Vi samler statistik ved hjælp af cookies for at forbedre brugeroplevelsen.

Vi begynder dog først, når du klikker dig videre til næste side.

Læs mere om cookies

Budgetredegørelse 2004

19.03.2004
Budgetredegørelse 2004 analyserer blandt andet: De offentlige udgifter og det offentlige personaleforbrug, Udgiftsstyringen i den offentlige sektor, Den danske forskningsindsats mv.
Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

Budgetredegørelse 2004 analyserer blandt andet:

  • De offentlige udgifter og det offentlige personaleforbrug
  • Udgiftsstyringen i den offentlige sektor
  • Den danske forskningsindsats
  • Effektiviseringsmuligheder ved digitalisering af det udgående arbejde
  • De administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen
  • Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor

1. Indledning og sammenfatning


1.1. Indledning

De samlede offentlige udgifter i stat, amter og kommuner udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr. Opgjort på nationalregnskabsform var der tale om udgifter svarende til godt 55 pct. af BNP. I 2002 havde kun Sverige et højere udgiftstryk blandt de lande, som vi normalt sammenligner os med.

Samme år udgjorde det samlede personaleforbrug i stat, amter og kommuner knap 685.000 årsværk. Godt 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark er offentligt ansatte.

Alene størrelsen af de offentlige udgifter og den offentlige beskæftigelse betyder, at styringen af de offentlige udgifter må tillægges stor vægt.

God udgiftsstyring stiller krav om samordning af en række hensyn. Det gælder hensynet om at leve op til de samfundsøkonomiske målsætninger, hensynet til at leve op til prioriteringen mellem udgiftsområder i de årlige, politisk vedtagne aftaler og budgetter, og hensynet til at sikre, at ressourcerne udnyttes bedst muligt.

De samfundsøkonomiske målsætninger udstikker rammerne for de samlede offentlige udgifter, så udviklingen set over en årrække er finanspolitisk holdbar, dvs. at udgiftsbeslutninger i dag ikke samtidig indebærer et krav om besparelser eller skattestigninger i de kommende år. Udgiftspolitikken tilrettelægges således under hensyn til de fremtidige udfordringer, herunder at der i de kommende år bliver flere ældre og færre i den erhvervsaktive aldersgruppe.

I perioden 1992-2002 lykkedes det ikke at leve op til de opstillede udgiftspolitiske målsætninger – særligt for det offentlige forbrug, hvor realvæksten i næsten alle år har ligget over det forudsatte.

Problemet med styringen af det offentlige forbrug i 1990’erne kan blandt andet henføres til udviklingen i kommuner og amter, der set under ét både ved budgetlægningen har overskredet de aftalte vækstrater for de samlede serviceudgifter, og siden i løbet af året har overskredet de vedtagne budgetter. Derved har de endelige kommunale regnskaber år efter år  ligget væsentligt over de aftalte niveauer.

I 2003 og 2004 har de kommunale og amtslige budgetter flugtet med det aftalte. Budgetterne for 2003 og 2004 indikerer således en klar forbedring af udgiftsstyringen.

Den konkrete prioritering mellem forskellige udgiftsområder fastlægges på finansloven og i de kommunale og amtslige budgetter. I perioden 1992-2002 er væksten i de offentlige serviceudgifter særligt prioriteret til sundhed, uddannelse og socialområdet.

Videnskabsområdet er ét af de områder, hvor udgifterne relativt set er vokset mest i perioden 1992-2002.

De samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i Danmark udgjorde i 2001 knap 36 mia.kr., svarende til ca. 2,7 pct. af BNP. Heraf udgjorde de offentlige udgifter knap 14 mia.kr.

Hvad angår de offentlige forskningsudgifter i snæver forstand udgjorde disse godt 10 mia. kr. i 2001, svarende til ¾ pct. af BNP. Det placerer Danmark i det brede midterfelt i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med.

De offentlige udgifter til forskningsbaseret uddannelse udgjorde samme år knap 4 mia. kr. Det er ikke muligt i internationale sammenligninger at afgrænse udgifterne til de forskningsbaserede uddannelser fra de øvrige videregående uddannelser. De samlede danske udgifter til videregående uddannelse eksklusive uddannelsesstøtte og udgifter til forskningsaktivitet på omtrent 1,1 pct. af BNP i 2000 overgås imidlertid kun af USA, hvor en væsentlig del af de videregående uddannelser er privat finansierede.

Set i forhold til det samfundsmæssige afkast er det vigtigt, hvordan den offentlige forskningsindsats prioriteres mellem områder. De seneste knap 10 år er størstedelen af væksten i forskningsudgifterne gået til den samfundsvidenskabelige forskning, jordbrugsvidenskab og humaniora. På natur­­videnskab har der været en relativt mindre stigning i udgifterne, mens forsk­ningsindsatsen på sundhedsvidenskab og teknik har været stort set uændret.

Samtidig stod humaniora og samfundsvidenskab i 2001 for over 60 pct. af de nyuddannede kandidater fra de forskningsbaserede uddannelser. Fin­land og Sverige har i modsætning til Danmark uddannet en relativt stor andel teknisk videnskabelige kandidater.

De danske studerende bliver sammenlignet med studerende i andre lande forholdsvis sent færdige med deres studier. På humaniora er gennemsnitsalderen ved færdiggørelsen af kandidatuddannelsen på 31 år, mens den for de fleste øvrige områder ligger på omkring 28-29 år. Den høje færdiggørelsesalder mindsker det samfundsmæssige afkast af uddannelsesindsatsen.

EU-regulering har stigende betydning for dansk lovgivning. Omtrent en ottendedel af EU-sagerne i de seneste fem år har medført økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark som følge af deres implementering. Kun i enkelte sager har de økonomiske konsekvenser været mærkbare. 

I modsætning til andre udgiftspolitiske beslutninger, der typisk træffes for det kommende år, vedtages forslag i EU ofte flere år, før de får udgifts- eller indtægtsvirkning i Danmark, og det er derfor en særlig udfordring at sikre integrationen af forslag til ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitikken. Der er et vist råderum med hensyn til, hvordan implementeringen sker og dermed vedrørende de udgifter, som skal afholdes. Råderummet kan dog være begrænset, og i disse tilfælde finder den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering hovedsageligt sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Kravene om, at ressortministerierne som udgangspunkt selv forventes at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger medvirker sammen med systematisk udarbejdelse af konsek­vensvurderinger til at skabe klarhed om de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af ny EU-regulering og til at ny EU-regulering kan indgå i den samlede økonomisk-politiske prioritering.

God udgiftsstyring indebærer også, at ressourcerne udnyttes bedst muligt. Det forudsætter, at det på alle niveauer i den offentlige sektor løbende overvejes, om opgaverne kan løses bedre eller billigere ved en ændret arbejdstilrettelæggelse, en anden organisering eller en ændret struktur. Brug af digitale løsninger og anden ny teknologi vil i mange tilfælde kunne medvirke til at sikre, at det bliver muligt enten at forbedre servicen uden merudgifter eller at levere den samme service for færre penge.

Den teknologiske udvikling inden for mobil og trådløs teknologi skaber i disse år nye muligheder for at gøre relevante data tilgængelige for offentligt ansatte, som er beskæftiget med udgående arbejde. Ved at anvende den nye teknik kan informationssøgning, genindtastning af data, journalisering og andre administrative opgaver i forbindelse med besøg og lignende hos borgere og virksomheder begrænses, og ressourcerne kan i stedet frigøres til at øge kvaliteten i de egentlige kerneopgaver. Det gælder blandt andet i hjemmeplejen, hvor brug af ny teknologi kan frigøre tid til bedre pleje og omsorg.

Anvendelsen af mobil og trådløs teknologi for udgående arbejde er således et eksempel på, at ny teknologi kan give effektiviseringer. Men der vil være mange andre muligheder for at løse offentlige opgaver bedre eller billigere – ved at ændre på arbejdsgange, ved at bruge ny teknologi og ved at lære af de bedste.

I Danmark administreres beskæftigelsesindsatsen i tre forskellige systemer: A-kasserne, der udbetaler dagpenge til de forsikrede ledige, AF, der varetager den aktive indsats for de forsikrede ledige, og kommunerne, der tager sig af de ikke-forsikrede ledige og ikke-arbejdsmarkedsparate grupper.

Der er i dag stor forskel på de administrative udgifter pr. bruttoledig – både mellem de tre systemer og inden for systemerne blandt de enkelte kommuner, AF-regioner og A-kasser. Trods forskelle i opgaver og modtagergrupper tyder de fundne forskelle på, at der i alle tre led er muligheder for en bedre ressourceanvendelse.

Budgetredegørelse 2004 indeholder seks kapitler, der belyser udgifter, udgiftsstyring og effektivitet i den offentlige sektor:

Kapitel 2:     Offentlige udgifter og personale – status og udvikling

Kapitel 3:     Udgiftsstyring i den offentlige sektor

Kapitel 4:     Den danske forskningsindsats – forskning og forskningsbaseret uddannelse

Kapitel 5:     Digitalisering af udgående arbejde

Kapitel 6:     Administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen

Kapitel 7:    Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor

I det følgende er indholdet af de enkelte kapitler sammenfattet.

1.2.Offentlige udgifter og personale – status og ud­vik­ling

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr. Målt i faste priser er de offentlige udgifter vokset med omtrent 13 pct. fra 1992 til 2002. Fra 2001 til 2002 faldt de samlede offentlige udgifter med godt ½ pct. som følge af lavere renteudgifter. De offentlige udgifter ekskl. rente­­udgifter steg fortsat svagt fra 2001 til 2002.

Opgjort på nationalregnskabsform udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2002 godt 55 pct. af BNP. Blandt OECD-landene var det kun Sverige, der havde et højere offentligt udgiftstryk. Fra 1992 til 2002 er det danske udgiftstryk reduceret i lighed med udgiftstrykket i hovedparten af de lande, vi normalt sammenligner os med, om end den danske reduktion ligger i den lave ende.

I 2002 afholdt kommunerne knap halvdelen af de samlede offentlige udgifter eksklusive renter. Udgifterne i staten og amterne udgjorde henholdsvis godt en tredjedel og godt en sjettedel. De statslige udgifter var i 2002 ca. 7 pct. højere end udgifterne i 1992 målt i faste priser, mens de amtslige og kommunale udgifter var steget med henholdsvis godt 30 og knap 20 pct. realt.

Knap 60 pct. af de samlede offentlige udgifter medgår til produktionen af de offentlige serviceydelser, dvs. drifts- og anlægsudgifter samt tilskud, mens godt en tredjedel anvendes til indkomstoverførsler og knap 7 pct. er renteudgifter. Fra 1992 til 2002 har hovedparten af væksten i de samlede offentlige udgifter fundet sted på serviceområderne, som er vokset næsten 25 pct. realt.

Blandt OECD-landene var det i 2002 kun Sverige, der målt som andel af BNP havde højere serviceudgifter end Danmark. Danmark er samtidig det land, der har haft den højeste realvækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002.

Mere end halvdelen af de offentlige serviceudgifter i Danmark anvendes på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet, og det er også på disse tre områder, den absolutte ressourcetilførsel har været størst mellem 1992 og 2002.

De tre store serviceområder har ligeledes haft en stor relativ vækst mellem 1992 og 2002, men den største relative vækst i perioden har fundet sted på beskæftigelsesområdet, hvor serviceudgifterne er steget med knap 50 pct. i faste priser. Også på videnskabsområdet, miljøområdet og kultur­området har den relative udgiftsvækst været betragtelig med stigninger på mellem 25 og 40 pct.

De offentlige indkomstoverførsler – som i 2002 udgjorde godt 225 mia. kr. – er siden 1992 vokset med godt 7 pct. målt i faste priser. Udviklingen har dog ikke været jævn over hele perioden og afspejler i et vist omfang konjunkturudviklingen. Mens udgifterne til især arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp har været kraftigt faldende siden 1994, har der været stigende udgifter til blandt andet efterløn, sygedagpenge, folkepension, førtidspension, uddannelsesstøtte og børnefamilieydelse.

Det offentlige personaleforbrug udgjorde i 2002 knap 685.000 årsværk. Mellem 1992 og 2002 er personaleforbruget vokset med godt 85.000 årsværk, svarende til mere end 14 pct. Personaleforbruget er dermed steget mindre end serviceudgifterne opgjort i faste priser, hvilket blandt andet afspejler den udlicitering og overgang til tilskudsfinansiering, der har fundet sted i perioden, samt den øgede brug af mere veluddannet og samtidig højere lønnet personale. Fra 2001 til 2002 steg personaleforbruget i den offentlige sektor med godt 7.000 årsværk.

I 2002 udgjorde de offentligt ansatte mere end 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark. Kun i Norge og Sverige er den offentlige beskæftigelses andel af den samlede beskæftigelse på samme niveau. Samtidig er det kun i Danmark og Norge, at denne andel er øget siden 1992.

I 2002 var fire femtedele af det offentlige personale beskæftiget i amter og kommuner, og det er også her, hovedparten af personaletilvæksten siden 1992 er foregået. Personaleforbruget i den kommunale sektor er således steget med knap 80.000 årsværk, svarende til ca. 16 pct. i perioden, mens det statslige personaleforbrug er steget med godt 7.000 årsværk, svarende til knap 6 pct.

Mere end to tredjedele af det samlede offentlige personale er beskæftiget på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet. Det er samtidig her mere end 95 pct. af personaletilvæksten har fundet sted mellem 1992 og 2002.

Boks 1.1. Offentlige udgifter og personale – status og udvikling

·  De offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr. (opgjort med nationalregnskabets definition af den offentlige sektor er der tale om udgifter for godt 740 mia. kr. eller 55 pct. af BNP).

·  Målt i faste priser er de offentlige udgifter vokset med omtrent 13 pct. fra 1992 til 2002.

·  Danmark har et højt offentligt udgiftstryk i forhold til andre lande. Blandt OECD-landene havde kun Sverige et højere udgiftstryk i 2002.

·  Omtrent to tredjedele af de offentlige udgifter afholdes i amter og kommuner, og det er også her væksten fra 1992 til 2002 har været koncentreret.

·  Blandt de OECD-lande, vi normalt sammenligner os med, er Danmark det land, der har haft den højeste realvækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002.

·  I kroner og øre har væksten i perioden 1992 til 2002 været størst indenfor socialområdet, sundhed og undervisning. Relativt er beskæftigelses-, videnskabs- og miljøområderne vokset mest.

·  Udgifterne til offentlige indkomstoverførsler udgjorde i 2002 godt 225 mia. kr.

·  Fra 1992 til 2002 er overførselsudgifterne, trods et væsentligt fald i ledigheden, vokset med godt 7 pct. målt i faste priser.

·  Det offentlige personaleforbrug udgjorde i 2002 ca. 685.000 årsværk, svarende til knap en tredjedel af samtlige beskæftigede i Danmark.

·  Fra 1992 til 2002 er det offentlige personaleforbrug vokset med ca. 85.000 årsværk, svarende til næsten 14 pct.

·  Fra 2001 til 2002 er personaleforbruget i stat, amter og kommuner øget med godt 7.000 årsværk.

1.3. Udgiftsstyring i den offentlige sektor

Styringen af de offentlige udgifter skal tilgodese en række hensyn. Det gælder hensynet om at leve op til de samfundsøkonomiske målsætninger, hensynet til at understøtte den besluttede prioritering mellem forskellige udgiftsområder, og hensynet til at sikre, at ressourcerne udnyttes bedst muligt.

De samfundsøkonomiske målsætninger fastsættes af regeringen, og inden for disse rammer udarbejdes finanslovforslag, og der indgås aftaler med de kommunale parter om den kommunale økonomi. I staten er det den enkelte minister, der har ansvaret for budgetoverholdelsen. For aftalerne om den kommunale økonomi er forudsætningen, at kommunerne henholdsvis amterne kollektivt følger det aftalte.

En stram udgiftsstyring forudsætter, at finansloven og de kommunale bud­getter set under ét udmøntes inden for de fastsatte rammer for væksten i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer, samt at de opstillede overordnede målsætninger for overskud på de offentlige finanser og nedbringelse af den offentlige gæld overholdes.

Det afgørende er imidlertid ikke, at regnskaberne på decimalen overholder de overordnede målsætninger hvert enkelt år. Så præcist kan den offentlige økonomi kun styres med stor vanskelighed og med risiko for en uhensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne. Det afgørende er, at målsætningerne realiseres som gennemsnit over en kortere årrække, dvs. at der ikke sker systematiske afvigelser fra de opstillede mål.

I perioden 1992-2002 har realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit udgjort knap 2½ pct. årligt, hvilket er væsentligt mere end de skiftende målsætninger, der i samme periode har ligget på omkring 1 pct. om året. I den foregående tiårsperiode (1983-1992) udgjorde realvæksten i gennemsnit ½ pct. årligt, svarende til den nuværende målsætning for perioden 2005-2010.

Problemet med styringen af det offentlige forbrug i 1990’erne kan blandt andet henføres til udviklingen i kommuner og amter. I perioden 1998-2002 har kommuner henholdsvis amter set under ét i næsten alle år både ved budgetlægningen overskredet de aftalte vækstrater for de samlede serviceudgifter, og siden hen i løbet af året tillige overskredet de vedtagne budgetter. Derved har de endelige kommunale regnskaber ligget væsentligt over de aftalte niveauer.

I 2003 og 2004 har de kommunale og amtslige budgetter flugtet med det aftalte. Budgetterne for 2003 og 2004 indikerer således en klar forbedring af udgiftsstyringen.

I staten er budgettet samlet set blevet overholdt i perioden 2000-2002. I 1998 og 1999 har staten dog haft betydelige budgetoverskridelser, som især hænger sammen med meraktivitet i henholdsvis arbejdsmarkedsuddannelserne og den aktive arbejdsmarkedspolitik samt forskellige finansielle forhold.

I amter og kommuner modsvares budget- og aftaleoverskridelserne på serviceudgifterne blandt andet af, at anlægs­indtægterne fra salg af ejendomme og byggegrunde hvert år har ligget betydeligt over budgettet, hvilket kan have medvirket til at finansiere merforbruget på serviceområderne.

God udgiftsstyring i praksis må endvidere ses i et mere langsigtet perspektiv. Tolv offentlige udgiftsområder har de seneste 10 år haft en vedvarende høj vækst, der i mindst to tredjedele af den analyserede periode har været mere end dobbelt så høj som den gennemsnitlige vækst for alle service- og overførselsudgifter.

Det drejer sig primært om SU og efterløn, hvor en betydeligt større andel af de berørte årgange i dag modtager ydelserne, samt udgifter til udsatte børn og unge og udgifter til pleje af handicappede, hvor enhedsomkostningerne har været stigende. Desuden har der været en markant stigning i udgifterne til fri- og efterskoler samt til medicin.

Med hensyn til udgifterne til udsatte børn og unge og til pleje af handicappede må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at finansieringsansvaret var delt mellem amter og kommuner frem til grundtakstreformens ikrafttrædelse 1. januar 2002, således at den myndighed, der besluttede en given foranstaltning, ikke afholdt den fulde udgift hertil.

For så vidt angår SU, efterløn samt fri- og efterskoler må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at der er tale om ikke-visiterede ydelser, hvor det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af dem – forudsat at han eller hun er optaget på en relevant uddannelse eller opfylder kriterierne for efterløn.

Boks 1.2. Udgiftsstyring i den offentlige sektor

·  Realvæksten i det offentlige forbrug har i perioden 1992-2002 udgjort knap 2½ pct. årligt i gennemsnit, hvilket er noget højere end de skiftende målsætninger.

·  Derimod var realvæksten i det offentlige forbrug i 1980’erne i gennemsnit omkring ½ pct. årligt, eller det samme som det forudsættes for perioden 2005-2010.

·  Amter og kommuner har i næsten alle år i perioden 1998-2002 overskredet aftaler og budgetter, mens staten siden 2000 har overholdt budgettet. For 2003 og 2004 har kommuner og amter vedtaget budgetter, der ligger inden for det aftalte.

·  Merindtægter på anlægsområdet og de brugerfinansierede områder i forhold til budgettet kan have medvirket til at finansiere kommunernes budget­over­skridelser på serviceudgifterne.

·  Realvæksten i de samlede service- og overførselsudgifter har de seneste 10 år udgjort 1½ pct. årligt. Tolv udgiftsområder er vokset med over dobbelt så meget som gennemsnittet i mindst to tredjedele af perioden, blandt andet:

-  SU og efterløn, hvor en betydelig større andel af de berørte årgange i dag vælger at modtage ydelserne

-  udgifter til udsatte børn og unge og udgifter til pleje af handicappede, hvor enhedsomkostningerne har været stigende

-  og udgifter til fri- og efterskoler samt medicin.

·  Disse områder er for overførslernes vedkommende kendetegnet ved, at der er tale om ikke-visiterede ydelser, hvor det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af dem – forudsat at han eller hun er optaget på en relevant uddannelse eller opfylder kriterierne for efterløn.

·  På andre udgiftsområder har der været et delt finansieringsansvar, således at den myndighed, der traf beslutning om opgavernes udførelse, ikke skulle betale den fulde udgift selv.

1.4. Den danske forskningsindsats – forskning og forsk­nings­­baseret uddannelse

Investeringer i forskning og uddannelse har stor betydning for velstandsudviklingen i samfundet.

De samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i Danmark udgjorde i 2001 knap 36 mia. kr., svarende til ca. 2,7 pct. af BNP. Heraf udgjorde udgifterne til forskning, herunder forskeruddannelse (ph.d.), knap 32 mia. kr., mens udgifterne til forskningsbaseret uddannelse udgjorde knap 4 mia. kr. Godt 60 pct. af de samlede udgifter til forskning inklusiv forskningsbaseret uddannelse afholdes i den private sektor.

Med private og offentlige forskningsudgifter svarende til ca. 2,4 pct. af BNP i 2001 opnår Danmark en placering i midterfeltet blandt de lande, vi normalt sammenligner os med.

Hvad angår de offentlige forskningsudgifter i snæver forstand udgjorde disse godt 10 mia. kr. i 2001, svarende til ¾ pct. af BNP. Det placerer Danmark i det brede midterfelt i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med. Den private sektors udgifter til forskning i Danmark udgør en mindre andel af BNP end i en række sammenlignelige lande.

De samlede danske udgifter til videregående uddannelse eksklusive uddannelsesstøtte og udgifter til forskningsaktivitet på omtrent 1,1 pct. af BNP i 2000 overgås kun af USA, hvor en væsentlig del af de videregående uddannelser er privat finansieret.

Ud over de direkte udgifter til videregående uddannelse kommer udgifter til uddannelsesstøtte. Med ca. 1 pct. af BNP i 2000 anvender Danmark i en international sammenhæng mange ressourcer til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse.

Målt i forhold til BNP er de samlede offentlige og private udgifter til forskning steget i perioden 1995-2001 som følge af en markant stigning i den private sektors udgifter. På trods af en samlet vækst i udgifterne er de danske offentlige forskningsudgifter opgjort som andel af BNP faldet en smule fra 1995 til 2001.

I 2001 blev omkring halvdelen af de danske offentlige forskningsudgifter (eksklusive udgifter til forskningsbaseret uddannelse) anvendt på hovedområderne natur- og sundhedsvidenskab. De resterende 50 pct. af forskningsudgifterne fordelte sig forholdsvis ligeligt på humaniora, samfundsvidenskab, teknisk videnskab og jordbrugsvidenskab.

De offentlige forskningsudgifter til samfundsvidenskab blev næsten fordoblet fra 1993 til 2001. For jordbrugsvidenskab og humaniora har udgiftsstigningen været på omkring 40 pct. Inden for naturvidenskab er forskningsudgifterne steget med ca. 20 pct., mens udgifterne har været stort set uændrede inden for områderne sundhedsvidenskab og teknisk videnskab.

Særligt de tekniske, natur- og sundhedsvidenskabelige områder synes at være af væsentlig betydning for den private sektor. Den private sektor aftager eksempelvis næsten 60 pct. af de færdiguddannede ph.d.er inden for teknisk videnskab. Til sammenligning får omkring 80 pct. af de humanistiske og samfundsvidenskabelige ph.d.er offentlig ansættelse.

Det samfundsmæssige afkast af offentlige investeringer i forskning vurderes typisk ud fra det videnskabelige, teknologiske og uddannelsesmæssige afkast.

I 2000 resulterede den danske forskningsindsats blandt andet i udgivelsen af ca. 800 videnskabelige publikationer pr. mio. indbyggere, hvilket alene overgås af Sverige og ligger på niveau med Finland. Danmark er ligeledes ét af de lande, der producerer flest højt citerede videnskabelige artikler pr. mio. indbyggere.

Danmark ligger i midterfeltet for så vidt angår antallet af patenter pr. mio. indbyggere, der er ansøgt samtidig i USA, Europa og Japan. Til sammenligning ansøger Sverige og Finland om dobbelt så mange patenter pr. mio. indbyggere. 

For så vidt angår antal personer med en afsluttet videregående uddannelse pr. 1.000 indbyggere i alderen 20-29 år, ligger Danmark relativt højt placeret blandt de lande, vi normalt sammenligner os med. Med omkring 190 færdiguddannede ph.d.er pr. mio. indbyggere i 2001 ligger Danmark noget under Finland og Sverige, som uddannede henholdsvis 230 og 270 ph.d.er pr. mio. indbyggere.

Humaniora og samfundsvidenskab stod i 2001 tilsammen for over 60 pct. af den samlede kandidatproduktion i Danmark. Finland og Sverige har i modsætning til Danmark en relativt stor andel personer med en afsluttet videregående uddannelse på det tekniske område. Dette billede genfindes, når man ser på antallet af færdiguddannede naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er pr. 10.000 indbyggere i alderen 25 til 34 år. Her placerer Danmark sig væsentlig under eksempelvis Sverige, Finland og Tyskland.

I 2001 lå den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for universitetsuddannede i Danmark inden for de fleste hovedområder i intervallet 28 til 29 år. Gennemsnitsalderen for kandidater er imidlertid noget højere for særligt humaniora (31 år). Sammenlignet med andre lande er medianalderen ved afslutning af en videregående uddannelse høj. Den høje gennemsnitlige færdiggørelsesalder forkorter den efterfølgende erhvervsaktive periode og mindsker dermed det samfundsøkonomiske afkast. Dog skal det bemærkes, at den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for ph.d.er er lavere i Danmark end i de øvrige nordiske lande.

Boks 1.3. Den danske forskningsindsats

·  De samlede danske offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse udgjorde i 2001 omkring 2,7 pct. af BNP.

·  Med offentlige forskningsudgifter på ¾ pct. af BNP i 2001 placerer Danmark sig i midten i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, mens ud­gifterne til videregående uddannelse på ca. 1,1 pct. af BNP er relativt høje.  

·  Den private sektors udgifter til forskning og videregående uddannelse udgør en mindre andel af BNP end i en række sammenlignelige lande.

·  De offentlige forskningsudgifter til samfundsvidenskab blev næsten fordoblet fra 1993 til 2001. For jordbrugsvidenskab og humaniora har udgiftsstigningen været på omkring 40 pct. Inden for naturvidenskab er forskningsudgifterne steget med ca. 20 pct. med en faldende tendens siden 1997, mens udgifterne har været stort set uændret indenfor områderne sundhedsvidenskab og teknisk videnskab.

