Høringssvar til rapporten Omkostninger og effektivitet i staten del 1
Høringssvar til rapporten Omkostninger og effektivitet i staten del 1
1. Rigsrevisionen
Finansministeriet har med brev af 7. oktober 2002 anmodet om Rigsrevisionens bemærkninger til udkast til rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.
Rigsrevisionen finder, at det er en god og velskrevet rapport, der berører de væsentligste praktiske problemstillinger i forhold til indførelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten.
Rigsrevisionen er positiv over for indførelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten og ser frem til og forventer at blive en aktiv medspiller i processen. Rigsrevisionen deltager derfor gerne med bistand til udarbejdelsen af vejledninger mv., samt rådgivning og bistand i forbindelse med retningslinier for udarbejdelse af åbningsbalancen. Revisionen af åbningsbalancen er en opgave, som Rigsrevisionen helt selvfølgelig skal varetage.
1. Rapporten giver Rigsrevisionen anledning til følgende bemærkninger, der er disponeret, så de følger strukturen i rapporten.
Kapitel 5 behandler afgrænsning af og principperne for omkostningsbaserede budgetter og regnskaber i staten. Rigsrevisionen er enig i, at Årsregnskabslovens principper tilpasses det statslige område, og at der anvendes kost- og anskaffelsespriser som værdiansættelsesprincip for statslige aktiver. I den forbindelse er Rigsrevisionen videre enig i anvendelsen af gennemsnitsbetragtninger/tommelfingerregler i forbindelse med opstillingen af åbningsbalancen for poster, der ellers kun ville kunne opgøres præcist med en betydelig administrativ indsats.
Rigsrevisionen har bemærket, at rapporten i nogen udstrækning åbner mulighed for at anvende undtagelser i forhold til de generelle regler. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fravigelse af generelle regler bør begrænses mest muligt af hensyn til gennemskueligheden i regnskabsaflæggelsen. Regnskabsreglerne bør være så restriktive, at de udover at sikre gennemskuelighed også kan bruges til sammenligninger på tværs af institutionerne. Rigsrevisionen skal bede Finansministeriet overveje, hvordan Rigsrevisionen kan inddrages i tilfælde af væsentlige undtagelser i forhold til generelle regler.
Rigsrevisionen finder videre, at der bør udarbejdes fælles og ensartede principper for afskrivninger.
Endelig finder Rigsrevisionen, som også anført i rapporten, at flest mulige bygninger bør overføres til SEA-ordningen, da dette generelt vil gøre overgangen og anvendelsen af omkostningsbaserede budgetter og regnskaber enklere.
2. Udvalget beskriver i kapitel 6tre modeller for indførelsen af budget- og regnskabsprincipper. Rigsrevisionen kan tilslutte sig udvalgets anbefaling af model 2. Modellen kombinerer regnskabssiden med budgetsiden og åbner dermed efter Rigsrevisionens opfattelse op for en styringsmæssig gevinst ved at synliggørelsen af omkostninger allerede sker på budgetteringstidspunktet. Rigsrevisionen finder endvidere, at rapportens tidsplan for implementering af modellen forekommer hensigtsmæssig. Endelig har Rigsrevisionen noteret sig, at modellen ikke ændrer væsentligt på styringsrelationerne mellem Folketinget, minister og institution.
Rigsrevisionen kan tilslutte sig, at muligheden og betingelserne for at implementere model 3 på længere sigt bliver vurderet.
3. I forbindelse med omkostningsfordeling i kapitel 7er det Rigsrevisionens opfattelse, at fordelingen af omkostninger på hovedformål, aktiviteter eller opgaver er et centralt element i forhold til indførelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at fordelingen af omkostninger på aktiviteter mv. vil skabe fokus på resultaterne.
Rigsrevisionen finder, at der bør foreligge centralt udmeldte og klare retningslinier for fordelingsnøgler til brug for virksomhederne, i det omfang det ikke er muligt eller hensigtsmæssigt at henføre omkostningerne direkte til de enkelte aktiviteter.
4. I relation til rapportering behandlet i kapitel 8finder Rigsrevisionen rapportens synspunkter i forhold til rapporteringsordningen konstruktive. Rigsrevisionen finder det i øvrigt væsentligt, at der etableres sammenhæng mellem virksomhedsoversigten på Finansloven og Årsrapporten. I den forbindelse skal henvises til tidligere drøftelse med Finansministeriet om mulighederne for at skabe sammenhæng mellem bevillinger og resultater.
Særlige spørgsmål i forhold til revisionen
5. Rapporten omtaler kun i begrænset omfang, hvilken betydning indførelsen af omkostningsbaserede regnskabsprincipper vil få for de revisionsmæssige forhold. Det eneste konkrete forslag er i relation til åbningsbalancerne, hvor det er anført, at åbningsbalancerne bør revideres eller på anden måde kontrolleres af en ekstern instans. Som nævnt foran er dette en opgave, som varetages af Rigsrevisionen.På side 159, 2. afsnit er det nævnt, at ”Yderligere kan overvejes om de forklaringer til bevillingsafregningen, som i dag tilsendes Rigsrevisionen og som har rutinekarakter, kan inkluderes i institutionernes årlige rapportering, da dette vil indebære en betydelig administrativ lettelse for institutionerne”. Rigsrevisionen skal i denne forbindelse præcisere, at de regnskabsmæssige forklaringer skal knytte sig til afvigelsen mellem bevilling og regnskab på hovedkontoniveau i overensstemmelse med bevillingslovene og ikke blot til bevillingsafregningen. Rigsrevisionen skal foreslå, at afsnittet formuleres således: ”Yderligere kan overvejes, om de regnskabsmæssige forklaringer, der skal afgives til Rigsrevisionen, kan inkluderes i institutionernes årlige rapportering, da dette vil indebære en betydelig administrativ lettelse for institutionerne”.
Spørgsmålet om revisionspåtegning er omtalt i afsnit 4.10, side 173 i rapporten. Afsnittet indeholder flere synspunkter Rigsrevisionen ikke er enig i, ligesom bemærkningerne heller ikke fremstår begrundet.
