Høringssvar til rapporten Omkostninger og effektivitet i staten del 2

Høringssvar til rapporten Omkostninger og effektivitet i staten del 2

8.     Indenrigs- og Sundhedsministeriet

Indenrigs- og Sundhedsministeriet kan generelt tilslutte sig de overordnede intentioner i rapporten. Dette uddybes med nedenstående bemærkninger til indholdet i den udsendte rapport.

Generelle bemærkninger

Indenrigs- og Sundhedsministeriet vurderer, at det i en del af institutionerne indenfor ministerområdet, kan være hensigtsmæssigt at foretage straksafskrivninger af anskaffelser bortset fra anskaffelser af særlig værdi. Det ville f.eks. være hensigtsmæssigt om man registrerede omkostninger svarende til udgiften ved køb af inventar, edb og kontorudstyr, da dette, for mange institutioners vedkommende er eneste aktiver, og da disse har begrænset værdi ved eventuel realisering.

Ligeledes rejser etableringen af en åbningsbalance for nogle institutioners vedkommende en række teoretiske og praktiske problemstillinger. Som eksempel kan nævnes Beredskabsstyrelsens aktiver og passiver. Væsentlige dele af styrelsens depotbeholdninger til det udvidede, krigsmæssige beredskab er anskaffet for så mange år siden, at det efter sædvanlige afskrivningsprincipper vil være fuldt afskrevet. Imidlertid er materiellet funktionsdygtigt, og der bruges ressourcer på at opbevare og vedligeholde det. Det er altså tale om en værdi, som bør optages på en åbningsbalance. Materiellet er typisk anskaffet for så mange år siden, at det er praktisk umuligt at fremskaffe pålidelige anskaffelsespriser. Der kan endvidere peges på, at flere af Beredskabsstyrelsens øvelsespladser og bygninger er så specielt indrettede, at værdiansættelse ud fra et markedsprisprincip vil være udelukket. De offentlige vurderinger og de bogførte værdier skønnes ikke umiddelbart egnet til at give en relevant værdi, der kan optages på en åbningsbalance.

Det skal derfor foreslås, at værdiansættelse på Beredskabsstyrelsens område bør drøftes nærmere inden overgang til omkostningsbaseret budgettering og regnskabsaflæggelse.

Statens Serum Institut udarbejder allerede i dag et omkostningsbaseret regnskab i overensstemmelse med Årsregnskabsloven, dvs. afskrivninger og forrentninger er medtaget i driftsregnskabet. Endvidere skal det bemærkes, at Statens Serum Institut kan foretage anlægs- og kapitalinvesteringer, samt erhvervelse af immaterielle anlægsaktiver inden for en angivet beløbsgrænse. Investeringerne finansieres ved selvfinansiering over instituttets drift eller ved lån på markedsvilkår. Udgifterne til renter og afdrag indgår i bevillingsregnskabet.

Endelig skal bemærkes, at det forventes, at udgifterne til implementering osv. holdes indenfor de nuværende økonomiske rammer, hvilket kan blive vanskeligt i en tid med generelt faldende rammer.

 

Pilotinstitutioner

Indenrigs- og Sundhedsministeriet vurderer, at Statens Serum Institut har mulighed for at fungere som pilotinstitution, dog egner institutionen sig måske ikke specielt godt til pilotprojektet af følgende årsager:

·        Institutionen anvender ikke Navision Stat

·        Institutionen anvender egen kontoplan

·        Institutionen udarbejder allerede omkostningsbaseret regnskab og skal derfor ikke gennemføre en omstillingsproces for at realisere rapportens ideer.

·        Institutionen er ikke en typisk statsinstitution

Der er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse ikke andre institutioner inden for ministerområdet, der egner sig som pilotinstitutioner.

9.     Beskæftigelsesministeriet

Finansministeriet har ved skrivelse af 7. oktober 2002 sendt udkast til rapport fra udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i høring.

Indledningsvis skal nævnes, at rapporten på en god og struktureret måde får gennemgået problemstillingen, og efterlader læseren med et godt indtryk.

Rapporten er gennemgået under hensyntagen til udvalgets brede sammensætning, og giver umiddelbart Beskæftigelsesministeriet anledning til følgende bemærkninger.

1.1. Sammenfatning

Det er Beskæftigelsesministeriets opfattelse, at indførslen af omkostningsbaserede regnskabs- og bevillingsprincipper vil være et markant skift, som antageligt vil medføre udfordringer i forhold til medarbejderkompetencer og lignende, samtidig med et behov for fastlæggelse af en række standarder for afskrivningsperioder m.m. Der nævnes i rapporten, at der er en risiko for øget omkostninger i økonomifunktionen, hvilket Beskæftigelsesministeriet er enig i, men at der nok mere er tale om et faktum, jf. nedenstående.

Beskæftigelsesministeriet finder, at der er tale om et meget ambitiøst og visionært projekt. Det er samtidig vurderingen, at der er behov for at overveje de konkrete gevinster forbundet med de foreslåede omlægninger, samt at arbejde videre med den konkrete implementering og eksemplificering af reformtankerne inden endelig stillingtagen til valg af model. Der bør lægges vægt på, at der i forbindelse med indførslen af paradigmeskiftet tænkes i præmisserne for udvalgsarbejdet - særligt at omkostningerne ved etablering og administration ikke må overstige gevinsterne.

Beskæftigelsesministeriet er enige i rapportens anbefalinger af, at regnskabs- og budgetprincipper skal følges ad, så den interne og eksterne styring er ens samt, at der som nævnt i rapporten, vil være en begrænset incitamentsvirkning af, at der alene arbejdes med omkostningsbaserede regnskaber.

I forhold til rækkevidden af paradigmeskiftet, kan der muligvis opstå nogle udfordringer for selvejende institutioner, som skal overholde statens regnskabsprincipper (budgetvejledningens afsnit 1.2.1.).

Det er Beskæftigelsesministeriets overordnede vurdering, at de ønskede forbedringer af den statslige bevillingsstyring kan løses via en mere enkel og målrettet model, jfr. nedenfor under punkt 3.

 

2.1. Vedrørende ændrede regnskabsprincipper

For så vidt angår en ændring af regnskabsprincipperne, dvs. model 1, ses fordelene ved dette, jf. dog nedenstående.

2.2. Vedrørende forrentning af udvalgte balanceposter

I rapporten angives, at man vil arbejde med en rentemodel, som for en stor dels vedkommende vil være parallel til den nuværende ordning om selvstændig likviditet. I forbindelse med budgetvejledningen for 2001 (afsnit 2.6.14) blev bl.a. fastsat en ny grænse for, hvorvidt man var omfattet af likviditetsordningen. Dette har betydet, at der ikke indenfor Beskæftigelsesministeriets ressort findes virksomheder som er omfattet, hvilket har været opfattet som en betydelig administrativ lettelse bl.a. i form mindre regnskabskompleksitet og for nogle også betydet mindre udgifter i form af renter. Det er umiddelbart Beskæftigelsesministeriets holdning, at rentemodeller muligvis ud fra en omkostningsbetragtning kan være fornuftig, men ud fra en administrativ betragtning er "tung", og hvis den følger den nuværende likviditetsordning overvejende vil medføre renteomkostninger for virksomhederne. Det kan her anbefales, at der laves en grænse for hvilke virksomheder der omfattes, så den nuværende grænse på 100 mill.kr. anvendes eller at der skelnes mellem rene driftsvirksomheder med "simple" aktiver og øvrige med mere komplekse anlægsaktiver o.lign.

2.3. Statens selvforsikringsprincip

De drøftede ændringer af statens selvforsikringsprincip, syntes umiddelbart at indeholde administrative omkostninger, der muligvis ikke står mål med synliggørelsen af omkostningerne, og Beskæftigelsesministeriet er enige i, at det bør undersøges nærmere, jf. kapitel V, afsnit 11.5.

3.1. Vedrørende ændrede budgetteringsprincipper

Hvad angår ændring af budgetteringsprincipperne, dvs. model 2 og på sigt evt. model 3, gøres der i rapporten opmærksom på, at der er en vis usikkerhed om, hvorvidt fordelene ved en sådan omlægning vil være større end ulemperne.

Det kan derfor overvejes, om en del af de ønskede fordele kan opnås på anden vis ved mere målrettede og begrænsede ændringer.

I rapporten nævnes bl.a. nedenstående elementer, der kan tale imod en generel indførelse af principperne på bevillingsområdet.

I rapporten oplyses, at finansloven tidligere har været budgetteret efter omkostningsprincippet, men at man gik bort fra det, bl.a. som følge af at finansloven blev uoverskuelig pga. detaljeringsgraden. Beskæftigelsesministeriet finder, at der er stor sandsynlighed for, at det igen vil blive tilfældet.

Omlægningen vil således være et skridt bort fra rammestyring mod en meget større grad af detaljestyring.