·  I 2000 udmøntede den danske forskningsindsats sig blandt andet i udgivelsen af ca. 800 videnskabelige publikationer pr. mio. indbyggere, hvilket alene overgås af Sverige. Danmark ligger i midterfeltet for så vidt angår antallet af patenter pr. mio. indbyggere, der er ansøgt samtidig i USA, Europa og Japan.

·  Danmark har relativt mange færdiguddannede fra de videregående ud­dan­nelser, men ligger under Finland og Sverige med hensyn til antal ph.d.er.

·  Humaniora og samfundsvidenskab stod i 2001 tilsammen for over 60 pct. af den samlede kandidatproduktion i Danmark. Antallet af naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er er væsentligt under eksempelvis Sverige, Finland og Tyskland.

·  I 2001 lå den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for kandidater i Danmark inden for de fleste fagområder på 28-29 år, hvilket placerer Danmark højt sammenlignet med andre lande.

·  Den høje gennemsnitlige færdiggørelsesalder forkorter den efterfølgende erhvervsaktive periode og mindsker dermed det samfundsøkonomiske afkast.

1.5. Digitalisering af udgående arbejde

Den teknologiske udvikling inden for mobil og trådløs teknologi skaber i disse år nye muligheder for at gøre relevante data tilgængelige for offentligt ansatte, som er beskæftiget med udgående arbejde – det vil sige for­skel­lige former for service- eller tilsyns- og kontrolarbejde, som udføres hos borgere, virksomheder, i naturen eller på infrastrukturanlæg mv.

Analyser baseret på studier af eksisterende arbejdsgange, som er udarbejdet til brug for Budgetredegørelse 2004, peger på, at indførelse af mobil, digital understøttelse af det udgående arbejde forbundet med arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje kan frigøre i størrelses­or­de­nen 8-15 pct. af den tid, der i dag går med at forberede, gennemføre og efterbehandle de enkelte tilsyns- og plejebesøg. Niveauet bekræftes af erfaringer fra den offentlige og private sektor i ind- og udland.

Den relativt store lighed i resultaterne fra erfaringsopsamlinger og analyser indikerer et generelt potentiale ved digitalisering af udgående arbejde, hvilket understøttes af, at der er grundlæggende ligheder i opgavevaretagelsen på tværs af områder. I alt er ca. 80.000 årsværk i den offentlige sektor beskæftiget med udgående arbejde.Hertil kommer godt 52.000 sundhedsprofessionelle årsværk på sygehusene, hvis arbejde har betydelige ligheder med udgående arbejde.

Det er afgørende, at etableringen af mobile, digitale løsninger er rentable og økonomisk effektive, når såvel besparelsesmuligheder som omkost­ninger tages i betragtning. Omkostningernes størrelse varierer fra løsning til løsning. Forsigtige regneeksempler indikerer, at investeringer i mobile, digitale løsninger kan være rentable på under 1-2 år. 

Det betyder, at det på en række områder vil være muligt enten at forbedre servicen uden merudgifter eller at levere den samme service billigere. Samtidig kan medarbejdernes tid målrettes kerneopgaven. Begge forhold rummer betydeligt perspektiv fx i hjemme(syge)plejen, hvor den demografiske udvikling de næste 10-20 år vil skabe et fortsat stigende udgiftspres samt vanskeliggøre rekruttering, fordi der bliver flere ældre og færre personer i den erhvervsaktive alder. 

For arbejdstilsyn peger den gennemførte analyse på, at ind­førel­se af mobil, digital understøttelse i gennemsnit vil kunne frigøre ca. 15 pct. af den samlede tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling af tilsynsbesøg. Frigørelsespotentialet kan især forklares med mindre tidsforbrug på administrative opgaver.

Også i forhold til fødevarekontrol peger analysen på et frigørelses­poten­tiale i størrelsesordenen 15 pct. af den tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling af tilsynsbesøg. Omtrent 90 pct. af frigørelsespotentialet kan henføres til lettelser i administrative opgaver, mens ca. 10 pct. kan henføres til mindre kørsel.

Hjemme(syge)plejen er det markant største område med udgående arbejde i den offentlige sektor med ca. 68.000 årsværk. Den gennemførte analyse peger på, at indførelse af mobil, digital understøttelse i hjemme(syge)plejen vil kunne frigøre i størrelsesordenen 8-15 pct. af den tid, der i dag går med de mest almindeligt udførte myndigheds- og leverandøropgaver. Potentialet kan dels henføres til lettere registrering, dokumentation og efterbehandling knyttet til de enkelte besøg, dels at behovet for i den daglige pleje at afhente kørelister falder bort.

Ud over tidsmæssige gevinster viser såvel erfaringer som analyser, at indførelse af mobile, digitale løsninger kan føre til andre gevinster, som fx bedre service og fordele for medarbejderne. I fx hjemme(syge)plejen kan disse fordele bidrage til en bredere modernisering af opgaveløsningen. 

Boks 1.4. Digitalisering af udgående arbejde

·  Udviklingen inden for mobil teknologi skaber i disse år nye muligheder for at gøre data tilgængelige i forbindelse med udgående arbejde.

·  Analyser udarbejdet til brug for Budgetredegørelse 2004 peger på, at der kan fri­gø­res 8-15 pct. af den tid, der i dag går med udgående arbejde knyttet til arbejdstil­syn, fødevarekontrol og hjemmepleje, hvis der indføres mobil, digital understøttelse. Hertil kommer andre fordele, som fx bedre service og bedre arbejdsforhold.

·  Potentialet skyldes hovedsageligt lettelser i forhold til administrative opgaver knyt­tet til udgående arbejde, fx elimineret genindtastning.

·  Analyserne bekræftes af offentlige og private erfaringer fra ind- og udland.

·  Ligheder i resultater og opgavevaretagelse indikerer, at der også på andre områder kan frigøres ressourcer ved mobil, digital understøttelse. I alt er ca. 80.000 offentlige årsværk beskæftiget med udgående arbejde.

·  Forsigtige regneeksempler indikerer, at investeringer i mobile, digitale løsninger kan være rentable på under et til to år.

·  Med mobil, digital understøttelse vil det på en række områder være muligt at for­bed­re servicen uden merudgifter eller levere den samme service billigere.



1.6. Administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen

Beskæftigelsesindsatsen kan groft opdeles i to hovedopgaver – den aktive indsats i forhold til arbejdssøgende og virksomheder, og udbetalingen af ydelser til ledige og personer uden et tilstrækkeligt indkomstgrundlag. Ansvaret for den aktive del af beskæftigelsesindsatsen ligger hovedsageligt hos AF og kommunerne, mens ansvaret for udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering hører under a-kasserne og kommunerne.

De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen i Danmark skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr. og lægger beslag på godt 13.000 årsværk. Udover de administrative udgifter anvendes i størrelsesordenen 60 mia. kr. til forsørgelse af målgruppen og til drift af aktiveringstilbud, revalideringsinstitutioner mv. Målgruppen for beskæftigelsesindsatsen udgjorde omkring 450.000 helårspersoner i 2002.

Næsten halvdelen af de samlede administrative udgifter kan henføres til  a-kasserne, som anvender knap 3½ mia. kr. til administration af beskæftigelsesindsatsen. Kommunernes administrative udgifter til beskæftige­ses­indsatsen skønnes at udgøre ca. 3 mia. kr., mens AF’s administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen kan opgøres til godt 1 mia. kr.

Målt i forhold til målgruppens størrelse skønnes de årlige administrations­udgifter i kommunerne at udgøre ca. 10.500 kr. pr. helårsmodtager, mens de samlede administrationsudgifter for forsikrede brut­toledige i gennemsnit udgør ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i AF og a-kasserne tilsammen. Størstedelen heraf – ca. 13.000 kr. – kan henføres til de administrative udgifter i a-kasserne.

Kommunernes administrationsudgifter pr. helårsmodtager varierer i be­ty­delig grad for de forskellige målgrupper. De administrative udgifter til en helårsmodtager af introduktionsydelse skønnes således at udgøre ca. 15.000 kr. årligt, mens de tilsvarende udgifter til en kontanthjælpsmodtager skønnes at udgøre godt 8.000 kr. årligt i gennemsnit.

Inden for de enkelte målgrupper er der markant spredning i de administrative udgifter mellem de billigste og de dyreste kommuner. For kontanthjælpsmodtagere skønnes de 10 pct. dyreste kommuner således i snit at bruge ca. 19.000 kr. årligt i administration pr. helårsmodtager, mens den tilsvarende udgift skønnes til knap 4.500 kr. i de billigste kommuner.

Høje administrative udgifter pr. overførselsmodtager er ikke nødvendigvis udtryk for en mindre effektiv indsats, idet forskelle i de administrative udgifter principielt kan modsvares af forskelle i effekterne af indsatsen. Her­udover skal der tages højde for de øvrige udgifter til aktiveringstilbud mv. Der er imidlertid ikke nogen systematisk sammenhæng mellem et sum­marisk mål for omkostningseffektiviteten af aktiveringsindsatsen for ar­bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og de administrative udgif­ter pr. kontanthjælpsmodtager.

Selvom der er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af både omkostninger og effekter, indikerer den betydelige spredning, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i kommunerne.

I AF er der på tværs af regionerne ligeledes en betydelig spredning i administrationsudgifterne – fra godt 4.000 pr. bruttoledig i den billigste region til knap 7.000 kr. pr. bruttoledig i den dyreste region. Denne spred­ning må blandt andet henføres til, at AF’s bevilling ikke kun for­de­les med udgangspunkt i antallet af ledige, men også efter antallet af erhvervs­ak­tive og virksomheder i regionen. AF-regioner med en forholdsvis høj ledighed tildeles således relativt færre administrative midler pr. bruttoledig helårsperson end regioner med en lavere ledighed.

I perioden 1996-2002 er administrationsudgifterne pr. bruttoledig i AF under ét steget med knap 65 pct. i faste priser. Stigningen skal vurderes i lyset af de væsentlige ændringer af lovgivningen i tidsperioden, herunder fremrykningen af ret- og pligtindsatsen til efter 1 års ledighed. Aktiviteten er således steget nogenlunde i takt med udgifterne.

I AF-systemet kan der ligesom i kommunerne konstateres en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten. Selvom der også her er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af effekter, indikerer spredningen, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i AF.

Når der tages hensyn til forskelle i a-kassernes mængde og tyngde af arbejdsopgaver, kan der konstateres en betydelig spredning i de administrative omkostninger i de 33 danske a-kasser. De varierer fra et niveau på knap indeks 40 i den mest produktive a-kasse til indeks 100 i den mindst produktive a-kasse.

Der kan ikke umiddelbart konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem administrative udgifter og kvalitet i sagsbehandlingen. Det indikerer, at en række a-kasser kunne varetage de samme opgaver billigere, uden at det samtidig ville gå ud over kvaliteten.

Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion kunne reduceres til gennemsnittet i de a-kasser, der ligger over landsgennemsnittet, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet kunne re­duceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr. I forhold til de offentlige finanser vil det indebære en af­ledt årlig forbedring på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr., idet administrationsudgifterne i   a-kasserne altover­vejende finansieres af pri­vate medlemsbidrag, som er fradragsberettigede med en fradragsværdi på ca. 33 pct.

Selvom det er vanskeligt direkte at sammenligne systemer på tværs af lande med forskelligt lovgrundlag og i nogen grad forskellige opgaver, synes de administrative udgifter i det danske a-kasse system at være markant højere end i de øvrige nordiske lande målt i forhold til antallet af ydelsestransaktioner. Noget af forskellen kan formodentlig henføres til en, i international sammenligning, høj kompleksitet i den danske lovgivning på dagpengeområdet, herunder de administrative krav til gennemgang af løn­sedler ved beregning af dagpenge.



Boks. 1.5. Administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen

·  De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr. om året.

·  Administrationsudgifterne fordeler sig med knap 3½ mia. kr. i a-kasserne, skønsmæssigt ca. 3 mia. kr. i kommunerne og godt 1 mia. kr. i AF-systemet.

·  For kontanthjælpsmodtagere skønnes de 10 pct. dyreste kommuner i gennemsnit at bruge ca. 19.000 kr. årligt i administration pr. helårsmodtager, mens den tilsvarende udgift er knap 4.500 kr. årligt i de billigste 10 pct. af kommunerne.

·  I AF-regionerne varierer administrationsudgifterne fra godt 4.000 kr. pr. bruttoledig (helårsmodtager) i den billigste region til knap 7.000 kr. i den dyreste region.

·  Der er indikationer på en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten af både kommunernes og AF's beskæftigelsesindsats. Med forbehold for usikkerheder indikerer dette et effektiviseringspotentiale.

·  Når der tages højde for forskelle i arbejdsbyrde mv. varierer den administrative udgift i a-kasserne fra knap indeks 40 i den mest produktive a-kasse til indeks 100 i den mindst produktive.

·  Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion kunne reduceres til gennemsnittet i de a-kasser, der ligger over gennemsnittet, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet kunne reduceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr.

·  I forhold til de offentlige finanser ville det indebære en afledt årlig forbedring på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr.

1.7. Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den of­fent­lige sektor

EU-regulering har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark enten affødt af eller gennemført under hensyn til EU-regulering.

På EU-niveau vedtages målsætninger og retningslinjer, der er politisk, men ikke retligt bindende, og som kan berøre den indenlandske økonomisk-politiske prioritering. Eksempelvis er man som led i den såkaldte Lissabon-strategi blevet enige om en række målsætninger, hvoraf nogle har karakter af offentlige udgiftsmål.

EU-regulering medfører en række fordele for Danmark, der klart overstiger omkostningerne. For eksempel har etableringen af det indre marked medført øget konkurrence og lavere priser for forbrugerne. En række af disse fordele – blandt andet det indre marked – ville ikke være blevet realiseret uden tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder i form af EU-regulering.

Ny regulering, herunder også EU-regulering, indebærer samfundsmæssige gevinster i form af fx økonomiske gevinster for borgere og virksomheder og bedre miljø, men kan dog også indebære samfundsmæssige omkostninger i form af fx øget administration for borgere og virksomheder og udgifter for den offentlige sektor. Det er derfor relevant at overveje, hvilken regulering der i den konkrete situation er den mest hensigtsmæssige og herunder – i lighed med blandt andet erhvervsmæssige forhold og miljøforhold – også inddrage mulige udgifter for den offentlige sektor. Med andre ord indgår økonomiske forhold som en del af den samlede vurdering af ny EU-regulering, som altså også omfatter for eksempel erhvervsmæssige forhold, miljøforhold og generelle EU-aspekter.

De økonomiske fordele for Danmark ved EU-samarbejdet er langt større end omkostningerne. Det er dog væsentligt løbende at sikre, at omkostningerne, herunder også den offentlige sektors ressourcer, i hvert enkelt tilfælde prioriteres bedst muligt ud fra det givne formål med reguleringen.

Forslag til ny EU-regulering forelægges Folketingets Europaudvalg sammen med vurderinger af forslagenes konsekvenser, herunder blandt andet konsekvenser for lovgivning, offentlig økonomi og administration og samfunds­økonomien. En gennemgang af de økonomiske konsekvensvurderinger i de seneste fem år viser, at hovedparten af forslagene ikke medfører økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark som følge af deres implementering.

For ca. hver ottende sag er det vurderet, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Kun enkelte forslag har mærkbare økonomiske konsekvenser. I 85 pct. af alle sager med økonomiske konsekvenser blev nettovirkningen på de offentlige finanser angivet som en merudgift eller mindre indtægt. Der findes ikke nogen opgørelse af det samlede omfang af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Da konsekvensvurderinger foretages inden forslagets endelige vedtagelse i EU, kan forslaget være ændret i sin endelige udformning.

I forhold til den etårige danske finanslovsproces er det en særlig udfordring at sikre integrationen af forslag til ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitikken. Det skyldes, at den politiske beslutning om ny EU-regulering ofte træffes flere år, inden reguleringen implementeres og får udgifts- eller indtægtsvirkning i Danmark. Dermed adskiller EU-afledte udgifter sig fra andre udgiftspolitiske beslutninger, hvor der normalt er et tættere tidsmæssigt sammenfald mellem beslutning og udgiftsvirkning.

For de forslag, der skal omsættes til dansk lovgivning, er der et vist råderum med hensyn til, hvordan implementeringen sker og dermed vedrørende de udgifter, som skal afholdes. Råderummet kan dog være begrænset og i disse tilfælde er muligheden for at påvirke den udgiftsmæssige konsekvens af ny EU-regulering efter vedtagelsen i EU tilsvarende begrænset. Det følger deraf, at den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering i disse tilfælde hovedsageligt finder sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Ressortministerierne forventes som udgangspunkt selv at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger. Det medvirker – sammen med systematisk udarbejdelse af konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering – til at skabe klarhed om de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af ny EU-regulering og til at ny EU-regulering kan indgå i den samlede økonomisk-politiske prioritering.

Det er et krav i Danmark, at alle lovforslag gennemgår en konsekvensvurdering, som skal fremgå af bemærkningerne til lovforslaget. For så vidt angår konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering indgår disse i notater til Folketingets Europaudvalg. Konsekvensvurderinger ved behandlingen af forslag til ny EU-regulering er mindre detaljerede end kravene til konsekvensvurderinger  af lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt.

Gennemgangen viser, at der i fire femtedele af EU-sagerne i de seneste fem år er foretaget en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I godt tre fjerdedele af disse vurderinger angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af kvantitative skøn er stigende.

Der anvendes også betingede konsekvensvurderinger, hvor fx konsekvenserne af alternative muligheder for et forslags endelige ud­formning vurderes. Betingede konsekvensvurderinger kan medvirke til at gøre vurderingerne mere retvisende, når der, som det ofte er tilfældet med forslag til ny EU-regulering, sker væsentlige ændringer i forslaget under forhand­lings­forløbet.

Boks 1.6. Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor

·  EU-regulering har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark enten affødt af eller gennemført under hensyn til EU-regulering.

·  En gennemgang af konsekvensvurderinger af EU-sager i de seneste fem år viser, at hver ottende sag blev vurderet til at kunne have øko­nomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Kun enkelte sager har mærkbare økonomiske konsekvenser.

·  Beslutningen om ny EU-regulering træffes ofte flere år, inden EU-reguleringen gennemføres og har udgifts- eller indtægtsvirkning i Danmark. Det medfører en særlig udfordring med hensyn til at sikre integrationen af beslutningen i den overordnede økonomisk-politiske prioritering.

·  Der er et vist råderum med hensyn til, hvordan implementeringen sker og dermed vedrørende de udgifter, som skal afholdes. Råderummet kan dog være begrænset og i disse tilfælde finder den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering hovedsageligt sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

·  Kravene om, at ressortministerierne som udgangspunkt selv forventes at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger  medvirker sammen med systematisk udarbejdelse af konsekvensvurderinger til at skabe klarhed om de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af ny EU-regulering og til at ny EU-regulering kan indgå i den samlede økonomisk-politiske prioritering.

·  Konsekvensvurderinger ved behandlingen af forslag til ny EU-regulering er mindre detaljerede end kravene til konsekvensvurderinger af lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt.

·  I 80 pct. af EU-sagerne i de seneste fem år er der foretaget en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I godt tre fjerdedele af disse angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af kvantitative skøn er stigende.



2. Offentlige udgifter og personale - status og udvikling


2.1. Indledning og sammenfatning

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr. Målt i faste priser er de offentlige udgifter vokset med omtrent 13 pct. fra 1992 til 2002. Fra 2001 til 2002 faldt de samlede offentlige udgifter med godt ½ pct. som følge af lavere renteudgifter. De offentlige udgifter eksklusive renteudgifter steg fortsat svagt fra 2001 til 2002.

Opgjort på nationalregnskabsform udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2002 godt 55 pct. af BNP. Blandt OECD-landene var det kun Sverige, der havde et højere offentligt udgiftstryk. Fra 1992 til 2002 er det danske udgiftstryk reduceret i lighed med udgiftstrykket i hovedparten af de lande, vi normalt sammenligner os med, om end den danske reduktion ligger i den lave ende.

I 2002 afholdt kommunerne knap halvdelen af de samlede offentlige udgifter eksklusive renter. Udgifterne i staten og amterne udgjorde henholdsvis godt en tredjedel og godt en sjettedel. De statslige udgifter var i 2002 ca. 7 pct. højere end udgifterne i 1992 målt i faste priser, mens de amtslige og kommunale udgifter var steget med henholdsvis godt 30 og knap 20 pct. realt.

Knap 60 pct. af de samlede offentlige udgifter medgår til produktionen af de offentlige serviceydelser, dvs. drifts- og anlægsudgifter samt tilskud, mens godt en tredjedel anvendes til indkomstoverførsler og knap 7 pct. er renteudgifter. Fra 1992 til 2002 har hovedparten af væksten i de samlede offentlige udgifter fundet sted på serviceområderne, som er vokset næsten 25 pct. realt.

Blandt OECD-landene var det i 2002 kun Sverige, der målt som andel af BNP havde højere serviceudgifter end Danmark. Danmark er samtidig det land, der har haft den højeste realvækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002.

Mere end halvdelen af de offentlige serviceudgifter i Danmark anvendes på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet, og det er også på disse tre områder, den absolutte ressourcetilførsel har været størst mellem 1992 og 2002.

De tre store serviceområder har ligeledes haft en stor relativ vækst mellem 1992 og 2002, men den største relative vækst i perioden har fundet sted på beskæftigelsesområdet, hvor serviceudgifterne er steget med knap 50 pct. i faste priser. Også på videnskabsområdet, miljøområdet og kultur­området har den relative udgiftsvækst været betragtelig med stigninger på mellem 25 og 40 pct.

De offentlige indkomstoverførsler – som i 2002 udgjorde godt 225 mia. kr. – er siden 1992 vokset med godt 7 pct. målt i faste priser. Udviklingen har dog ikke været jævn over hele perioden og afspejler i et vist omfang konjunkturudviklingen. Mens udgifterne til især arbejdsløshedsdagpenge og kontanthjælp har været kraftigt faldende siden 1994, har der været stigende udgifter til blandt andet efterløn, sygedagpenge, folkepension, førtidspension, uddannelsesstøtte og børnefamilieydelse.

Det offentlige personaleforbrug udgjorde i 2002 knap 685.000 årsværk. Mellem 1992 og 2002 er personaleforbruget vokset med godt 85.000 årsværk, svarende til mere end 14 pct. Personaleforbruget er dermed steget mindre end serviceudgifterne opgjort i faste priser, hvilket blandt andet afspejler den udlicitering og overgang til tilskudsfinansiering, der har fundet sted i perioden, samt den øgede brug af mere veluddannet og samtidig højere lønnet personale. Fra 2001 til 2002 steg personaleforbruget i den offentlige sektor med godt 7.000 årsværk.

I 2002 udgjorde de offentligt ansatte mere end 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark. Kun i Norge og Sverige er den offentlige beskæftigelses andel af den samlede beskæftigelse på samme niveau. Samtidig er det kun i Danmark og Norge, at denne andel er øget siden 1992.

I 2002 var fire femtedele af det offentlige personale beskæftiget i amter og kommuner, og det er også her, hovedparten af personaletilvæksten siden 1992 er foregået. Personaleforbruget i den kommunale sektor er således steget med knap 80.000 årsværk, svarende til ca. 16 pct. i perioden, mens det statslige personaleforbrug er steget med godt 7.000 årsværk, svarende til knap 6 pct.

Mere end to tredjedele af det samlede offentlige personale er beskæftiget på socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsområdet. Det er samtidig her mere end 95 pct. af personaletilvæksten har fundet sted mellem 1992 og 2002.

De samlede offentlige udgifters niveau og udvikling præsenteres i afsnit 2.2, mens fordelingen mellem stat, amter og kommuner behandles i afsnit 2.3. I afsnit 2.4 gennemgås de samlede offentlige udgifters fordeling på udgiftskategorier, hvorefter der i afsnit 2.5 fokuseres på de offentlige serviceudgifter. Afsnit 2.6 omhandler de offentlige udgifter til ind­komst­overførsler, mens afsnit 2.7 belyser det offentlige personaleforbrug.

2.2. De samlede offentlige udgifters niveau og udvikling

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 knap 655 mia. kr.[1] (svarende til godt 670 mia. kr. i 2003-priser), jf. figur 2.1a. Udgifterne er dermed steget med mere end 13 pct. i faste priser fra 1992 til 2002, svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på godt 1 pct.[2]

Figur 2.1a. De samlede offentlige udgifter i faste priser, 1992-2002

Figur 2.1b. Ændring og relativ udvikling i de offentlige udgifter eksklusive renter, 1992-2002

Anm.:  Se boks 2.1.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Stigningen i de offentlige udgifter fandt primært sted i perioden 1992 til 1995, hvorefter de samlede offentlige udgifter har ligget relativt stabilt frem til og med 2000. Udviklingen i de offentlige udgifter i perioden 1995 til 2000 afspejler hovedsageligt, at renteudgifterne er faldet i nogenlunde samme omfang, som de øvrige offentlige udgifter er øget. Opgjort eksklusive renteudgifter har de offentlige udgifter været stigende i hele perioden, jf. figur 2.1b. Eksklusive renteudgifter steg de samlede offentlige udgifter således med mere end 15 pct. realt i perioden 1992-2002.



Boks 2.1. Kilder til opgørelse af de offentlige udgifter

Opgørelserne af de offentlige udgifter i Budgetredegørelse 2004 består i udgangspunktet af en tidsserie fra 1992 til 2002, som er samlet i Finansministeriets udgiftsdatabase. Finansministeriets udgiftsdatabase er opgjort efter samme principper som finanslovens udgiftsbudget, og de historiske udgiftstal for stat, amter og kommuner er indplaceret efter den statslige kontoplan for 2003. Der er derfor foretaget en korrektion af tidligere års kontoplaner, således at disse svarer til finansloven for 2003, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

Da udgangspunktet for Finansministeriets udgiftsdatabase således er regnskabstal for stat, amter og kommuner, gør databasen det muligt, at sammenholde de politiske prioriteringer, som de kommer til udtryk i de offentlige budgetter, med den faktiske udgiftsudvikling.

Imidlertid er det ved internationale sammenligninger nødvendigt at anvende OECD’s opgørelser af de offentlige udgifter, idet disse er tilstræbt opgjort efter samme principper for alle lande. OECD’s opgørelser baserer sig på nationalregnskabet, som overordnet adskiller sig fra Finansministeriets udgiftsdatabase på to væsentlige områder, jf. appendiks 2.1 i Budgetredegørelse 2003:

·  I Finansministeriets udgiftsdatabase er den offentlige sektor afgrænset anderledes end i nationalregnskabet.

·  Hvor nationalregnskabet grundlæggende er en aktivitetsmæssig opgørelse af udgifterne, er Finansministeriets udgiftsdatabase i højere grad udtryk for en likviditetsbaseret opgørelse.

Det betyder, at der er forskel mellem opgørelsen af de offentlige udgifter i Finansministeriets udgiftsdatabase på den ene side og nationalregnskabet – og dermed OECD’s opgørelser – på den anden.

Ifølge OECD’s opgørelser udgjorde de samlede offentlige udgifter i 2002 godt 55 pct. af bruttonationalproduktet (BNP) i Danmark, hvilket er højt i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. figur 2.2a. Blandt OECD-landene var det således kun Sverige, der havde et højere udgiftstryk i 2002.[3]

Figur 2.2a. Det offentlige udgiftstryk i ud­valgte OECD-lande, 2002

Figur 2.2b. Udviklingen i udgiftstrykket i udvalgte OECD-lande, 1992-2002

1) Det danske udgiftstryk ifølge opgørelsen i nationalregnskabet. OECD opgør udgiftstrykket anderledes, end det opgøres af Danmarks Statistik i nationalregnskabet. Således opgør OECD de offentlige udgifter eksklusive indtægter ved varesalg og afskrivninger. Hvor det danske nationalregnskab opgør udgiftstrykket i 2002 til 54,4 pct. af BNP, viser OECD’s opgørelser et dansk udgiftstryk på 55,5 pct. 