Det fremgår, at Rigsrevisionen og statsrevisorerne i fællesskab giver statsregnskabet en revisionspåtegning, men at der dog ”ikke er tale om en ”påtegning” i den form der kendes fra den private sektor”. Rigsrevisionen er uenig heri. Selv om Rigsrevisionen og en privat revisor arbejder ud fra et forskelligt lovgrundlag, dækker såvel den private revisors som Rigsrevisionens erklæring det samme. Rigsrevisionen skal henvise til, at man tidligere har givet udtryk for, at det ikke ville være korrekt at medtage denne bemærkning. Rigsrevisionen finder derfor, at sætningen bør udgå af den endelige rapport.
Det synes videre indirekte at fremgå af rapporten, at der forventes en revisorpåtegning på hvert virksomhedsregnskab. Rigsrevisionen savner en begrundelse herfor, idet den nuværende ordning efter Rigsrevisionens opfattelse fungerer hensigtsmæssigt.
Løbende revision af institutionernes regnskab er ikke direkte omtalt i rapporten, men det fremgår af 2. afsnit side 173, at anvendelse af Årsregnskabslovens principper forudsætter en styrket uvildig kontrol, da dette indebærer et øget element af beregning og skøn. Det er i denne forbindelse anført, at en styrket finansiel revision vanskeligt vil kunne gennemføres indenfor rammerne af den eksisterende Rigsrevisorlov. Rigsrevisionen er ikke enig i denne betragtning, idet den nuværende Rigsrevisorlov allerede nu inddrager beregning og skøn i revisionen, og vurderingen af disse forhold indgår derfor som et naturligt element i revisionen. Rigsrevisionen er opmærksom på, at Finansministeriet kan have behov for en styrket kontrol, fx som grundlag ved bevillingsfastsættelsen. Rigsrevisionen står i den forbindelse gerne til rådighed og imødeser en nærmere drøftelse heraf.
Rigsrevisionen finder på baggrund af ovenstående, at afsnit 4.10 om revisionspåtegning bør omskrives i overensstemmelse med disse bemærkninger. Såfremt ministeriet ønsker det, bidrager Rigsrevisionen gerne til formulering af afsnittet.
6. Rigsrevisionen ser frem til det videre arbejde og til at deltage i processen med at indføre omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten.
2. Statsministeriet
Statsministeriet har ingen bemærkninger til det fremsendte udkast til rapport om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.
3. Udenrigsministeriet
Finansministeriet har den 7 oktober 2002 anmodet om Udenrigsministeriets bemærkninger til et rapportudkast om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.
Ud fra den forudsætning, at det i forvejen erbesluttet at indføre omkostningsbaserede regnskaber i staten, er Udenrigsministeriet enig i, at de omkostningsbaserede regnskaber bør udbygges med omkostningsbudgettering svarende til rapportens anbefaling om valg af ”Model 2”.
Udenrigsministeriet er endvidere principielt enig i de overordnede potentiellefordele ved omkostningsbaserede budgetter og regnskaber. Herunder især bedre synliggørelse af udgifter, styrket grundlag for investeringsbeslutninger, incitamenter til bedre udnyttelse af kapitalapparatet og incitamenter til øget fokusering på vedligeholdelse.
Udenrigsministeriet har imidlertid et væsentligt forbehold i forhold til de praktisk-administrative konsekvenser ved at overgå til omkostningsbaserede regnskaber og budgetter, idet det må forventes at føre til et betydeligt administrativt ressourcetræk i forbindelse med omlægningen.
Det er Udenrigsministeriets generelle opfattelse, at overvejelser om administrativ byrde i forhold til nytteværdi og styringspotentialer bør vurderes særdeles grundigt, med eventuel inddragelse af flere praktiske eksempler. Udenrigsministeriet vil foreslå, at der iværksættes et tværministerielt udredningsarbejde, der kan afklare behovet for nye IT-faciliteter og vejledninger. Udenrigsministeriet har som udgangspunkt, at Økonomistyrelsen herefter sikrer, at de nødvendige faciliteter i Navision Stat stilles vederlagsfrit til rådighed, og at der udarbejdes vejledninger mv.
I praksis vil forskellen mellem et udgifts- og et omkostningsbaseret regnskab sandsynligvis blive relativt lille for Udenrigsministeriet, idet der aktuelt tilstræbes en jævn investeringstakt for ministeriet som helhed. I enkeltstående tilfælde foretager Udenrigsministeriet dog store investeringer i især kommunikationsudstyr og boliger, og muligheden for at udgiftsføre sådanne investeringer over en årrække vil være en styringsmæssig fordel.
I relation til de administrative omkostninger, kan det nævnes, at aktivforvaltningen i Udenrigsministeriet både foregår centralt i København og decentralt. Det synes således at være mest hensigtsmæssigt, at den økonomiske styring og drift af især IT-udstyr og licenser mest hensigtsmæssigt bør foregå på repræsentationerne, hvor aktiverne anvendes. Fravær af en bagatelgrænse for så vidt angår omlægning til omkostningsregnskaber vil således for repræsentationerne medføre en ekstra – og uhensigtsmæssig – administrativ byrde. Udenrigsministeriet foreslår i den forbindelse i lighed med Økonomistyrelsens nuværende anbefalinger en minimumsgrænse for anskaffelser på ikke under 30.000 kr., samt at anskaffelser med en relativ kort levetid ikke aktiveres, som f.eks. PC-udstyr.
Udenrigsministeriet er endvidere enig i rapportens konklusioner om, at visse materielle og immaterielle værdier ikke bør omlægges til omkostningsprincippet. På Udenrigsministeriets område har særligt følgende områder betydning: internt oparbejdede immaterielle værdier, garantier af politisk art (f.eks. til udviklingsbanker), tilsagn om tilskud og lovbundne overførsler.
For så vidt angår værdiregulering af finansielle anlægsaktiver, gælder særlige forhold vedrørende Udenrigsministeriets udlån til udviklingslande, hvilket er anført i rapporten. Udenrigsministeriet anbefaler, at der ikke sker ændringer på dette område.
Med hensyn til implementeringen bemærker ministeriet, at omkostningsbaserede regnskaber gennemføres fra 2004, mens omkostningsbudgetteringen gennemføres fra 2006. Der forudsættes således i udvalgsrapportens tidsplan, at der kun anvendes lidt over et år til regnskabsdelen. Set fra en institutions side kan det forekomme at være relativ kort tid i betragtning af, at medarbejdere i institutioner skal uddannes, åbningsbalance skal etableres, styringstilpasning af lokale systemer, anlægskartotek revideres, nye forretningsgange osv.
