncern med 10 produktionssteder udleder som historisk gennemsnit 10.000 ton CO₂pr. produktionssted – det vil sige i alt 100.000 ton CO₂, og får i udgangspunktet tildelt 10 x 6.000 ton = 60.000 ton CO₂-gratis­kvoter, hvilket svarer til gennemsnittet for de øvrige virksomheder under kvoteordningen (dvs. virksomhedernes tildeles generelt gratiskvoter svarende til 60 pct. af udledningen). Virksomheden må derfor i udgangspunktet købe kvoter svarende til 40.000 ton CO₂til markedspris. Den etablerede ordning indebærer, at nye virksomheder på helt lige vilkår tildeles gratiskvoter svarende til 60 pct. af deres (faktiske) udledning.

Købet af de ekstra 40.000 CO₂-ton kvoter belaster virksomheden, idet den konkurrerer med udenlandske virksomheder, som måske ikke i alle tilfælde er pålagt samme type vilkår. Den vil derfor have et incitament til at foretage en selskabsopdeling, hvor 5 produktionssteder ”sælges” til et ”nyt” selskab. Alle CO₂-gratiskvoter – 60.000 – forbliver i det gamle selskab, hvilket svarer til 10.000 ton mere end udledningerne i dette selskabs tilbageværende produktionssteder. Hvis produktionsomfanget i de 5 tilbageværende enheder er uforandret, kan de 10.000 overskydende ton CO₂-gratiskvoter frasælges på markedet for kvoter og indbringer dermed selskabet et provenu.

Samtidig søger det ”nye” selskab puljen for tildeling af gratiskvoter til nye selskaber under trusler om lukning, hvis det ikke får gratiskvoter – og derfor med politisk opbakning fra de lokalsamfund, hvor de 5 produktionssteder er placeret. Lukningstrusler kan – meget realistisk – underbygges med, at de 5 produktionssteder tidligere har været lukket og måske aktuelt er truet på grund af dårlige konjunkturer. På den baggrund kan selskabets ”nye” produktionssteder måske presse sig til at erhverve 5 x 6.000 ton = 30.000 ton CO₂-gratiskvoter. Dermed har koncernen som helhed tjent, hvad der svarer til 30.000 ton CO₂-kvoter i forhold til udgangspunktet.

Nedlukning af hele produktionsenheder under lavkonjunkturer er allerede i dag kendt fra koncerner i en række industrier. Det samme ses for kraftværker, hvor ældre kondensationsværker i dag lukkes helt ned, når der er rigeligt med vand i de nordiske vandkraftsøer med deraf følgende lave priser på det nordiske el-marked. Hvis der bevilges nye gratiskvoter ved sådanne udskilninger, er der tale om et potentielt lækageproblem.

Det vil ofte være ganske arbejdskrævende at afgøre, om der er tale om et reelt salg til eksterne parter, eller der er tale om en intern handel i koncernen. Hvis der stilles krav om et reelt salg for at få adgang til at søge om gratiskvoter igen, vil produktionssteder, der udskilles uden kvoter fra et moderselskab, potentielt have større værdi for eksterne parter end for moderselskabet selv. Kvotesystemet vil dermed kunne give et incitament til virksomhedsopsplitninger.

Tager man det rene tilfælde, hvor der også reelt er tale om et eksternt salg, kan det blive politisk meget vanskeligt at nægte den nye virksomhed gratiskvoter – også selv om det i princippet kan fastslås, at der er tale om en virksomhed, hvor kvoterne er frasolgt. Eksempelvis kunne der være tale om en virksomhed, der går konkurs. Tildelte kvoter er et oplagt salgsemne i en sådan situation. Hvis/når en sådan virksomhed søges genstartet, vil den være vanskeligt stillet i forhold til konkurrenter, hvis den ikke får tildelte gratiskvoter på linie med disse (hvad enten det er nye eller gamle konkurrenter). Den vil derfor helt sikkert søge ind som ”ny” virksomhed – og søge lokal politisk opbakning hertil.

Hvis den genstartende virksomhed tildeles gratiskvoter, vil der imidlertid være opstået en lækagemulighed i kvotesystemet, fordi den samme fysiske aktivitet allerede én gang har fået tildelt kvoter, som siden er solgt fra. Benyttes denne omgåelsesmulighed flittigt kan det meget vel føre til, at den samlede pulje med gratiskvoter til nye virksomheder må udvides.