Kilde:  OECD, Economic Outlook 74, december 2003; ADAM’s databank.

Danmark har, i lighed med hovedparten af de lande vi normalt sammenligner os med, reduceret det offentlige udgiftstryk i perioden 1992 til 2002, om end den danske reduktion ligger i den lave ende, jf. figur 2.2b. De største reduktioner har fundet sted i Finland, Sverige, Norge og Holland, hvor udgiftstrykket er faldet med 8-13 pct.-enheder. Kun Tyskland og Frankrig har øget de offentlige udgifters andel af BNP siden 1992.

2.3. De offentlige udgifters fordeling på sektorer

Størstedelen af de offentlige udgifter eksklusive renteudgifter afholdes i primærkommunerne. I 2002 udgjorde de samlede primærkommunale udgifter således knap 300 mia. kr. svarende til hen ved halvdelen af de samlede offentlige udgifter. Statens udgifter[4] på omtrent 210 mia. kr. svarer til lidt mere end en tredjedel af de samlede udgifter, mens de resterende knap 17 pct. (godt 100 mia. kr.) anvendes i amterne, jf. figur 2.3a.

Figur 2.3a. De offentlige udgifters fordeling på stat, amter og kommuner, 2002

Figur 2.3b. Udgiftsudviklingen i stat, amter og kommuner i faste priser, 1992-2002

Anm.:  Udgifterne er opgjort eksklusive renteudgifter.

Udgifterne er henført til den udbetalende myndighed. Udgifterne i Københavns og Frederiksberg kommuner, Hovedstadens Sygehusfællesskab og Hovedstadens Udviklingsråd er fordelt på amter og kommuner med henholdsvis 40 og 60 pct.

I figur 2.3b er de primær- og amtskommunale udgifter i 2002 endvidere korrigeret for grundtakstreformen.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Siden 1992 er særligt de amtskommunale udgifter steget betragteligt, jf. figur 2.3b. Målt i faste priser har der således været en stigning på godt 30 pct., svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på knap 3 pct. Denne udgiftsvækst kan primært henføres til, at sygehusudgifterne er steget med knap en tredjedel i perioden 1992-2002.

De primærkommunale udgifter er steget med knap 20 pct. realt i samme periode, svarende til en gennemsnitlig årlig realvækst på godt 1,5 pct. Denne vækst kan primært forklares ved en betydelig stigning i udgifterne til dagpasning, bistand og pleje for handicappede, sygedagpenge, folke­skolen og kommunal administration.

I staten steg udgifterne eksklusive renteudgifter kraftigt fra 1992 til 1995, hvorefter de er faldet, så de i dag ligger ca. 7 pct. over 1992-niveauet målt i faste priser. Stigningen fra 1992 til 1995 skyldes blandt andet markant forøgede bevillinger til den aktive arbejdsmarkedspolitik og orlovsordninger. De faldende statslige udgifter siden midten af 1990’erne hænger primært sammen med betragteligt reducerede dagpengeudgifter afledt af faldende ledighed.

I et international perspektiv er de offentlige udgifter i Danmark usædvanligt decentraliserede, jf. boks 2.2.

Boks 2.2. Kommuner og amter i internationalt perspektiv

I forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, udgør de offentlige udgifter

i amter og kommuner i Danmark en større andel af BNP, jf. figur a.

Hvor udgifterne i amter og kommuner i Danmark udgør ca. 35 pct. af BNP, udgør de omtrent 25 pct. af BNP i eksempelvis Sverige, mens udgifterne på det kommunale niveau i såvel Storbritannien som Frankrig blot udgør godt 10 pct. af BNP.

Figur a. De kommunale udgifters andel af BNP i udvalgte OECD-lande, 2001

Dette forhold kan blandt andet henføres til, at den (amts)kommunale sektor i Danmark har ansvaret for langt størstedelen af de borgerrettede serviceydelser, herunder bistand og pleje for ældre og handicappede, dag- og døgnpleje for børn og unge, sygehusene og den primære sundhedstjeneste, grundskolen, ungdomsuddannelser og den aktive socialpolitik samt blandt andet udbetalingen af folkepension og førtidspension, barsels- og sygedagpenge, kontanthjælp og individuel boligstøtte.

Anm.:  De kommunale udgifter er opgjort som følgende poster: Subsidies, payable; Property income, payable; Social benefits other than transfers in kind; Other current transfers, payable; Final consumption expenditure; Capital transfers, payable; Gross capital formation.

For Belgien, Tyskland og Østrig er inkluderet udgifter på delstatsniveau.

Norge og USA er udeladt som følge af datamangel.

Kilde:  OECD, Annual National Accounts, volume II, 2003; Strukturkommissionen, Struk­turkommissionens betænkning nr. 1434, 2004.

2.4. De offentlige udgifters fordeling på udgiftskategorier

Knap 60 pct. af de samlede offentlige udgifter i Danmark anvendes til produktionen af de offentlige serviceydelser, dvs. drift, anlæg og tilskud, jf. figur 2.4a. Lidt mere end en tredjedel af de offentlige udgifter går til indkomstoverførsler, mens renteudgifter udgør de resterende knap 7 pct.

Figur 2.4a. Fordelingen af de offentlige udgifter på service, overførsler og renter, 2002

Figur 2.4b. Udviklingen i offentlige udgifter til service og overførsler i faste priser samt renter i løbende priser, 1992-2002

Anm.:  Serviceudgifterne er i Finansministeriets udgiftsdatabase defineret som de offentlige udgifter til drift, anlæg og tilskud fratrukket renteudgifter, overførsler til EU samt overførsler fra Den Sociale Pensionsfond.      

Overførselsudgifterne er korrigeret for bruttoficeringer.

Renteudgifterne er opgjort i løbende priser.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Siden 1992 har de offentlige serviceudgifter været stigende. I 2002 var de samlede udgifter til den offentlige produktion af serviceydelser således steget knap 25 pct. i faste priser sammenlignet med 1992, jf. figur 2.4b. Fra 2001 til 2002 er væksten dog nedbragt væsentligt.

Fra 1992 til 2002 er udgifterne til indkomstoverførsler ste­­get med godt 7 pct. realt. Denne udvikling dækker over en væsentlig stigning frem til 1995, hvorefter overførselsudgifterne begyndte at aftage. Fra 2000 har der dog atter været en stigende profil.

Den samlede stigning er et resultat af en række modsatrettede ændringer i demografiske og strukturelle forhold, herunder et markant fald i ledigheden. Når der korrigeres herfor, skønnes der at have været en underliggende stigning i overførselsudgifterne, som primært skyldes en stigende udnyttelse af efterlønsordningen, diskretionære ændringer af SU og indførelse af børnepasningsorlov, jf. Budgetredegørelse 2003, kapitel 4.

2.5. De offentlige serviceudgifter

I 2002 udgjorde de samlede offentlige serviceudgifter godt 380 mia. kr., hvilket svarer til knap 30 pct. af BNP. I en international sammenhæng er dette en relativt stor andel. Blandt OECD-landene var det således kun Sverige, der målt som andel af BNP havde højere serviceudgifter i 2002, jf. figur 2.5a.

Figur 2.5a. De offentlige serviceudgifters andel af BNP i udvalgte OECD-lande, 2002

Figur 2.5b. Gennemsnitlig årlig realvækst i de offentlige serviceudgifter i udvalgte OECD-lande, 1992-2002

Anm.:  I figur 2.5a. og 2.5b. er de offentlige serviceudgifter opgjort, som de offentlige udgifter til forbrug og investeringer. Dette svarer omtrentligt til opgørelsen af serviceudgifterne i Finansministeriets udgiftsdatabase.

Kilde:  OECD, Economic Outlook 74, december 2003.

Med en gennemsnitlig årlig realvækst på knap 2½ pct. er Danmark samtidig det land, der har haft den højeste vækst i de offentlige serviceudgifter i perioden 1992 til 2002, jf. figur 2.5b. Kun Norge og Holland har haft en realvækst på omtrent samme niveau. Sverige, som har de største serviceudgifter blandt OECD-landene, har haft en årlig realvækst i serviceudgifterne fra 1992 til 2002 på i gennemsnit godt ½ pct., mens Østrig har haft en gennemsnitlig realvækst på under ½ pct. årligt i samme periode.

Mere end halvdelen af de offentlige serviceudgifter i Danmark anvendes på social-, sundheds- og undervisningsområderne. Serviceudgifterne på socialområdet udgjorde i 2002 godt 75 mia. kr., mens de på såvel sundhedsområdet som undervisningsområdet udgjorde knap 70 mia. kr., jf. figur 2.6.

Figur 2.6. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på driftsområder, 2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  De kommunale udgifter er fordelt på ministerområder efter formålet med den kommunale aktivitet.

1) Pensionsvæsenet dækker tjenestemandspensioner, som i princippet er lønudbetalinger og derfor er medregnet til serviceudgifterne. De må således ikke forveksles med andre pensionsudgifter såsom folkepension, førtidspension mv., som er indkomstoverførsler.

2) Øvrige udgifter omfatter finanslovens §1-9 – dog ikke §6 Udenrigsministeriet og §8 Økonomi- og Erhvervsministeriet – samt finanslovens §18 og §22.

3) Kultur inkluderer ikke udgifter, som finansieres med tips- og lottomidler.

4) Eksklusive kommunal administration.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Den i international sammenligning høje vækst i de offentlige serviceudgifter i Danmark i perioden 1992-2002 skyldes ikke mindst ressourcetilførslen til de tre store serviceområder: Socialområdet, sundhedsområdet og undervisningsområdet. I alt er de offentlige serviceudgifter fra 1992 til 2002 vokset med knap 25 pct. målt i faste priser. Heraf er mere end to tredje­dele gået til de tre store serviceområder, jf. figur 2.7.

Figur 2.7. Væksten i serviceudgifterne, 1992-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Da opgørelsen af serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet i 1992 og 1993 ikke er fuldt ud konsistente med de efterfølgende år, tages der for beskæftigelsesudgifterne udgangspunkt i udviklingen siden 1994.

Pensionsvæsenet er ikke inkluderet i figur 2.7, da der ikke er tale om en styrbar udgift, hvorfor væksten ikke er et udtryk for en politisk prioritering.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase og egne beregninger.

Den største absolutte stigning siden 1992 er sket på socialområdet, hvor serviceudgifterne er steget med op mod 20 mia. kr. målt i faste priser, jf. boks 2.3.

Blandt de områder, der – udover de tre store serviceområder – er vokset for­­­­holdsvis kraftigt siden 1992, er først og fremmest væksten i udgifterne til kommunal administration iøjnefaldende. I perioden 1992 til 2002 er de kommunale udgifter til administration således steget med mere end 5 mia. kr. i faste priser.

På nær forsvaret, økonomi- og erhvervsområdet og indenrigsområdet har der på alle områder været en positiv udgiftsvækst målt i faste priser i perioden 1992 til 2002. For forsvarets vedkommende gør det sig gældende, at den ændrede sikkerhedspolitiske situation har givet mulighed for at reducere forsvarets kapacitet til forsvar af dansk territorium. Forsvarsforliget for 2000-2004 indebærer derfor en reduktion af forsvarsbudgettet på ca. 400 mio. kr., svarende til 2 pct. Denne reduktion er dog relativt beskeden i sammenligning med de øvrige europæiske NATO-lande, som siden 1990 har benyttet afspændingen efter Den Kolde Krig til at reducere forsvarsudgifterne – nogle med op mod en tredjedel.[5]

Boks 2.3. Serviceudgifterne på socialområdet

De offentlige serviceudgifter på socialområdet udgjorde i 2002 mere end 75 mia. kr. Dermed er socialområdet udgiftsmæssigt det største offentlige serviceområde. Samtidig er socialområdet det område, hvor serviceudgifterne er vokset mest i løbet af det seneste tiår. Således var udgifterne i 2002 steget med knap 20 mia. kr. i faste priser siden 1992, jf. figur a.

Figur a. Offentlige serviceudgifter på soci­al­området i faste priser, 1992-2002

Figur b. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på socialområdet, 2002

Serviceudgifterne på socialområdet kan overordnet inddeles i fem hovedområder. Det største af disse er bistand og pleje for ældre, hvor der i 2002 blev anvendt mere end 35 mia. kr., svarende til næsten halvdelen af de samlede udgifter, jf. figur b. De store serviceudgifter til pleje af ældre skal ses i lyset af, at Danmark er et af de relativt få OECD-lande, hvor den offentlige sektor tilbyder hjemmehjælp og ældreboliger, jf. Budgetredegørelse 2003.  Og Danmark er det land i OECD, der anvender flest ressourcer på offentlig hjemmehjælp.

Dagpleje og daginstitutioner for børn og unge er det næststørste område med en samlet udgift i 2002 på godt 20 mia. kr., mens knap 9 mia. kr. anvendes til bistand og pleje for handicappede, og godt 8 mia. kr. går til institutioner og foranstaltninger for udsatte børn og unge. Endelig er der øvrige udgifter – herunder blandt andet fællesudgifter og botilskud til personer med særlige sociale vanskeligheder – for knap 3 mia. kr.

Boks 2.3. Serviceudgifterne på socialområdet (fortsat)

Udgifterne på ældreområdet er siden 1992 steget med mere end 5 mia. kr. i faste priser, hvilket blandt andet kan henføres til en udbygning af den offentlige hjemmehjælp. Alene fra 2001 til 2002 steg antallet af medarbejdere i ældreplejen med ca. 4.000 personer, hvoraf hovedparten vedrører hjemmehjælpere og øvrigt plejepersonale.

Også udgifterne til dagpleje og daginstitutioner for børn og unge er vokset med over 5 mia. kr. i faste priser. Ressourcerne er primært anvendt til at øge omfanget af dagpasningstilbud.

Den største relative vækst fra 1992 til 2002 er dog i udgifterne til udsatte børn og unge samt voksne handicappede. Udgiftsvæksten på disse områder skyldes en række forskellige faktorer, herunder stigende enhedsomkostninger og øgede dækningsgrader. Væksten må blandt andet ses i lyset af den delte finansiering, der var gældende på områderne indtil indførelsen af grundtakstfinansieringen i 2002.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase og Danmarks Statistik, Statistikbanken.

Også hvad angår den relative vækst i de offentlige serviceudgifter, er de tre store serviceområder – social, sundhed og undervisning – blandt de områder, der er vokset kraftigst. Således er udgifterne på såvel socialområdet som sundhedsområdet fra 1992 til 2002 vokset med mere end 30 pct. målt i faste priser, mens serviceudgifterne på undervisningsområdet er vokset med mere end 25 pct., jf. figur 2.8.

Den største relative vækst i serviceudgifterne fra 1992 til 2002 har dog fun­det sted på beskæftigelsesområdet, der er vokset med knap 50 pct., jf. boks 2.4 og videnskabsområdet, der er vokset med knap 40 pct. realt. Sidstnævnte vedrører fortrinsvis udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, jf. kapitel 4.



Figur 2.8. Serviceudgifternes vækst i pct., 1992-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Da opgørelsen af serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet i 1992 og 1993 ikke er fuldt ud konsistente med de efterfølgende år, tages der for beskæftigelsesudgifterne udgangspunkt i udviklingen siden 1994.

Pensionsvæsenet er ikke inkluderet i figur 2.8.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Boks 2.4. Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet

I 2002 udgjorde de offentlige serviceudgifter på beskæftigelsesområdet (eksklusive forsørgelsesudgifter) knap 9 mia. kr. Siden 1994 er udgifterne vokset med knap 50 pct. realt, jf. figur a.

Udviklingen har imidlertid ikke været jævnt fordelt over perioden. Fra 1994 til 1996 steg udgifterne markant. I 1996 var der et ekstraordinært stort forbrug på i størrelsesordenen 1 mia. kr. til aktivering som følge af den langsomme start på puljejobordningen, jf. Budgetoversigt 3, oktober 1996.

Fra 1996 til 1997 faldt udgifterne betragteligt. De relativt lave udgifter i 1997 og 1998 skal dog ses i sammenhæng med, at der i disse år var frit optag på AMU, hvilket medførte en kraftig stigning i aktiviteten særligt for ledige. Imidlertid medtages AMU-udgifterne rent teknisk ikke på Beskæftigelsesministeriets område under den aktive arbejdsmarkedspolitik, men er på grund af ressortomlægningen opført på Undervisningsministeriets område.

Boks 2.4. Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet (fortsat)

Serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet steg atter kraftigt fra 1998 til 1999. Det skyldes primært indførelsen af 75 procent-kravet i aktiveringsindsatsen. Fra 2001 til 2002 har der været et fald i udgifterne, som primært kan henføres til reducerede driftsudgifter på revalideringsområdet og den statslige arbejdsformidling samt et stort renteafkast af FerieKontoen.

Figur a. Offentlige serviceudgifter på be­skæf­tigelsesområdet i faste priser, 1994-2002

Figur b. Fordelingen af de offentlige serviceudgifter på beskæftigelsesområdet, 2002

Anm.:   Da opgørelserne af serviceudgifterne i 1992 og 1993 som følge af lov­ændringer i forbindelse med arbejdsmar­kedsreformen fra 1994 ikke er fuldt konsistente med de efterfølgende år, tager figur a udgangspunkt i udviklingen siden 1994.

Anm.:   I figur b er udeladt indtægter fra ikke-hæ­vet feriegodtgørelse, renteafkast af Ferie­Konto, regresindtægter vedrørende sygedagpenge og ind­­betalinger af fleks­ydelsesbidrag.

Langt hovedparten af serviceudgifterne på beskæftigelsesområdet går til arbejdsmarkedsservice, herunder først og fremmest den aktive arbejdsmarkedspolitik og den aktive socialpolitik, hvor udgifterne i 2002 udgjorde henholdsvis knap 35 pct. og godt 40 pct. af de samlede udgifter, jf. figur b. Herudover udgjorde anden arbejdsmarkedsservice som arbejdsformidling og virksomhedsservice mere end 10 pct. og øvrige beskæftigelsesfremmeordninger knap 5 pct.

De resterende serviceudgifter på beskæftigelsesområdet udgjorde godt 5 pct. på arbejdsmiljøområdet og knap 5 pct. til øvrige udgifter som Beskæftigelsesministeriets departement og de underliggende styrelser.

 

 

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Den relative vækst i serviceudgifterne i perioden 1992 til 2002 har også været betydelig på miljøområdet og kulturområdet, hvor udgifterne er vokset med ca. 30 pct. realt.

2.6. De offentlige overførselsudgifter

I 2002 udgjorde de offentlige udgifter til indkomstoverførsler godt 225 mia. kr. (knap 230 mia. kr. i 2003-priser), jf. figur 2.9a. Det svarer til lidt mere end en tredjedel af de samlede offentlige udgifter.

Figur 2.9a. De offentlige udgifter til ind­komstoverførsler, 1992-2002

Figur 2.9b. Ændring og relativ udvikling i de offentlige indkomstoverførsler, 1992-2002

Anm.:  Udgifter til sociale pensioner og kontanthjælp i 1992 og 1993 er korrigeret for bruttoficeringer, jf. appendiks 4.1 i Budgetredegørelse 2003.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Fra 1992 til 2002 er overførselsudgifterne vokset med mere end 7 pct. målt i faste priser. Udviklingen har dog ikke været jævn over hele perioden. Fra 1992 til 1994 steg overførselsudgifterne kraftigt for derefter at aftage svagt mellem 1996 og 2000, jf. figur 2.10b. I 2001 og 2002 er over­førselsudgifterne igen steget, hvilket blandt andet skyldes stigende ud­gifter til støtteordninger på undervisningsområdet, førtidspension, ef­ter­­løn samt syge- og barselsdagpenge.

I 2002 udgjorde de offentlige indkomstoverførsler godt 17 pct. af BNP. Dermed ligger de danske indkomstoverførsler lidt over gennemsnittet blandt de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. boks 2.5. [6]

Boks 2.5. Indkomstoverførslerne i internationalt perspektiv

Ifølge OECD’s opgørelser udgør de danske offentlige indkomstoverførsler en lidt større andel af BNP end i flertallet af de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. figur a.

En international sammenligning af udgifterne til indkomstoverførsler vanskeliggøres dog af en række forhold. For eksempel er en betragtelig del af indkomstoverførslerne i de fleste kontinentaleuropæiske lande betinget af, at den enkelte løbende indbetaler et bidrag til en social forsikringsordning, ligesom ydelsens niveau ofte er knyttet til størrelsen af det individuelle bidrag. En række overførselsordninger i andre lande har således i et vist omfang karakter af individuelle opsparingsordninger og er derfor typisk mindre omfordelende end de tilsvarende danske ydelser, der finansieres af generelle skatter.

Et andet forhold, der vanskeliggør en international sammenligning, er, at en del lande i stedet for at tilbyde offentlige serviceydelser i væsentlig udstrækning benytter sig af indkomstoverførsler til brug for køb af serviceydelser fra private udbydere. Sådanne systemmæssige forskelle afspejles blandt andet i, at Østrig og Tyskland, som har relativt lave serviceudgifter, har de højeste udgifter til indkomstoverførsler.

Figur a. Det offentlige overførselstryk i udvalgte OECD-lande, 2002

Figur b. Ledigheden i udvalgte OECD-lande, 2002

Anm.:   Den i figur a anvendte opgørelse af over­førselstrykkene byg­ger på kategorien ”social se­cu­ri­ty benefits” i Economic Outlook.

Kilde:   OECD, Economic Outlook 74, December 2003.

Forskelle i beskatningen af indkomstoverførsler kan ligeledes vanskeliggøre en direkte sammenligning af de offentlige udgifter til indkomstoverførsler. Desuden kan indtægtssiden i varierende grad benyttes til at erstatte indkomstoverførsler i form af skattelempelser til særlige befolkningsgrupper.

Endelig vanskeliggør strukturelle forskelle, som ikke er direkte knyttet til overførselssystemernes indretning, en umiddelbar sammenligning af udgifterne. Det gælder blandt andet demografiske forhold, som eksempelvis befolkningens aldersfordeling. Men også ledighedsniveauet har betydning. Dette varierer betragteligt mellem OECD-landene, hvor Danmark har en i international sammenhæng lav ledighed, jf. figur b.

En korrektion for de strukturelle forskelle medfører, at det danske overførselstryk placeres blandt de højeste i et internationalt perspektiv, jf. Budgetredegørelse 2003.

Hen ved halvdelen af de offentlige indkomstoverførsler, svarende til knap 110 mia. kr., vedrører socialområdet, jf. figur 2.10a. Det drejer sig først og fremmest om udgifter til folke- og førtidspension, men også boligydelse til pensionister udgør en væsentlig del.

Lidt mere end 85 mia. kr. anvendes på beskæftigelsesområdet. Her er de væsentligste poster arbejdsmarkedsrelateret forsørgelse – primært efterløn, ar­bejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp og sygedagpenge – og i mindre om­fang forsørgelsesudgifter vedrørende den aktive arbejdsmarkeds- og socialpolitik.

Indkomstoverførslerne på undervisningsområdet, som hovedsageligt består af SU, udgør knap 13 mia. kr., mens udgifterne til børnefamilieydelsen er på omtrent 12 mia. kr.[7]

De øvrige indkomstoverførsler udgør knap 3 mia. kr. og er at finde på en række forskellige ministerområder. Blandt disse kan nævnes udgifter i forbindelse med den særlige introduktionsydelse på integrationsområdet.

Figur 2.10a. De offentlige indkomstoverførslers fordeling, 2002

Figur 2.10b. De offentlige indkomstoverførslers udvikling i faste priser, 1992-2002

Anm.:  Udgifter til sociale pensioner og kontanthjælp i 1992 og 1993 er korrigeret for brut­toficeringer.

I figur 2.10b. er øvrige overførsler udeladt for overskuelighedens skyld.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Udviklingen i indkomstoverførslerne i perioden 1992 til 2002 afspejler i et vist omfang konjunkturudviklingen. Der er således samlet set et fald i indkomstoverførslerne på beskæftigelsesområdet, jf. figur 2.10b. Dette skyldes et kraftigt fald i udgifterne til især arbejdsløshedsdagpenge – men også kontanthjælp – i takt med den faldende ledighed siden 1994. Udgifterne til arbejdsløshedsdagpenge er således faldet med godt 55 pct. siden 1994. Faldet mere end opvejer de betydeligt stigende udgifter til efterløn og sygedagpenge i samme periode.

Væksten i udgifterne til indkomstoverførsler har – målt i kroner og øre – været størst på socialområdet. Stigningen har fra 1992 til 2002 været på lidt under 7 pct. målt i faste priser (svarende til godt 7 mia. kr. i 2003-priser). Væksten skyldes altovervejende øgede udgifter til folkepension og førtidspension. På førtidspensionsområdet dækker den samlede udvikling over væsentligt stigende udgifter til højeste og mellemste førtidspension, mens udgifterne til den almindelige førtidspension er faldet. Denne udvikling er til dels et resultat af en højesteretsdom fra 1999 vedrørende kriterierne for tildelingen af mellemste førtidspension, der blandt andet har ført til en række omgørelser af tilkendelser fra almindelig til mellemste førtidspension i 2001 og 2002.

Den største relative vækst har fundet sted på undervisningsområdet, hvor udgifterne til indkomstoverførsler er steget med godt 60 pct. Dette skyldes primært, at et voksende antal studerende har medført en væsentlig stig­ning i udgifterne til uddannelsesstøtte. Endvidere skyldes en del af stigningen regelændringer, at flere uddannelser er blevet SU-berettigede, og at SU-satserne årligt reguleres med 0,3 pct.enheder mere end den satsre­guleringsprocent, som de fleste øvrige indkomstoverførsler reguleres med.

Endelig er udgifterne til børnefamilieydelsen vokset med mere end 35 pct. siden 1992.

2.7. Det offentlige personaleforbrug

I 2002 beskæftigede den offentlige sektor i alt knap 685.000 årsværk.[8] Dermed er det offentlige personaleforbrug steget med godt 85.000 årsværk, svarende til mere end 14 pct., siden 1992, jf. figur 2.11a.

Væksten i det offentlige personaleforbrug i perioden 1992 til 2002 har alt­så været mere afdæmpet end væksten i serviceudgifterne på knap 25 pct. i samme periode. Dette afspejler blandt andet den udlicitering og øgede anvendelse af tilskudsfinansiering, der har fundet sted over det seneste tiår. Samtidig har der været et skift over imod anvendelse af mere veluddannet og samtidig højere lønnet personale.

Figur 2.11a. Udviklingen i det offentlige per­sonaleforbrug, 1992-2002

Figur 2.11b. Ændring og relativ udvikling i personaleforbrug og serviceudgifter, 1992-2002

Anm.:  Personaleforbrug korrigeret for selskabsdannelser og ressortomlægninger i staten samt det tekniske fald i personaleforbruget i begyndelsen af 1990’erne som følge af sygeplejerskestuderendes overgang til SU i stedet for elevløn i en del af praktikperioderne.