I den forbindelse skal der for så vist angår Udenrigsministeriet særligt anføres, at implementeringen også skal omfatte repræsentationerne, hvorom der må påregnes ekstra tid til uddannelse af medarbejdere, oversættelse af materialer til engelsk osv. I rapporten lægges op til en påbegyndelse af selve implementeringen i løbet af 2. halvår 2003. Udenrigsministeriet forventer mindst at skulle bruge 9 måneder på selv implementeringsfasen.
Til sammenligning anfører rapporten som bekendt, at Sverige, Holland og Storbritannien alle brugte/bruger betydeligt flere år til implementering af omkostningsbaserede budgetter og regnskaber, end der lægges op til for Danmarks vedkommende.
4. Økonomi- og Erhvervsministeriet
I brev af 7. oktober 2002 har Finansministeriet anmodet om Økonomi- og Erhvervsministeriets bemærkninger til rapporten ”Omkostninger og Effektivitet i Staten. Økonomi- og Erhvervsministeriet har følgende generelle bemærkninger:
Valg af model
Mht. udvalgets anbefaling af model 2 som en ramme for indførelse af omkostningsprincipper i bevillingsudmålingen og disponeringsreglerne er det Økonomi- og Erhvervsministeriets vurdering, at mange af modellens fordele allerede er til stede i det eksisterende bevillingssystem. Det vurderes endvidere, at omkostningerne ved at indføre model 2 ikke umiddelbart ses at stå mål med de relativt beskedne fordele der er ved at implementere modellen.
Økonomi- og Erhvervsministeriet er derimod enig i udvalgets anbefaling vedrørende igangsættelse af et analysearbejde med henblik på en nærmere udmøntning af model 3. Det foreslås, at implementeringen af ændrede budget- og regnskabsprincipper afventer resultatet af dette analysearbejde.
Tidsplan
Den foreslåede tidsplan forekommer at være særdeles stram og det foreslås derfor at tidsplanen revideres, jf. ovenstående. Det foreslås, at implementeringen faseopdeles i lighed med implementeringen af Navision. Det vil i den forbindelse være oplagt at lade statsvirksomheder og institutioner med et væsentligt indtægtsgrundlag være pilotinstitutioner. Det er endvidere vigtigt, at der afsættes tilstrækkelig tid til forberedelse og implementering i institutionerne, herunder at der i god tid før implementeringen udarbejdes fyldestgørende vejledninger og uddannelsestilbud.
Nye IT-systemer
Overgangen til de ændrede regnskabsprincipper skal kunne understøttes på en enkel måde af det lokale økonomisystem. Den systemmæssige understøtning bør således koordineres ifm. Navision Stat brugernes eventuelle overgang til Navision Attain.
Afrapportering
En afrapportering baseret på omkostningsprincipper ifm. virksomhedsregnskabet og en udgiftsbaseret afrapportering ift. statsregnskabet, dvs. afrapportering på to måder, skal kunne foregå på en enkel måde, ellers vil det være meget ressourcekrævende.Finansiering af implementering
På det foreliggende grundlag er Økonomi- og Erhvervsministeriet ikke enig i, at omkostningerne kan afholdes inden for de eksisterende økonomiske rammer, da de anslåede omkostninger på mellem 90-130 mill. kr. samt ca. 10 mill. kr. til særlige implementeringsaktiviteter, ikke virker realistiske. Det er Økonomi- og Erhvervsministeriets vurdering, bl.a. på baggrund af omkostningerne i forbindelse med implementering af Navision, at omkostningerne må forventes at være betydeligt højere.
På baggrund af ovenstående foreslås det, at der bliver udarbejdet et egentligt projektbudget, før sagen forelægges Økonomiudvalget.
Finansministeriet har i brev af 7. oktober 2002 sendt udkast til rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i høring.
Skatteministeriet har nedenstående bemærkninger til udkastet.
Valg af model.
Skatteministeriet finder, at udvalgets overvejelser vedrørende valg af model er fornuftige.
Investeringer
Skatteministeriet finder det positivt, at de omkostningsbaserede principper i model 2 som udgangspunkt også vil omfatte investeringer, men gør dog opmærksom på, at med kriteriet om en 5-årig levetid, vil de fleste store IT-investeringer ikke være omfattet, hvilket de nok bør være.
Dertil kommer, at grænsefladen mellem investeringer, som den enkelte statsinstitution selv kan beslutte, og investeringer, som er betinget af lovgivning m.v., bør analyseres nærmere, idet den ønskede effektivisering som følge af omkostningsbaserede bevillinger har forskellig virkning for disse to typer investeringer.
Økonomisystemer
Skatteministeriet mener, at det bør sikres, at implementeringen af ændringerne ikke kun tager udgangspunkt i Navision Stat, men også i samme takt vil kunne håndteres af andre lokale økonomisystemer. Det bør tilsvarende sikres, at de eksterne ressourcer, der evt. skal understøtte implementeringsprojekterne og tilvejebringes via rammekontrakter, ikke kun har kompetencer vedrørende Navision Stat.
Tidsplaner, økonomi m.v.
Det forekommer under alle omstændigheder tvivlsomt om det kan nås og om det vil være hensigtsmæssigt at indføre omkostningsbaserede regnskaber allerede med virkning for finansåret 2004.
Der er gennem de seneste år gennemført en lang række omlægninger af statens økonomisystemer. Skatteministeriet har i foråret 2002 implementeret SAP R/3 som nyt økonomisystem, og skal frem til sommeren 2003 implementere det nye lønsystem (SLS). For at kunne udnytte de fordele nye systemer gerne skal bibringe, kræver det en vis tid at blive fortrolig med nye og forbedrede funktionaliteter. Med en så hurtig ændringstakt er det tvivlsomt om fordelene vil kunne indhøstes i fuldt omfang.
Dertil kommer dels at – som udvalget også selv peger på - der kan være behov for øgede ressourcer i økonomifunktionen og dels at de nye principper stiller nye krav til kompetencer i økonomifunktionen.