Budgetteringen skal ske på enkeltindkøbs-/enkeltinvesteringsniveau for den enkelte institution, og der vil derfor være behov for en stor grad af nedefra-op budgettering med deraf følgende forlængelse af budgetprocessen.

En af årsagerne til at indføre det nye budgetteringsprincip er, at det skal give politikere og andre beslutningstagere et bedre beslutningsgrundlag. De nævnte erfaringer fra andre lande viser dog, at det er nødvendigt med sidestillede opgørelser efter den gamle metode, da beslutningstagerne ikke kan overskue eller forstå den nye opstillingsform. Forbedringen af beslutningsgrundlaget må således vurderes at være begrænset.

Det er uklart hvordan omkostningsbaserede principper på finansloven vil medføre at omkostningerne ved forskellige handlingsalternativer bliver synligtgjort, medmindre konceptet for finanslovforslaget ændres radikalt, da der i dag kun fremstilles ét handlingsalternativ på selve finanslovsforslaget.

Hvis man vil sikre at de fulde økonomiske konsekvenser af alternative forslag kendes, vil det derfor være mere formålstjenligt, at opstille retningslinjer for, hvordan sådanne økonomiske konsekvenser skal beregnes, og hvilke elementer der skal indregnes i analyserne der ligger forud for fremsættelsen af finanslovsforslaget.

I rapporten nævnes, at det kan forventes, at antallet og omfanget af eksisterende budget- og regnskabsdokumenter vil blive forøget, da omlægningen ikke nødvendigvis medfører forenkling eller bortfald af andre oplysninger.

I dag foretages i Beskæftigelsesministeriet bl.a. en månedlig opfølgning på forbruget på hovedkontoniveau. Den pågældende rapport fylder 60 sider. Såfremt der i stedet skal følges op på opgaveniveau, vil det medføre en betydelig forøgelse af blot denne ene rapport.

Samlet set vurderer Beskæftigelsesministeriet, at den foreslåede omlægning efter model 2 (og model 3) vil medføre en betydelig forøgelse af arbejdet i såvel regnskabs- som budgetfunktionen uden at det sikres, at beslutningsgrundlaget forbedres, da informationsmængderne vil blive overvældende. Samtidig vil begge modeller medføre et betydeligt behov for efteruddannelse.

De foreslåede ændringer skal bl.a. også sikre større sammenlignelighed med private institutioner med henblik på udlicitering.

Det foreslås imidlertid, at en række af de større investeringer friholdes fra den nye model, og prissammenligningerne vil dermed ikke blive retvisende.

For områder, hvor der ikke er et reelt potentiale for udlicitering, f.eks. på grund af opgavens karakter eller pga. myndighedsudøvelse, vil der ikke kunne opnås en gevinst ved øget konkurrence, og der vil derfor alene være en mindre fordel ved omlægningen.

For bevillinger, hvor der besluttes at lave en omlægning, er det nødvendigt med en meget præcis beskrivelse af opgaverne for at de evt. kan sendes i udbud. Det vil endvidere, jfr. rapporten, være nødvendigt at indføre tidsregistrering i de pågældende institutioner.

I rapporten anbefales det, at der laves nærmere analyser før det besluttes at indføre model 3. I den forbindelse kan det bl.a. overvejes om en statslig institution går konkurs, hvis den ikke har leveret den bestilte vare. Det kan også overvejes, om en institution kan sige, at den ikke ønsker at løse en opgave til den tilbudte pris.

Et sidste og fundamentalt problem ved de foreslåede omlægninger er de "flerårige" bevillinger. Da finansloven principielt er ét-årig, må Folketinget træffe beslutning om engangsudgiften til investeringen. Der kan ikke båndlægges midler til investeringer flere år frem i tiden.

3.2. Beskæftigelsesministeriets modelforslag

Beskæftigelsesministeriet ser en mulighed for, at en stor grad af de ønskede fordele, vil kunne opnås ved en mindre vidtgående men målrettet model på bevillingsområdet.

Det kan f.eks. besluttes, at udbygge den eksisterende finanslov med oversigter over større udviklingsprojekter, f.eks. investeringer over 50 mill. kr. Oversigten skal for den enkelte investering vise udgiften til investeringen, afskrivningsprofil o.s.v. Udgifterne til investeringerne skal derudover i øvrigt indgå på vanlig vis i de øvrige oversigter på finansloven.

For så vidt angår institutioner med et reelt udliciteringspotentiale (egentlig produktionsvirksomhed), kan det overvejes at foretage en omlægning på bevillingsområdet.

3.3. Vedrørende tjenestemandspensionsbidrag

Beskæftigelsesministeriet har i øvrigt følgende bemærkninger vedr. afsnittet om tjenestemandspensionsbidrag.

Ved en forhøjelse af tjenestemandspensionsbidraget vil det være mest rimeligt med en fuld rammeforhøjelse til dækning af merudgifterne, da rapporten selv gør opmærksom på, at der er begrænsede styringsmuligheder på området.

Det skal ligeledes bemærkes, at en ændring i virksomhedernes bidragsprocent hen imod et mere reelt billede af udgiften, der samtidig ledsages af rammekorrektioner, kan opfattes som en øvelse, der alene flytter en udgift fra §36 til den enkelte virksomhed. Med hensyn til incitamenter i forhold til genbesættelse af stillinger, kan der muligvis ligge nogle begrænsninger i samspillet med de områder, der overvejende kun kan genbesætte med tjenestemænd.

Såfremt anvendelsen af tjenestemandsansættelser ønskes begrænset, vil det være mere enkelt med et cirkulære, der positivt angiver hvilke stillinger, der kan genbesættes med tjenestemænd.

Såfremt der indføres et administrationsbidrag bør der også kompenseres fuldt ud for dette.

3.4. Øvrige bemærkninger

Beskæftigelsesministeriet opfordrer til, at før der træffes endelig beslutning om en omlægning på bevillingsområdet, vil det vil være ønskeligt med et fuld eksempel på den nye budgettering på en paragraf på f.eks. FL2002, således at den konkrete sammenhæng til det nuværende system kan ses.

Det vil give grundlaget for en meget bedre vurdering, herunder det forudsatte detaljeringsniveau og behandling af BO-årene.

Samtidig skal gentages, at budget- og regnskabsprincipper bør følges ad.

4. Afgræsninger

I kapitel V, afsnit 11.2. drøftes lovbundne overførselsudgifter, og i den forbindelse vil der med rapportens anbefalinger muligvis komme fortolkningsspørgsmål i relation til eksempelvis efterlønsordningen.

5. Implementering

I rapporten skitseres også hvilke modeller der vil være for den praktiske tilretning af Navision Stat herunder Økonomistyrelsens rolle. Beskæftigelsesministeriet har principielt den holdning, at et sådant skift i principperne med deraf følgende konsekvensrettelse i Navision Stat burde foretages af Økonomistyrelsen og finansieres af abonnementsbetalingen. Alternativt foreslås, at Økonomistyrelsen udarbejder en "walk-thru" manual, som størstedelen af institutioner kan anvende til at gennemføre ændringerne i Navision Stat på egen hånd.

10. Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration

Finansministeriet har i brev af 7. oktober 2002 anmodet Integrationsministeriet om eventuelle bemærkninger til rapporten ”Omkostninger og effektivitet i staten”. Integrationsministeriet har følgende generelle bemærkninger til rapporten:

Integrationsministeriet finder, at omkostningsbaserede budgetter og –regnskaber generelt kan indebære overordnede styringsmæssige fordele for staten.

Med rapportens overordnede karakter er det vanskeligt at vurdere de helt konkrete fordele og ulemper for Integrationsministeriet, men det umiddelbare indtryk er, at indførelsen af omkostningsbudgetter og -regnskaber vil give en begrænset ny styringsinformation.

Der vil til gengæld kunne imødeses et betydeligt ressourceforbrug i forbindelse med implementeringen af de nye principper og - i lidt mindre omfang - i den efterfølgende økonomistyring, jf. også erfaringerne fra implementeringen af Navision Stat. Finansministeriet må således forudse, at gennemførelsen af et så stort udviklingsprojekt vil kræve ekstra ressourcer til løsning af opgaven i de enkelte ministerier. Ministerierne er i forvejen pålagt en række personalemæssige tilpasninger de kommende år frem, samtidig med at der er søsat en række initiativer på det budget-, regnskabs- og styringsmæssige felt, hvor indførelsen af omkostningsbaserede regnskaber blot er et blandt flere nye tiltag.

Hvis ikke implementeringen af de nye principper skal blive urimelig ressourcekrævende for den enkelte institution, vil det endvidere kræve helt præcise retningslinier og mulighed for konkret vejledning og uddannelse fra Finansministeriets side.

11. Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling

Med brev af 7. oktober har Finansministeriet fremsendt en rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper med anmodning om ministeriets bemærkninger.