Kilde:  Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Væksten i det offentlige personaleforbrug er ujævnt fordelt over årene med en særlig høj vækst i 1995 og 1996 og en relativt lav vækst i 1999 og 2000, jf. figur 2.11b. For perioden som helhed er personaleforbruget gennemsnitligt vokset med godt 8.500 årsværk om året, svarende til godt 1¼ pct. I 2002 er personaleforbruget øget med hen ved 7.000 årsværk, hvilket svarer til godt 1 pct.

De offentligt ansatte udgjorde i 2002 mere end 30 pct. af samtlige beskæftigede i Danmark. Det er en væsentligt større andel end i de fleste andre OECD-lande, jf. boks 2.6.

Boks 2.6. Det offentlige personaleforbrug i internationalt perspektiv

Der er betydelige forskelle mellem OECD-landene, hvad angår det offentlige personales andel af den samlede beskæftigelse, jf. figur a.

I alle tre skandinaviske lande udgjorde de offentligt ansatte således mere end 30 pct. af den samlede beskæftigelse i 2002. I flere kontinentaleuropæiske lande – Holland, Tyskland og Østrig – udgjorde det of­fentlige personaleforbrug derimod under 15 pct. af det samlede antal beskæftigede. Det hænger blandt andet sammen med, at de pågældende landes systemer er kendetegnet ved en transfereringsmodel, hvor det offentlige udmønter en større del af velfærdspolitikken i form af overførsler frem for offentlige serviceydelser. Overførslerne gives dels til enkeltpersoner med henblik på køb af serviceydelser fra private udbydere og dels i form af tilskud til private institutioner, der varetager serviceydelserne til borgerne.

Figur a. De offentligt ansattes andel af den samlede beskæftigelse i udvalgte OECD-lande, 1992 og 2002

 

 

 

 

 

 

Kilde:   OECD, Economic Outlook 74, de­cem­ber 2003.

Danmark og Norge har i modsætning til resten af de lande, vi normalt sammenligner os med, øget den offentlige beskæftigelses andel af den samlede beskæftigelse i perioden mellem 1992 og 2002. Frankrig har holdt andelen uændret, mens alle andre lande har reduceret andelen af offentligt beskæftigede.

Det kommunale personaleforbrug udgør langt størstedelen af det samlede offentlige personaleforbrug. I 2002 var personaleforbruget i amter og kommuner på knap 550.000 årsværk, hvilket er mere end fire gange personaleforbruget i staten, jf. figur 2.12a.

Figur 2.12a. Personaleforbruget i stat, am­­­­­ter og kommuner, 2002

Figur 2.12b. Ændring og relativ udvikling i personaleforbruget i stat, amter og kommuner, 1992-2002

Anm.:  Personaleforbruget i staten er korrigeret for selskabsdannelser og ressortomlægninger, jf. appendiks 2.2. Det har ikke været muligt at korrigere for selskabsdannelser i amter og kommuner.

Kilde:  Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Samtidig har hovedparten af de seneste 10 års vækst i det offentlige personaleforbrug fundet sted i amter og kommuner.[9] Fra 1992 til 2002 steg personaleforbruget i amter og kommuner således med knap 80.000 årsværk, svarende til mere end 16 pct. Til sammenligning steg det statslige personaleforbrug i samme periode med godt 7.000 årsværk, svarende til knap 6 pct., jf. figur 2.12b.

I staten har personaleforbruget korrigeret for selskabsdannelser[10] været stigende op gennem 1990’erne. Men fra og med 2000 har der været et fald på hen ved 2.500 årsværk.

Mere end to tredjedele af det samlede offentlige personale er beskæftiget på de tre store serviceområder – socialområdet, undervisningsområdet og sundhedsvæsenet, jf. figur 2.13. Hvor serviceudgifterne til socialområdet, undervisning og sundhedsvæsenet ligger nogenlunde på samme niveau, er der dog væsentlige forskelle i personaleforbruget områderne imellem. Denne forskel må ses i sammenhæng med forskelle i lønniveau og forskellige behov for faciliteter og udstyr, såsom IT, hospitalsudstyr mv. på de tre områder.

Figur 2.13. Fordelingen af det offentlige personaleforbrug, 2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Det kommunale personaleforbrug er fordelt på ministerområder efter formålet med den kommunale aktivitet. Opgørelsen er eksklusive knap 200 kommunale årsværk, som Det Fælleskommunale Løndatakontor ikke har kunnet indplacere.

1) Øvrige områder omfatter finanslovens §1-9 – dog ikke §6 Udenrigsministeriet og §8 Økonomi- og Erhvervsministeriet – samt finanslovens §18 og §22.

2) Indenrigsområdet består af centraladministrationen under Indenrigs- og Sundhedsministeriet, statsamterne, og beredskabet.

Kilde:  Personalestyrelsen og Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Udover de tre store serviceområder udgør den kommunale administration en væsentlig del af det samlede offentlige personaleforbrug. I 2002 var således mere end 50.000 årsværk beskæftiget med centrale administrative opgaver og planlægningsvirksomhed i amter og kom­­­­muner.

Væksten i det offentlige personaleforbrug fra 1992 til 2002 har primært fundet sted på socialområdet og undervisningsområdet. Socialområdet har således haft en forøgelse i personaleforbruget på mere end 45.000 årsværk, mens væksten på undervisningsområdet har været omtrent halvt så stor. Tilsammen tegner disse to områder sig for over 80 pct. af den samlede personaletilvækst, jf. figur 2.14.

Figur 2.14. Ændring i personaleforbrug, 1992-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Personalevæksten på sundhedsområdet er korrigeret for det tekniske fald i personaleforbruget i begyndelsen af 1990’erne som følge af sygeplejerskestuderendes overgang til SU i stedet for elevløn i en del af praktikperioderne. Opgørelsen er eksklusive ikke-placerbare kommunale årsværk (ca. 700 i 1992 og knap 200 i 2002).

Kilde:  Personalestyrelsen og det Fælleskommunale Løndatakontor.

Fra 1992 til 2002 er personaleforbruget mindsket særligt i forsvaret og på trafikområdet. For forsvarets vedkommende skal denne udvikling blandt andet ses i sammenhæng med de omstruktureringer af det danske forsvar, der er sket i de senere år i henhold til flerårsaftalen på forsvarsområdet, herunder omlægningerne til en mere international indsats og opprioritering af investeringer i materiel mv., jf. kapitel 6 i Budgetredegørelse 2003.

På trafikområdet er der over perioden sket en øget udlicitering af blandt andet anlægsopgaver under Banestyrelsen og vejvæsenet samt af den kom­munale busdrift, hvilket har mindsket det offentlige personaleforbrug. Samtidig er blandt andet DSB og Scandlines i perioden omdannet til statslige aktieselskaber og indgår derfor ikke i opgørelsen af det offentlige personaleforbrug. I stedet for offentligt personaleforbrug ydes således tilskud til eksempelvis jernbanedrift og busdrift fra de offentlige budgetter.

Appendiks 2.1.Landeforkortelser i Budgetredegørelse 2004

I Budgetredegørelse 2004 indgår en række internationale sammenligninger. I figurerne anvendes forkortelser for de enkelte lande. Disse forkortelser er forklaret i tabel 2.2.1.

Tabel 2.1.1. Landeforkortelser i Budgetredegørelse 2004

Belgien

BEL

Holland

NLD

Portugal

PRT

 

 

 

 

 

 

Canada

CAN

Irland

IRL

Spanien

ESP

 

 

 

 

 

 

Danmark

DK

Italien

ITA

Storbritannien

UK

 

 

 

 

 

 

Finland

FIN

Japan

JPN

Sverige

SWE

 

 

 

 

 

 

Frankrig

FRA

Luxembourg

LUX

Tyskland

DEU

 

 

 

 

 

 

Grækenland

GRC

Norge

NOR

Østrig

AUT



Appendiks 2.2. Korrektioner for ressortomlægninger og sel­skabs­dannelser

Selskabsdannelser og omlægninger mellem ministerier gør det vanskeligt at vurdere udviklingen i statens personaleforbrug over tid. Derfor vil tal, der både er korrigeret for ressortomlægninger og selskabsdannelser, ofte være de mest relevante for analyser af personaleforbruget over tid.

Ved korrektioner for ressortomlægninger afspejler opgørelsen for hele pe­rio­den den aktuelle arbejdsdeling mellem ministerområderne, mens formålet med korrektioner for selskabsdannelser er at sikre, at afgrænsningen af den offentlige sektor er den samme gennem hele perioden.

Følgende hovedkonti er udtaget fra det statslige personaleforbrug som føl­ge af korrektionen for selskabsdannelser[11]:

·  Tele Sønderjylland

·  Københavns Luftfartsvæsen

·  Postgiro

·  Statens Teletjeneste

·  Statens Konfektion

·  Statens Indkøb

·  Klasselotteriet

·  Danmarks Elektriske Materielkontrol

·  Dansk Flygtningehjælp mv.

·  Dansk Røde Kors

·  Hospitalslaborantskoler

·  Eksportkreditrådet

·  Postvæsenet

·  Statshavnene m.m.

·  DSB

·  Banestyrelsens Rådgivningsdivision

·  Banestyrelsens jobbørs

·  Statsliggørelse af Levnedsmiddelkontrol (527 årsværk tillagt)

·  HF-kurser ved seminarierne

·  Slots- og Ejendomsstyrelsen (aktiviteter inden for vagt, rengøring mm.)

Det har ikke været muligt at korrigere de kommunale personaleoplysninger for selskabsdannelser.



[1] Opgørelsen af de offentlige udgifter er baseret på Finansministeriets udgiftsdatabase, som adskiller sig fra nationalregnskabsstatistikken og derfor ikke er umiddelbart sammenlignelig hermed, jf. boks 2.1. Ifølge nationalregnskabet udgjorde de samlede offentlige udgifter således godt 740 mia. kr. i 2002.

[2] De beløb, der nævnes i teksten, er som udgangspunkt i årets priser. Ved sammenligninger af udgiftsudviklinger over tid er udgifterne dog omregnet til faste 2003-priser. Dette gøres for at kunne vurdere den reale udvikling i udgifterne, dvs. renset for den almindelige stigning i priser og lønninger. For en beskrivelse af omregningen fra løbende til faste priser henvises til Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

[3] Internationale udgiftssammenligninger skal altid vurderes forsigtigt, herunder fordi forskelle delvist kan skyldes forskellige opgørelsesmetoder.

[4] De statslige udgifter er opgjort efter den offentlige opgavefordeling, dvs. eksklusive bloktilskud og refusioner af kommunale udgifter, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

[5] Se kapitel 6 i Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003.

[6] For en grundigere analyse af indkomstoverførslerne – herunder i et internationalt pers­pek­tiv – henvises til kapitel 4, Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003.

[7] Når børnefamilieydelsen ikke henregnes til indkomstoverførslerne på socialområdet, skyldes det, at den af historiske årsager ikke indgår i de ministeriefordelte udgifter.

[8] Antallet af offentligt ansatte kan opgøres på forskellige måder alt efter, hvilke institutioner der medregnes til den offentlige sektor, og alt efter, om opgørelsen sker i antal personer eller omregnet til årsværk. Den her benyttede opgørelse bygger på de offentlige institutioners indberetninger af årsværksforbruget til henholdsvis Personalestyrelsen (statslige institutioner) og Det Fælleskommunale Løndatakontor (amter og kommuner samt Hovedstadens Sygehusfællesskab). Opgørelsen adskiller sig dermed fra Danmarks Sta­tistiks opgørelse i nationalregnskabet, som benytter en anden afgrænsning af den offentlige sektor, og som opgør den offentlige beskæftigelse i antal personer, jf. i øvrigt ka­pitel 7 i Budgetredegørelse 2003.

[9] I amter og kommuner medregnes sygehuse, der i dag indgår i Hovedstadens Sygehusfællesskab.

[10] Se appendiks 2.2.

[11] Personaleforbruget på Rigshospitalet er medregnet under amter og kommuner for hele perioden.




3. Udgiftsstyring i den offentlige sektor


3.1. Indledning og sammenfatning

Styringen af de offentlige udgifter skal tilgodese en række hensyn. Det gælder hensynet om at leve op til de samfundsøkonomiske målsætninger, hensynet til at understøtte den besluttede prioritering mellem forskellige udgiftsområder, og hensynet til at sikre, at ressourcerne udnyttes bedst muligt.

De samfundsøkonomiske målsætninger fastsættes af regeringen, og inden for disse rammer udarbejdes finanslovforslag, og der indgås aftaler med de kommunale parter om den kommunale økonomi. I staten er det den enkelte minister, der har ansvaret for budgetoverholdelsen. For aftalerne om den kommunale økonomi er forudsætningen, at kommunerne henholdsvis amterne kollektivt følger det aftalte.

En stram udgiftsstyring forudsætter, at finansloven og de kommunale bud­getter set under ét udmøntes inden for de fastsatte rammer for væksten i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer, samt at de opstillede overordnede målsætninger for overskud på de offentlige finanser og nedbringelse af den offentlige gæld overholdes.

Det afgørende er imidlertid ikke, at regnskaberne på decimalen overholder de overordnede målsætninger hvert enkelt år. Så præcist kan den offentlige økonomi kun styres med stor vanskelighed og med risiko for en uhensigtsmæssig anvendelse af ressourcerne. Det afgørende er, at målsætningerne realiseres som gennemsnit over en kortere årrække, dvs. at der ikke sker systematiske afvigelser fra de opstillede mål.

I perioden 1992-2002 har realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit udgjort knap 2½ pct. årligt, hvilket er væsentligt mere end de skiftende målsætninger, der i samme periode har ligget på omkring 1 pct. om året. I den foregående tiårsperiode (1983-1992) udgjorde realvæksten i gennemsnit ½ pct. årligt, svarende til den nuværende målsætning for perioden 2005-2010.

Problemet med styringen af det offentlige forbrug i 1990’erne kan blandt andet henføres til udviklingen i kommuner og amter. I perioden 1998-2002 har kommuner henholdsvis amter set under ét i næsten alle år både ved budgetlægningen overskredet de aftalte vækstrater for de samlede serviceudgifter, og siden hen i løbet af året tillige overskredet de vedtagne budgetter. Derved har de endelige kommunale regnskaber ligget væsentligt over de aftalte niveauer.

I 2003 og 2004 har de kommunale og amtslige budgetter flugtet med det aftalte. Budgetterne for 2003 og 2004 indikerer således en klar forbedring af udgiftsstyringen.

I staten er budgettet samlet set blevet overholdt i perioden 2000-2002. I 1998 og 1999 har staten dog haft betydelige budgetoverskridelser, som især hænger sammen med meraktivitet i henholdsvis arbejdsmarkedsuddannelserne og den aktive arbejdsmarkedspolitik samt forskellige finansielle forhold.

I amter og kommuner modsvares budget- og aftaleoverskridelserne på serviceudgifterne blandt andet af, at anlægs­indtægterne fra salg af ejendomme og byggegrunde hvert år har ligget betydeligt over budgettet, hvilket kan have medvirket til at finansiere merforbruget på serviceområderne.

God udgiftsstyring i praksis må endvidere ses i et mere langsigtet perspektiv. Tolv offentlige udgiftsområder har de seneste 10 år haft en vedvarende høj vækst, der i mindst to tredjedele af den analyserede periode har været mere end dobbelt så høj som den gennemsnitlige vækst for alle service- og overførselsudgifter.

Det drejer sig primært om SU og efterløn, hvor en betydeligt større andel af de berørte årgange i dag modtager ydelserne, samt udgifter til udsatte børn og unge og udgifter til pleje af handicappede, hvor enhedsomkostningerne har været stigende. Desuden har der været en markant stigning i udgifterne til fri- og efterskoler samt til medicin.

Med hensyn til udgifterne til udsatte børn og unge og til pleje af handicappede må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at finansieringsansvaret var delt mellem amter og kommuner frem til grundtakstreformens ikrafttrædelse 1. januar 2002, således at den myndighed, der besluttede en given foranstaltning, ikke afholdt den fulde udgift hertil.

For så vidt angår SU, efterløn samt fri- og efterskoler må udgiftsudviklingen ses i lyset af, at der er tale om ikke-visiterede ydelser, hvor det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af dem – forudsat at han eller hun er optaget på en relevant uddannelse eller opfylder kriterierne for efterløn.

Afsnit 3.2 redegør for de overordnede hensyn og regelsæt bag udgiftsstyringen i den offentlige sektor. Herefter ser afsnit 3.3-3.5 på nogle af de centrale udfordringer i udgiftsstyringen: Overholdelse af de samfundsøkonomiske målsætninger (afsnit 3.3), overholdelse af budgetter og aftaler i stat, amter og kommuner (afsnit 3.4) og udgiftsområder med stor vækst set over de seneste 10 år (afsnit 3.5).

3.2. Udgiftsstyring

De samlede offentlige udgifter udgjorde i 2002 ifølge nationalregnskabet godt 740 mia. kr.[1] eller godt halvdelen af BNP. Udgifternes størrelse i forhold til den samlede økonomi betyder, at udviklingen i de offentlige udgifter kan have stor betydning for samfundsøkonomien. Desuden kan ændringer i ydelser og ordninger samt det generelle skatteniveau have stor betydning for den enkelte borger og virksomhed.

Udgiftsstyringen søges tilrettelagt med henblik på at sikre, at de offentlige udgifter afholdes inden for rammerne af de overordnede samfundsøkonomiske målsætninger og i overensstemmelse med prioriteringerne mellem udgiftsområder, som de kommer til udtryk i de årlige budgetter. Desuden skal udgiftsstyringen understøtte, at de offentlige midler anvendes så effektivt som muligt.

Overordnede samfundsøkonomiske målsætninger

Styringen i forhold til de overordnede samfundsøkonomiske målsætninger har til hensigt at sikre en udvikling i de offentlige finanser, som er finanspolitisk holdbar. Det vil sige, at de mål for beskatning og offentlige service, som er opstillet frem mod 2010, også vil kunne fastholdes i efterfølgende år, uden at der opstår stramningsbehov som følge af ændringer i befolkningssammensætningen og det medfølgende pres på de offentlige finanser.

Det indebærer krav om en stram udgiftsstyring, flere i beskæftigelse og en markant nedbringelse af den offentlige gæld, således at de offentlige finanser er robuste overfor skiftet i befolkningens sammensætning i retning af flere ældre og færre erhvervsaktive. De mellemfristede målsætninger for finanspolitikken er i de senere år opstillet i de såkaldte 2010-fremskriv­ninger, som senest er offentliggjort i Konvergensprogram 2003, november 2003, jf. boks 3.1.

Boks 3.1. De samfundsøkonomiske målsætninger

Det overordnede pejlemærke for en holdbar finanspolitik er, at overskuddet på de offentlige finanser skal udgøre mellem 1½ og 2½ pct. af BNP i gennemsnit frem mod 2010. Dette skønnes at sikre en holdbar finanspolitik, hvor der med rimelig sikkerhed ikke overvæltes behov for senere finanspolitiske stramninger. Overskud af den størrelsesorden stiller krav om blandt andet stram udgiftsstyring. På baggrund af de mellemfristede rammer er opstillet mere konkrete mål for realvæksten i det offentlige forbrug og realvæksten i investeringerne til brug for den løbende finanspolitiske styring.

Det er de forudsatte nominelle offentlige udgifter i forhold til indtægtsgrundlaget, som har betydning for presset på beskatningen, gældsafviklingen og den finanspolitiske holdbarhed. Hvorledes de nominelle udgifter forudsættes fordelt i beregnede mængde- og priskomponenter er således ikke afgørende for gældsafviklingen. De forudsatte nominelle udgiftsforløb er dog baseret på målsætninger for det reale forløb.

Til en række styringsmæssige formål er det en fordel at sondre mellem mængde- og priskomponenter i udgifterne. I fastlæggelsen af finans- og udgiftspolitikken i et givet år og i den efterfølgende vurdering af den førte finans- og udgiftspolitik fokuseres der derfor på såvel de nominelle som de reale målsætninger. Målsætningerne for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer danner rammen for de udgiftspolitiske prioriteringer.

I den konkrete udgiftsstyring fra år til år må konjunktursituationen des­uden inddrages. Den stabiliserende tilpasning af niveauet for de offentlige udgifter sker i vidt omfang gennem de såkaldte automatiske stabilisatorer[2], men kan også suppleres med mere aktiv finanspolitik, når dette vurderes hensigtsmæssigt. Et af de mest velegnede konjunkturpolitiske instrumenter er den offentligt finansierede investeringsaktivitet. Finanspolitikkens diskretionære aktivitetsvirkning måles normalt ved den såkaldte finanseffekt.[3]

Som følge af usikkerheden i forudsigelserne af konjunkturudviklingen og finanspolitikkens virkning over tid, risikeres dog let, at virkningen af den aktive finanspolitik først kommer efter, at den økonomiske situation er vendt, og den aktive finanspolitik derfor kommer til at virke pro-cyklisk frem for stabiliserende.

Som følge af konjunkturbetingede automatiske ændringer i udgiftsposterne og den styringsmæssige fleksibilitet for de offentlige institutioner, som skyldes hensynet til en hensigtsmæssig ressourceudnyttelse, jf. nedenfor, kan der i enkelte år opstå afvigelser fra de samfundsøkonomiske målsætninger, selvom disse er udgangspunktet for budgetlægningen. Det afgørende er imidlertid, at der ikke systematisk sker overskridelser.

Risikoen for større konjunkturnedgange taler herudover for, at udgiftsstyringen tilrettelægges ud fra et forsigtighedsprincip, således at der i den konkrete udmøntning i de givne år så vidt muligt er plads til, at finanspolitikken kan lempes, hvis konjunkturerne bliver væsentligt dårligere end forventet – uden at dette kommer i konflikt med overholdelsen af målsætningerne i de mellemfristede fremskrivninger.

Budgetproces og budgetoverholdelse

Den offentlige sektor i Danmark er præget af en høj grad af decentralisering. Kommuner og amter står for en stor del af de offentlige udgifter og varetager størstedelen af de serviceopgaver, som direkte berører borgerne. Samtidig er en stor del af den daglige økonomistyring lagt ud til de enkelte institutioner i staten. Udgiftsstyringen i den offentlige sektor som helhed skal således håndtere udfordringen ved beslutninger på mange forskellige niveauer.

Regeringen fastlægger de samfundsøkonomiske målsætninger. På baggrund heraf gennemføres forhandlinger med kommuner og amter om det følgende års kommunale økonomi[4], og der udarbejdes et finanslovforslag, jf. boks 3.2. Aktstykket, der fastlægger det følgende års bloktilskud til kommuner og amter, godkendes af Folketingets Finansudvalg, og den samlede finanslov vedtages af Folketinget.

Boks 3.2. Udgiftsstyring i praksis

Udgiftsstyring handler i praksis om at sikre sammenhæng mellem de enkelte led i styringskæden: Fra målsætninger over budget til regnskab, jf. figur a.

Figur a. Udgiftsstyringskæden

 

 

 

 

 

De samfundsøkonomiske målsætninger sætter rammerne indenfor hvilke både det statslige budget (finansloven) og de kommunale budgetter – på baggrund af aftalerne mellem regeringen og henholdsvis kommuner og amter – udarbejdes.

Udmøntningen i budgetterne foregår igennem en proces, hvor udgiftsbehov, udgiftsrammer og politiske prioriteringer samordnes. Budgetlægningsprocessen i staten inddrager således de enkelte ministerier og institutioner i tæt dialog med Finansministeriet, og med drøftelser i regeringen. Regeringens finanslovforslag er herefter genstand for forhandlinger med Folketingets partier, før finansloven vedtages. På samme måde udarbejdes budgetter i kommuner og amter typisk i samarbejde med institutionerne i det enkelte amt eller kommune og med endelig vedtagelse i kommunalbestyrelse og amtsråd.

I løbet af året bliver budgetterne omsat i konkrete udgifter, som optages på regnskabet.

I staten er det de enkelte ministre, der over for Folketinget har ansvaret for, at bevillinger på ministerområdet overholdes, og at de anvendes til de bevilligede formål, jf. boks 3.3.

Boks 3.3. Budgetstyring i staten

Finansloven er statens budget, der fastlægger både størrelsen og fordelingen af de samlede udgifter. Loven vedtages af Folketinget, der har bevillingsmyndigheden og udøver kontrol med bevillingernes anvendelse.

Udarbejdelsen af finanslovforslaget foretages af regeringen, idet finansministeren på regeringens vegne koordinerer budgetlægningen og forelægger finanslovforslaget for Folketinget. I løbet af året koordinerer Finansministeriet den løbende budgetopfølgning, som rapporteres til Folketinget i Finansministeriets budgetoversigter.

Der skelnes i finansloven mellem lovbundne og bevillingsstyrede områder. Lovbundne udgifter såsom folkepension eller dagpenge er udgifter, som følger af eksisterende lovgivning, og hvor modtagerne har et retskrav på ydelsen. Folketinget har derfor accepteret, at udgifterne til disse ordninger kan afvige fra det budgetterede uden forelæggelse for Folketinget. Det betyder, at udgiften vil udvikle sig med antallet af modtagere, givet det gældende regelsæt og de gældende satser, og budgettet derfor ikke udgør et loft for udgifterne, men det bedste skøn på budgetteringstidspunktet.

På de bevillingsstyrede områder, herunder drift og anlæg samt mange tilskudsordninger, styres udgiften af finansloven. Bevillinger kan derfor som hovedregel ikke overskrides uden forelæggelse for Folketingets Finansudvalg og efterfølgende optagelse på tillægsbevillingsloven. Det er den enkelte minister, der har ansvaret for at bevillingerne overholdes.

For at undgå, at systemet tilskynder til, at en institution hvert år opbruger bevillingen, er der indført en mulighed for at videreføre uforbrugte bevillinger til de efterfølgende år.

Kilde:  Finansministeriets Økonomi-administrative vejledning.

Budgetterne i kommuner og amter udarbejdes med afsæt i aftalerne mellem regeringen og henholdsvis KL og Amtsrådsforeningen, jf. boks 3.4.

Boks 3.4. Aftalesystemet og kommuneforhandlingerne

Ved kommuneforhandlingerne drøftes niveauet for de samlede udgifter og indtægter i henholdsvis kommuner og amter under ét for det følgende år. I forlængelse heraf drøftes størrelsen af det statslige bloktilskud. Bloktilskuddets størrelse skal udmeldes til kommuner og amter senest den 1. juli efter godkendelse i Folketingets Finansudvalg.

De årlige kommuneaftaler er frivillige og kollektive. Det betyder, at aftalerne ikke er juridisk bindende for den enkelte kommune eller det enkelte amt, da de kommunale organisationer ikke formelt kan forpligte deres medlemmer. Aftalerne ændrer således ikke på de enkelte kommuner og amters adgang til at foretage tilpasninger til lokale forhold, men fastlægger de overordnede rammer for de samlede tilpasninger i kommunerne henholdsvis amterne set under ét. Aftalesystemet har dermed som grundlæggende forudsætning, at organisationernes medlemmer kollektivt følger de aftaler, som deres organisationer har indgået.

I tilfælde af, at en aftale ikke kan opnås, kan regeringen i stedet vælge at søge tilslutning direkte i Folketinget til fastsættelse af bloktilskuddets størrelse mv.

Udgangspunktet for forhandlingerne er de overordnede samfundsøko­nomiske rammer, herunder vækstrammen for det samlede offentlige forbrug og de offentlige investeringer. Med udgangspunkt i den seneste konjunkturvurdering skønnes der over de samlede kommunale indtægter fra indkomstskat, grundskatter mv. For at undgå usikkerhed om indtægtssiden kan kommuner og amter vælge et statsgaranteret niveau for udviklingen i skatteindtægter mv.