Bilag 9.3.

Tildeling af kvoter på basis af produktionsandele

I sektorer, hvor der produceres ét ensartet, homogent produkt, kan gratiskvoter tildeles på basis af virksomhedernes produktion, således at hver producent modtager kvoter i et omfang, der svarer til producentens andel af den samlede kvote for den pågældende sektor. For el-sektoren kan produktionen entydigt opgøres i en samlet enhed – kWh. Det vil sige, at der fastsættes en samlet kvote for sektoren, som allokeres ved en fordelingsnøgle, som løbende justeres efter produktionsandele. Dermed skelnes ikke mellem nye og gamle producenter. Princippet i denne allokeringsmetode kan illustreres ved et simpelt eksempel:

Markedet for el i Danmark antages at bestå af to producenter:

• A producerer 100.000 MWh fra kulfyret anlæg med CO₂-indhold på 750 kg CO₂pr. MWh – det vil sige udleder 75.000 ton CO₂.
• B producerer 100.000 MWh fra naturgasfyret anlæg med CO₂-indhold på 400 kg CO₂pr. MWh – det vil sige udleder 40.000 ton CO₂.

Der fastsættes for sektoren en overordnet kvote på 100.000 ton CO₂, som allokeres i forhold til produktionen. Da de to producenter deler markedet ligeligt mellem sig, får de hver en kvote, der svarer til halvdelen af sektorens overordnede kvote, det vil sige hver modtager en kvote på 50.000 ton CO₂. Som følge af variationen i CO₂-indholdet i produktionen, vil kvoten påvirke de to producenter forskelligt:

Kvoter, udledning og manko, ton CO₂

	Kvote	Udledning	Manko
Producent A	50.000	75.000	25.000
Producent B	50.000	40.000	-10.000

A belastes hårdere end B, da A’s kulfyrede anlæg opererer med højere CO₂-udledning pr. produceret enhed. Modsat har B et overskud på 10.000 ton, der kan sælges, for eksempel til A. A vil da skulle hente de resterende 15.000 ton i udlandet for at opfylde sin manko. På længere sigt skal A forholde sig til omkostningerne ved fortsat kvotekøb eller alternativ foretage en omstilling af produktionen.

I forhold til ”grandfathering” har denne model som nævnt den fordel, at nye og eksisterende producenter stilles ens. Øgede markedsandele belønnes med en øget kvote, hvorfor en virksomhed i vækst modtager flere kvoter på bekostning af virksomheder i stagnation, der tilsvarende har et mindre behov. Dette vil dog kun gælde virksomheder i national konkurrence. Hvis de to el-producenter i ovenstående eksempel begge øger produktionen på bekostning af producenter i et andet land, vil kvotetildelingen ikke blive påvirket.

Med ”nye producenter” menes her nye installationer (dvs. ny kapacitet). Ved overtagelse af eksisterende installationer er det op til køber og sælger at afklare, om der skal følge kvoter med overtagelsen.

I eksemplet ovenfor afhænger kvoten af årets produktion. I praksis vil årets produktion naturligvis ikke være kendt på det tidspunkt, hvor allokeringen skal finde sted. Det kunne løses ved at fordele kvoterne på baggrund af skøn for årets produktion som efterfølgende justeres ved årets udgang – altså en slags à conto tildeling. Det vil dog medføre, at virksomhederne må operere uden at kende den præcise kvote før slutningen af året.

En anden tilgang kunne være at tage udgangspunkt i tidligere års produktion. Der vil i så fald fortsat være et lille ”overgangsproblem” for nye producenter. Den simple løsning på problemet er at lade den nye producent købe kvoter det første år, for derefter at indgå på lige fod med andre producenter. Hvis den nye producent på tilfredsstillende vis kan dokumentere ”forventet” afsætning (f.eks. ved skriftlige kontrakter) kunne den dokumenterede mængde indgå i allokeringen allerede det første år.

Bilag 9.4.