Ministeriet skal indledningsvis gøre opmærksom på, at det finder høringsperioden kort, dels i betragtning af det omfattende materiale der er udsendt, og dels i betragtning af at høringen delvist er foretaget i en periode, hvor der traditionelt er mange, der holder ferie.

Ministeriet er dog tilfreds med Finansministeriets tilsagn om at ville bearbejde de problemstillinger, der eventuelt vil fremkomme, når rapporten er blevet nærlæst.

Gennemlæsningen af rapporten har i øvrigt givet anledning til følgende kommentarer:

I rapporten peger udvalget ikke på en entydig indregningsmetetode på ejendomme, hvilket har en særlig betydning i relation i relation til SEA-ordningen.

Ved indførelsen af SEA-ordningen blev det aftalt, at bygningsporteføljen skulle værdiansættes efter anskaffelsesprincipperne. Argumentet var, at meget store dele af universiteternes bygninger er specialindrettede, og derfor svære at fastsætte en markedspris på.

Denne argumentation fremgår også af rapportens 5. afsnit på side 76, men i 3. sidste afsnit på side 80 vedrørende ejendomsvirksomhederne overvejes det at lade ejendomsinvesteringerne omfatte af Årsregnskabslovens bestemmelser, med henblik på at opnå en markedsværdifastsættelse.

En ændring af indregningsmetoden på ejendomme vil ikke alene give administrative udfordringer, men også vælte det nulsumsspil der er etableret med et bevillingsløft til universiteterne, der kompenserer for huslejeudgiften og derudover svarer til Finansministeriets indtægter af renter og afdrag.

Udvalget anbefaler s.151), at der i et fremtidigt omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem fastlægges et generelt krav om, at institutionerne foretager en fordeling af omkostninger på opgaver aktiviteter).

For en lang række af de aktiviteter, der varetages af ministeriet vil det være karakteristisk, at aktiviteterne foregår i forenet produktion, eksempelvis undervisning og forskning. Dette er ensbetydende med, at der vil mangle en entydig kobling mellem aktivitet og kapacitetsgrundlag. Resultatet er, at det er nødvendigt at gennemtvinge fordelinger ved hjælp af arbitrære fordelingsnøgler, hvilket vil indvirke på validiteten af omkostningsfordelingerne.

I ministeriet er det bl.a. gældende for samtlige videregående uddannelses-institutioner, at man ikke anvender Navision Stat, hvilket er ensbetydende med, at institutionerne i henhold til udvalgets udkast har ansvaret for at tilrette og udbygge de lokale økonomisystemer med anlægsmoduler og ressourcemoduler.

Hertil kommer, at specielt værdiansættelsen af disse institutioners aktiver vil være ganske omfattende.

Det kan således vise sig vanskeligt at få gennemført omlægningen i løbet af 2003, hvorfor det kan være nødvendigt, at gennemføre omstillingen i flere faser.

Tilretningerne af de lokale økonomisystemer vil samlet set ramme ministeriet ekstra hårdt, hvorfor ministeriet forbeholder sig ret til at fremsætte forslag om at få disse tilrettelser finansieret af Finansministeriet.

Den af udvalget foreslåede tidsplan for indførslen af de omkostningsbaserede principper lægger op til, at de nye principper skal implementeres i to omgange - først i regnskaberne og derefter i budgetterne. Dette betyder reelt, at der skal udarbejdes to regnskaber for at følge op på budgettet i 2004 og 2005. Adskillelsen af budgetter og regnskaber vil uvilkårlig give anledning til en række problemstillinger, der kunne undgås, hvis principperne blev indført i budgetter og regnskaber samtidig. Samtidig vil det være unødvendig at bruge ressourcer på at opbygge en midlertidig skyggekontoplan til håndtering af overgangsperioden.

12. Undervisningsministeriet

Undervisningsministeriet finder de tanker og idéer, som er udtrykt i rapporten, som et væsentligt fremskridt til at opnå en bedre økonomistyring i staten. Principperne er allerede kendt og anvendt i de mange selvejende institutioner, der findes under ministeriets regi. Herudover vil anvendelsen af disse budget- og regnskabsprincipper inden for ministeriet område være begrænset til de få statsinstitutioner, der er tilbage, samt til departementet.

Ministeriet har følgende kommentarer og betragtninger til rapportens indhold:

Principperne er, som det også er beskrevet i rapporten, meget lig de principper, der bruges i det private erhvervsliv, hvilket ministeriet finder hensigtsmæssigt.

En ændring til de beskrevne omkostningsbaserede principper må følges op af et omfattende og let tilgængeligt vejledningsmateriale. Hertil kommer, at ledelsesfunktionerne på alle statsinstitutioner m.fl. skal oprustes til at kunne tænke og agere ud fra disse økonomistyringsprincipper. Med andre ord vil de nye principper betyder, at der skal være personer ansat i institutionerne, der har kendskab til omkostningsbaserede styringsprincipper.

Som det er beskrevet i rapporten, skal en ændring af principperne følges op af en tæt og fast likviditetsstyring, hvor det ikke umiddelbart vil være muligt for institutionerne at trække uhindret på statskassen.

Med hensyn til likviditetsstyring og finansieringsforhold er det nødvendigt, at der fastsættes principper for intern rente, der kan bruges i forbindelse med finansieringskalkuler.

Ministeriet er enig i rapportens udsagn om, at der ikke som udgangspunkt bør fastsættes centrale fordelingsnøgler til fordeling af omkostninger. Det er ministeriets erfaring, at fastsættelse af fordelingsnøgler kræver et større analysearbejde for at finde frem til nøgletal, der er hensigtsmæssige.

Ministeriet har stor erfaring med disse principper og deltager gerne i det videre implementeringsarbejde.

13. Kulturministeriet

Kulturministeriet har med interesse læst rapportudkastet. Som udgangspunkt finder vi rapportens konklusioner både spændende og nyskabende og ser frem til arbejdet med at implementere nye principper for statens regnskabsføring og budgettering. Vi har dog en række forbehold, som vi vil beskrive i det følgende.

Tidsplanen for gennemførelse af reformen

Kulturministeriet finder at den skitserede tidsplan er for snæver, også selvom man indfører standardiserede og enkle metoder for opgørelse af aktiver på de enkelte institutioner. Omlægningen til omkostningsbaserede regnskaber vil være en ekstra opgave, som skal varetages samtidig med at institutionerne drives på samme niveau som hidtil.

Erfaringerne fra omlægningen fra SCR til Navision Stat viser, at gennemgribende omlægninger i de statslige regnskabssystemer kræver en ikke ubetydelig ekstra indsats hos samtlige medarbejdere i institutionernes regnskabsenheder. Da der ikke er økonomisk mulighed for at sætte ekstra mandskab ind til løsning af opgaven og de berørte medarbejdere allerede er svært belastede, er det ikke sandsynligt at den vil kunne løses med tilstrækkelig høj grad af sikkerhed og kvalitet inden 1. januar 2004. Der bliver ikke kun behov for at ændre bogholderimæssige procedurer, men også for at bevidstgøre store dele af organisationen om den nye opgørelsesmetode. Kulturministeriet anbefaler derfor at en fuld gennemførelse af regnskabsreformen tidligst finder sted med virkning fra 1. januar 2005.

Vi finder ligeledes, at det er betænkeligt at gennemføre fase to – omkostningsbaserede budgetter – på grundlag af kun et års regnskabsopgørelse. Vores erfaring fra indførelse af Navision Stat er, at der opstår uforholdsmæssigt mange fejl det første år med et nyt regnskabssystem. Disse fejl vil i givet fald slå igennem som fejl i fordelingen af de årlige bevillinger. Derfor anbefaler Kulturministeriet, at ændringen af bevillingerne tidligst finder sted efter to afsluttede regnskabsår.

Kulturministeriets erfaringer med andre større reformer på økonmiomådet

Efter mere end to år med Navision Stat oplever Kulturministeriets institutioner stadig problemer med brugen af det nye system, større arbejdsbelastning og flere udgifter til drift af systemet. Også huslejeordningen (SEA-reformen) har nu været i gang knapt to år. For begge reformer gælder det at institutionerne endnu ikke har set nogen økonomisk eller administrativ gevinst ved reformerne – tværtimod.

Successen for den nye reform beskrevet i rapporten hviler helt ubetinget på institutionernes motivation og velvilje. Derfor er det af afgørende betydning, at reformen lanceres for hvad den er, og ikke forsøges solgt med løfter om effektiviseringsgevinster og administrative lettelser for de udførende institutioner. Ligeledes er det nødvendigt at fortage en uddybende analyse af de udgifter, som omlægningen vil påføre institutionerne og at disse udgifter kompenseres fuldt ud – altså ikke forudsættes afholdt inden for institutionernes egne rammer.