Derudover sikrer budgetgarantien, at ændringer i kommunernes udgifter til de konjunkturafhængige overførselsindkomster automatisk modsvares krone for krone af ændringer i bloktilskuddets størrelse. Budgetgarantien gælder for kommunerne under ét.

Ved fastsættelse af bloktilskuddet sikres, at kommuner og amter set under ét har finansiering til det aftalte udgiftsniveau. Det indebærer, at en gennemsnitskommune vil have balance i økonomien med uændret skattesats og den forudsatte vækstprocent. Men der vil være kommuner, der har en mindre gunstig udvikling i udgiftsbehov og indtægtsgrundlag end gennemsnittet, og tilsvarende vil der være kommuner, der har en udvikling, der er bedre end gennemsnittet.

Aftalerne mellem regeringen og de kommunale organisationer indeholder ofte en række tilkendegivelser om andre forhold af betydning for kommuner og amter, herunder tilkendegivelser fra regeringens side om at ville søge Folketingets tilslutning til ændringer på områder, der er reguleret ved lov.

Kilde:  Strukturkommissionen, Strukturkommissionens betænkning bind 1 - Hovedbetænkningen, januar 2004; Finansministeriet, Service i en omstillingstid, maj 2003.

Statslig regulering, herunder krav til de amtslige og kommunale serviceområder, kan indebære merudgifter i kommuner og amter. For at understøtte udgiftsstyringen for den offentlige sektor set under ét er derfor indført det såkaldte ”Det Udvidede Totalbalanceprincip”, der ofte forkortes til DUT. Med DUT-princippet sikres, at kommuner og amter kompenseres økonomisk for nye opgaver pålagt af staten og modsat, hvis opgaver bortfalder, jf. boks 3.5.

Boks 3.5. Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT)

Bloktilskuddet reguleres årligt i medfør af Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT). DUT-reguleringen fastlægges ved forhandling mellem staten og de kommunale parter, jf. Vejledning om Det Udvidede Totalbalanceprincip (DUT).

DUT-princippet indebærer, at kommuner og amter kompenseres for de udgiftsmæssige konsekvenser af ændringer i byrde- og opgavefordelingen mellem stat, amter og kommuner, således atdet samlede bloktilskud forhøjes eller reduceres, når kommunerne eller amterne bliver pålagt eller frataget opgaver.

DUT-princippet omfatter både egentlige regelændringer og statslige signaler eller tilkendegivelser om opgaveløsningen på de amtslige og kommunale ansvarsområder. DUT-princippet indebærer, at alle merudgifter, der er affødt af statslige initiativer, skal afholdes inden for den ansvarlige ministers ramme.

DUT-princippet sikrer således sammenhæng mellem beslutningskompetence og finansieringsansvar og understøtter dermed udgiftsstyringen i den offentlige sektor som helhed.

Hensigtsmæssig ressourceanvendelse

God udgiftsstyring tilsiger, at bevillingerne bruges til det formål, som de er givet til, men også at ressourcerne anvendes på en omkostningsbevidst og effektiv måde. Derfor er det nødvendigt med en fleksibilitet, der tillader en vis grad af omprioriteringer i løbet af året og som giver plads til at udskyde projekter og opgaver, hvis de ikke kan komme i gang som planlagt.

Hensynet til fleksibilitet kommer i staten til udtryk ved den høje grad af decentralisering af udgiftsbeslutninger, blandt andet med rammesystemet[5], hvor de enkelte ministerier prioriterer deres økonomiske ramme på de underliggende institutioner og opgaver, styringen på nettobevillinger og med lønsumsstyringsprincippet frem for en direkte styring af personaleforbruget.[6] Formålet er, at den overordnede centrale styring adskilles fra udmøntningen og den detaljerede udgiftsstyring, der foregår decentralt. Derved opnås en sammenhæng mellem områdekendskab og styrings­ansvar.

Systemet er suppleret af en mulighed for at videreføre uforbrugte bevillinger til de efterfølgende år på de statslige bevillingsstyrede områder, så et mindreforbrug i et givet år ikke nødvendigvis betyder, at midlerne bortfalder. Ligeledes kan der være givet mulighed for, at der kan ske fremrykning af kommende års bevillinger, jf. Budgetvejledningens regler for udsving for driftsbevillinger og statsvirksomheder samt de frihedsgrader, som forsvaret har fået i den nuværende flerårsaftale.[7]

Tilstedeværelsen af betydelige videreførte midler på de enkelte minister­områder kan principielt udgøre en styringsmæssig udfordring, da brug af videreførte midler som udgangspunkt ligger uden for den overordnede prioritering og styring i de enkelte år. Niveauet for de akkumulerede videreførsler har dog været forholdsvis konstant i de senere år på omkring 15 mia. kr. Videreførsler og forbrug af videreførsler på forskellige udgiftsområder har med andre ord i store træk udlignet hinanden, jf. boks 3.6.

Den fleksibilitet, der er nødvendig af hensyn til en hensigtsmæssig ressourceanvendelse, kan indebære, at der må accepteres et vist slør i forhold til at styre udviklingen i de offentlige udgifter fra et år til det næste. Det afgørende er, at der ikke flere år i træk sker systematiske afvigelser.

Den langsigtede udgiftsstyring

God udgiftsstyring i praksis må endvidere ses i et mere langsigtet perspektiv. Det er således et selvstændigt hensyn at sikre, at udviklingen over tid på de enkelte udgiftsområder sker planmæssigt. En lidt højere vækstrate år for år, der måske i situationen synes velbegrundet, og som isoleret set ikke synes så stor, kan over en årrække betyde store ændringer i den relative udgiftstyngde af forskellige udgiftsområder.

Boks 3.6. Ministeriernes videreførsler

De bevillingsstyrede områder i staten har mulighed for videreførsel af midler fra tidligere års finanslove. Den samlede videreførsel har de senere år ligget på omkring 15      mia. kr. hvilket svarer til ca. 10 pct. af de årlige serviceudgifter i staten, jf. figur a. Omkring 10 mia. kr. heraf vedrører reservationsbevillinger og anlægsbevillinger og er således i udgangspunktet bundet til de oprindelige formål, som de er givet til.

Figur a. Samlet videreførsel, ultimo 1998-2002

Figur b. Samlet videreførsel fordelt på ministerier, ultimo 2002

Anm.:   Videreførsel på de bevillingsstyrede områder. For lovbundne bevillinger såsom over­før­sels­indkomster er der ikke videreførselsadgang.

Kilde:   Statsregnskaber 1998-2002 samt Finansministeriets udgiftsdatabase.

Ved udgangen af 2002 havde Beskæftigelsesministeriet den største videreførsel, primært vedrørende den aktive arbejdsmarkedspolitik, på næsten 2½ mia. kr., jf. figur b. Den største videreførsel af driftsbevillinger fandtes i Videnskabsministeriet, der havde opsparet godt 750 mio. kr., efterfulgt af Miljøministeriet og Forsvarsministeriet med hver godt 400 mio. kr., samt Økonomi- og Erhvervsministeriet med godt 300 mio. kr.

Institutionernes dispositionsfrihed i forhold til at anvende videreførsler udgør en usikkerhedsfaktor i forhold til den overordnede styring. Med nogenlunde konstante videreførsler har det dog indtil videre ikke givet anledning til væsentlige styringsmæssige problemer, heller ikke i en situation med generelt uændrede eller faldende statslige be­vil­linger.

Anm.:  FT = Folketinget, STM = Statsministeriet, UM = Udenrigsministeriet, FM = Finansministeriet, ØEM = Økonomi- og Erhvervsministeriet, SKM = Skatteministeriet, JM = Justitsministeriet, FSV = Forsvarsministeriet, SOM = Socialministeriet, ISM = Indenrigs- og Sundhedsministeriet, BM = Beskæftigelsesministeriet, INM = Integrationsministeriet, MVTU = Videnskabsministeriet, UVM = Undervisningsministeriet, KUM = Kulturministeriet, KIM = Kirkeministeriet, FVM = Fødevareministeriet, TRM = Trafikministeriet.

En årlig vækst på 1½ pct. betyder således, at et område på 10 år vokser med 16 pct., mens en årlig vækst på 2 pct. betyder en samlet vækst på 22 pct. Og hvis væksten i stedet havde været 6 pct. årligt, som det har været tilfældet på flere udgiftsområder i de seneste 10 år, jf. afsnit 3.5, vil området samlet være vokset med næsten 80 pct. over 10 år.

Et element i en hensigtsmæssig udgiftsstyring er derfor også løbende at se på, hvordan udgifterne på de enkelte områder har udviklet sig over tid, herunder i sammenligning med andre prioriterede områder.

3.3. Centrale samfundsøkonomiske målsætninger – det of­fent­­­lige forbrug og de offentlige investeringer

Det er de forudsatte nominelle forløb i det offentlige forbrug og de offentlige investeringer i forhold til det offentlige indtægtsgrundlag, der er afgørende for gældsafviklingen og den finanspolitiske holdbarhed.

Med sigte på den kortsigtede styring opstilles mål for det reale ressourcetræk, herunder hvor stor en del af væksten i den samlede beskæftigelse, som den offentlige sektor forudsættes at lægge beslag på. Disse målsætninger fastlægges i de mellemfristede rammer i 2010-fremskrivningen.

I den løbende udgiftsstyring og den efterfølgende evaluering fokuseres både på det nominelle forløb, blandt andet med hensyn til opfølgningen på budgetoverholdelse, og på det reale forløb i vurderingen af blandt andet ressourcetrækket.

Den årlige realvækst i det offentlige forbrug har svinget fra år til år i de seneste 20 år. Der er dog en klar tendens til, at realvæksten har været højere i de 10 år frem til 2002 end i de foregående 10 år, jf. figur 3.1a.

I perioden 1983-1992 var realvæksten i det offentlige forbrug i gennemsnit ½ pct. om året. Det svarer til den nuværende målsætning om en offentlig forbrugsvækst på ½ pct. om året i perioden 2005-2010.[8] I perioden 1993-2002 har væksten med et gennemsnit omkring 2½ pct. årligt været næsten fem gange højere.[9]

Figur 3.1a. Årlig realvækst i det offentlige forbrug, 1983-2002

Figur 3.1b. Årlig realvækst i de offentlige investeringer, 1983-2002

Anm.:  Realvæksten i det offentlige forbrug kan være overvurderet i første halvdel af 1990’erne, jf. note 9.

Kilde:  Danmarks Statistik.

Udviklingen i de offentlige investeringer afhænger blandt andet af igangsættelsen af større byggeprojekter samt eventuel anvendelse af investeringerne som konjunkturpolitisk styringsinstrument. Realvæksten i investeringerne har derfor tendens til at svinge ganske meget fra år til år med betydelige fald i visse år, jf. figur 3.1b.

Der er imidlertid også for de offentlige investeringer en tendens til, at disse er vokset hurtigere i de seneste 10 år sammenlignet med det foregående tiår. I perioden 1983-1992 har de offentlige investeringer således alt i alt udvist omtrent nulvækst, mens investeringerne er vokset med i gennemsnit 5 pct. realt om året i perioden 1993-2002.

Vækstraterne for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer kan sammenholdes med de målsætninger, der har været for disse siden 1993. Realvæksten i det offentlige forbrug har således i perioden 1993-2002 været forudsat til omkring 1 pct. årligt, dog lidt højere i første halvdel af 1990’erne, jf. boks 3.7. For de offentlige investeringer har der i de mellemfristede fremskrivninger været forudsat en realvækst på mellem 1 og 4 pct. årligt.

Boks 3.7.Målsætninger for det offentlige forbrug og de offentlige investeringer

Siden 1993 har et centralt styringsmål for udgiftspolitikken været væksten i det offentlige forbrug, jf. tabel a. Ved at styre væksten i det offentlige forbrug er det hensigten at skaffe plads til den ønskede gældsafvikling, med henblik på de kommende års udfordringer, herunder de demografiske ændringer med flere ældre og færre i den erhvervsaktive alder.

Tabel a. Målsætninger for realvæksten i det offentlige forbrug

Pct.

93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06-10

FR 93.

1,61)

0,8

 

 

 

 

 

 

FR 96.

 

 

 

 

 

0,9

1,1

 

Danmark 2005.

 

 

 

 

 

 

 

1,0

 

Danmark 2010.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1,0

0,5

Lavere skat på arbejdsindkomst.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,7

0,5

Faktisk realvækst.

4,1

3,0

2,1

3,4

0,8

3,1

2,0

0,9

2,7

2,1

 

 

 

1)         Den anførte realvækstmålsætning for 1993-95 fra Finansredegørelse 93 vedrører konjunkturår.

Kilde:   Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993; Finansredegørelse 96, 1996; Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; En holdbar fremtid – Danmark 2010, 2001; Lavere skat på arbejdsindkomst, 2003; Danmarks Statistik.

For de offentlige investeringer har der i de forskellige fremskrivninger været forudsat en faldende årlig realvækstrate. I Finansredegørelse 93 var der for de første år frem til 1995 forudsat en realvækst på i gennemsnit godt 4 pct. faldende til 1½ pct. i de efterfølgende år. Med Danmark 2005 fremskrivningen fra 1998 var det forudsatte niveau for realvæksten i de offentlige investeringer yderligere reduceret til 1 pct. I Danmark 2010, offentliggjort i januar 2001, opjusteredes målsætningen for realvæksten i de offentlige investeringer til 2 pct. årligt.

Styringen af det offentlige forbrug og de offentlige investeringer kan sammenlignes med 1980’ernes årligt opstillede udgiftspolitiske måltal. Målsætningerne for staten henholdsvis kommuner og amter dækkede som udgangspunkt såvel forbrug og investeringer som indkomstoverførsler. Styringen var således på de samlede udgifter, og det var hensigten, at budgetoverskridelser på fx overførsler inden for et ministerområde måtte modsvares af mindreforbrug på andre udgiftsposter inden for samme ministerområde.1)

1)   Finansministeriet, Budgetredegørelse 96 – tillæg om styringsformer, 1996.

Da der kan ske udsving i vækstraterne fra år til år på grund af uforudsete hændelser og nødvendige merudgifter i et givet år – fx oprydningen efter orkanen i 1999 eller konjunkturafledte udsving – er det mest hensigtsmæssigt at se på perioder af nogle års varighed, når forudsatte og faktiske vækstrater skal sammenlignes.

I alle tre delperioder fra 1993 til 2002 (de første 3 år, de mellemste 4 år og de sidste 3 år) har realvæksten i de offentlige forbrug været betydeligt højere, end hvad der var forudsat i de mellemfristede fremskrivninger i Finansredegørelse 93, samt Danmark 2005 – Mod nye resultater for så vidt angår den sidste delperiode, jf. figur 3.2a. Overskridelserne er dog mindre, hvis der i stedet sammenlignes med det nominelle forløb, jf. boks 3.8.

Det er imidlertid også tydeligt, at der har været en betydelig reduktion i de gennemsnitlige vækstrater over perioden – som forudsat i Finansredegørelse 93 – selvom niveauet også i 2000-2002 er væsentligt højere end den gennemsnitlige vækst i perioden 1983-1992, jf. ovenfor.

Figur 3.2a. Forudsat og faktisk gennemsnitlig årlig realvækst i det offentlige forbrug, 1993-2002

Figur 3.2b. Forudsat og faktisk gennemsnitlig årlig realvækst i de offentlige investeringer, 1993-2002

Anm.:  Forudsat vækst i perioderne 93-95 og 96-99 er baseret på den mellemfristede fremskrivning i Finansredegørelse 93, 1993. Dog vedrører realvækstmålsætningen for 93-95 konjunkturår. Forudsat vækst i 2000-2002 er baseret på Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998.

Realvæksten i det offentlige forbrug kan være overvurderet i første halvdel af 1990’erne, jf. note 9.

Kilde:  Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993, Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; samt Danmarks Statistik.

Realvæksten i de offentlige investeringer har også været højere end oprindeligt forudsat. Særligt i første og sidste del af perioden har der været betydelige afvigelser mellem det forudsatte og det faktiske, jf. figur 3.2b. Den høje gennemsnitlige realvækst i perioden 2000-2002 skyldes primært en realvækst på over 13 pct. i 2001, navnlig som følge af øgede investerin­ger på folkeskoleområdet.

Boks 3.8. Udviklingen i den nominelle offentlige forbrug, 1992-2002

Væksten i det nominelle offentlige forbrug har også været større end forudsat, jf. figur a, men billedet er knap så dramatisk som realvækstforløbet i det offentlige forbrug. Den større mængdemæssige overskridelse skal blandt andet ses i sammenhæng med usikkerheden i Danmarks Statistiks beregning af deflatorerne for det offentlige forbrug, herunder særligt i 1993-1995, og en overvurdering af den generelle pris- og lønudvikling i fremskrivningen i Finansredegørelse 1993, jf. blandt andet En holdbar fremtid – Danmark 2010, januar 2001.  

Figur a. Gnst. årlige nominelle vækstrater for det offentlige forbrug, 1993-2002

Figur b. Forudsat og faktisk ændring i for­brugstrykket, 1992-2002

Anm.:Forudsat vækst i perioderne 93-95 og 96-99 er baseret på den mellemfristede fremskrivning i Finansredegørelse 93, 1993. Forudsat vækst i 2000-2002 er baseret på Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998.

I figur b. ses der på perioderne 92-95, 95-99 og 99-02 for at kunne sammenholde vækstforløbet med forløbet i forbrugstrykket.

Kilde: Finansministeriet, Finansredegørelse 93, 1993, Danmark 2005 – Mod nye resultater, 1998; samt Danmarks Statistik.

I forhold til BNP er det nominelle offentlige forbrug vokset væsentligt mere end forudsat, jf. figur b. I de tre delperioder var der forudsat en reduktion i det offentlige forbrugstryk, dvs. det nominelle offentlige forbrug i pct. af BNP, men forbrugstrykket har vist sig at være omtrent uændret i perioden 1992-1999, og det er forøget med ca. ½ pct.enhed af BNP siden 1999.

Den kraftigere vækst i det nominelle offentlige forbrug end forudsat er realiseret samtidig med en styrkelse af de offentlige finanser. Det kan blandt andet henføres til, at den offentlige forbrugsvækst i et vist omfang er blevet finansieret af skatteforhøjelser, og at skattegrundlaget er vokset mere end forudsat blandt andet som følge af reduktionen af den strukturelle ledighed, jf. Finansredegørelse 2001, maj 2001.

3.4. Overholdelse af budgetter

En stram udgiftsstyring kræver, at budgetterne overholdes. Budgetterne skal være en realistisk vurdering af udgiftsbehovet på det enkelte område med den givne prioritering og de givne samfundsøkonomiske rammer.

I løbet af året skal der ske en løbende budgetopfølgning, så mulige budgetoverskridelser opdages i tide, og der kan foretages de nødvendige justeringer. I staten er den løbende budgetopfølgning institutionaliseret i de tre årlige rammeredegørelser, som afrapporteres i Finansministeriets Budgetoversigter, jf. boks 3.9. En forbedret budgetopfølgning i forhold til kommuner og amter er under indfasning.

Boks 3.9. Løbende budgetopfølgning

Mulige budgetproblemer bør opdages så tidligt som muligt, så de nødvendige justeringer og modgående foranstaltninger kan sættes i værk, inden problemerne vokser sig store. Derfor er det vigtigt med en løbende budgetopfølgning.

I staten er der ud over den løbende budgetopfølgning i de enkelte ministerier og institutioner krav om, at de enkelte ministerier tre gange om året – i maj, september og november – udarbejder rammeredegørelser til Finansministeriet. Rammeredegørelserne for maj og november rapporteres til Folketinget i Finansministeriets Budgetoversigt, mens septemberredegørelsen anvendes i forbindelse med finanslovsforhandlingerne mv.

Samtidig gælder den såkaldte initiativforpligtigelse, der indebærer, at ministerierne har ansvaret for at iværksætte foranstaltninger, der kan imødegå en eventuel risiko for overskridelse af de givne bevillinger. Ved alle væsentlige nye eller ændrede dis­positioner i forhold til de givne bevillinger, skal der søges tilslutning hertil fra Folketingets Finansudvalg.

Central budgetopfølgning i forhold til kommuner og amter udgør en særlig udfordring. I øjeblikket indberetter kommuner og amter kvartalsvise regnskabstal til Indenrigs- og Sundhedsministeriet. Oplysningerne indgår i den samlede vurdering af den kommunale økonomi samt status for de offentlige finanser. Indberetningerne har historisk set vist sig at være forbundet med betydelig usikkerhed. Af denne grund pågår der i øjeblikket et arbejde, der sigter på at forbedre den centrale budgetopfølgning i forhold til den kommunale sektor.

En analyse af afvigelser mellem budget og regnskab – samt kommuneaftaler og kommunale budgetter – de seneste fem år viser, at der i perioden har været systematiske overskridelser af budgetter og aftaler i både amter og kommuner. I staten har der i de sidste tre år været et samlet mindreforbrug, mens der i 1998 og 1999 var betydelige budget­over­skridelser, jf. figur 3.3 og boks 3.10.

Figur 3.3. Budget- og aftaleoverskridelse for service­udgifter i stat, amter og KL-kommuner, 1998-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Aftaleoverskridelsen er forskellen mellem det aftalte niveau og de vedtagne budgetter. Budgetoverskridelsen er forskellen mellem de vedtagne budgetter og regnskabet.

Budgetoverskridelsen i staten i 1999 følger primært af et merforbrug på aktiv arbejdsmarkedspolitik, et merforbrug på tilskud til kommuner og amter, udlån til DONG på 1,4 mia. kr., samt gennemførelsen af el-reformen. Budgetoverskridelsen i 1998 følger primært af statslån til Færøerne på samlet 1,3 mia. kr. samt merudgifter som følge af meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne mv.

For amterne indgås aftaler for nettodriftsudgifter. For KL-kommunerne blev der indgået aftaler om nettodriftsudgifter frem til 1998. Siden 1999 er der indgået aftaler for serviceudgifter.

Realvækst i kommuner og amter er korrigeret for meropgaver.

Kilde:  Finanslove og statsregnskaber 1998-2002, Danmarks Statistik samt egne beregninger.

Fra 1998 til 2002 har budgetterne i kommuner og amter næsten hvert år overskredet de aftalte udgiftsniveauer for serviceudgifter/nettodriftsud­gif­ter. Den eneste undtagelse herfra er amternes budgetter i 2000.

Derudover har det hvert år vist sig vanskeligt for kommuner og amter at overholde de vedtagne budgetter. Samlet set har aftale- og budgetoverskridelserne udgjort mellem 1 og 3 pct. af de samlede serviceudgifter i kommunerne og op til 4 pct. i amterne. I 2003 og 2004 har kommuner og amter vedtaget budgetter, der flugter med det aftalte.

Til sammenligning havde staten en budgetoverskridelse på serviceudgifterne på henholdsvis knap 2½ pct. af de samlede serviceudgifter i 1998 og godt 4 pct. i 1999, men et mindreforbrug på ca. ½ pct. af budgettet i hvert af årene 2000-2002.

Boks 3.10. Analyse af budgetafvigelser

Analysen af budgetafvigelser i stat, amter og kommuner er foretaget for de seneste fem år med afsluttede regnskaber (1998-2002).

Analysen er baseret på de årlige finanslove og statsregnskaber henholdsvis samlede kommunale og amtslige budgetter og regnskaber som opgjort af Danmarks Statistik. De statslige budgetafvigelser er opgjort på baggrund af de samlede nettoudgifter på udgiftsbudgettet eksklusive renter og EU-bidrag. Amter og kommuners budgetafvigelser er opgjort på baggrund af nettoudgifter vedrørende drift, statsrefusion og anlæg. Analysen inkluderer for kommunernes vedkommende kun KL-kommunerne.

Der er endvidere i analysen vedrørende amter og kommuner set på budgetternes overholdelse af aftalerne med regeringen om den kommunale økonomi. Det er kommuneaftalerne, der er indgået under hensyntagen til de samfundsøkonomiske målsætninger, og aftaleoverholdelse i de faktiske budgetter har derfor en væsentlig betydning for realiseringen af målsætningerne.

En primær skelnen i analysen er mellem serviceudgifter og overførsler. Aftaleområdet i kommuneaftalerne med hensyn til vækstrater knytter sig til serviceudgifterne (henholdsvis nettodriftsudgifter i amterne, der inkluderer medicinudgifter), jf. den overordnede samfundsøkonomiske styring af det offentlige forbrug.

I analysen anvendes for kommunernes vedkommende den kommunale definition på serviceudgifter og overførsler: Serviceudgifter er defineret som nettodriftsudgifter fratrukket overførsler samt de brugerfinansierede områder, jf. KL, Budgetvejledning 2004, juli 2003. For staten anvendes Budgetredegørelsens definitioner, jf. Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug bagerst i Budgetredegørelsen.

Budgetafvigelser i staten

Staten overskred samlet set budgettet i 1998 og 1999 med henholdsvis godt 3 og knap 8 mia. kr., jf. figur 3.4. Siden 2000 er det samlede statsbudget blevet overholdt. Således har de samlede regnskabsførte udgifter i 2000-2002 hvert år været 2-3 mia. kr. mindre end de samlede budgetterede udgifter.

Figur 3.4. Budgetoverskridelser fra finans­­lov til regnskab fordelt på overførsler og serviceudgifter, 1998-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Amn.: Budgetoverskridelsen i staten i 1999 følger primært af et merforbrug på aktiv arbejdsmarkedspolitik, et merforbrug på tilskud til kommuner og amter, udlån til DONG på 1,4 mia. kr., samt gennemførelse af el-reformen. Budgetoverskridelsen i 1998 følger primært af statslån til Færøerne på samlet 1,3 mia. kr. samt merudgifter som følge af meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne mv.

Aktiv arbejdsmarkedspolitik er henregnet til serviceområdet. Der afholdes både udgifter til service og overførsler på området, men området er bevillingsstyret som de fleste serviceudgifter.

Kilde:  Finanslove og statsregnskaber, 1998-2002.

Overskridelserne i 1998 og 1999 fra finanslov til regnskab kan primært henføres til serviceudgifterne, mens overførselsudgifterne (inklusive de statslige udgifter til overførsler udbetalt i kommunerne, såsom folkepension, dele af førtidspension mv.) set under ét har ligget forholdsvis tæt på det budgetterede.

Netop i 1999 var der forudsat et forbrug af videreførte midler på den aktive arbejdsmarkedspolitik. Samtidig opstod der et yderligere merforbrug, blandt andet som følge af flere aktiverede end skønnet ved finanslovens udarbejdelse. Budgetoverskridelsen er også præget af et udlån på 1,4 mia. kr. til DONG samt gennemførelsen af el-reformen.

Ligeledes var der i 1998 en stor meraktivitet på arbejdsmarkedsuddannelserne, der førte til et merforbrug, og den danske regering indgik en aftale med Færøernes landsstyre om gældsafvikling, der netto medførte et mer­udlån på 1,3 mia. kr.

Budgetafvigelserne vedrørende overførsler er samlet set mindre i de fleste år. Også her kan der dog opstå afvigelser primært som følge af vanskeligheder med at skønne over udgifter på grund af konjunkturafhængighed og som følge af reformer og ændringer af regler, jf. boks 3.11. Budgetafvigelserne hænger således sammen med den særlige styringsudfordring, der knytter sig til overførselsudgifter.

Boks 3.11. Styring af overførsler

Indkomstoverførsler er helt overvejende lovbundne udgifter, hvor størrelsen af udgifterne afhænger af modtagerantallet og satserne.