Der må desuden tages forbehold for udvalgets vurdering af, at udgifterne til implementeringen vil kunne afholdes inden for eksisterende bevillinger. Det gælder for Skatteministeriets område i særlig grad, dersom ændringerne påvirker administrationen af § 34 og § 38.
6. Justitsministeriet
Ved brev af 7. oktober 2002 har Finansministeriet anmodet samtlige ministerier om kommentarer til et koncept for overgang fra bevillingsbaserede til omkostningsbaseret regnskabsaflæggelse, budgettering og styring.
I det følgende redegøres for Justitsministeriets overvejelser af mere kritisk karakter, idet det dog samtidig understreges, at Justitsministeriet igennem de sidste år har gennemført en lang række nye styringsmæssige tiltag, der bl.a. indbefatter afrapportering af politiske flerårsaftaler, som igen er udmøntet i resultatkontrakter, i virksomhedsregnskaber. Justitsministeriet vil gøre nærmere rede herfor i det notat, som skal leveres inden den 18. november 2002 til Effektiviseringsarbejdsgruppen under Finansministeriet.
For det første er det næppe realistisk at etablere en åbningsbalance inden udgangen af 2003. Der bliver tale om en særdeles krævende opgave for især politiet og Kriminalforsorgen, hvor aktiverne bl.a. tæller bygninger, biler, kommunikationsudstyr m.v. spredt over et stort antal lokaliteter. 2004 eller 2005 vil være et langt mere realistisk bud på en termin for åbningsbalancen.
For det andet vil også prisfastsættelsen af forskellige ydelsestyper trække betydelige ressourcer alene til design af prisfastsættelsesmetodikken. Metodikken må anlægges efter ambitionsniveauet, og her må det afgørende kriterium være, at der med prisfastsættelsen etableres politisk relevant styringsinformation. Prisfastsættelsen vil være særlig udfordrende, når ydelserne ikke har standardkarakter, såsom eksempelvis visse typer sagsbehandling, men derimod er skræddersyet til bestemte formål. Dette vil ikke mindst være tilfældet på politiets område.
For det tredje finder Justitsministeriet, at forslaget om, at investeringer under 50 mio. kr. fremover ikke skal forelægges Finansudvalget, når de kan finansieres af likviditeten, interessant. Justitsministeriet savner dog en gennemgang af, hvorledes de dermed forbundne øgede frihedsgrader vil blive modvirket af Finansministeriets adgang til at justere, hvad Finansministeriet betegner som kassekreditten.
For det fjerde synes det som om, at omfanget af rapportering og controlling uværgeligt vil øges, i det omfang departementerne tildeles et medansvar for, at institutionerne kun indtægtsfører bevillinger, når ydelserne er leveret. Regnskabsformen står her på et langt svagere fundament end i den private sektor. For mens en privat bestiller let kan kontrollere, om leverandøren har leveret x antal varer eller tjenesteydelser, i det disse mere eller mindre har fysisk karakter og leveres på en adresse, så er det ret svært at se, hvorledes Justitsministeriets departement skal kunne kontrollere, om eksempelvis politiet har leveret x antal udetimer til ”samfundet”. Før som nu må afregningen baseres på den forudsætning, at styrelsernes oplysninger ikke i alle tilfælde kan gøres til genstand for departementets kontrol. Departementerne kan bede om diverse udskrifter af institutionernes rapporteringssystemer, men departementet kan ikke kontrollere rigtigheden heraf.
For god ordens skyld skal Justitsministeriet gøre opmærksom på, at ministeriet ikke med disse bemærkninger har taget stilling til de bevillingsretlige og statsretlige aspekter af Finansministeriets forslag.
Ved af 23. oktober 2002 har Justitsministeriet fremsendt et udkast til rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper med anmodning om eventuelle bemærkninger.
Rigspolitiet har herefter foretaget en gennemgang af rapportudkastet med henblik på belysning af konsekvenserne for politiet af en eventuel gennemførelse af udvalgets anbefalinger.
Ved gennemgangen er der taget udgangspunkt i den model for indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, som udvalget umiddelbart anbefaler – ”Model 2” - der indebærer indførelse af såvel omkostningsbaserede regnskaber som omkostningsbevillinger. Den langt videregående ”Model 3”, der indebærer indførelse af et bevillingsmæssigt optjeningsprincip efter leverede ydelser, er således ikke gjort til genstand for en nærmere analyse i dette notat. Dette skyldes, at udvalget ikke nærmere har specificeret, hvorledes en sådan model i praksis kan udmøntes, men har anbefalet, at der igangsættes et udvalgsarbejde med henblik herpå samt med henblik på at skabe grundlag for en endelig stillingtagen til, hvorvidt modellen skal implementeres.
Gennemgangen giver herefter anledning til bemærkninger til følgende afsnit i rapportudkastet:
Ad. kapitel II – Fordele og ulemper ved omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper
Udvalget anfører, at indførelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i sig selv vil indebære en række styringsmæssige fordele, herunder
- synliggørelse af omkostninger,
- bedre grundlag for konkurrenceudsættelse,
- økonomiske incitamenter til mere omkostningsbevidst adfærd, samt
- bedre grundlag for sammenligninger mellem udgiftsområder.
Det er Rigspolitiets opfattelse, at disse fordele i første række vil kunne gøre sig gældende for offentlige institutioner, som er genstand for en reel konkurrence fra private virksomheder eller andre offentlige udbydere. For politiets vedkommende må mulighederne for konkurrenceudsættelse imidlertid forventes at blive særdeles begrænsede, idet politiets kerneydelser – at opretholde ro og orden, samt forhindre og efterforske forbrydelser – næppe i større omfang kan tænkes udsat for reel konkurrence fra anden side.
Endvidere skal det bemærkes, at størstedelen af politiets udgifter til anskaffelser i realiteten har karakter af løbende driftsudgifter. Det gælder i særdeleshed udgifter til tjenestekøretøjer, EDB-udstyr, udrustning og inventar, der løbende og jævnt udskiftes, hvorfor aktivering af disse aktiver i det væsentlige alene vil medføre, at de årlige afskrivninger vil svare til de årlige udgifter til anskaffelser.