Generelle betragtninger om den hidtidige udvikling af den statslige økonomistyring

Den foreslåede reform synes på en række punkter at bryde med den udvikling, der har været de seneste mange år i den statslige økonomistyring, hvor der er blevet stillet krav om stadigt mere detaljerede oplysninger om anvendelsen af de enkelte bevillinger. Især vil en implementering af model 3 tilsyneladende give Folketinget et meget mere overordnet grundlag for sine beslutninger, når bevillingerne ikke længere specificeres på modtagende institutioner. Det synes derfor paradoksalt, at man foreslår en fastholdelse af lønsumsstyringen også i model 3. Hvis det er meningen, at statsinstitutioner skal konkurrere med private firmaer og selvejende institutioner om løsningen af opgaver hvortil der afsættes bevilling på finansloven, ville det være naturligt at lade ledelsen af den enkelte statsinstitution substitutere mellem løn og øvrig drift, der medgår til løsningen af en opgave. Gør man ikke det risikerer man at stække den statslige institutions fleksibilitet i opgavevaretagelsen og dermed gøre den mindre konkurrrencedygtig.

Hvem er reformen til fordel for?

Et naturligt spørgsmål fra en læser af rapporten vil dreje sig om begrundelsen for at gennemføre reformen og en vurdering af, hvem i staten, der nyder godt af de ændrede metoder. Umiddelbart er der ingen tegn på at hverdagen på de statslige institutioner bliver lettere som følge af reformen. Derfor er det nødvendigt at motivere institutionerne for at deltage aktivt i processen på anden måde. Efter Kulturministeriets mening ville rapporten vinde ved en understregning af, at målet med reformen er at skabe grundlag for en bedre samlet økonomisk styring af den enkelte institutions og ministerområdernes midler ved at synliggøre det faktiske ressourceforbrug ved produktion af institutionernes enkelte ydelser. Der vil ikke være tale om umiddelbare lettelser af hverdagen på en institution. Det vil være nødvendigt at appellere til institutionernes ansvarsfølelse i forhold til staten som helhed.

Rapportens signaler overfor medarbejdere på statsinstitutioner

Flere steder i rapporten (f.eks. side 118 øverste afsnit, side 120 første afsnit og side 129 fjerde afsnit) udtrykkes direkte eller indirekte mistillid til statsinstitutionernes vilje til at handle økonomisk forsvarligt. Efter Kulturministeriets mening er den megen vægt på kontrol og sanktioner ved uhensigtsmæssig adfærd uheldig, når man samtidig ønsker institutionernes positive samarbejde. Dertil kommer, at det som udgangspunkt er Kulturministeriets erfaring at institutionerne generelt udviser en meget høj grad af ansvarlighed inden for rammerne af det styringskoncept ministeriet anvender. Kulturministeriet anbefaler derfor, at rapporten justeres så den ikke kommer til at fremstå, som om man går ud fra, at statsinstitutioners medarbejdere handler uforsvarligt.

Videreførsel af likviditetsordningen

Kulturministeriet anbefaler, at man, inden der bygges videre på den hidtidige likviditetsordning, tager skridt til at reformere ordningen, så den fungerer mere hensigtsmæssigt. Ordningen bygger på en negativ incitamentsstruktur, som sigter til at begrænse statens samlede udgifter mest muligt, men som samtidig forhindrer den enkelte institution i at høste udbyttet af udgiftsbegrænsende adfærd – bl.a. ved ikke at lade institutionernes likviditet forbedre af eventuelle videreførselsbeløb men kun at ”straffe” overforbrug over rentebetalingen.

Kulturministeriets erfaringer med ordningen har ikke været gode. Ordningen kom til at fungere som en unødig administrativ belastning, som på ingen måde kom flertallet af vore institutioner til gode. Tværtimod har ordningen af alle været opfattet som et middel for Finansministeriet til at etablere en økonomisk gevinst. På nuværende tidspunkt er de fleste kulturministerielle institutioner friholdt af ordningen og vil således ikke skulle videreføre noget, men derimod genindtræde i en ordning, som de har dårlige erfaringer med.

Hvis likviditetsstrukturen skal give positive incitamenter, må institutionerne have adgang til at forbedre deres likviditet og belønnes ved økonomisk ønskelig adfærd.

 

Mulighed for at konkurrenceudsætte låneydelser

I rapporten understreges, at det ikke vil være muligt for statsinstitutioner at optage lån i andre banker end Nationalbanken. Rapporten gør efter Kulturministeriets mening ikke tilstrækkeligt opmærksom på begrundelsen for ikke at konkurrenceudsætte låneydelser til statsinstitutioner – hvor der ellers i øvrigt lægges vægt på at konkurrenceudsætte offentlige ydelser.

Der kan være meget gode grunde til ikke at finde det fordelagtigt eller forsvarligt at staten via sine institutioner optager lån hos private långivere. Men det ville bidrage til en positiv forståelse for reformen, hvis disse grunde fremgår af rapporten.

Skjulte besparelser

Når åbningsbalance, rentesatser for gælden i åbningsbalancen og størrelsen af de omtalte statsforskrivninger skal fastsættes, er det yderst vigtigt, at hensigterne med de gennemførte tiltag er klar og åben. En eventuel gæld, som skal forrentes af institutionens bevilling og hvortil udgifterne ikke kompenseres, vil fungere som en skjult besparelse. Sådanne skjulte besparelser vil medvirke til modvilje mod ordningen. Kulturministeriet anbefaler derfor, at der ikke indarbejdes sparegevinster når ordningen sættes i gang. ER det nødvendigt at gennemføre besparelser, bør disse finde sted i fuld åbenhed og uden særlig tilknytning til reformen.

Afsluttende bemærkninger

Kulturministeriet kan helt overordnet tilslutte sig ønsket om at styrke grundlaget for god og effektiv resultatstyring, og ministeriet er enig i at anvendelse af omkostningsprincipper kan medvirke hertil, især ved at synliggøre omkostningerne forbundet med de enkelte aktiviteter og resultater og ved at skabe incitamenter til effektivisering og optimering af indtjening m.v. Omkostningsbaserede regnskaber vil således kunne medvirke til at forbedre såvel den interne styring på institutionerne som departementets resultatstyring af institutionerne.

14. Miljøministeriet

Med skrivelse af 7. oktober 2002 har Finansministeriet fremsendt udkast til rapport fra udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, idet der anmodes om eventuelle bemærkninger til rapportudkastet.

Miljøministeriet skal i denne anledning bemærke følgende:

Ministeriet finder generelt, at indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten i visse tilfælde vil kunne styrke grundlaget for statsinstitutionernes disponering, prioritering og økonomistyring. Effekten heraf vil dog være forskellig for forskellige typer af institutioner. Indførelsen af omkostningsregnskaber og -budgettering medfører endvidere en række metodiske problemer i relation til styring og prisdannelse i institutionerne.

For så vidt angår den foreslåede tidsplan for indførelsen af omkostningsbaserede regnskaber og budgetter er det Miljøministeriets opfattelse, at den er meget ambitiøs, grænsende til det urealistiske. Der er således en lang række vitale forhold, som det synes tvivlsomt, om de vil kunne være afklarede inden for en sådan tid, at grundlaget er til stede for indførelsen af omkostningsregnskaber fra 2004.

Heraf kan blandt mange andre blot nævnes følgende forhold:

• Systemunderstøttelse,herunder forholdet til ekisterende regnskabs- og styringssystemer, f.eks.Navision og SCR.
• Afklaring,bl. a. af, hvilken omkostningsfordeling. der skal anvendes. For at et omkostningsregnskabfor staten som helhed skal være meningsfyldt, er det essentielt, at alle institutioner anvendersamme principper for omkostningsfordeling, værdiansættelser for materielleog immaterielle aktiver m.v. Disse spørgsmål synes ikke tilstrækkeligtbelyst i rapporten.
• Udarbejdelseaf de nødvendige vejledninger i fornøden tid før indførelsen af de nyeregnskabs- og budgetteringsprincipper, herunder om udarbejdelse afåbningsbalancer og omkostfordelingsnøgler m.v.
• Uddannelseaf statsinstitutionernes budget- og regnskabspersonale, der som udgangspunktkun har begrænset erfaring med omkostningsregnskab og -budgettering.

Gennemførelsen af en sådan gennemgribende ændring af de hidtidige regnskabs- og budgetteringsprincipper i staten vil medføre meget betydelige implementeringsomkostninger, bl. a. i form af ekstra personaleforbrug, ændringer i regnskabssystemer samt brug af eksterne konsulentydelser - det sidste bl. a. på grund af det ovenfor nævnte begrænsede erfaringsgrundlag for omkostningsbaserede regnskabs- og budgetteringsprincippper i de statslige institutioner. Ved en hurtig og samtidig indførelse af de nye principper i alle statsinstitutioner vil efterspørgslen kunne have en negativ indflydelse på priser og kvalitet på konsulentydelserne.