Visse overførsler er følsomme overfor kon­junk­turændringer, netop for­­­­­di de skal afbøde virkningerne af øget ar­bejdsløshed. Når konjunkturerne ud­vik­ler sig bedre end forudsat, og ledighe­den derfor falder hurtigere end ventet, betyder det også en afvigelse fra budgettet. Det er forklaringen på, at A-dag­penge ofte har været at finde blandt de store budgetafvigelser, jf. figur a.

Andre overførselsudgifter afhænger af til­gangen til og afgangen fra ordningen, som i visse tilfælde afhænger af borgernes egne beslutninger, fx om at gå på ef­ter­løn, færdiggøre eller afbryde en uddan­nelse eller søge om boligsikring.

Figur a. Skønnet og faktisk antal ledige, 1998-2002

Amn.:Inkl. modtagere af feriedagpenge.

Kilde:Finanslove 1998-2002, samt Danmarks Statistik.

I øvrigt kan budgetafvigelser i givne år også skyldes vanskeligheder med at skønne over udgifter i forbindelse med gennemførelse af reformer og ændringer af regler.

Således var der store mindreforbrug vedrørende sygedagpenge i 1999 og 2000, der tidsmæssigt falder sammen med finansieringsomlægningen vedrørende sygedagpenge og indførelsen af sygedagpengerefusion for offentlige arbejdsgivere.

Boks 3.11. Styring af overførsler (fortsat)

Ligeledes var der i 2002 et stort merforbrug vedrørende aktiv socialpolitik og et væsentligt mindreforbrug vedrørende barselsdagpenge, der tidsmæssigt falder sammen med henholdsvis ændringen af reglerne for statsrefusion af kommunernes udgifter i forbindelse med fleksjob og indførelsen af 1 års barselsorlov.

Dertil kommer konsekvenserne for førtidspensionen af højesteretsdommen fra december 1999 vedrørende kriterierne for tildelingen af mellemste førtidspension, der blandt andet førte til en række omgørelser af tilkendelser fra almindelig til mellemste førtidspension i 2001 og 2002. Netop i disse år er der store merforbrug til højeste og mel­lemste førtidspension og samtidig store mindreforbrug på udgifterne til almindelig før­tidspension.

Budgetafvigelser i kommuner og amter

I perioden 1998-2002 har realvæksten i kommunernes budgetterede serviceudgifter konsekvent været højere end det aftalte udgiftsniveau, jf. figur 3.5a. I 2003 og 2004 har budgetterne derimod flugtet med det aftalte.

Figur 3.5a. Aftalt og budgetteret realvækst i serviceudgifter i kommuner, 1998-2002

Figur 3.5b. Aftalt og budgetteret realvækst i nettodriftsudgifter i amter, 1998-2002

Anm.: Siden 1999 er der indgået aftaler med KL-kommunerne om udgiftsniveauer – og hermed reale vækstrater – for serviceudgifterne i kommunerne. For 1998 er i stedet anvendt nettodriftsudgifter. For amterne gælder aftalerne nettodriftsudgifter.

Realvæksten er korrigeret for meropgaver.

Kilde: Aftaletekster mellem regeringen og de kommunale parter, Danmarks Statistik samt egne beregninger. 

I amterne ses et lignende billede, idet de budgetterede nettodriftsudgifter mellem 1998-2002 typisk lå over det aftalte, mens budgetterne i 2003 og 2004 har ligget meget tæt på det aftalte, jf. figur 3.5b. Dog overholdt amternes budgetter også i 2000 den aftalte udgiftsvækst.

I perioden 1998-2002 har kommuner og amters regnskaber herudover konsekvent ikke overholdt de vedtagne budgetter på aftaleområderne. I kommunerne har budgetoverskridelserne udgjort mellem ½ og 3 mia. kr. årligt i perioden, jf. figur 3.6a. Amterne har i den samme periode overskredet budgetterne for nettodriftsudgifterne med mellem ½ og 2 mia. kr. årligt, jf. figur 3.6b.

Figur 3.6a. Budgetafvigelser i kommunerne for serviceudgifter og for nettoanlægsudgifter, 1998-2002

Figur 3.6b. Budgetafvigelser i amterne for nettodriftsudgifter og for nettoanlægs­ud­gif­ter, 1998-2002

Anm.:  Siden 1999 er der indgået aftaler med KL-kommunerne om udgiftsniveauer – og hermed reale vækstrater – for serviceudgifterne i kommunerne. For 1998 er i stedet anvendt nettodriftsudgifter. For amterne gælder aftalerne nettodriftsudgifter.

Realvæksten er korrigeret for meropgaver. 

Kilde: Danmarks Statistik samt egne beregninger.

På anlægsområdet lå nettoanlægsudgifterne i kommunerne i 1998-2000 derimod betydeligt under det budgetterede, mens de var lidt over det budgetterede i 2001 og 2002, jf. figur 3.6a. I amterne har afvigelserne været betydeligt mindre, jf. figur 3.6b. Det hænger blandt andet sammen med de relativt beskedne amtslige anlægsbudgetter.

Mindreforbuget på nettoanlægsudgifterne i kommunerne i perioden 1998-2000 kan således have medvirket til at finansiere overskridelsen af de budgetterede serviceudgifter, jf. boks 3.12.

Boks 3.12. Finansiering af budgetoverskridelser i kommunerne

Kommunerne har over en årrække overskredet de budgetterede niveauer for serviceudgifter (nettodrift i 1998). Givet at kommunernes budgetter skal balancere, og de ikke kan optage lån til afholdelse af serviceudgifter, skal overskridelserne finansieres på anden vis. Dette kan fx ske ved nedbringelse af likvide aktiver, ved overskud på anlægsbudgettet eller gennem forsyningsvirksomhederne.

Likviditetsforbrug kan i nogle år have medvirket til at finansiere kommunernes budgetoverskridelser på serviceområdet i perioden 1998-2002, jf. figur a. Men i andre år har der været tale om likviditetsopbygning.

Figur a. Budgetoverskridelser og likviditetsforbrug i kommuner, 1998-2002

Figur b. Budget og regnskab for kom-mu­nernes skattefinansierede nettoanlægs­udgifter, 1998-2002

Anm.: De likvide aktiver konteres på funk­­tionerne 9.01-9.11 i den kom­­­­munale kontoplan.
Kilde:   Danmarks Statistik.

Anm.: Skattefinansierede nettoanlægsud­gifter opgøres som de samlede nettoanlægsudgifter ekskl. nettoanlægs­udgifterne på forsyningsområdet.
Kilde:   Danmarks Statistik.

Kommunernes nettoanlægsudgifter har i perioden 1998 til 2000 været overbudgetteret med godt 1½-3 mia. kr. årligt, jf. figur 3.9a. En del vedrører kommunernes skatte­finansierede nettoanlægsudgifter, der i budgetterne for 1998-2000 har været overvurderet med op til 2 mia. kr., jf. figur b. En del af forklaringen skal findes i højere end forventede anlægsindtægter opnået fx ved salg af ejendomme eller byggegrunde. Uforudset luft i anlægsbudgettet vil fx kunne bruges til at øge serviceniveauet ud over det budgetterede.



Boks 3.12. Finansiering af budgetoverskridelser i kommunerne (fortsat)

Frigjorte midler fra forsyningsområdet (de brugerfinansierede områder) kan også have spillet en rolle i relation til budgetoverskridelserne på serviceområdet. Forsyningsvirksomhederne indgår ikke i vurderingen af kommunernes økonomi ved de årlige økonomiforhandlinger. Det skyldes blandt andet, at der er tale om indtægtsdækket virk­somhed efter hvile-i-sig-selv-princippet. For forsyningsvirksomhederne har der været en tendens til systematisk at underbudgettere nettodriftsindtægterne og over­budgettere nettoanlægsudgifterne, jf. tabel a. Det økonomiske råderum, der herved fremkommer, kan have medvirket til at finansiere budgetoverskridelser på service­området. Omfanget af de ”frie midler” kan ses i forhold til et samlet vækst­råderum til service på 2,7 mia. kr. i 2004.

Tabel a: Afvigelser vedrørende nettodriftsindtægter og nettoanlægsudgifter for forsyningsvirksomheder, 1998-2002

Mio. kr.

1998

1999

2000

2001

2002

Underbudgettering af nettodriftsindtægter

113

-55

91

127

248

Overbudgettering af nettoanlægsudgifter

394

640

644

328

536

”Frie midler” i alt

507

585

736

455

785

Anm.:   Tallene er beregnet som regnskab minus budget og angivet med positivt fortegn af hensyn til overskueligheden.

Kilde:   Danmarks Statistik.

3.5. Områder med stor udgiftsvækst

Over de sidste 10 år har den gennemsnitlige realvækst i service- og overførselsudgifter i stat, amter og kommuner været på godt 1½ pct. årligt. Tolv offentlige udgiftsområder har imidlertid haft en mere end dobbelt så høj realvækst i over to-tredjedele af perioden siden 1992, jf. tabel 3.1 og boks 3.13.

Realvæksten på disse områder har ligget på i gennemsnit 4-14 pct. årligt set over perioden.

Tabel 3.1. Offentlige udgiftsområder med realvækst på over 3 pct. i syv ud af de seneste 10 år

Udgiftsområde

Antal år med vækst over 3 pct.

Gnst. årlig vækst 93-02

(pct.)

Udgifter i 02 (mio. kr., 2003-priser)

Efterløn

9

4,9

21.577

Udsatte børn og unge

9

5,3

10.057

Pleje af handicappede 1)

8

4,9

10.932

Statens Uddannelsesstøtte

8

4,9

9.087

Medicin

7

4,3

5.946

Frie grundskoler og efterskoler mv.

7

4,4

5.911

Alment boligbyggeri mv. 2)

7

8,3

4.477

Øvrige bistandsordninger på socialområdet3)

7

8,6

1.987

Andre kulturelle opgaver4)

7

6,8

942

Udgifter ved Folketinget

7

4,0

599

Fællesudgifter på justitsområdet

7

5,3

281

Forsøg og udvikling mv. i forbindelse med grundskolen

7

13,6

219

1) Inklusive merudgifter til forsørgelse i forbindelse med pleje af børn og voksne handicappede i eget hjem.

2) Udviklingen på området viser stigningen i tilsagn. De faktiske udgifter, når tilsagnene indfries konteres som følge af tilsagnsordningen på de finansielle poster.

3) Udgifter til blandt andet forsorgshjem, botilbud for personer med særlige sociale problemer, alkoholbehandling og behandling af stofmisbrugere.

4) Udgifter i kommuner til blandt andet udstillinger, lokalradio og -TV, samt tilskud til fx forsamlingshuse, lokalhistoriske arkiver og venskabsbyarrangementer.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Boks 3.13. Områder med vedvarende høj vækst

Opgørelsen af områder med vedvarende høj realvækst er baseret på Finansministeriets udgiftsdatabase, hvor statslige, amtslige og kommunale udgifter er indplaceret på kontoplanen for finanslov 2003. I opgørelsen er medtaget nettoudgifter på udgiftsbudgettet, eksklusive renter og EU-bidrag.

I opgørelsen er udgifterne opdelt på finanslovens hovedområder. Hovedområder, der udgør store udgiftsområder, er opdelt på aktivitetsområder, hvor dette øger informationsniveauet. Hvor det i øvrigt er analytisk relevant, er områder yderligere opsplittet eller beslægtede aktivitetsområder slået sammen. Således er eksempelvis medicinudgifter udskilt fra udgifterne til den primære sundhedssektor, mens aktivitetsområderne ”Højeste og mellemste førtidspension” og ”Almindelig førtidspension” er slået sammen.

På baggrund af udgifterne opgjort i 2003-priser er herefter beregnet reale vækstrater. De 12 udvalgte områder er fundet på baggrund af en opgørelse af, i hvor mange år de enkelte områder har haft en real vækstrate på over 3 pct., som svarer til ca. det dobbelte af den gennemsnitlige vækstrate over perioden.

Virkningen for de samlede offentlige udgifter af disse vækstrater afhænger dog af områdernes absolutte størrelse. En lidt lavere vækstrate for en stor udgiftspost kan have langt større betydning for de samlede udgifters udvikling end en høj vækstrate på nogle forholdsvis små udgiftsposter.

Således er det store udgiftsområde efterløn med en real vækstrate på knap 5 pct., vokset med over 8 mia. kr. over perioden 1992-2002, mens en real vækstrate på knap 14 pct. årligt for udgiftsområdet ”Forsøg og udvikling mv. i forbindelse med grundskolen” har givet anledning til merudgifter på godt 150 mio. kr., jf. figur 3.7.

Figur 3.7. Udgiftsvækst 1992-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Den angivne procentsats er gennemsnitlig årlig stigning.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Den markant højere udgiftsvækst på disse områder skyldes primært en stigning i andelen af borgere, der benytter ordningerne, stigende enhedsomkostninger samt politisk besluttede forbedringer og udvidelse af ordninger.

Noget af det, der kendetegner områderne med høj, vedvarende vækst, er desuden, at der for overførslernes vedkommende er tale om overførselsordninger uden visitering. Det vil sige, at forudsat adgangskravene er opfyldt, er det op til den enkelte at vælge at gøre brug af ydelsen. På andre områder har der været et delt finansieringsansvar, således at den myndighed, der traf beslutning om opgavernes udførelse, ikke skulle betale den fulde udgift selv.

Den såkaldte grundtakstreform har blandt andet haft til formål at løse problemet med delt finansiering på det tunge sociale område. Finansieringsansvaret for en række ordninger blev således flyttet mellem amter og kommuner, så myndighedsopgave og finansieringsansvar blev samlet et sted.

På samme måde er de senere års aftaler om medicingaranti på det amtslige område blevet ændret, således at staten ikke længere påtager sig den fulde finansiering af merudgifter til medicin, men at en del af finansieringsansvaret ligger hos amterne, der således får et styrket incitament til at træffe hensigtsmæssige beslutninger.

Det tunge sociale område

Udgifter til pleje af handicappede, udgifter til udsatte børn og unge samt øvrige bistandsordninger på socialområdet er steget med mellem knap 70 og 130 pct. realt over perioden 1992-2002. Det er væsentligt over den gennemsnitlige realvækst i de samlede service- og overførselsudgifter på knap 20 pct., jf. figur 3.8.

Figur 3.8. Udgiftsvækst på udvalgte områder inden for socialområdet, 1992-2002

a. Indeks

b. Absolut størrelse

Anm.:  Statslige og kommunale udgifter henført til henholdsvis aktivitetsområderne 15.44, 15.45 og 15.64, aktivitetsområderne 15.97 og 15.98, samt hovedområde 15.7 på finanslovens kontoplan.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Udviklingen i de kommunale udgifter til pleje af handicappede skyldes blandt andet en stigende individualisering af tilbud og en øget forventning om at modtage specialiserede ydelser. Der har således været en løbende forbedring af tilbud, hvilket også har medført øgede enhedsomkostninger.[10]

Stigende enhedsomkostninger har også gjort sig gældende på området vedrørende udsatte børn og unge, jf. boks 3.14. Dertil kommer blandt andet det stigende antal børn og unge, der udskilles fra normalsystemet, og de stigende udgifter til forebyggende ydelser, der ikke har resulteret i fald i anbringelsestal og anbringelsesudgifter.[11]

Boks 3.14. Enhedsomkostninger vedrørende udsatte børn og unge

KL, Amts­rådsforeningen og Socialministeriet har i foråret 2003 foretaget en kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge (udsatte børn og unge). I rapporten peges – udover socialpo­litiske pri­ori­­teringer og voksende be­hov – på sti­gende enhedsomkostninger, som en væ­sent­lig forklaring på de markant sti­gen­de udgifter i de senere år.

Enhedsomkostningerne for døgnpleje er således i perioden 1993-2001 steget med knap 60 pct. i faste priser, og enheds­om­kost­ningerne forbundet med an­brin­gelser i døgninstitutioner er i sam­me periode steget realt med knap 20 pct., jf. figur a.

Samtidig er der sket en stigning på 30 pct. i enhedsomkostningerne pr. foran­stalt­ning rettet mod det enkelte barn eller familien i perioden 1993-2001.

Figur a. Enhedsomkostninger forbundet med anbringelser, 1993-2001

Anm.:   Der er korrigeret for ændringer ved­rø­ren­de vidtgående specialundervisning på døgninstitutionerne.

Kilde:   KL, Amts­­­­­­råds­­foreningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003.

Kilde:  KL, Amtsrådsforeningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003.

Øvrige bistandsordninger steg markant i midten af 1990’erne primært som følge af stigende udgifter til behandling af stofmisbrugere samt udgifter til særligt udsatte.

Udgiftsvækst til frivillig forsørgelse

Efterløn og SU er nogle af de udgiftsmæssigt største områder blandt vækstområderne. Der er her tale om to overførselsordninger, som det er op til den enkelte at vælge at gøre brug af, forudsat at adgangskravene er opfyldt. Over perioden 1992-2002 er udgifterne til efterløn og til SU vokset med over tre gange så meget som gennemsnittet af alle udgifter, jf. figur 3.9.

Over perioden 1992-2002 har en gennemsnitlig realvækst på knap 5 pct. om året således øget udgifterne til efterløn med godt 8 mia. kr. og udgifterne til SU med knap 3½ mia. kr. eller tilsammen næsten det samme som de samlede udgifter til forskning og universitetsuddannelser på Videnskabsministeriets område i 2002.

Figur 3.9. Udgiftsvækst for efterløn og uddannelsesstøtte, 1992-2002

a. Indeks

b. Absolut størrelse

Anm.:  Udgifter på henholdsvis aktivitetsområderne 17.33 og 20.91 på finansloven.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Udgiftsvæksten skyldes primært, at en større del af en årgang vælger at gå på efterløn henholdsvis tage en SU-berettiget uddannelse, jf. figur 3.10a og b.

Figur 3.10a. Andel af de 60-66-årige der er på efterløn, 1992 og 2002

Figur 3.10b. Andel af 18-30-årige som modtager SU, 1992 og 2002

Kilde:  Arbejdsdirektoratet og Danmarks              Statistik.

Kilde:  Danmarks Statistik, Undervisnings­ministeriet og egne beregninger.

Væksten i udgifterne til SU skyldes imidlertid også, at der er blevet flere uddannelser, der giver adgang til SU, og at der i perioden er gennemført æn­dringer af SU-systemet, herunder indførelsen af grundstipendium for 18-19-årige (de såkaldte ”cafepenge”), jf. kapitel 4 i Budgetredegørelse 2003. Endvidere opreguleres SU’en hvert år med normalt 0,3 pct.-enheder mere end de indkomsterstattende overførsler såsom pension, dagpenge og kon­tanthjælp.

Udgiftsområder med stabil høj vækst

Udgiftsvæksten til medicin samt fri- og efterskoler har i perioden 1992-2002 været tre gange så høj som den gennem­snitlige udgiftsvækst, jf. figur 3.11. Over perioden er udgifterne til medicin således steget med godt 2 mia. kr. med en høj stigningstakt især siden slutningen af 1990’erne.

Figur 3.11. Udgiftsvækst vedrørende fri- og efterskoler samt medicin, 1992-2002

a. Indeks

b. Absolut størrelse

Anm.:  Udgifter på aktivitetsområde 20.22 på finanslovens kontoplan, samt kommunal funktion 4.70 gruppering 03 Medicin.

Kilde:  Finansministeriets udgiftsdatabase.

Stigningen i udgifterne til medicin skyldes både et større medicinforbrug og et skift til dyrere præparater, særligt blandt brugere med et stort medicinbehov (medicinforbrug på over 10.000 kr. om året). Væksten i 2001 og 2002 må desuden ses i lyset af de dagældende aftaler mellem amter og regering om medicingarantien, hvor staten bar den fulde udgift, såfremt medicinudgifter steg mere end forudsat.

I 2003 er væksten på medicinområdet bremset betydeligt. Det skal ses i sammenhæng med indførelsen af elektroniske medicinprofiler, kontrol med lægernes medicinordineringer, og at finansieringsansvaret for udgifter ud over det aftalte er delt mellem staten og amterne, således at amterne skal finansiere halvdelen af en eventuel overskridelse.

Udgiftsvæksten til fri- og efterskoler skyldes en større søgning over perioden – for efterskolerne på trods af faldende årgange, jf. figur 3.12a.

Figur 3.12a. Vækst i elevtal ved fri- og efterskoler samt i folkeskolen, 1992-2002

Figur 3.12b. Udgift pr. årselev i 2002

Kilde:  Danmarks Statistisk og Undervisnings­ministeriet, Folkeskolen i tal 2001/02.

Anm.:  Kommunale udgifter pr. efterskole­elev er opgjort som det lovpligtige minimumstilskud. Kommuner­ne kan vælge frivilligt at yde et højere til­skud.

For efterskoler er udgiften pr. års­elev, mens udgiften i folkeskolen og gymnasiet er pr. elev. Disse ligger dog tæt på udgiften pr. årselev. 

Kilde:  Danmarks Statistik; Amtsråds­for­eningen, Nøgletal 2002; Finanslov 2004.

Dertil kommer, at den gennemsnitlige udgift pr. efterskoleelev er 30 pct. højere end udgiften for en gymnasieelev og 80 pct. højere end udgiften til en folkeskoleelev, jf. figur 3.12b. I 2002 udgjorde de offentlige tilskud pr. elev på efterskoler næsten 90.000 kr., heraf et statsligt bidrag på godt 60.000 kr. Til sammenligning var den gennemsnitlige årlige driftsudgift pr. elev i folkeskolen omkring 50.000 kr. og for en elev i det almene gymnasium knap 70.000 kr.



[1] Nationalregnskabets opgørelse af de offentlige udgifter adskiller sig fra opgørelsen i Fi­nans­ministeriets udgiftsdatabase. I kapitel 2 anvendes Finansministeriets udgiftsdatabase, som opgør de samlede offentlige udgifter i 2002 til knap 655 mia. kr. i årets priser. Forskellen i opgørelserne skyldes blandt andet en anden afgrænsning af den offentlige sektor, samt at der er tale om henholds­vis en aktivitetsbaseret og en likviditetsbaseret opgørelse, jf. boks 2.1. i kapitel 2.

[2] Merudgifter til fx dagpenge og kontanthjælp mv. og mindre skatteindtægter ved stigende ledighed og omvendt ved faldende ledighed.

[3] Se appendiks 7.2. Måling af finanspolitikken i Finansministeriet, Finansredegørelse 2000, april 2000.

[4] De årlige kommuneaftaler er kollektive og frivillige. Regeringen kan til hver en tid vælge at søge direkte tilslutning til sin politik i Folketinget frem for gennem aftaler med kommuner og amter, jf. boks 3.4.

[5] Se Finansministeriet, Budgetoversigt 3, august 2002, for en beskrivelse af det nuværende rammesystem.

[6] Se i øvrigt Finansministeriet, Budgetredegørelse 96 – Tillæg om styringsformer, 1996, for en yderligere diskussion af styringsprincipper og hensyn, der ligger bag opbygningen af budgetsystemet.

[7] Se endvidere kapitel 6 i Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, februar 2003, om forsvarets flerårsaftale for perioden 2000-2004.

[8] Den lave realvækst i det offentlige forbrug i perioden 1983-1992 skal ses i sammenhæng med, at det demografiske træk (dvs. den del af forbrugsvæksten, der kan tilskrives udviklingen i befolkningen, herunder i alderssammensætningen) i denne periode faldt med 0,1 pct. årligt. Derimod skønnes det demografiske træk at stige med knap 0,2 pct. årligt i perioden 2005-10, hvilket således stiller krav om en strammere udgiftsstyring i perioden 2005-10 for at realisere samme realvækst i det offentlige forbrug som i perioden 1983-92.

[9] Realvæksten i det offentlige forbrug kan dog være overvurderet i første halvdel af 1990’erne som følge af problemer med Danmarks Statistiks opgørelse af deflatorerne for det offentlige forbrug i årene 1993 til 1995, jf. også Finansministeriets arbejdspapir nr. 1/2001, Analyse af det offentlige forbrug siden 1992, 2001, tilgængeligt på www.fm.dk.

[10] Arbejdsgruppen om udredning af støtte på handicapområdet, Rapport om kortlægning af støtten til handicappede med betydelige og varige funktionsnedsættelser, analyse af udviklingsscenarier og styringsinstrumenter samt grundlag for en handlingsplan for handicappedes botilbud, juni 2003.

[11] KL, Amts­­­­­­råds­­foreningen og Socialministeriet mfl., Rapport om kulegravning af særlig støtte-området for børn og unge, maj 2003.




4. Den danske forskningsindsats - forskning og forskningsbaseret uddannelse


4.1. Indledning og sammenfatning

Investeringer i forskning og uddannelse har stor betydning for velstandsudviklingen i samfundet.

De samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i Danmark udgjorde i 2001 knap 36 mia. kr., svarende til ca. 2,7 pct. af BNP. Heraf udgjorde udgifterne til forskning, herunder forskeruddannelse (ph.d.), knap 32 mia. kr., mens udgifterne til forskningsbaseret uddannelse udgjorde knap 4 mia. kr. Godt 60 pct. af de samlede udgifter til forskning inklusiv forskningsbaseret uddannelse af­hol­des i den private sektor.

Med private og offentlige forskningsudgifter svarende til ca. 2,4 pct. af BNP i 2001 opnår Danmark en placering i midterfeltet blandt de lande, vi normalt sammenligner os med.

Hvad angår de offentlige forskningsudgifter i snæver forstand udgjorde disse godt 10 mia. kr. i 2001, svarende til ¾ pct. af BNP. Det placerer Danmark i det brede midterfelt i forhold til de lande, vi normalt sam­men­ligner os med. Den private sektors udgifter til forskning i Danmark udgør en mindre andel af BNP end i en række sammenlignelige lande.

De samlede danske udgifter til videregående uddannelse eksklusive uddannelsesstøtte og udgifter til forskningsaktivitet på omtrent 1,1 pct. af BNP i 2000 overgås kun af USA, hvor en væsentlig del af de videregående uddannelser er privat finansieret.

Ud over de direkte udgifter til videregående uddannelse kommer udgifter til uddannelsesstøtte. Med ca. 1 pct. af BNP i 2000 anvender Danmark i en international sammenhæng mange ressourcer til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse.

Målt i forhold til BNP er de samlede offentlige og private udgifter til forskning steget i perioden 1995-2001 som følge af en markant stigning i den private sektors udgifter. På trods af en samlet vækst i udgifterne er de danske offentlige forskningsudgifter opgjort som andel af BNP faldet en smule fra 1995 til 2001.

I 2001 blev omkring halvdelen af de danske offentlige forskningsudgifter (eksklusive udgifter til forskningsbaseret uddannelse) anvendt på hovedområderne natur- og sundhedsvidenskab. De resterende 50 pct. af forskningsudgifterne fordelte sig forholdsvis ligeligt på humaniora, samfundsvidenskab, teknisk videnskab og jordbrugsvidenskab.

De offentlige forskningsudgifter til samfundsvidenskab blev næsten fordoblet fra 1993 til 2001. For jordbrugsvidenskab og humaniora har udgiftsstigningen været på omkring 40 pct. Inden for naturvidenskab er forskningsudgifterne steget med godt 20 pct., mens udgifterne har været stort set uændrede inden for områderne sundhedsvidenskab og teknisk videnskab.

Særligt de tekniske, natur- og sundhedsvidenskabelige områder synes at være af væsentlig betydning for den private sektor. Den private sektor aftager eksempelvis næsten 60 pct. af de færdiguddannede ph.d.er inden for teknisk videnskab. Til sammenligning får omkring 80 pct. af de humanistiske og samfundsvidenskabelige ph.d.er offentlig ansættelse.