De af udvalget nævnte styringsmæssige fordele i form af synliggørelse af omkostningerne, bedre investeringsbeslutninger, bedre udnyttelse af kapitalapparatet og bedre vedligeholdelse af aktiverne ved indførelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper vurderes således at være meget beskedne for politiets vedkommende.
Ad. kapitel V – Afgrænsning af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten
Kortfristede anlægsaktiver
Udvalget anbefaler, at kortfristede materielle anlægsaktiver fremover indregnes i statens status efter Årsregnskabslovens forskrifter, samt at afskrivningerne registreres på finansloven som omkostninger.
I praksis vil dette betyde, at politiets samlede portefølje af tjenestekøretøjer, EDB-udstyr, udrustning og inventar m.v. vil skulle aktiveres, ligesom der vil skulle beregnes afskrivninger på hvert enkelt aktiv. Da politiets udgifter til anskaffelse af disse aktiver som nævnt er jævnt fordelt over tid – med godt 200 mill. kr. årligt – og da der vil blive tale om et meget betydeligt administrativt merarbejde i såvel Rigspolitiet som i landets 54 politikredse, bør det efter Rigspolitiets opfattelse overvejes at begrænse aktiveringspligten til aktiver over f.eks. 50.000 kr. og med en forventet levetid på over tre år.
Hermed vil antallet af aktiveringspligtige anskaffelser blive reduceret betydeligt og begrænset til de anskaffelser, der ikke reelt har karakter af løbende driftsudgifter for politiet.
Omsætningsaktiver
Det fremgår af rapportudkastet, at der i staten fremover bør anvendes de samme kriterier for indregning og måling af omsætningsaktiver som i Årsregnskabsloven, hvilket medfører, at omsætningsaktiver som udgangspunkt skal aktiveres og udgiftsføres i takt med forbruget.
Da politiet har en lang række mindre administrative lagre i politikredsene og Rigspolitiet, som det vil særdeles ressourcekrævende at omkostningsføre i takt med forbruget, kan Rigspolitiet tilslutte sig udvalgets anbefaling af, at der ikke skal ske aktivering af sådanne uvæsentlige beholdninger.
Rigspolitiet forudsætter herved at den anbefalede væsentlighedsvurdering ikke reguleres af beløbsgrænser eller lignende, men vil kunne foretages af institutionerne ud fra en samlet, individuel vurdering af beholdningernes art, værdi og omsætningshastighed m.v.
Tjenestemandspensioner
Udvalget anbefaler, at institutionernes pensionsbidrag fremover øges fra 15 procent af den pensionsgivende løn til ca. 19,5 procent med henblik på at synliggøre de faktiske pensionsomkostninger i institutionerne.
Samtidig anbefaler udvalget, at der for så vidt angår de uniformerede korps, hvor der ikke er reelle alternativer til tjenestemandsansættelse, ydes fuld rammekompensation for den foreslåede forhøjelse af bidragsprocenten.
Rigspolitiet finder, at det bør overvejes, om de – begrænsede – fordele ved en synliggørelse af pensionsforpligtelsen kan begrunde en omlægning af den eksisterende ordning, men kan i øvrigt tiltræde udvalgets betragtninger vedrørende rammekompensationen for de uniformerede korps, såfremt forslaget måtte blive gennemført.
Statens selvforsikringsordning
Udvalget har overvejet, hvorvidt den eksisterende ordning bør ændres, således at institutionernes bevillinger belastes svarende til en aktuarmæssigt beregnet forsikringspræmie, evt. i form af et system med oprettelse af fælles hensættelser indenfor ministerområderne.
Rigspolitiet finder, at den eksisterende selvforsikringsordning, særligt indenfor større budgetområder som politiet, fungerer særdeles tilfredsstillende og uden anvendelse af administrative ressourcer af betydning. Den af udvalget skitserede ordning, hvorefter det enkelte ministerium løbende skal foretage opkrævninger hos institutionerne til hensættelser og tilsvarende foretage nedsættelser af hensættelsen i forbindelse med udbetaling af skadesudgifter, forekommer derimod unødigt administrativt ressourcekrævende.
Institutionelle afgrænsninger
Det fremgår af rapportudkastet, at udvalget har overvejet, om der er behov for at differentiere anvendelsen af omkostningsprincipper mellem statsinstitutionerne efter objektive kriterier, f.eks. størrelse, typen af produktion eller omfanget af materielle aktiver. Udvalget afviser imidlertid en sådan differentiering, primært af hensyn til sammenhængen og gennemskueligheden i det samlede regnskabssystem.
Som ovenfor anført finder Rigspolitiet – således som det i øvrigt også er anført af udvalget – at der for en udpræget ikke-markedsorienteret virksomhed som politiet næppe vil være styringsmæssige gevinster af betydning ved en så konsekvent indførelse af omkostningsprincipperne, som udvalget lægger op til.
Henset hertil og til de meget betydelige administrative og økonomiske konsekvenser en fuld gennemførelse af forslaget vil medføre for politiet, jfr. nedenfor, finder Rigspolitiet, at der bør være mulighed for differentiering mellem institutionerne, herunder som nævnt for eksempel således, at der åbnes mulighed for at undlade aktivering af anskaffelser, der hver for sig har forholdsvis ringe værdi og som – vel særligt for større institutioner – medfører omtrent samme udgifter år efter år.
Ad. kapitel IX – Implementering
Udvalget konstaterer, at indførelsen af omkostningsbaserede regnskaber og budgetter er et omfattende organisationsudviklingsprojekt, og har på denne baggrund beskrevet fordele og ulemper ved forskellige implementeringsmodeller.
Sammenfattende anbefaler udvalget, at der gennemføres en relativt hurtig implementering, hvor de ændrede regnskabsprincipper (model 1) foreslås indført med virkning fra finansåret 2004, således at der skal foreligge en åbningsbalance pr. 1. januar 2004.
Endvidere foreslår udvalget, at der indføres omkostningsbaserede budgetter (model 2) med virkning for finanslovforslaget for 2006.
Udvalget har endelig skønnet, at implementeringen samlet vil medføre omkostninger for institutionerne i størrelsesordenen 90 – 130 mill. kr., svarende til en gennemsnitsomkostning på mellem 275.000 kr. og 400.000 kr. pr. institution.
Rigspolitiet skal indledningsvis bemærke, at en gennemførelse af udvalgets forslag i sin helhed vil være en særdeles ressourcekrævende opgave for politiet.