Miljøministeriet skal på denne baggrund opfordre til, at tidsplanen for indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper overvejes meget nøje, og at indførelsen af de nye principper sker etapevis, f. eks. som ved indførelsen af Navision Stat. Dette vil give mulighed for, at institutionerne gradvis kan få erfaringer med omkostningsprincipperne og de ledelsesmæssige implikationer, og at der opbygges en central, standardiseret kompetence i de enkelte ministerier, som de senere tilkomne institutioner kan drage nytte af. En sådan etapevis indførelse af de nye principper vil også muliggøre en bedre prioritering af de betydelige økonomiske og personalemæssige ressourcer, der vil medgå til omlægningen.

Miljøministeriet ser hen til en nærmere drøftelse af procedurerne for indførelsen af de nye regnskabs- og budgetteringsprincipper med Finansministeriet og Økonomistyrelsen.

15. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Finansministeriet har i brev af 7. oktober 2002 anmodet om Fødevareminsieriets bemærkninger til rapportudkastet.

Formålet med ændringen i regnskabs- og budgetprincipperne er at effektivisere statens styring gennem synliggørelse af alle omkostninger forbundet med offentlig opgavevaretagelse samt at ændre incitamentsstrukturen, så institutionerne i højere grad anlægger lønsomhedsbetragtninger i sammensætningen af produktionsfaktorer.

Udvalget foreslår en gennemførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper gennem en trinvis model for implementeringen, hvor omkostningsbaserede regnskabsprincipper gennemføres for alle institutioner med regnskabet for 2004, og hvor et omkostningsbaseret finanslovsforslag udarbejdes for FFL 2006.

Fødevareministeriet og dets institutioner har gennemgået rapporten fra udvalget og har følgende bemærkninger.

 

Generelle bemærkninger

1. Fødevareministeriet er enig i udvalgets overordnede vurderinger af de positive effektiviseringsmuligheder af omlægningen til omkostningsbaserede budgetter og regnskaber.

En konsekvent overgang til omkostningsbaserede regnskaber vil, efter Fødevareministeriets opfattelse, også bedre understøtte ministeriets løbende overvejelser om outsourcing og udlicitering.

Efter Fødevareministeriets opfattelse er der tale om en meget omfattende reform af statens økonomistyring, som vil kræve en væsentlig ressourceindsats, hvis omfang ikke bør undervurderes. Denne ressourceindsats bør stå mål med udbyttet af reformen. Udvalget er opmærksom på denne problemstilling, idet det anslås, at implementeringsomkostningerne vil udgøre 275.000-400.000 kr. pr. institution. Udvalget påpeger også, at omkostningsprincipperne fordrer en kulturforandring og anden måde at ”tænke” ledelse og økonomistyring på.

Det er ikke klart om en kobling af de statslige budgetter og regnskaber til årsregskabsloven og den private sektors vilkår er hensigtsmæssig i en politisk styret og for Fødevareministeriets vedkommende i en overvejende EU-reguleret administration/ sags­kom­pleks. Fødevareministeriet finder det væsentligt, at principperne tilpasses statens forhold, herunder forhold der er EU-reguleret.

Fødevareministeriet finder det vanskeligt, på det foreliggende grundlag, at vurdere størrelsen af de samlede implementeringsomkostninger. De anslåede beløb pr. institution vurderes dog sat meget lavt, henset til erfaringerne med Navision Stat. Ministeriet skal i den forbindelse påpege, at især omkostningerne i form af tab af viden i det nuværende stystem og kompetenceudvikling i relation til det fremtidige system vil være væsentlige.

Fødevareministeriet er bekymret for det store ressourceforbrug ved implementering af omkostningsbaserede principper (uddannelse, tilpasning af økonomisystemer, løbende registreringer, mv.). Der skal således i en periode gælde to sæt regnskabsprincipper. Dette vil i en længere periode indebære dobbeltarbejde, når FL og statsregnskabet er udgiftsbaseret og regnskabet omkostningsbaseret, dvs. en art flerdobbelt bogholderi med heraf følgende administrationsomkostninger.

Der er også behov for en grundig uddannelse af økonomiansvarlige medarbejdere for at sikre korrekte registreringer og korrekt ledelsesinformation under de nye omkostningsbaserede principper. Der er nogen bekymring for det øgede ressourceforbrug i både økonomikontorer og i de øvrige fagkontorer, der må forudses ved den løbende styring og opfølgning på de mange interne budgetter efter indførelsen af de omkostningsbaserede principper. Endvidere må det forudses, at der skal anvendes yderligere ressourcer til den løbende regnskabsregistreringen af de nye principper, f.eks. vurdering af antallet af afskrivningsår, som skal gælde for et nyindkøbt IT-udstyr.

Udvalget anbefaler, at de enkelte ressortministerier får ansvaret for implementeringsarbejdet på koncern- og institutionsniveau. Dette forudsætter, at departementerne råder over en kapacitet, der efter Fødevareministeriets opfattelse ikke findes p.t. Opfattelsen bygger især på erfaringerne med implementering af Navision Stat, som var en meget stor opgave, men også en opgave, som strakte sig over flere år end det forudsættes ved overgangen til omkostningsprincipper. Departementet arbejder til stadighed med udvikling af koncernen, aktuelt med Navision udbygninger, nyt lønsystem og ny regnskabsordning og vurderer således, at der her er tale om en endog meget væsentlig ny opgave, som skal løses på relativ kort tid. Fødevareministeriet skal derfor udtrykke sin bekymring for realismen i udvalgets tidsplan for gennemførelsen.

Der kræves endvidere systemmæssig og faglig kvalitet fra økonomimyndighederne.

2. Fødevareministeriet er også enig i udvalgets anbefaling af model 2, dvs. en overgang til såvel omkostningsbaserede regnskaber som omkostningsbaserede budgetter. Fødevareministeriet finder, at den udtrykte betænkelighed vedr. model 2 i relation til resultatmål bør være løst med kontraktsstyringskonceptet, der er indført, og den nye afrapporteringsordning, hvor det p.t. er det pågældende ministerium, der har initiativet og ansvarsforpligtelsen.

Model 3 indeholder nogle interessante nye muligheder for styring og prioritering, men også en række uafklarede problemstillinger, som bør undersøges nærmere. Fødevareministeriet er interesseret i at følge et sådant arbejde.

For så vidt angår tidsplanen for overgangen til omkostningsbaserede budgetprincipper skal Fødevareministeriet gøre opmærksom på, at det første omkostningsbaserede regnskab vedrørerende finansår 2004 først foreligger færdigt i løbet af foråret 2005. Arbejdet med FFL 2006 påbegyndes, ikke mindst de grundlæggende beregninger til rammefastsættelsen, allerede i november 2004. Det vil således først i forbindelse med FFL 2007 være muligt, at anvende erfaringerne fra 2004 regnskabet. Det betyder, at ministerierne vanskeligt kan drage nytte af erfaringerne med omkostningsbaserede regnskaber ved udarbejdelse af det første omkostningsbaseret budget. Det kan således overvejes, at udskyde overgangen til omkostningsbaserede budegetter til FFL-2007-kampagnen. Ulempen vil dog være, at perioden med ”dobbelte bogholderi” vil blive forlænget.

Det er vigtigt, at regelsættet vedr. regnskabsprincipper, kalkulation m.v. er kendt på et så tidligt tidspunkt som muligt, d.v.s. ca. medio 2003 for at kunne have virkning fra 1. januar 2004, hvor det er nødvendigt for institutionerne at have fastsat nye afgifter og gebyrer, der dækker omkostningerne, tilrettet kontoplan m.m. Hertil kommer, at der vil være behov for retningslinier for finanslovsudarbejdelsen for at kunne tilrettelægge FFL 2006 på en ordentlig måde.

3. Som det også fremgår af rapporten, kan Navision Stat kun i nogen grad understøtte et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem. Registreringen af udgiftsposter, herunder afskrivninger, statusposter, m.v. understøttes af kontoplanen i Navision Stat. Den efterfølgende fordeling af fællesudgifter på aktiviteter kan imidlertid kun gennemføres i Navision Stat efter meget simple fordelingsprincipper. Eksempelvis fordeler en af Fødevareministeriets institutioner fællesudgifter efter fordelingen af lønudgifter på aktiviteter, og lønudgifterne fordeles efter aktivitetsregistrering. Det forslås, at der sideløbende med arbejdet omkring implementering af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, iværksættes et udviklingsprojekt omkring Navision Stat (”et fordelingsmodul”) med henblik på at kunne udarbejde fordelinger i Navision Stat, der tager de nødvendige hensyn til institutionernes forskellige krav til fordelingskriterier. Det er spørgsmålet om ARS eventuelt kan løse dette problem.

Der er endvidere på koncernniveau behov for udvidet styringssystemer, bl.a. til styring af investeringer og likviditet.