Det samfundsmæssige afkast af offentlige investeringer i forskning vurderes typisk ud fra det videnskabelige, teknologiske og uddannelsesmæssige afkast.

I 2000 resulterede den danske forskningsindsats blandt andet i udgivelsen af ca. 800 videnskabelige publikationer pr. mio. indbyggere, hvilket alene overgås af Sverige og ligger på niveau med Finland. Danmark er ligeledes ét af de lande, der producerer flest højt citerede videnskabelige artikler pr. mio. indbyggere.

Danmark ligger i midterfeltet for så vidt angår antallet af patenter pr. mio. indbyggere, der er ansøgt samtidig i USA, Europa og Japan. Til sammenligning ansøger Sverige og Finland om dobbelt så mange patenter pr. mio. indbyggere

For så vidt angår antal personer med en afsluttet videregående uddannelse pr. 1.000 indbyggere i alderen 20-29 år, ligger Danmark relativt højt placeret blandt de lande, vi normalt sammenligner os med. Med omkring 190 færdiguddannede ph.d.er pr. mio. indbyggere i 2001 ligger Danmark noget under Finland og Sverige, som uddannede henholdsvis 230 og 270 ph.d.er pr. mio. indbyggere.

Humaniora og samfundsvidenskab stod i 2001 tilsammen for over 60 pct. af den samlede kandidatproduktion i Danmark. Finland og Sverige har i modsætning til Danmark en relativt stor andel personer med en afsluttet videregående uddannelse på det tekniske område. Dette billede genfindes, når man ser på antallet af færdiguddannede naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er pr. 10.000 indbyggere i alderen 25 til 34 år. Her placerer Danmark sig væsentlig under eksempelvis Sverige, Finland og Tyskland.

I 2001 lå den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for universitetsuddannede i Danmark inden for de fleste hovedområder i intervallet 28 til 29 år. Gennemsnitsalderen for kandidater er imidlertid noget højere for særligt humaniora (31 år). Sammenlignet med andre lande er medianalderen ved afslutning af en videregående uddannelse høj. Den høje gennemsnitlige færdiggørelsesalder forkorter den efterfølgende erhvervsaktive periode og mindsker dermed det samfundsøkonomiske afkast. Dog skal det bemærkes, at den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for ph.d.er er lavere i Danmark end i de øvrige nordiske lande.

Afsnit 4.2 redegør for de samlede udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i et nationalt og internationalt perspektiv. Herefter ser afsnit 4.3 på de offentlige udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, herunder fordelingen af forskningsudgifterne på hovedområder. Afsnit 4.4 behandler det samfundsmæssige afkast af forskning og forskningsbaseret uddannelse, herunder det videnskabelige afkast, det teknologiske afkast og det uddannelsesmæssige afkast.

4.2. De samlede udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse

De samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i Danmark udgjorde i 2001 knap 36 mia. kr., svarende til ca. 2,7 pct. af BNP. Heraf udgjorde udgifterne til forskning, herunder forskeruddannelse (ph.d.), knap 32 mia. kr., mens udgifterne til forskningsbaseret uddannelse udgjorde knap 4 mia. kr., jf. figur 4.1a.[1]

Produktionen af kandidater og ph.d.er er en af de mest effektive måder, hvorpå forskningens resultater kan spredes i samfundet, herunder til den private sektor. Analysen af den danske forskningsindsats omfatter derfor også de forskningsbaserede uddannelser, jf. boks. 4.1.

Figur 4.1a. Samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, 1995-2001

Figur 4.1b. Den gnst. årlige realvækst i de samlede offentlige og private udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, 1995-2001

Anm.: Udgifterne til forskning og forskningsbaseret uddannelse er som følge af datamangel i enkelte lige år i forskningsstatistikken alene opgjort i ulige år. Mens udgifterne til forskning angiver de enkelte institutioners faktiske afholdte udgifter til forskning, er udgifterne til forskningsbaseret uddannelse baseret på de samlede bevillinger, dvs. budgetterede bevillinger. Det betyder, at der er en vis usikkerhed om opgørelsen. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde:  Analyseinstitut for Forskning, Erhvervslivets forskning og udviklingsarbejde, 2003 Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (opdateret), 2003; Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt egne beregninger.

Den gennemsnitlige årlige realvækst i udgifterne til forskning og forskningsbaseret uddannelse har været henholdsvis knap 7 og ca. ¾ pct. i perioden 1995 til 2001, jf. figur 4.1b.

Boks 4.1. Datagrundlaget for opgørelsen af forskning og forskningsbaseret uddannelse

Analysen af den danske forskningsindsats omfatter både udgifterne til forskning, herunder forskeruddannelse, og til de forskningsbaserede uddannelser. Det skyldes, at uddannelse og særligt forskningsbaseret uddannelse er en vigtig forudsætning for forskning og udvikling.

For det første er uddannelse af velkvalificerede kandidater afgørende for rekrutteringen til forskeruddannelserne. For det andet bringer nyuddannede kandidater viden om den nyeste forskning med sig ud på arbejdspladserne. Kandidat- og ph.d.-produktionen er således en vigtig faktor for spredningen af forskningsresultater til både den private og den offentlige sektor. For det tredje er en velkvalificeret arbejdsstyrke en forudsætning for, at nye forsknings- og udviklingsresultater kan udnyttes af erhvervslivet og i den offentlige sektor.

Der eksisterer ikke nogen entydig definition af begrebet forskningsbaseret uddannelse. I dette kapitel betragtes forskningsbaseret uddannelse som universitetsuddannelse, dvs. uddannelser, der formidler faglig viden og skaber grundlag for ny forskning. I analysens internationale sammenligninger har det dog som følge af datamangel været nødvendigt at betragte de videregående uddannelser under ét, og således tage udgangspunkt i en noget bredere afgrænsning af uddannelsesbegrebet end forskningsbaseret uddannelse.

Forskning dækker i kapitlet både over forskning og udvikling.

Analysen er i vidt omfang baseret på den danske forskningsstatistik, universiteternes bevillinger under finanslovens §19, samt international forsknings- og uddannelsesstatistik hovedsageligt fra OECD og EU. Som følge af variation i de enkelte landes forsknings- og uddannelsessystemer skal særligt de internationale sammenligninger fortolkes med nogen varsomhed.

Anm.:  Se endvidere appendiks 4.1 for en uddybning af definitioner, datagrundlag mv.

Af de samlede danske udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i 2001 udgjorde den offentlige sektors udgifter knap 14 mia. kr. og den private sektors udgifter knap 22 mia. kr.[2], jf. figur 4.2a, svarende til henholdsvis knap 40 og godt 60 pct.[3]

Figur 4.2a. Udgifter til forskning og forsk­ningsbaseret uddannelse fordelt på offentlig hhv. privat sektor, 1995-2001

Figur 4.2b. Den gnst. årlige realvækst i udgifterne til forskning og forskningsbaseret uddannelse fordelt på offentlig hhv. privat sektor, 1995-2001

Anm.:  Som følge af datamangel har det ikke været muligt at opgøre de private udgifter til forskningsbaseret uddannelse. Det skønnes dog, at disse er relativt begrænsede, idet de forskningsbaserede uddannelser i Danmark i vidt omfang betragtes som en offentlig opgave. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde:  Analyseinstitut for Forskning, Erhvervslivets forskning og udviklingsarbejde, 2003 Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (opdateret), 2003; Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt egne beregninger.

Mens den gennemsnitlige årlige realvækst i de offentlige udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse har været på godt 1 pct. fra 1995 til 2001, er forskningsudgifterne i den private sektor i samme periode i gennemsnit vokset med knap 10 pct. realt om året, jf. figur 4.2b. 

Når den offentlige og private sektor investerer stadig stigende beløb i forskning og forskningsbaseret uddannelse, sker det i forventning om en øget produktivitet. Der er dog grænser for, hvor store investeringer der kan være samfunds- og privatøkonomisk rentable. Som for andre investeringer gælder således, at det marginale afkast før eller siden vil være faldende og mindre end det gennemsnitlige afkast, jf. boks 4.2.


Boks 4.2. Økonomiske gevinster ved forskning og forskningsbaseret uddannelse

Det Økonomisk Råds rapport fra december 2003 viser, at der generelt er et positivt samfundsøkonomisk afkast af uddannelse, selvom visse uddannelser er forbundet med en høj ledighedsrisiko og et lavt afkast. For de lange videregående uddannelser, som er analyseret i rapporten, er der gennemsnitligt et højt afkast af samfundsvidenskab og naturvidenskabelige og tekniske uddannelser, mens det gennemsnitlige samfundsøkonomiske afkast af humaniora er relativt lavt.

Flere økonomiske studier peger ligeledes på, at investeringer i forskning vil kunne bidrage til øget produktivitet. Denne konklusion bygger på analyser af det gennemsnitlige afkast.

En vurdering af det gennemsnitlige afkast giver imidlertid ikke nogle retningslinjer for en vurdering af det optimale niveau for forsknings- og uddannelsesinvesteringerne. Som for enhver anden produktionsfaktor må det forventes, at der over et vist investeringsniveau vil være faldende marginalt afkast.   

Kilde:  Jones, C. og Williams, J., Too Much of a Good Thing? The Economics of Investment in R&D, 1999; Grilliches, Z., R&D and Productivity Econometric Results and Measurement Issues, 1995; Bassanini, A. og Scarpetta, S., Does Human Capital Matter for Growth in OECD Countries? OECD Working Paper No.282, 2001; Det Økonomiske Råd, Dansk Økonomi 2003, december 2003.

Danmark opnår med udgifter til forskning på ca. 2,4 pct. af BNP i 2001 en placering i midterfeltet af de betragtede lande, jf. figur 4.3a.

Med danske udgifter til videregående uddannelse[4]på ca. 1,1 pct. af BNP i 2000 er Danmark på niveau med Finland og kun overgået af USA, hvor en væsentlig del af de videregående uddannelser er privat finansieret, jf. figur 4.3b. 

Figur 4.3a. Samlede offentlige og private udgifter til forskning og videregående ud­dannelse i pct. af BNP i udvalgte OECD-lande, 2001

Figur 4.3b. De samlede udgifter til forskning og videregående uddannelse i udvalgte OECD-lande fordelt på offentlig hhv. privat sektor i pct. af BNP, 2001

Anm.: Udgifterne til forskning er opgjort i 2001, mens udgifterne til videregående uddannelse er opgjort i 2000. Udgifterne til de videregående uddannelser er opgjort eksklusive udgifter til SU og udgifter til forskning og udvikling.  OECD’s opgørelse af de danske udgifter til videregående uddannelse stemmer overens med Danmarks Statistiks opgørelse af udgifter til videregående uddannelse i den funktionelle fordeling af de offentlige finanser. Den funktionelle fordeling er baseret på Classification of the functions of government (Cofog), udsendt af FN i 1980. Det er også denne klassifikation, ENS95 (Det nye europæiske national- og regionalregnskabssystem) anvender, jf. appendiks 4.1. Der er en vis risiko for en overvurdering af det samlede udgiftsniveau som følge af, at der kan være et vist overlap i dele af udgifterne til forskning og videregående uddannelse, såfremt de enkelte forskningsinstitutioner delvist indberetter de samme oplysninger både til forsknings- og uddannelsesstatistikken. Der er i denne sammenhæng forsøgt korrigeret herfor ved at fratrække de særskilt opgjorte forskningsudgifter på de videregående uddannelsesinstitutioner fra de samlede udgifter til videregående uddannelse. Det kan dog ikke udelukkes, at der stadig på enkelte områder kan forekomme enkelte overlap. Ifølge OECD er forskningsudgifterne for USA opgjort helt eller delvist uden kapitaludgifter. For Sverige er forskningsudgifterne baseret på underestimerede tal. Tal for Norge er ikke medtaget, eftersom det ikke har været muligt at opgøre forskningsaktiviteten på de videregående uddannelser særskilt. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde: OECD, Education at a Glance, 2003, samt OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

Ud over de direkte udgifter til videregående uddannelse kommer udgifter til uddannelsesstøtte. Med ca. 1 pct. af BNP i 2000 anvender Danmark i en international sammenhæng mange ressourcer til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse, jf. boks 4.3.

Boks 4.3. Udgifter til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse i udvalgte OECD-lande

De fleste lande yder uddannelsesstøtte i form af stipendier og/eller lån til uddannelsessøgende. Uddannelsesstøtte kan også ydes som fx støtte til husleje for studerende og skattefradrag til forældrene. Udgifter til skattefradrag indgår ikke i opgørelsen af ressourceforbruget til uddannelsesstøtte.

De offentlige udgifter til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse er markant højere i Danmark sammenlignet med andre lande, jf. figur a. I 2000 udgjorde de knap 1 pct. af BNP i Danmark. Samtidig er andelen af støtten, der ydes som stipendier, høj i Danmark sammenlignet med de øvrige lande, hvor der både ydes stipendier og lån.1

Figur a. Offentlige udgifter til uddannelsesstøtte til videregående uddannelse op-delt på stipendier og lån i pct. af BNP i udvalgte OECD-lande, 2000

Anm.:  Der er ikke taget højde for, om ydelserne er skattepligtige. I opgørelsen indgår uddannelsesstøtte til unge, voksen- og efteruddannelse og ledige, når uddannelsen er på videregående niveau.

1) Udgifterne til studielån angiver det samlede bruttoudlån til studerende i året. Der tages således ikke højde for tilskrivning af renter og tilbagebetaling af lån. Den reelle omkostning for det offentlige af en låneordning kan variere betydeligt mellem landene afhængigt af udformningen af låneordningerne.

Kilde:  OECD, Education at a Glance, 2003.

Fordelingen af de offentlige og private udgifter til forskning og videregående uddannelse varierer væsentligt mellem de lande, vi normalt sammenligner os med. 

De offentlige udgifter til forskning ligger på niveau med flertallet af de lande, vi normalt sammenligner os med. For så vidt angår de private udgifter til forskning placerer Danmark sig i midten, jf. figur 4.3b.

EU’s stats- og regeringschefer var på Det Europæiske Råds møde i Bruxelles i 2003 enige om fortsat at bakke op om Barcelona-erklæringens målsætning, jf. boks 4.4.

Boks 4.4. Barcelona-målsætningen 

Det Europæiske Råd vedtog på sit møde i Barcelona i marts 2002 følgende erklæring om medlemslandenes investeringer i forskning og udvikling:

”For at EU skal kunne indhente sine største konkurrenter, må der sættes kraftigt skub i den generelle indsats inden for FoU og innovation i EU med særlig vægt på frontteknologier. Det Europæiske Råd er derfor enigt i, at de samlede udgifter til FoU og innovation i EU bør øges med henblik på at nærme sig 3% af BNP senest i 2010. To tredjedele af disse nye investeringer bør komme fra den private sektor.”

På Det Europæiske Råds møde i Bruxelles i oktober 2003 blev formuleringen af Barcelona-erklæringen udvidet:

”Hvis den europæiske økonomis konkurrenceevne skal udvikles i overensstemmelse med Lissabon-dagsordenen, er det en forudsætning, at både den offentlige og den private sektor igen bakker op om målet om at investere 3% af BNP i forskning, med særlig vægt dels på teknologisk innovation og herunder miljøteknologi, dels på udvikling af human kapital gennem øgede investeringer i uddannelse og forskning efter de retningslinjer, som Rådet anbefalede den 22. september 2003.”

Kilde:  Det Europæiske Råd, Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd i Barcelona, marts 2002, og Formandskabets konklusioner, Det Europæiske Råd i Bruxelles, oktober 2003.  

I Danmark steg de samlede offentlige og private forskningsudgifters andel af BNP med knap 0,6 pct.-enheder i perioden 1995-2001, jf. figur 4.4a. Kun Finland og Sverige har oplevet en højere vækst. IDanmark, Finland og Sverige er forskningsudgifternes andel af BNP endvidere steget ganske kraftigt samtidig med en pæn vækst i BNP.

Figur 4.4a Udvikling i de samlede offentlige og private udgifter til forskning i pct. af BNP i udvalgte OECD-lande, 1995-2001

Figur 4.4b. Udviklingen i de samlede udgifter til forskning i udvalgte OECD-lande fordelt på offentlig hhv. privat sektor i pct. af BNP, 1995-2001

Anm.:  Som følge af datamangel og ændrede opgørelsesmetoder har det ikke været muligt at udskille forskningsudgifterne på de videregående uddannelsesinstitutioner i de internationale opgørelser før 2001 og hermed beregne væksten i udgifterne til de videregående uddannelser i perioden 1995-2001. Tallene beskriver derfor udviklingen i forskningsudgifterne eksklusive forskningsbaseret uddannelse. Ifølge OECD er forskningsudgifterne for USA opgjort helt eller delvist uden kapitaludgifter. For Sverige er forskningsudgifterne baseret på underestimerede tal. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde:  OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

Målt i pct. af BNP er de danske offentlige udgifter til forskning faldet en smule fra 1995 til 2001, jf. figur 4.4b.

Væksten i de private udgifter til forskning i pct. af BNP har i Danmark været på ca. 0,6 pct.-enheder i perioden 1995-2001, hvilket er mindre end Sverige og Finland, men mere end i de øvrige sammenligningslande.

Der synes at være en positiv sammenhæng mellem den private sektors andel af forskningsudgifterne og de samlede udgifter til forskning i pct. af BNP. I de lande, som investerer en relativ større andel af BNP i forskning, er den private sektors andel af de samlede forskningsudgifter større end i Danmark, jf. figur 4.5. I Danmark afholdes i underkanten af 70 pct. af de samlede forskningsudgifter af den private sektor.

Figur 4.5. Sammenhængen mellem den private sektors andel af udgifterne til forskning og de samlede udgifter til forskning som andel af BNP i udvalgte OECD-lande, 2001

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Forskningsudgifterne er opgjort eksklusive forskningsbaseret uddannelse. 

Kilde:  OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

Forskningsindsatsen i den offentlige og private sektor fokuserer på for­skellige forskningsaktiviteter. Mens de private virksomheder fokuserer på de forskningsaktiviteter, der vurderes at have et umiddelbart reali­ser­bart og højt privatøkonomisk afkast, dvs. først og fremmest udvik­lings­arbejde og mere anvendelsesorienteret forskning, jf. boks 4.5, er den offentlige sektors opgave blandt andet at sikre grundforskning og bidrage til gode rammevilkår og et godt samspil mellem offentlig og privat forskning.

Boks 4.5. Den offentlige og private sektors forskningsindsats fordelt på forskningsart mv. 

Den offentlige forskningsindsats i Danmark – her målt ved antal forskningsårsværk – koncentrerer sig for knap 50 pct.’s vedkom­mende om grundforskning, mens ca. 40 pct. vedrører anvendt forskning og kun godt 10 pct. karakteriseres som udviklingsarbejde, jf. figur a. Omvendt forholder det sig for den private sektor, hvor udviklingsarbejdet alene udgør ca. 80 pct. af den udførte forskning.

Mens grundforskning er originalt eksperimenterende eller teoretisk arbejde med det formål at opnå ny viden og forståelse uden nogen bestemt anvendelse i sigte, er anvendt forskning primært rettet mod bestemte prak-

Figur a. Offentlige og private forskningsårsværk fordelt på forskningsart, 1999

tiske mål eller anvendelser. I udviklingsarbejde anvendes den eksisterende viden opnået gennem forskning med henblik på at frembringe nye eller væsentligt forbedrede materialer, produkter, processer eller tjenesteydelser.

I den private sektor er ca. 60 pct. af forskningsindsatsen koncentreret i fremstillingsindustrien, jf. figur b. Blandt disse er det særligt de højteknologiske virksomheder, der udfører egen forskning og udvikling. Videnservice står for ca. 1/3.

Figur b. Den private sektors forskningsindsats fordelt på brancher, 2001

Figur c. Den private sektors forskningsindsats fordelt på slutprodukt/tje­neste­ydelser, 2001

Den private sektors forskningsaktivitet kan i høj grad henføres til slutprodukter og tjenesteydelser som medicinalvarer, IKT-services (informations- og kommunikationsteknologi), maskiner, elektronik og måleinstrumenter samt fødevarer, jf. figur c.

Anm.: Ved et årsværk forstås en heltidsansat persons fulde arbejdsindsats i et år. De offentlige forskningsårsværk vedrører ansatte ved de højere læreanstalter, i den øvrige offentlige sektor samt private ikke-erhvervs­drivende.

Kilde: Analyseinstitut for Forskning, Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor, 1999; Erhvervslivets forskning og udviklingsarbejde, 1999 og 2003.

De offentlige investeringer i forskning begrundes ved, at det samfundsøkonomiske afkast af forskning er større end det privatøkonomiske afkast. Det betyder, at der vil være tilfælde, hvor private virksomheder ikke vil gennemføre forskning, som ellers vil være samfundsøkonomisk rentabel, jf. boks 4.6. Omvendt kan der være en risiko for, at offentlig anvendelsesorienteret forskning fortrænger private investeringer, og dermed får karakter af erhvervsstøtte.

Boks 4.6. Behovet for en offentlig forskningsindsats

Den offentlige sektors opgave er i vidt omfang at sikre grundforskning og bidrage til gode rammevilkår og et godt samspil mellem offentlig og privat forskning.

For det første har viden karakter af et offentligt gode, idet produktionen af ny viden kommer flere end blot producenten til gode. Forskningsresultater kan fx blive spredt gennem medarbejdere, der bringer værdifuld viden med sig til en ny arbejdsplads. Uden mulighed for at beskytte den kommercielle værdi af ny viden, herunder fx opfindelser, i en periode, er der risiko for, at det ikke vil kunne betale sig for den enkelte virksomhed at forske.

For det andet kan investeringer i forskning være meget risikofyldte og resultaterne først vise sig på langt sigt. Det samfundsmæssige afkast vil typisk være langt større end det privatøkonomiske jo mere grundlæggende forskning, der er tale om.

Selvom de mange og vidt forskellige resultater fra empirien peger på positive samfundsøkonomiske afkast af investeringer i forskning, kan der ikke konkluderes noget entydigt, omhvor meget øgede offentlige forskningsmidler vil kunne bidrage til velstandsudviklingen. Økonomisk teori giver heller ikke noget konkret bud på fordelingen mellem den offentlige og private indsats.

I beregningen af det samfundsøkonomiske afkast af offentlige investeringer i forskning og uddannelse skal der tages hensyn til alle omkostninger samt forvridnings- og dødvægtstab forbundet med at øge den offentlige forskningsindsats, herunder forvridningstabet ved offentlig skattefinansiering og risikoen for fortrængning af en privat forskningsindsats.

Særligt på kort sigt kan der fx være en risiko for, at flere offentlige forskningsmidler som følge af et begrænset forskerudbud i betydelig grad ender i fortrængning af udviklingsopgaver i den private sektor og/eller højere lønninger for forskere.

Når den offentlige sektor involverer sig i udviklingsaktiviteter og anvendelsesorienteret forskning inden for udvalgte områder, kan der være en risiko for, at den offentlige forskningsindsats får karakter af indirekte erhvervsstøtte. 

Kilde:   Salter, A. og Martin, B., The economic benefits of publicly funded basic research: a critical review, 2000; Jones, C. og Williams, J., Too Much of a Good Thing? The Economics of Investment in R&D, 1999; Grilliches, Z., R&D and Productivity: Econometric Results and Measurement Issues, 1995; Romer, P., Endogenous Technological Change, 1990, Guellec, D. og Van Pottelsberghe de la Potteri, The Effectiveness of Public Policies in R&D, 2001; Jaffe, A.B. og Stern, L., Innovation Policy and the Economy, Volume 1, 2000.

Finland er et eksempel på, at både den private og den offentlige sektor har spillet en væsentlig rolle i forhold til at realisere de samfundsøkonomiske gevinster ved forskning. Finland har således gode erfaringer med en målrettet forskningsindsats inden for bestemte områder og udvikling af et integreret forsknings- og innovationssystem, jf. boks 4.7.

Boks 4.7. Det finske mirakel – hvad har de gjort?

Finland udmærker sig ofte i internationale sammenlignende studier af konkurrenceevne, innovation mv. Nogle af de mulige forklaringer på Finlands position, der ofte fremhæves er følgende:

·  Tidlig identifikation og satsning på nationale og regionale styrkepositioner, herunder IT- og Telekommunikationssektoren. Denne målrettede satsning begyndte tidligt i 1990’erne.

·  Fokus på især teknisk videnskabelig forskning og ph.d.er.

·  Tæt samspil om forskning i den offentlige og private sektor. Således indgår en stor andel af virksomhederne i Finland i et samarbejde med et eller flere offentlige forskningsinstitutter.

·  Stor privat forskningsindsats, der må forventes at have hovedvægt på udviklingsarbejde og anvendt forskning.

·  Som led i fokuseringen på teknologiområdet administrerer Finlands nationale agentur for teknologisk udvikling, TEKES, ca. 25 pct. af de offentlige forskningsmidler. Midlerne formidles som tilskud eller lån under teknologiprogrammer, hvor fokus er samarbejde mellem forskningsinstitutioner og erhvervsliv.

·  Det rådgivende organ Statens Råd for Videnskab og Teknologi, hvor vigtige aktører fra det politiske system, forskningsinstitutioner og erhvervslivet er samlet, har en fremtrædende rolle med hensyn til at påvirke forskningspolitikken og forskningsindsatsområder. 

·  Systematisk evalueringspraksis i forhold til den statslige forskningsindsats.

·  Høj faglig kvalitet i grunduddannelsen. Finske grundskoleelever ligger i toppen internationalt med hensyn til faglige færdigheder inden for læsning, matematik og naturvidenskab.

OECD roser Finlands forskningsindsats, men nævner dog også, at den målrettede indsats på enkelte områder giver anledning til bekymring for manglende diversifikation, hvilket kan give en sårbarhed overfor udviklingen i enkelte brancher. 

Kilde:  Det svenske Finansdepartement, Langtidsudredningen, 2003; FORA, Et benchmark studie af innovation og innovationspolitik – hvad kan Danmark lære?, 2003; OECD, Economic Surveys: Finland, 2003; www.tekes.fi; OECD, Education at a Glance, 2003.

4.3. Offentlige udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse

De offentligeudgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse i Danmark var på henholdsvis godt 10 mia. kr. og knap 4 mia. kr. i 2001[5], jf. figur 4.6a.

Figur 4.6a. Offentlige udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, 1995-2001

Figur 4.6b. Den gnst. årlige realvækst i de offentlige udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse, 1995-2001

Anm.:  For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1. Den særlig høje realvækst i forskningsudgifterne i perioden 1997-1999 skyldes i et vist omfang ændringer i indsamlingsproceduren i forskningsstatistikken, herunder en ændring i hospitalernes indberetning. 

Kilde:  Analyseinstitut for Forskning, Erhvervslivets forskning og udviklingsarbejde, 2003; Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (opdateret), 2003; Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt egne beregninger.

Den gennemsnitlige årlige realvækstrate har for forskningens vedkommende været på ca. 1,3 pct., mens den gennemsnitlige årlige realvækst har været ca. 0,7 pct. for udgifterne til forskningsbaseret uddannelse, jf. figur 4.6b.