Politiets regnskabsmæssige organisation består for det første af en række centrale budgetansvarlige enheder i Rigspolitiet, der fungerer som centrale indkøbsafdelinger på større indkøbsområder, herunder tjenestekøretøjer, uniformer, inventar, EDB-udstyr m.v. Disse afdelinger foretager samlede indkøb og distribuerer materiel m.v. til landets 56 politikredse efter behov.
Herudover råder politikredsene imidlertid over ikke ubetydelige decentrale midler, der ligeledes i et vist omfang anvendes til anskaffelser, herunder inventar og IT-udstyr, der vil være omfattet af udvalgets forslag, således at de omkostningsbaserede regnskabs- og budgetprincipper vil skulle udbredes til samtlige landets politikredse.
Da politikredsenes regnskabsførelse og budgettering hidtil har været baseret på relativt ukomplicerede principper, har det været muligt for politiet at begrænse politikredsenes administrative ressourceforbrug på området til et absolut minimum.
Gennemførelse af udvalgets forslag vil utvivlsomt medføre et øget ressourceforbrug i Rigspolitiet og samtlige politikredse, ligesom der vil være behov for en meget betydelig uddannelsesmæssig indsats på alle niveauer.
Det har endvidere hidtil været muligt at opretholde driften af politikredsenes lokale EDB-regnskabssystemer, der er specielt tilpasset de lokale behov og har fungeret gennem en årrække. I forbindelse med implementeringen af Navision Stat på politiets område den 1. januar 2002 blev det således – i samråd med Økonomistyrelsen – besluttet at videreføre de eksisterende decentrale systemer indtil videre, idet Navision Stat ikke uden meget betydelige og omkostningskrævende tilpasninger vil kunne understøtte politikredsenes øvrige opgavevaretagelse, herunder blandt inddrivelse af bøder og sagsomkostninger m.v.
Indførelse af omkostningsbaserede regnskabsprincipper vil derfor medføre, at Navision Stat dels vil skulle implementeres i samtlige politikredse, dels vil skulle tilpasses såvel de lokale behov som de nye regnskabsprincipper, som Navision Stat i dag ikke fuldt ud understøtter. Alene denne udviklings- og implementeringsopgave vil for politiets vedkommende medføre merudgifter svarende til et tocifret millionbeløb, ligesom den i praksis ikke vil kunne gennemføres inden udgangen af 2003, således som udvalgets forslag forudsætter.
Når hertil lægges de betydelige systemtilpasninger, ændringer af forretningsgange og uddannelsesaktiviteter, der vil være nødvendige i Rigspolitiets centrale afdelinger, er det Rigspolitiets sammenfattende vurdering, at det ikke for politiet vil være muligt at implementere omkostningsprincipperne indenfor de tidsmæssige og økonomiske rammer, der er skitseret af udvalget.
Ved brev af 23. oktober 2002 har Justitsministeriet anmodet om eventuelle bemærkninger til en rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.
I den anledning skal Datatilsynet udtale følgende:
Det fremgår af rapporten, at Udvalget med anbefalingerne om indførelse af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem lægger op til en omfattende og ressourcekrævende implementeringsfase i de enkelte institutioner. Ifølge udvalget forventes det, at omkostningerne herved vil kunne holdes inden for de eksisterende økonomiske rammer.
Udvalget har endvidere påpeget, at der efter indførelsen af omkostningsprincipperne kan være behov for et øget ressourceforbrug i økonomifunktionen samtidig med, at udvalget i hvert fald for så vidt angår overgang til omkostningsbaserede budgetter har udtrykt nogen tvivl om de potentielle fordele herved.
Datatilsynet er i de kommende år berørt både af de generelle bevillingsreduktioner og de særlige besparelser på råd og nævn og har i den forbindelse udtrykt bekymring for, at tilsynet kan blive nødsaget til at begrænse indsatsen på nogle af sine kerneområder.
Efter Datatilsynets opfattelse må det befrygtes, at denne problemstilling vil blive yderligere aktualiseret, hvis der skal ske indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, og det herved forbundne ressourceforbrug både under og efter implementeringsfasen skal afholdes inden for de eksisterende økonomiske rammer.
Finansministeriet har udsendt et koncept til høring i samtlige ministerier om overgang fra udgiftsbaserede til omkostningsbaserede budgetter og regnskaber. Konceptet er baseret på en tillempet udgave af årsregnskabslovens principper.
Det er Domstolsstyrelsens opfattelse, at indførelse af et omkostningsprincip i budgetter og regnskaber kan betyde en styringsmæssig fordel for områder med forretningsmæssig drift. Det er samtidig styrelsens opfattelse, at der er særdeles få fordele ved at indføre et omkostningsprincip på domstolsområdet, der er kendetegnet ved at varetage traditionelle offentlige opgaver. Den dømmende funktion udøves efter Grundloven og kan således ikke forventes at skulle drives i konkurrence med private udbydere. Samtidig er der ikke er nogen forretningsmæssig drift eller indtægter, som ikke har skattemæssig karakter. Det vil således ved domstolsområdet være forbundet med betydelige omkostninger (bl.a. til tilretninger i et lokalt IT-system og uddannelse) at indføre omkostningsbaserede budgetter og regnskaber - omkostninger som ikke kan forventes indhentet ved effektiviseringer efterfølgende.
Udvalget har fastsat en særdeles stram tidsplan for indførelse af de omkostningsbaserede regnskaber og budgetter. Der foreslås 3 modeller svarende til 3 faser i en implementeringsproces:
Model 1: Pr. 1.1.2004 skal det omkostningsbaserede regnskab indføres i staten, hvilket betyder, at der inden denne dato skal være udarbejdet en åbningsbalance.
Model 2: Omkostningsbudgettering gennemføres med virkning for finanslovsforslaget 2006.
Model 3: Der indføres et optjeningsprincip for tildeling af bevillinger (opgavebevilling) på et senere tidspunkt.
Det er Domstolsstyrelsens opfattelse, at denne tidsplan er særdeles vanskelig at nå at implementere på domstolsområdet.