4. Det fremgår endvidere ikke af rapporten, hvordan afskrivninger af værdier, tilknyttet opgaver der bortfalder eller bortprioriteres, håndteres. Der kan under et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem være situationer, hvor der skal afskrives på investeringer (eksempelvis et laboratoriesystem), der ikke længere anvendes. Mange investeringer foretages med henblik på de særlige opgavetyper, der udføres af offentlige virksomheder, og som formentlig ikke efterfølgende kan sælges og anvendes af andre institutioner eller virksomheder.

5. Et centralt element i statens økonomistyring har hidtid været balanceret mål- og resultatstyring, dvs. at virksomhederne med udgangspunkt i strategi og vision styrer på mål, som er både kort- og langsigtede samt indad- og udadrettede. Balanceret styring skal især sikre, at virksomheden også på længere sigt kan opnå tilfredsstillende resultater ved bl.a. at sikre udvikling af de menneskelige ressourcer og arbejdsprocesser. Fødevareministeriets resultatkontrakter tilstræbes således at indeholde balancerede mål.

Tilsvarende har der i den statslige regnskabsaflæggelse, og i særdeleshed i den private sektor, været en række inititativer (vidensregnskaber, etiske regnskaber mv.), hvis formål er at vise ejerne, hvilke immaterielle aktiver eller humankapital, virksomheden også råder over. En sådan rapportering er særligt relevant i videnbaserede virksomheder, som staten har mange af.

Rapporten berører ikke disse mere overordnede principper for statens økonomistyring. Tværtimod kan man blive i tvivl om, hvordan omkostninger til udvikling af virksomheden skal håndteres. Fødevareministeriet skal således anbefale, at disse principper indgår i det videre arbejde.

6. Det er endvidere uklart for Fødevareministeriet, hvad likviditetsordningen vil betyde i relation til hensættelser i forbindelse med tilsagn og i øvrige tilfælde, herunder hvis der skal indsættes midler på en spærret konto.

 

Problemstillinger, som er særligt aktuelle på Fødevareministeriets område

Aktivering af anlæg

Vedrørende anlægsområdet ser Fødevareministeriet en række problemstillinger. Fødevareministeriets anlægsbevillinger til nye større projekter søges normalt særskilt ved rammetilførsel. Det er ikke helt klart for ministeriet, hvordan der i det nye koncept sikres mulighed for at finansiere sådanne projekter.

Herudover har Fødevareministeriet en mindre anlægsbevilling til bygningsvedligeholdelsesarbejder på hele ministerområdet. Bevillingens anvendelse prioriteres forskellig fra år til år ud fra tilstandsrapporter for ministeriets bygningsmasse samt liste over påtrængende bygningsarbejder, typisk på tværs i organisationen. (For statsvirksomheder overføres bevillingen på TB i h.t. hjemlet overførselsadgang). Denne anvendelse af bevillingen til generelle bygningsvedligeholdelsesarbejder er der fortsat ønske om at bevare. Det er uklart, hvordan bevillingen opretholdes i det nye koncept til bygningsarbejder på tværs i organisationen, når anvendelsen ændres år for år, og værdiforøgelsen sker på den konkrete institutions ejendom.

På visse institutioner er anlægsinvesteringerne for en dels vedkommende afgifts- og gebyrfinansieret, eller medfinansieret af EU. Erhvervet eller EU har således gennem princippet om fuld omkostningsdækning/medfinansiering allerede finansieret en del af de nuværende aktiver, der skal indgå i institutionernes åbningsbalance.

Fremtidige afskrivninger på allerede erhvervede aktiver vil derfor medføre, at erhvervene finansierer en del af aktiverne to gange. Rapporten ser ikke ud til at behandle denne problemstilling – en problemstilling, der formodes at være relevant for mange institutioner med omkostningsdækkede aktiviteter. Der bør på den baggrund udarbejdes retningslinier for, hvordan åbningsbalancen opgøres for institutioner, der udfører brugerbetalte opgaver m.v. Det er væsentligt for Fødevareministeriet at sikre, at erhvervet ikke betaler to gange.

Fødevareministeriet finder generelt, at udgangspunktet for aktiveringen af anlæg på det brugerbetalte område bør være den værdiregulering, der er foretaget i henhold til ordningen fra 1997. Det er ikke klart, hvilke konsekvenser en omkostningsopgørelse efter årsregnskabsloven vil vise i forhold til reguleringen foretaget efter denne ordning.

Hertil kommer spørgsmålet om relationen til skattestoppet og reglerne vedr. regulering af afgifter og gebyrer, hvis årsregnskabslovenspricipper og åbningsbalancen giver anledning til forhøjelse af takster. Der kan vel ikke umiddelbart skrives større regninger ud til erhvervet på baggrund af en omlægning af regnskabsprincipper. Dette gælder også i relation til nedenfor nævnte betragtning.

Flere af Fødevareministeriets institutioner anvender allerede omkostningsbaserede principper i såvel budget som regnskab. Udarbejdelsen af takster i disse institutioner sker parallelt med budgetlægning af øvrige opgaver for at sikre fuld omkostningsdækning på de brugerbetalte ydelser efter omkostningsbaserede principper. Virksomhedsregnskabet er opgjort både udgifts- og omkostningsbaseret på det indtægtsdækkede område for at sikre korrekte saldoopgørelser. Forslaget fra udvalget medfører formentlig, at en række investeringer, der i dag straksafskrives efter forslaget vil skulle indgå i omkostnings- fordelingen.

 

Åbningsbalancen og værdiansættelse af anlæg, arealbeholdninger og alsidigt udstyr

De foreslåede regler tager endvidere sigte på typiske administrative institutioner og styrelser. På Fødevareministeriets område er det kendetegnende, at der er tale om landbrugsejendomme eller laboratorier med et alsidigt inventar, udstyr, transportmidler og markredskaber, som det vil kræve store ressourcer at værdiansætte i forbindelse med åbningsbalancen. Det er derfor ikke klart vedr. disse områder, om nytten står i forhold til denne meromkostning. Den konkrete opgørelse af varelagre, immaterielle værdier, m.v. i forbindelse med overgang til omkostningsbaserede regnskabsprincipper bør derfor defineres nærmere. Det skal klarlægges, hvad der præcist skal indgå i statusopgørelsen.

En særlig problemstilling gælder køb og salg af jorder som led i opgavevaretagelsen vedr. jordfordelingsaktiviteter. Værdien af disse arealer afhænger meget af udviklingen af jordpriserne. Det er derfor vigtigt i denne forvaltning, at der ved overgangen til omkostnigsbaserede budget- og regnskabsprincipper er en mulighed for at op- eller nedskrive værdien af direktoratets arealbeholdninger.

Tilskud og garantier

Fødevareministeriet er enig i, at de nuværende regnskabsprincipper på tilskudsområdet bør fastholdes, dvs. at tilsagn udgiftsføres på tidspunktet for indgåelse af statens forpligtelse, og at disse principper ikke ændres ved overgangen til et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem. Tilsvarende bør der ikke ske ændringer for nogen af de udbetalingsbaserede tilskudsordninger, hverken de lovbundne ordninger eller de øvrige rammebelagte tilskudsordninger.

Fødevareministeriets garantiforpligtelser vedrørende udlån administreres af Finanssstyrelsen. Udvalgets anbefaling om ændret regnskabsprincip samt vurdering af garantier er kun kort beskrevet, men der synes umiddelbart at forestå et ressourcekrævende arbejde. Fødevareministeriet går ud fra, at dette afsnit i rapporten kommenteres af Finansstyrelsen.

Husleje i allerede betalte bygninger

Rapporten foreslår, at det bør overvejes om flere institutioner bør overgå til SEA-ordningen, hvorefter institutionerne skal betale husleje. I dag er overvejende ejendomme bestående af administrationsbygninger overgået til SEA. Den resterende part er laboratoriebygninger, forskningsinstitutioner med særindretning og landbrugsejendomme, der ejes af institutionerne, der ikke betaler husleje. Indførelse af husleje vil formentlig medføre stigende omkostninger, hvilket kan udløse stigende takster på de brugerfinansierede områder. Dette vil i særlig grad være tilfældet, hvis huslejen – som foreslået i rapporten – skal fastsættes efter markedsvilkår.

 

Om det videre arbejde med omkostningsprincipper i staten (model 3)

1. Begrebsanvendelsen, for så vidt angår ”opgaver”, ”aktiviteter” og ”mål”, synes lidt uklar.

Opgaver forklares bl.a. på s. 145 som de nuværende kategorier ”hovedformål” eller ” aktiviteter”. Det er væsentligt at få klarhed over detaljeringsgraden i de enkelte begreber, da disse fremover vil være bestemmende for bl.a. registreringspraksis og efterfølgende regnskabsaflæggelse, resultatkontrakternes opbygning, bevillingstildelingen (model 3) mv.

2. Endvidere er det ikke muligt at gennemskue, hvorvidt der som anført vil være en væsentlig forenkling af regnskabsdokumenter i forbindelse med model 3. Til brug for koncernstyringen, lønstyringen, afgifts- og gebyrområder, investeringsloft og likviditetsstyring vil der formentlig være behov for omfattende interne og eksterne regnskabssystemer med dokumentation ud over bevillingslove for opgavebevillinger og statsregnskab knyttet hertil.