Tildeling af gratiskvoter ud fra BAT-notes

I forlængelse af IPPC direktivet udarbejdes der løbende en række såkaldte BAT-notes (Best Available Technology-notes), der med høj detaljeringsgrad redegør for status og ”best practice” for diverse processers emissioner af miljøskadelige stoffer. Der er således udarbejdet BAT-notes for en række af de aktiviteter, der obligatorisk er omfattet af EU's kvotedirektiv. For energiaktiviteter, olie-raf­fi­na­de­rier og teglindustrien er BAT-notes dog først under udarbejdelse, hvorefter de fleste obligatoriske sektorer i kvotedirektivet vil være omfattet. Hvis Danmark vælger at inddrage en række andre energitunge sektorer gennem ”opt in”-pro­ce­duren, er der ikke sikkerhed for, at der vil foreligge en BAT-note.

EU’s BAT-notes angiver de lavest praktisk opnåelige energiforbrug for de meste energikrævende processer – og angiver kun i visse særlige tilfælde emissioner af CO₂. Det skyldes naturligvis, at CO₂-emissionerne afhænger af, hvilke råvarer og brændsel/energiform der anvendes i den konkrete produktion. Derved kan BAT-kvotienter for energiforbrug ikke selvstændigt anvendes til fastsættelse af kvoter, uden det samtidigt forudsættes, hvilke brændsler der kan anvendes. Der­med introduceres der under alle omstændigheder et forhandlingselement ved kvotefastsættelsen.

Samlet må konkluderes, at BAT-notes ikke selvstændigt kan anvendes som en helt objektiv målestok for CO₂-emissionerne fra en given produktion. De kan med fordel indgå i kvoteallokeringen, hvis man vælger at fore­tage denne på grundlag af virksomhedsspecifikke forhold. Men gør man det, undgår man ikke en meget omfattende diskussion med virksomhederne om fastlæggelsen af en række specifikke faktorer. Og som udgangspunkt vil virksomhederne i sådanne diskussioner have et højere vidensniveau end myndighederne, medmindre der ofres betydelige beløb på at udjævne denne forskel. En udgift der i givet fald i sig selv vil have et ringe afkast, samfundsøkonomisk set.

Holland har undervejs i debatten om kvotedirektivet været inde på anvendelse af benchmarking/BAT, men har trukket deres ideer omkring dette tilbage igen efter en nærmere undersøgelse. Holland har i en længere årrække haft et aftalesystem med energiintensive virksomheder og brancher. Den seneste udgave ”The Benchmarking Covenant”opererer netop på baggrund af et specifikt udarbejdet grundlag, der beskriver ”den bedste internationale standard” inden for procesteknologien på hvert område.

I den hollandske model anvendes ”eksperter” udefra til udarbejdelsen af grund­laget for ”den bedste internationale standard”. Dette grundlag er udarbejdet af ca. 30 konsulenter. Efterfølgende verificeres/godkendes det af ”The Benchmarking Verification Bureau” (som har 14 ansatte på fuld tid – for at illustrere omfanget). Virksomheder, der deltager i ”The Bench­marking Covenant” forpligter sig til at opstille en handlingsplan i forhold til at opnå at være inden for de 10 pct. bedste i henhold til ”bedste internationale standard” i 2012. Handlingsplanen skal opdateres hvert fjerde år.

Det betyder, at Holland i princippet har et benchmarking-system, som forholder sig til bedste internationale standard, og dermed også et udgangspunkt for at tage dette i betragtning ved udarbejdelsen af deres allokeringsplan. Da der er indbygget følsomme oplysninger på virksomheds-/branche-niveau i dette grundlag, har det imidlertid indtil videre ikke været muligt at få dette grundlag at se.

Det hollandske system svarer på mange måder til det system, der er opbygget i forbindelse med den danske aftaleordning, hvor en uafhængig tredjepart (en verifikator) med inddragelse af specifik teknisk ekspertise på det relevante procesområde godkender opfyldelsen af aftaleforpligtelsen. Et lignende system kunne måske med fordel adapteres i forbindelse med kvoteallokeringen, hvis man netop vil tage hensyn til den enkelte virksomheds stade. Et sådant system vil ikke kræve, at al viden er placeret hos myndighederne, og vil derfor være et bedre match under de specifikke diskussioner.