Domstolene er bl.a. kendetegnet ved at have behov for en række særskilte funktioner i økonomisystemet, som ikke umiddelbart kan løses i Navision Stat. Domstolene har derfor fortsat et lokalt økonomisystem, specialdesignet til at løse domstolenes særlige opgaver. Indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i regnskabssystemet vil kræve en række omlægninger af det lokale system. Disse ændringer kan først udvikles efter udsendelse af regelsæt og retningslinier (november/december 2002). Herefter skal det lokale system udvikles og implementeres ved de ca. 100 decentrale enheder ved domstolene. Systemændringer skal herefter følges op af en omfattende uddannelse af domstolenes kasserere, som kun i få tilfælde har en bogholderimæssig baggrund. Det vil derfor være nødvendigt at sætte ind med en massiv, tidskrævende og omkostningstung uddannelsesindsats.
Værdiansættelsen af aktiverne på domstolsområdet, som består af bygninger, IT mv., vil ligeledes være tidskrævende.
Det er på den baggrund Domstolsstyrelsens opfattelse, at en tidshorisont på 1 år er for kort til at kravspecificere, udvikle og implementere det lokale system, samt uddanne medarbejderne.
Domstolsstyrelsen ser endvidere et problem ved at have en regnskabsregistrering baseret på omkostninger, mens bevillingerne i en periode er opgjort udgiftsbaseret. Ulempen ved to forskellige opgørelsesmetoder vil være, at institutionerne alene vil styre efter den metode, som bevillingerne opgøres udfra. De omkostningsbaserede regnskaber vil alene aflægges som et supplement til det egentlige styringsgrundlag.
Det er derfor Domstolsstyrelsens vurdering, at en samlet overgang til det omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincip, fx fra finansåret 2006, vil give sammenhængende og gennemskuelige budgetter og regnskaber, samt tilstrækkelig tid til IT-udvikling og implementering og til udarbejdelse af en åbningsbalance.
Hvad angår indførelse af en optjeningsprincip for tildeling af bevillinger, således at der først udløses bevillinger, når der er opnået bestemte resultater, finder Domstolsstyrelsen et sådant princip for uforenligt med domstolenes særlige status. Da justitsministeren efter vedtagelsen af domstolsreformen ikke har nogen instruktionsbeføjelser over for Domstolsstyrelsen og domstolene, vil det være i modstrid med dette uafhængighedsprincip, såfremt bevillinger først vil kunne tildeles efter opnåelse af bestemte på forhånd fastsatte resultater. Også i forhold til mål fastsat af Domstolsstyrelsen vil dommernes særlige stilling ved udøvelsen af judicielle funktioner forhindre, at bevillinger er resultatafhængige. Domstolsstyrelsen finder derfor, at bevillinger til domstolsområdet bør gives som faste tilskud.
Konkrete bemærkninger til enkelt punkter i rapporten:
I afsnittet om tjenestemandspensioner drøftes forskellige metoder til synliggørelse af de faktiske omkostninger vedrørende tjenestemandspensioner herunder en forhøjelse af institutionernes nuværende pensionsbidrag. I dette afsnit nævnes de såkaldt uniformerede korps, hvor der reelt ikke er valgmulighed for ansættelse på overenskomstvilkår. Hertil skal det bemærkes, at der heller ikke for dommere er en reel mulighed for ansættelse på overens-komstvilkår, hvorfor Domstolsstyrelsen finder det naturligt, at tjenestemanspensionen for dommere behandles på samme måde som for de uniformerede korps - dvs. alle bidragsforhøjelser er med fuld rammekompensation.
Domstolsstyrelsen finder det i øvrigt hensigtsmæssigt, at der indføres en beløbsmæssig bundgrænse for afskrivninger vedrørende kortfristede materielle anlægsaktiver. Således at mindre inventaranskaffelser, fx lamper, kan straks-afskrives. Det fremgår ikke af udvalgets rapport, om der har været drøftet sådanne bundgrænser.
Domstolsstyrelsens bemærkninger til den ny årsrapport er særskilt fremsendt, jf. brev af 1. november 2002. Domstolsstyrelsen ser dele af den enklere rapportering som en fordel, men har samtidig vurderet, at afrapportering af eksterne mål alene vil give en ringere resultatrapportering for domstolsområdet.
Endelig lægger Domstolsstyrelsen vægt på, at det bliver muligt (evt. gennem en dispensation) at straks-afskrive alle udgifter til kortfristede materielle anlægsaktiver, som indkøbes lokalt ved retterne (hovedkonto 11.41.02 Retterne). Det drejer sig om en udgift på ca. 15 mio. kr. svarende til 1,3% af retternes samlede driftsbevilling. Udgifterne udgøres hovedsagelig af indkøb af kontorinventar som skriveborde, stole, lamper mv., mens alle IT-anskaffelser og udgifter vedrørende bygninger afholdes centralt på domstolsområdet. En sådan mulighed vil betyde, at udgifterne til indfrielse af de nye regnskabsprincipper vil reduceres betydeligt på domstolsområdet, uden at evt. fordele ved indførelsen på nogen måde svækkes. Der vil i modsat fald blive tale om ganske betydelige IT-investeringer og store udgifter til uddannelse af kassererne ved retterne.
Justitsministeriet har ved brev af 23.10.02 fremsendt rapport fra udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper med henblik på eventuelle bemærkninger.
Retslægerådet skal i den anledning bemærke, at rapporten er taget til efterretning. Rådet ser frem til et samarbejde med departementet, når rapportens indhold skal udmøntes i praksis.
Helt overordnet er det direktoratets opfattelse at tidsplanen for omlægningen er for stram og at det vil kræve betydelige ressourcer at planlægge, iværksætte og implementere omlægningen.
Direktoratets følgende bemærkninger vil som følge af den korte svarfrist hovedsagelig rette sig mod det tekniske i overgangen til omkostningsbaserede regnskaber.
Tidsplanen er for et område som kriminalforsorgen alt for stram. En sådan ændring i regnskabsprincipperne vil betyder et omfattende arbejde med etablering af åbningsbalancer, herunder værdiansættelser af anlægsaktiver og andre aktiver. Denne opgave vil for kriminalforsorgen være meget ressourcekrævende, hvor aktiverne bl.a. omfatter bygninger, maskiner, jord, lagerbeholdninger m.v.