Konkrete forslag og spørgsmål til rapportudkast om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.

Kapitel V Afgrænsning af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper i staten

Ad pkt.2. (side 76):  Udvalget anbefaler, at kostpriser/anskaffelsespriser anvendes som grundlæggende værdiansættelsesprincip. Fødevareministeriet går i den forbindelse ud fra,  at de principper der blev lagt til grund for ministeriets værdiregulering af bygningerne m.v. i 1997 fortsat kan anvendes. ( Bygningerne blev værdifastsat på baggrund af seneste offentlige vurdering . Grundværdien ikke efter Økonomistyrelsens vejledning ikke reguleret.)

Ad boks 2 Matchingprincippet (side 76) Såfremt dette princip indføres bør der udarbejdes særlig vejledning herfor.

Ad  pkt. 3.  (side 79) Fødevareministeriet er enig med udvalget i, at internt oparbejdede værdier ikke indarbejdes i omkostningsregnskabet før der er fundet operationelle løsninger på de styringsmæssige problemer.

Ad pkt. 4.  (side 80) Vurderingen af ejendommene under ejendomsvirksomheder til markedsværdiansættelse kan betyde højere husleje for institutionerne hvad sker der når markedsværdien falder?

Ad  pkt. 5-6. Infrastrukturelle aktiver/Nationale ejendomme (side 82). Fødevareministeriet ejer øen Lindholm hvor en del af Danmarks Veterinærinstitut har til huse. Hvorledes skal dette aktiv opføres samt anlægsbevilling i forbindelse hermed.

Ad pkt. 8 (side 87) Fødevareministeriet er enig med udvalget i,  at salgs- og produktionslagre aktiveres og omkostningsføres i takt med forbruget heraf samt at mindre uvæsentlige administrative lagre ikke aktiveres. Fødevareministeriet har efter ændringerne medio 90 savnet, at lagerbeholdningerne ikke har kunne føres i  statsregnskabet.

Ad pkt. 9. Finansielle anlægsaktiver (side 88). Fødevareministeriet går ud fra, at Finansstyrelsen kommenterer dette afsnit.

Ad pkt.10 (side 89).  Det vil være en nødvendighed ved hensættelse af feriepenge, at beregningen kan  foretages automatisk via lønsystemet.

Ad pkt. 11.3. (side 95) Tjenestemandspensioner.  Fødevareministeriet  er ikke enig med udvalget i, at der ikke gives fuld rammekompensation for merudgifterne til tjenestemandspensioner.

Vedrørende gruppen af tjenestemænd under Fødevareministeriets område kan bemærkes, at genbesættelse af stillingerne ved ledighed fremover fortsat som hovedregel forventes at ske på tjenestemandsvilkår (stillinger i lr. 37 og derover, samt stillinger som fiskeribetjent, hvor der stilles krav om tjenestemandsansættelse). Fødevareministeriet finder derfor ikke, at der – som anført i rapporten – på sigt vil opstå ”luft” under rammerne ved overgang til yderligere anvendelse af overenskomstansættelse inden for ministeriets område.

En besparelse på dette område vil kunne ødelægge den igangværende personaletilpasning som følge af de allerede pålagte større besparelser.

Det kan endvidere bemærkes, at en forhøjelse af pensionsbidraget vil få virkning på afgifts- og gebyr området.

Ad pkt. 11.5. (side 98). Statens forsikringsordning  Fødevareministeriet kan til dette punkt bemærke, at en fælles hensættelse og efterfølgende udbetaling heraf under ministerområdet vil, uanset hvorledes denne tilrettelægges medføre en yderligere administration.

Ad Kap. V. Der indgår i afsnittet intet om  de indirekte udgifter til revision.

Kapitel VI Modeller for indførelse af nye budget- og regnskabsprincipper

Fødevareministeriet er enig i udvalgets anbefaling af model 2, som indebærer både omkostningsbaserede regnskaber og bevillinger. Model 3 indeholder nogle interessante nye muligheder for styring og prioritering, men også nogle problemstillinger, som efter Fødevareministeriets opfattelse bør overvejes nærmere, jf. nedenfor.

Model 1: Problemstilling vedr. åbningsbalance og parallel rapportering. ressourcekrævende. Departementets tilsynsopgave udvides betragteligt, idet der skal føres tæt tilsyn med institutionernes investeringer og likviditet. Har vi redskaberne til det?

Det fremgår, at institutionerne ved salg af større aktiver skal forpligtes til at indfri evt. gæld. Gælder dette også evt. opsparing?

Model 2: Problemstilling vedr. ”startgældens” størrelse på gebyr- og afgiftsfinansierede områder.

Model 3: Modellen indeholder risiko for centralisme og detailstyring. Listen af opgaver risikerer at blive meget lang for at dække alle institutionens opgaver af. Modellen virker umiddelbart udynamisk i forhold til omprioriteringer og akut opståede opgaver. Det fremgår, at den enkelt institution ikke vil kunne videreføre bevillinger – dette giver mening ved opgavebevillingerne og taxametertilskudende, men hvad med faste tilskud og kontraktbaserede ydelser? Risikeres en ”End-of-Year” problematik, idet der ikke er samme incitament til opsparing?

Ad pkt. 2.2. Opstilling af åbningsbalance. (side 105)

Fastlæggelse af ambitionsniveau for opstilling af åbningsbalance bør fastlægges, herunder for landbrugsejendomme og laboratorier samt medregning af aktiver finansieret af gebyrer og afgifter m.m.

Ad pkt. 4.2. Modellens styringsparametre (side 113)

Hvilket system er der til departementernes tilsyn med likviditetsudviklingen. Navision Stat har departementerne ikke mulighed for løbende at anvende i relation til institutionerne.

Ad pkt. 4.3. Finansiering af likviditet (side 116)

Model 2 forudsættes rammemæssigt neutral for ministerierne, men der nævnes intet om korrektion for selvforsikring, tjenestemandspension og de øvrige reguleringer.

Ad pkt. 4.4. Diskussion af risici og incitamenter ved den foreslåede likviditets og finansieringsmodel (side 121) Forskningsmidler.

Udgangspunktet for afsnittet er hvordan programmidlerne sikres bedstmod rentetab og gratis likviditet i institutionerne, og der nævnes en refusionsmodel, men der er hele situationen i statsinstitutionerne, hvis refusionsmodellen vælges, idet institutionen har omkostningsregistreret opgaven løbende. Hvordan sikres likviditet/renter i institutionerne til udførelse af forskningsprojektet.

Ad 5.1. Hovedprincipper i modellen (model 3) (side 122)

Hvis midlerne først kan indtægtsføres, når resultatet er tilvejebragt, vil det give en højest usikker personalesituation. Der kan endvidere være udført et grundig og relevant arbejde, der blot ikke har givet det resultat, som var fastsat. Et eksempel er salmonellahandlingsplanen for fjerkræ, der startede op i 1996, der bl.a. havde til formål at nedbringe antallet af humane tilfælde. Det er først nu, efter at planen tidsmæssigt er forlagt og justeret flere gange, at målet med overbevisning kan siges at være nået. I hele forløbet er der arbejdet kompetent og ansvarsbevidst og afholdt udgifter til projektet. Efter det foreslåede princip ville det være højest usikkert, hvornår målet er realiseret og dermed bevillingen/indtægten.

Ad 5.3. Modellens styringsrelationer. (side 127)

Det ser ud til, at det decentrale ansvar udhules, og koncernniveauet og ministeren får et større ansvar både fagligt og økonomisk. Er det hensigtsmæssigt at flytte ansvaret fra det udførende niveau. I en mere enkel administration/sagkompleks er det måske muligt, men ikke i relation til en specialiseret og sammensat opgaveportefølje.

Er det undersøgt om modellen opfylder kravet til statslig opgavevaretagelse, som kan være fastsat i EU-regler.

Ad pkt. 5.6. Konsekvenser for disponeringsregler mv. (side 134)

Er forholdet vedr. indtægter i relation til grundloven gennemarbejdet. § 46 fortolkes, jf. Statsrevisorernes beretning 5/91, så bevillingskravet også omfatter gebyrer og formålsbestemte afgifter.

Ad pkt. 6 (side 136)

Betænkeligheden ved model 2 i relation til resultatmål i relation til bevillingerne bør være løst i det eksisterende kontraktstyringskoncept og afrapporteringen i virksomhedsregnskab/årsrapportering, hvor det p.t. er ministerierne, der har initiativet og ansvarsforpligtelsen.

Kapitel VII Omkostningsfordeling

Et centralt element i den hidtidige mål- og resultatstyring i staten har været at styringen skulle være balanceret. Dette indebærer bl.a. at det tillægges betydning at der også etableres mål for institutionens interne udvikling, hvilket vedr. institutionens evne til udvikling, læring og vækst, så institutionen også på længere sigt kan læse sine opgaver tilfredsstillende

Ved anvendelse af især model 2 og 3 skal budgettering og rapportering struktureres efter opgaver, hvilket forventes indholdsmæssigt at svare til nuværende hovedformål.

Det er uklart hvorledes institutionernes omkostninger til de mere bløde initiativer, for så vidt angår den interne udvikling, påtænkes at indgå i disse modeller. Dvs. omkostninger til f.eks. personalepleje og –udvikling, videnstyring og fastholdelsesinitiativer mv.?

Skal disse omkostninger udskilles som en selvstændig opgave (hovedformål) hvortil der skal knyttes en bevilling eller skal omkostningerne fordeles på de øvrige opgaver (hovedformål) efter en fordelingsnøgle?

Kapitel IX. Implementering

Ad pkt. 3.2. (side 178). Fødevareministeriet er enig i, at der bør gennemføres en pilotimplementeringsfase.

Ad pkt. 3.3. (side 179) Det er Fødevareministeriets opfattelse, at arbejdet med åbningsbalancen vil være meget tidskrævende og ministeriet er derfor enig med udvalget i, at der ved fastsættelsen af værdien for de ” administrative” aktiver anvendes en gennemsnitsbetragtning/tommelfingerregel.

Ad pkt. 3.3  (side 180). Udvalget anbefaler, at åbningsbalancen revideres eller på anden måde kontrolleres af en ekstern indsats. Det er uklart hvilken rolle Rigsrevisionen har i forbindelse med åbningsbalancen.  

Af pkt. 3.4. (side 181). Fødevareministeriet er enig ,i at der bør foretages samlet rammeudbud vedrørende bl.a. rådgivningsydelser i forbindelse med implementeringen.

 

16. Trafikministeriet

Finansministeriet har ved brev af 7. oktober 2002, bilagt rapporten ”Omkostninger og effektivitet i staten” – rapport fra Udvalget om omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, bedt om bemærkninger til rapporten.

Trafikministeriet imødeser positivt de nye tanker om at indføre omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper.

Det er forventningen, at omkostningsbaserede principper giver Trafikministeriet et bedre grundlag for at foretage prioriteringer i relation til udnyttelse og vedligehold af kapitalapparatet og øger fokuseringen på resultater.

Derudover imødeser Trafikministeriet den praktiske håndtering i relation til bevillingsniveau og likviditetstræk i forhold til synliggørelsen af omkostninger til vedligehold af investeringer.

Det skal bemærkes, at Trafikministeriet løbende har synliggjort vedligeholdelsesbehovet forbundet med investeringer.

Samtidig anerkendes også, at selve indførelsen af de nye principper på ministerområdet er et stort og ressourcekrævende organisationsudviklingsprojekt.

17. Foreningen af Statsautoriserede Revisorer

Finansministeriet har ved brev af 7. oktober 2002 fremsendt ovennævnte udkast med anmodning om bemærkninger.

Det fremgår, at hovedformålet med udvalgsarbejdet er at opstille konkrete og operationelle modeller for, hvordan et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem mest hensigtsmæssigt kunne implementeres inden for staten.

Der er tale om en omfattende rapport, som afspejler et meget grundigt udvalgsarbejde. Der er således en række udmærkede sammenligninger med principper for økonomistyring og regnskabsaflæggelse i private virksomheder.

Det skal generelt påpeges, at foreningen finder det meget positivt, at der med bl.a. nærværende rapport lægges op til, at den økonomiske styring og regnskabsmæssige rapportering i staten moderniseres og i vid udstrækning tilnærmes til principperne i private virksomheder, herunder at der lægges op til regnskabsaflæggelse på omkostningsbasis.

De i kapitel IV anførte begrundelser for at overgå til omkostningsbaserede principper i en række lande (bedre overblik over statens langsigtede forpligtelser, større effektivitet i statsinstitutionerne samt gennemskuelighed og ansvarlighed) forekommer særdeles relevante. Samtidig finder foreningen det relevant at tage udgangspunkt i internationale regnskabsstandarder, herunder International Public Sector Accounting Standards og International Public Sector Guidelines fra International Federation of Accountants, ved fastsættelse af de nærmere retningslinier for omkostningsbaserede regnskabsprincipper.

Foreningen har som følge af materialets omfang valgt især at behandle kapitel VIII, der omhandler et koncept for fremtidig regnskabsmæssig rapportering. Foreningen har således ikke foretaget en fuldstændig gennemgang.

Gennemgangen af dele af rapporten giver anledning til følgende bemærkninger:

Det forekommer fornuftigt, at den fremtidige rapportering i staten skal bestå af beretning, mål- rapportering og finansiel rapportering.

Det synes også rimeligt at antage, at overgang til omkostningsprincipper især vil påvirke den finansielle rapportering og således ikke direkte vil medføre væsentlige ændringer af den ikke-finansielle information. Sidstnævnte vil derimod blive påvirket af den fornyelse og forenkling af virksomhedsregnskabsordningen, der er undervejs.

Dog forekommer det umiddelbart, ud fra en faglig betragtning og af hensyn til regnskabslæserne, at være for uambitiøst at lade kravene til en beretning for statslige institutioner være på regnskabsklasse B-niveau (side 164, nederst, side 165, midtpå, side 175, samt side 16 i indledningen).

Med hensyn til ”redegørelse for regnskabspraksis” (afsnit 4.3) finder foreningen det væsentligt, at en beskrivelse heraf altid inkluderes i rapporteringen, også selv om der vil gælde ens regler for de statslige institutioner. Disse oplysninger er nødvendige af hensyn til regnskabslæsernes forståelse af årsregnskabets forskellige poster. Desuden vil der givetvis ofte være nogle regnskabsmæssige problemstiller, som ikke er entydig reguleret i forvejen, og hvor institutionen derfor har foretaget et valg. Naturligvis skal kun væsentlige forhold omtales i redegørelsen.

Med hensyn til resultatopgørelsen (afsnit 4.4.) fremgår det bl.a., at denne alene bør omfatte ”institutionens driftsbevillinger, mens bevillinger som f.eks. tilskud og overførsler udelades. Sådanne bevillinger kan i en vis forstand betragtes som en art ”produktionsfaktorer”, som indgår i institutionernes opgaveløsning og som tilgår institutioner til en meget lav pris (bankgebyrer og lignende)” (side 167, øverst). Argumentationen forekommer ikke klar og logisk. Herunder er det uklart, hvor i regnskabet de omtalte tilskud/overførsler alternativt kan føres. Som udgangspunkt bør tilskud og overførsler med fordel kunne indgå i resultatopgørelsen, og – hvis de er væsentlige – som separate poster. Der kan henvises til FSRs udkast til Regnskabsvejledning (U 30), ”Indtægter”, afsnit 43-48.

Afsnittet om balancen (afsnit 4.5) er yderst kortfattet. Der er dog i bilag V.9 en mere udførlig redegørelse for en række balanceposter. Foreningen har ikke foretaget en nøje gennemgang heraf. Men det synes væsentligt – for at give et retvisende billede – at pensionsforpligtelser, herunder især tjenestemandspensioner, indregnes i et omkostningsbaseret regnskab for hver enkelt institution. Når beløbet er væsentligt, bør det opgøres efter aktuarmæssige principper.

På side 168, boks 1, omtales de ”såkaldte regnskabsvejledninger”. Det skal hertil påpeges, at vejledningerne udarbejdes af FSR i samarbejde med en række andre organisationer, der indgår i Regnskabspanelet. Der er desuden en høringsproces med henblik på at sikre vejledningernes kvalitet og anerkendelse, jf. ”forord til Regnskabsvejledninger”. Øverst side 169 skal ”Bind 11” ændres til ”11”.

Med hensyn til relevansen af ”en opgørelse over bevægelser på egenkapitalen” (side 170) fore-kommer en sådan – efter FSRs opfattelse - relevant, medmindre alle væsentlige bevægelser indgår i resultatopgørelsen.

Med hensyn til noter (afsnit 4.8) forekommer det ikke velbegrundet at undlade oplysninger om transaktioner med (og evt. eksistensen af) nærtstående parter, incitamentsordninger for ledelsen og evt. andre medarbejdergrupper (f.eks. hvis en del af en told- og skatteregions medarbejderes aflønning afhænger af merprovenu ved skatteligningen) samt segmentoplysninger.

I afsnittet om revisionspåtegningen (afsnit 4.10) forekommer ordet ”indestår” ikke at være helt velvalgt. Afsnittet er meget kortfattet, hvilket formentlig skyldes, at arbejdsgruppen har valgt at fokusere på regnskabsmæssige frem for revisionsmæssige forhold. Ud fra en samfundsmæssig betragtning bør en ”styrket uvildig finansiel kontrol” samt en øget rapportering herom og gennemsigtighed hos offentligheden prioriteres højt.