Derudover vil det kræve en nøjere undersøgelse af kriminalforsorgens eksisterende økonomisystemer med undtagelse af Navsion, bl.a. om disse vil kunne omstilles til omkostningsbasering, herunder eventuel anskaffelse af hjælpesystemer.
En sådan reform vil endvidere stille store krav til økonomi- og regnskabsmedarbejdernes faglige kvalifikationer. Planlægning og gennemførelse af et omfattende uddannelsesprogram vil som en følge heraf blive nødvendig.
Endvidere vil der skulle lægges betydelige ressourcer i at udarbejde nye styringsmodeller m.v., der tager højde for de nye principper.
Der skal i tillæg hertil udarbejdes regelsæt og vejledninger til institutionerne, herunder udarbejdes nye virksomheds- og regnskabsinstrukser.
Et realistisk bud på en tidsplan vil efter direktoratets opfattelse være, at omlægningen iværksættes tidligst med virkning fra 1. januar 2005. Dette er dog forudsat, at man snarest modtager de nye regelsæt og vejledninger fra centralt hold.
Det bør tillige meget nøje overvejes om det øgede ressourceforbrug i institutionerne står i rimeligt forholde til nytteværdien af at indføre omkostningsbaserede regnskabsprincipper. Dernæst bør det overvejes, om de nye finansielle informationer vil blive brugt efter hensigten, så længe man ikke har omkostningsbudgetter. Kompleksiteten i den finansielle rapportering vil også blive større med deraf højere administrative omkostninger til følge.
Direktoratet er i øvrigt enig i departements bemærkninger vedrørende overgang fra udgiftsbasering til omkostningsbasering fra og med regnskabsåret 2004 i ”Notat om årsrapport, omkostningsbasering og effektiviseringsarbejdsgruppe”. Dog skal det anføres, at de principielle fordele og ulemper (konsekvenser) ved omlægningen bør belyses nærmere i notatet, herunder i særlig grad en vurdering af om omlægningen reelt vil resultere i adfærdsændringer hos institutionerne.
Finansministeriet har i skrivelse af 7. oktober anmodet om ministeriernes bemærkninger til udvalgets udkast til endelig rapport. Forsvarsministeriet har følgende bemærkninger.
I forhold til udvalgets anbefalinger vedr. modeller for nye budget og regnskabsprincipper har Forsvarsministeriet allerede de fleste forudsætninger på plads i forhold til en implementering af model et og to. F.s.v.a. en evt. implementering af modellerne omtaler udvalget, at der skal udarbejdes nye regelsæt og vejledninger. Denne proces er langt fremskredent inden for Forsvarsministeriets område, hvorfor Forsvarsministeriet som tidligere nævnt for udvalget tager forbehold for evt. nye retningslinier og procedurer, der måtte betyde, at forsvarets egne procedurer skal ændres.
Afgrænsningen af omkostningsbaserede budgetter og regnskaber
Vedr. den fremtidige budget- og regnskabsmæssige behandling af statens aktiver og passiver har Forsvarsministeriet allerede iværksat værdifastsættelse og registrering i henhold til DeMap koncepten, hvilket ligeledes betyder, at den systemmæssige opsætning i DeMars er konstrueret m.h.p. at understøtte disse principper. Forsvarsministeriet tager derfor forbehold for udvalgets anbefalinger vedr. registrering på Finansloven og er derfor enig i, at den nærmere afgrænsning af forsvarets omkostningsregistrering må afvente en nærmere drøftelse mellem Finansministeriet og Forsvarsministeriet.
Modeller for indførelse af nye budget- og regnskabsprincipper i staten
Model 1
I forbindelse med en implementering af model 1 er Forsvarsministeriet enig i, at denne afstedkommer en udgiftsbaseret bevillingsrapportering samt en parallel omkostningsrapportering inden for ministerområdet, hvilket i princippet er den løsning der arbejdes med inden for Forsvarsministeriets område. Valg af denne løsning kræver dog, at der etableres en bro mellem omkostningsregnskabet og udgiftsregnskabet. En diskussion af denne dimension savnes i rapporten.
Model 2
Forsvarsministeriet er enig i betragtningerne om, at en overgang til bevillingsudmåling efter omkostningsprincippet vil styrke institutionernes incitament til at gennemføre investeringer der sikrer en bedre kapitaludnyttelse. Forsvarsministeriet skal dog påpege investeringernes særlige karakter i forsvaret og anerkender derfor betragtningerne om styring og finansiering af investeringer på s. 13 vedr. evt. særstatus for forsvarets investeringer.
Model 3
I.f.m. udvalgets betragtninger vedr. model 3 som instrument til øget fokus på opgaveudførelsen skal Forsvarsministeriet bemærke, at deciderede opgavebevillinger som skitseret i model 3 vil være vanskelige at håndtere. For Forsvarsministeriets område skal nævnes de principielle vanskeligheder, der vil ligge i effektivt at foretage effektmålinger, hvilket jf. model 3 er forudsætningen for tildeling af likviditet. Yderligere nævnes som argument for model 3, at ministerier selv kan vælge leverandører til de enkelte opgavebevillinger. Det vil ikke være tilfældet inden for Forsvarsministeriets område, hvilket kan tilskrives de politiske bindinger der gælder i.f.t. forsvarets strukturer m.v.,
De væsentligste argumenter f.s.v.a. en implementering af model 3 synes derfor ikke at være gældende inden for Forsvarsministeriets område og Forsvarsministeriet er derfor enig i, at model 3 bør underkastes en nærmere analyse før evt. beslutning om at vælge denne model.
Omkostningsfordelinger
F.s.v.a. udvalgets betragtninger vedrørende gennemførelsen af omkostningsfordelinger for at opnå retvisende omkostningsregnskaber skal det påpeges, at forsvaret som udgangspunkt foretager omkostningsfordelinger ved hjælp af intern afregning i modsætning til fordelingsnøgler som er udvalgets generelle anbefaling.
Implementering
I forbindelse med det skitserede implementeringsforløb bemærkes, at det for Forsvarsministeriets område med undtagelse af åbningsbalancen er tilendebragt i forbindelse med DeMap og DeMars.
Det skal afslutningsvis bemærkes, at det skitserede tidsmæssige implementeringsforløb på baggrund af Forsvarsministeriets erfaringer virker noget ambitiøst.