Ifølge Dansk Center for Forskningsanalyse[6] kan de offentlige udgifter til forskning opgøres til ca. 10,5 mia. kr. i 2002. Udgifterne er således steget med ca. 2 pct. i faste priser fra 2001 til 2002.[7] De offentlige udgifter til forskningsbaseret uddannelse i 2002 er stort set uændrede i forhold til niveauet i 2001 i faste priser.[8]  

Med offentlige forskningsudgifter på ¾ af BNP i 2001 ligger Danmark i midtergruppen blandt de lande, vi normalt sammenligner os med, jf. figur 4.7a.

Figur 4.7a. Offentlige udgifter til forskning i udvalgte OECD-lande i pct. af BNP, 2001   

Figur 4.7b. Udviklingen i de offentlige udgifter til forskning i udvalgte OECD-lande i pct. af BNP, 1995-2001   

Anm.: Som følge af datamangel eller ændrede nationale opgørelsesmetoder har det ikke været muligt at beregne væksten i udgifterne til videregående uddannelse fra 1995 til 2001. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde:  OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

På trods af en samlet vækst i udgifterne er de danske offentlige forskningsudgifter opgjort som andel af BNP faldet en smule fra 1995 til 2001, jf. figur 4.7b.

For så vidt angår de offentlige udgifter til de videregående uddannelser ligger Danmark med ca. 1,1 pct. af BNP i 2000 højst blandt de betragtede lande[9], jf. figur 4.8.

Figur 4.8. Offentlige udgifter til videregående uddannelse i udvalgte OECD-lande i pct. af BNP, 2000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.: Som følge af datamangel eller ændrede nationale opgørelsesmetoder har det ikke været muligt at beregne væksten i udgifterne til videregående uddannelse fra 1995 til 2000. For en nærmere beskrivelse af datagrundlaget henvises til appendiks 4.1.

Kilde: OECD, Education at a Glance, 2003.

Offentlige udgifter til forskning fordelt på hovedområder[10]

I 2001 blev omkring halvdelen af de danske offentlige forskningsudgifter anvendt på hovedområderne natur- og sundhedsvidenskab, jf. figur 4.9a. Den resterende halvdel af forskningsudgifterne fordelte sig forholdsvis ligeligt på humaniora, samfundsvidenskab, teknisk videnskab og jordbrugsvidenskab.

Figur 4.9a. Offentlige forskningsudgifter fordelt på hovedområder, 2001

Figur 4.9b. Udviklingen i de offentlige forskningsudgifter efter hovedområde i  2003-priser, 1993-2001

Anm.: Ifølge de seneste tal fra Dansk Center for Forskningsanalyse præsenteret i publikationen Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor - Forskningsstatistik 2002, 2004, har der været et fald i jordbrugsområdets andel af de samlede offentlige forskningsudgifter fra 2001 til 2002, mens der har været en stigning i sundhedsområdets andel.

Kilde:  Analyseinstitut for Forskning, Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (opdateret), 2003 samt egne beregninger.

De offentlige forskningsudgifter til samfundsvidenskab blev næsten fordoblet fra 1993 til 2001, jf. figur 4.9b. For jordbrugsvidenskab og humaniora har udgiftsstigningen været på omkring 40 pct. Inden for naturvidenskab er forskningsudgifterne steget med godt 20 pct. med en faldende tendens siden 1997, mens udgifterne har været stort set uændret inden for områderne sundhedsvidenskab og teknisk videnskab.

Udviklingen i forskningsudgifterne på de enkelte hovedområder skal ses i sammenhæng dels med forskningsinstitutionernes egne interne prioriteringer og de afledte virkninger af udviklingen i studenterbestanden, dels med prioriteringerne inden for det forskningsrådgivende system og de politiske prioriteringer på finansloven.     

Særligt på det naturvidenskabelige område er en stor andel af de ansatte forskere beskæftiget med grundforskning. Inden for teknisk videnskab og jordbrugs- og veterinærområdet er derimod henholdsvis 80 pct. og 70 pct. af de offentligt ansatte forskere beskæftiget med anvendt forskning og udviklingsarbejde, jf. figur 4.10a.

Figur 4.10a. Fordelingen af offentlige forskningsårsværk på forskningsart og ho­ved­områder, 2001   

Figur 4.10b. Udviklingen i offentlige forsk­­ningsårsværk fordelt på hovedområder, 1993-2001

Anm.: Ifølge de seneste tal fra Dansk Center for Forskningsanalyse præsenteret i publikationen Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor - Forskningsstatistik 2002, 2004, fortsætter udviklingstendensen fra 2001 til 2002 inden for de fleste områder.

Kilde:  Analyseinstitut for Forskning, Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor (opdateret), 2003 samt egne beregninger.

Væksten i antal offentlige forskningsårsværk fra 1993 til 2001 har ligeledes været størst på samfundsvidenskab, jf. figur 4.10b. Der har dog været en stigning på omkring 20-30 pct. på alle andre områder med undtagelse af det teknisk videnskabelige område. Sammenholdes udviklingen i forskningsudgifterne og antal forskningsårsværk på de enkelte hovedområder ses, at disse i vidt omfang er fulgtes ad, om end der er en tendens til, at væksten i udgiftsniveauet næsten har været det dobbelte af væksten i antal forskningsårsværk.

4.4. Det samfundsmæssige afkast af forskning og forsk­nings­baseret uddannelse

Det samfundsmæssige afkast af de offentlige investeringer i forskning og forskningsbaseret uddannelse vurderes typisk med udgangspunkt i tre overordnede kategorier:

·  Det videnskabelige afkast (målt ved produktionen af videnskabelige artikler mv.)

·  Det teknologiske afkast (målt ved optagelsen af nye patenter mv.)

·  Det uddannelsesmæssige afkast (målt ved udbudet af højt kvalificeret arbejdskraft i form af kandidater og ph.d.er)

Hvorvidt det er muligt at realisere et højt afkast af den offentlige forskningsindsats, herunder sikre kvantiteten og kvaliteten af de forskningsmæssige resultater, vil i høj grad afhænge af forskningssystemets indretning. En OECD-rapport peger på, at det i en lille økonomi som den danske vil være afgørende, at forskningsindsatsen koncentreres, jf. boks 4.8.

Boks 4.8. Koncentration af forskningsindsatsen 

OECD har i en rapport fra januar 2004 gennemgået det danske universitetssystem. I rapporten fremhæves det blandt andet, at det i et lille land, hvor midlerne til forskning nødvendigvis er relativt små, er essentielt, at de offentlige midler til forskning koncentreres for at opnå maksimal effekt.

 

I Danmark er den offentlige forskningsindsats fordelt på et forholdsvis stort antal institutioner. I 2003 var der 12 universiteter, 25 sektorforskningsinstitutioner mv., en lang række sygehuse, museer og andre kulturinstitutioner, 10 Godkendte Teknologiske Serviceinstitutter, 7 forskerparker og 8 innovationsmiljøer.

Danmark har således – sammen med Sverige og Fin­land – relativt få indbyggere pr. universitet i forhold til andre OECD-lande, jf. figur a.

På anbefaling af Danmarks Forskningsråd har regeringen gennemført en koncentration af forskningsindsatsen på færre institutioner. Fra

Figur a. Mio. indbyggere pr. universitet i udvalgte OECD-lande, 2003

2004 er de 25 sektorforskningsinstitutioner mv. blevet reduceret til 17 institutioner, ved at fem af sektorforskningsinstitutionerne indfusio­neres på universiteter, og ved at tre af sektorforskningsinstitutionerne sammen­læg­ges med andre institutioner.

OECD-rapporten peger på to muligheder for yderligere koncentration af den danske offentlige forskningsindsats gennem forenkling af institutionsstrukturen:

·  For det første anbefales det, at regeringen fortsætter med at gennemgå sektorforskningsinstitutionerne med henblik på at overføre så mange som muligt til universiteterne.

·  For det andet anbefales det at overveje dels den optimale størrelse på universiteterne i Danmark, dels perspektivet i at indfusionere de monofakultære universiteter1) i de fler­fakultære. 

Anm.:   Der er tale om et skøn over antallet af universiteter, idet de enkelte landes definitioner af et universitet kan variere. For Tyskland er 13 teologiske ud­dannel­ses­institutioner, der primært hører under kirkelige institutioner, ikke med­regnet. Eftersom det for Norge alene har været muligt at opgøre de offentlige institutioner, og en betydelig del af den videre­gående uddannelse foregår i privat regi, må antallet af universiteter forventes at være undervurderet. For alle lande gælder, at de kunstneriske uddannelser ikke er medtaget. Antallet af indbyggere er opgjort i 2002.

1)  Som eksempel på et monofakultært universitetet kan nævnes Danmarks Farmaceutiske Universitet.

Kilde: OECD, Reviews of National Policies for Education: University Education in Denmark – examiners’ report, 2004; Undervisningsministerierne i de en­kel­te lande samt OECD, Main Science and Technology Indicators Da­tabase.

I det følgende ses nærmere på de tre former for samfundsøkonomisk afkast af forskning og forskningsbaseret uddannelse.

Det videnskabelige afkast af forskning       

Det videnskabelige afkast af forskning opgøres som oftest ved brug af forskellige bibliometriske indikatorer, herunder antallet af videnskabelige publikationer og citationer i internationalt anerkendte tidsskrifter.

I 2000 blev der i Danmark udgivet ca. 800 videnskabelige publikationer pr. mio. indbyggere.Et omfang der alene overgås i Sverige og ligger på niveau med Finland, jf. figur 4.11a.

Figur 4.11a. Videnskabelige publikationer pr. mio. indbyggere i udvalgte OECD-lande, 2000

Figur 4.11b. Videnskabelige publikationer pr. forsker i udvalgte OECD-lande, 1996-1999

Anm.: Publikationer dækker over tidsskrifter og artikler. Det skal bemærkes, at afgrænsningen af publikationer kan variere alt efter, hvilken kilde der anvendes.

Kilde: OECD, Science and Technology and Industry Outlook, 2002.

Anm.: Publikationer dækker over tidsskrifter, artikler og arbejdspapirer.

Kilde: European Commission, Third European Report on Science & Technology Indicators, 2003.

Det samme billede tegner sig, når det samlede antal videnskabelige publikationer pr. forsker i perioden 1996-1999 betragtes. Der udgives således i gennemsnit knap to publikationer pr. fuldtidsbeskæftiget forsker i Danmark mod under halvdelen i USA, jf. figur 4.11b.

Overordnet set eksisterer der en positiv sammenhæng mellem den videnskabelige produktion og de samlede forskningsudgifter pr. indbygger, jf. figur 4.12. Sammenlignet med andre lande har Danmark i 2001 et forholdsvis højt niveau af videnskabelige publikationer set i forhold til udgifterne til forskning pr. indbygger.

Figur 4.12. Sammenhængen mellem videnskabelige publikationer og udgifter til forskning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Det skal bemærkes, at opgørelsen af antal publikationer kan variere alt efter hvilken afgrænsning, der benyttes. Udgifterne til forskning er opgjort i 1998, mens antal publikationer er opgjort i 2000. I Norges og Sveriges tilfælde er antal publikationer opgjort i 1999 og forskningsudgifterne i 1997.

Kilde:  OECD, Science and Technology and Industry Outlook, 2002, samt Main Science and Technology Indicators Database.

Danmark er ligeledes ét af de lande, der producerer flest højt citerede videnskabelige artikler pr. mio. indbyggere. Blandt de lande, vi normalt sammenligner os med, er det kun Sverige, der klarer sig bedre, jf. figur 4.13a.    

Figur 4.13a. Antal højt citerede videnskabelige artikler pr. mio. indbyggere i udvalgte OECD-lande, 2000

Figur 4.13b.Citationer pr. videnskabelig publicering i udvalgte OECD-lande, 1995-1999

Kilde: Eurostats forskningsdatabase, 2003.

Anm.: Beregnet som forholdet mellem an­tallet af citationer og videnskabelige publikationer. Det har ikke været muligt at indhente oplysninger om andre lande end de her anførte.

Kilde: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Videnstrategien, 2003.

Med gennemsnitlig knap 5 citeringer pr. videnskabelig publikation har Danmark en relativ høj placering blandt de betragtede lande. Forsk­nin­gens gennemslagskraft vurderes kun at være højere i Holland samt i USA, jf. figur 4.13b.

Også i forhold til højt citerede videnskabelige publikationer på forskellige områder klarer Danmark sig godt i et internationalt perspektiv. Eksempelvis har Danmark flere højt citerede videnskabelige publikationer inden for blandt andet områderne kemi, teknik, matematik, statistik, fysik og astronomi end Sverige og Finland, jf. tabel 4.1. 

Tabel 4.1. Indeks for højt citerede videnskabelige publikationer på forskellige områder i udvalgte nordiske lande 

Områder

Danmark

Finland

Sverige

Basal naturvidenskab

0,79

0,92

0,78

Biomedicin

0,66

0,78

0,82

Klinisk medicin og sundhed

1,11

1,23

1,16

Biologi

0,98

0,64

1,10

Landbrug og fødevarer

1,15

0,98

1,21

Miljø

1,00

0,69

0,86

Kemi

1,63

0,95

1,44

Teknisk videnskab

1,50

0,78

0,96

Datalogi

1,22

1,07

0,58

Matematik og statistik

1,40

0,69

0,78

Fysik og astronomi

1,50

0,87

1,09

Anm.:  De markerede felter signalerer den højeste score. Det skal bemærkes, at der ikke i den anvendte kilde oplyses tal for Norge. 

Kilde:  European Commission, Key Figures, 2002.

Det teknologiske afkast af forskning

Det teknologiske afkastaf forskningen kan blandt andet måles ved antal patenter pr. millioner indbyggere samt ved forholdet mellem eksport og import af højteknologiske produkter og eksportkvoten for højteknologiske varer.   

Danmark ligger i midterfeltet – og ikke så højt som fx Sverige og Finland – for så vidt angår antallet af patenter pr. millioner indbyggere, der er ansøgt samtidig i USA, Europa og Japan, jf. figur 4.14. 

Figur 4.14. Antal patenter pr. million indbyggere i udvalgte OECD-lande ansøgt samtidig i USA, Europa og Japan, 1999

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Patenter ansøgt samtidig ved henholdsvis det Europæiske og Japanske Patentkontorer samt ved det Amerikanske US Patent & Trademark Office. Der er tale om estimater.

Kilde:  OECD, Compendium of Patent Statistics, 2003 og Main Science and Technology Indicators Database.

Fra 1995 til 2001 er Danmark gået fra at være nettoimportør til nettoeksportør af højteknologiske produkter, jf. figur 4.15a. Kun Finland, Frankrig og Sverige har i 2001 en større eksport-import kvote.

Figur 4.15a. Forholdet mellem eksport og import af højteknologiske produkter i udvalgte OECD-lande, 1995 og 2001

Figur 4.15b. Højteknologisk eksport som andel af samlet eksport i udvalgte OECD-lande, 2001

Anm.: Tallene er baseret på OECD-statistik, og definitionen af højteknologiske produkter følger OECD-standarder.

Kilde: Statistics Finland 2003, www.tilastokeskus.fi.

Anm.: Højteknologisk eksport dækker over produkter, for hvilke fremstillingen involverer en høj intensitet af forskning og udvikling. De er defineret i henhold til OECD’s højteknologiske produktliste.

Kilde:  European Commission, Key Figures,   2003/2004.

                                                                                                Betragtes i stedet den højteknologiske eksport som andel af den samlede eksport opnår Danmark dog i international sammenhæng en mindre god placering, jf. figur 4.15b.

Det uddannelsesmæssige afkast – bestanden af kan­di­dater og ph.d.er

Et lands forskningskapacitet er blandt andet betinget af de menneskelige ressourcer til forskning. Her tænkes først og fremmest på antallet af velkvalificerede kandidater og ph.d.-studerende, samt deres færdiggørelsesalder og fordeling på fagområder.[11] 

I 2001 blev der i Danmark uddannet i alt godt 11 færdige kandidater pr. 1.000 indbyggere i alderen 25-34 år, jf. figur 4.16a. Denne andel er siden 1992 steget med knap 4 kandidater.  

Figur 4.16a. Udviklingen i antal færdiguddannede kandidater på de lange videregående uddannelser pr. 1.000 indbyggere i alderen 25-34 år i Danmark, 1992-2001

Figur 4.16b. Antal personer med en afsluttet videregående uddannelse pr. 1.000 indbyggere i alderen 20-29 år i udvalgte OECD-lande, 2000

Anm.: Befolkningstallet er fra 1. januar i de respektive år.

Kilde: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling og Danmarks Statistik.

Anm.:  Tallene i figuren dækker over de videregående uddannelser under ét, dvs. både de korte, mellemlange og lange videregående uddannelser. Den statistiske indplacering af uddannelserne varierer landene imellem, hvorfor der i denne sammenhæng, med henblik på at få en bedre sammenligningsgrundlag, er med­­­taget alle tre niveauer. 

Kilde:  Eurostats forskningsdatabase. 

For så vidt angår antal personer med en afsluttet videregående uddannelse pr. 1.000 indbyggere i alderen 20-29 år, ligger Danmark relativt højt placeret blandt de lande, vi normalt sammenligner os med[12], jf. figur 4.16b.

Humaniora og samfundsvidenskab stod i 2001 tilsammen for næsten to tredjedele af den samlede kandidatproduktion i Danmark, jf. figur 4.17a. De øvrige uddannelsesområder udgjorde den resterende godt en tredjedel.

Figur 4.17a. Færdiguddannede kandidater fordelt på hovedområder, 2001

Figur 4.17b. Væksten i antal færdiguddannede kandidater fordelt på hovedområder, 1995-2001

Kilde: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Universitetsuddannelser i tal, 2003

Kilde: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Universitetsuddannelser i tal, 2003. 

Antallet af færdiguddannede kandidater i Danmark har i perioden 1995 til 2001 særligt været stigende inden for hovedområderne sundhedsvidenskab og humaniora, mens væksten på det naturvidenskabelige område har været ca. det halve, jf. figur 4.17b. Inden for teknisk videnskab og jordbrugsvidenskab er antallet af færdiguddannede kandidater faldet, mens niveauet har været stort set uændret inden for samfundsvidenskab.

Danmark havde sammenlignet med Finland, Norge og Sverige en relativt stor andel af personer med en afsluttet videregående uddannelse inden for sundhedsområdet i 2001, jf. tabel 4.2. 

Tabel 4.2. Andelen af personer med en afsluttet videregående uddannelse i udvalgte nordiske lande fordelt på hovedområder, pct., 2001

Områder

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Humaniora og pædagogik

25

20

28

22

Samfund

24

23

23

23

Services

2

3

3

1

Teknik

9

21

8

22

Jordbrug

2

3

1

1

Sundhed

31

23

25

22

Naturvidenskab

7

7

7

9

Uoplyst

-

-

5

-

I alt

100

100

100

100

Anm.: Kategorien ”naturvidenskab” er sammensat af områderne biologi, fysik, matematik/statistik og datalogi. Kategorien ”service” vedrører blandt andet hotel- og restauration, transport, turisme, sport, militær mv. Det skal bemærkes, at de danske sundhedsuddannelser er kendetegnet ved mange nordiske studerende, hvorfor forskellen mellem de nordiske lande skal fortolkes med nogen varsomhed.

Kilde:  OECD, Education at a Glance, 2003.

Finland og Sverige har i modsætning til Danmark en relativt stor andel personer med en afsluttet videregående uddannelse indenfor det tekniske område, jf. boks 4.9.

Boks 4.9. Tekniske videregående uddannelser i udvalgte OECD-lande

I 2001 udgjorde andelen af personer med en afsluttet teknisk videregående uddannelse i forhold til det samlede antal personer, der har afsluttet en videregående uddannelse omkring 21 pct. i Sverige og Finland, mens den for Danmark kun var 9 pct., jf. figur a.

 

Figur a. Andelen af personer med en afsluttet videregående uddannelse på det teknisk videnskabelige område i forhold til det samlede antal personer med en afsluttet videregående uddannelse, OECD-lande, 2001

Anm.:  Teknisk videnskab er i OECD’s uddannelsesstatistik klassificeret som civilingeniører samt uddannelser inden for bygge- og anlægsområdet. Kun videregående uddannelser af minimum tre års varighed (tertiær A), herunder kandidatuddannelser og masters, er medtaget i figuren, hvorfor opgørelsen hovedsageligt vedrører ingeniør-kan­didater. Tertiær A uddannelser er ikke kun uddannelser på universiteter, ligesom der er nogle uddannelser, der nationalt tæller som universitetsuddannelser, som ikke er inkluderet i tertiær A. I opgørelsen af de samlede videregående uddannelser inkluderes også uddannelser, der kræver minimum to års fuldtidsstudie (tertiær A+B). Tallene skal fortolkes med nogen varsomhed, idet de enkelte landes uddannelsessystemer er forskelligt indrettet og uddannelsernes statistiske indplacering kan variere mellem landene. For Danmark omfatter kategorien tertiær A både mellemlange og lange videregående uddannelser, dvs. såvel civilingeniører som diplomingeniører.

Kilde:  OECD, Education at a Glance, 2003.

Der blev i 2002 optaget i alt ca. 1.000 ph.d.-studerende på de offentlige forskningsinstitutioner i Danmark, jf. figur 4.18a. Niveauet svarer nogenlunde til gennemsnittet for perioden siden 1992.

Figur 4.18a. Udviklingen i antal nyoptagne p.h.d.-studerende, 1992-2002

Figur 4.18b. Antal nyoptagne ph.d.-stu­de­rende fordelte på hovedområder, 2002

Kilde:  Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Ph.d.-registeret, 2003.

Kilde:  Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Universitetsuddannelser i tal, 2003.

I 2002 stod sundhedsvidenskab, teknisk videnskab og naturvidenskab hver for ca. 20-25 pct. af de nyoptagne ph.d.-studerende, jf. figur 4.18b.

Fuldførelsesgraden blandt ph.d.-studerende er på omkring 80 pct. inden for hovedområderne teknisk videnskab, naturvidenskab og sundhedsvidenskab, jf. figur 4.19. Til gengæld gennemfører kun lidt over halvdelen af de indskrevne studerende på humaniora deres ph.d.-uddannelse, mens tallet for samfundsvidenskab er ca. 60 pct.

Det må dog forventes, at en stor del af de personer, der falder fra deres ph.d.-studium på anden vis finder plads på arbejdsmarkedet og dermed bidrager til det samfundsøkonomiske afkast af uddannelse på kandidatniveau. 


Figur 4.19. Fuldførelsesprocenten for ph.d.-studerende, 2001

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kilde: Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Universitetsuddannelser i tal, 2003.

Særligt de teknisk videnskabelige, natur- og sundhedsvidenskabelige områder synes at være af væsentlig betydning for den private sektor, jf. boks 4.10. Den private sektor aftager eksempelvis 60 pct. af de færdiguddannede ph.d.er inden for teknisk videnskab.


Boks 4.10. Færdige ph.d.ers ansættelse i den offentlige og private sektor 

Omkring to tredjedele af det samlede antal færdige ph.d.er finder beskæftigelse i den offentlige sektor, men dette dækker over væsentlige forskelle afhængig af hvilket hovedområde, ph.d.erne er uddannet inden for.

Omkring 80 pct. af de humanistiske og samfundsvidenskabelige ph.d.er får således offentlig ansættelse, mens den private sektor aftager 60 pct. af de færdiguddannede ph.d.er inden for teknisk videnskab, jf. figur a.

Figur a. Ph.d.ers sektorplacering på ar­bejds­­markedet, 2001

Figur b. Ændring i den private sektors andel af den samlede ph.d.-beskæftigelse på forskellige hovedområder, 1996-2001 

Anm.:  I opgørelsen af ph.d.ers beskæftigelse fra Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling indgår alene årene 1996 og 2001.

Kilde:  Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, ph.d. – en analyse af udbud og efterspørgsel, 2003.

Andelen af humanistiske og sundhedsvidenskabelig ph.d.er ansat i den private sektor har fra 1996 til 2001 været faldende. Omvendt har der særligt blandt ph.d.erne inden for teknisk videnskab og naturvidenskab i den betragtede periode været en væsentlig stigning i beskæftigelsesandelen i den private sektor, jf. figur b.  

Med omkring 190 færdiguddannede ph.d.er pr. mio. indbyggere ligger Danmark noget under Finland og Sverige for så vidt angår det samlede antal ph.d.-grader i 2001. De to lande uddannede henholdsvis 230 og 270 ph.d.er pr. mio. indbyggere, jf. figur 4.20.

Figur 4.20. Udviklingen i antal årligt tildelte ph.d.-grader i Norden i forhold til befolkningsstørrelse, 1992-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Tallene er fra den fælles nordiske forskningsdatabase, hvorfor der ikke er oplysnin­ger for flere lande.

Kilde:  Norbal database, www.nifu.no

Med 5 færdiguddannede naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er pr. 10.000 indbyggere i alderen 25 til 34 år placerer Danmark sig væsentligt lavere end lande som Sverige, Finland og Tyskland, hvor der færdiguddannes 8-14 nye naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er pr. 10.000 indbyggere, jf. figur 4.21a.

Figur 4.21a. Antal færdiguddannede naturvidenskabelige og teknisk videnskabelige ph.d.er pr. 10.000 indbyggere i alderen 25 til 34 år i udvalgte OECD-lande, 2001

Figur 4.21b. Udviklingen i antal ph.d.-studerende i Norden inden for teknisk videnskab pr. mio. indbyggere, 1995-2001

Kilde: Eurostats forskningsdatabase, 2003.

Anm.:  Tallene er fra en fælles nordisk forskningsdatabase, hvorfor der ikke er oplysninger for flere lande. I tallene for Sverige er også inkluderet licentiatstuderende.

Kilde: Norbal database. www.nifu.no

Mens antallet af ph.d.-studerende inden for teknisk videnskab pr. mio. indbyggere i Danmark i perioden 1995 til 2001 stort set har været konstant, har der været mere end en fordobling af antallet i Finland, jf. figur 4.21b.

Det uddannelsesmæssige afkast afhænger – udover antallet af kandidater, kvaliteten af uddannelserne og fordelingen på uddannelsesområder – af kandidaternes alder. Jo ældre kandidater er ved færdiggørelse af deres studier, jo kortere tid vil de efterfølgende have på arbejdsmarkedet. 

De danske kandidater og ph.d.er blev med en gennemsnitlige færdiggørelsesalder på henholdsvis knap 30 og godt 34 år i 2001 relativt sent færdige med deres uddannelse, jf. figur 4.22a.

Den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for danske kandidater har i perioden 1992 til 2001 været stort set uændret, mens den for ph.d.er har været stigende fra 34 til 35 år fra 1992 til 1999, hvorefter den igen er faldet til 34 år i 2001. Færdiggørelsesalderen for ph.d.er er med 37-38 år højere i de øvrige skandinaviske lande.[13]

Figur 4.22a. Udviklingen i gennemsnitsal­deren for kandidater og ph.d.er, 1992-2001

Figur 4.22b. Gennemsnitsalderen for kan­didater og ph.d.er fordelt på hovedområder, 2001

Kilde:  Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling Ph.d.-register, 2003.

I 2001 lå den gennemsnitlige færdiggørelsesalder for universitetsuddannede i Danmark inden for de fleste hovedområder i intervallet 28 til 29 år. Gennemsnitsalderen er imidlertid noget højere for særligt humaniora (31 år), jf. figur 4.22b.

Den høje gennemsnitsalder fører til en relativt sen entre på arbejdsmarkedet som færdiguddannede. De højtuddannede har således en forholdsvis kort erhvervsaktiv periode, hvor de bruger deres videregående uddannelse.

Medianalderen ved afslutning af en lang videregående uddannelse var i Danmark på 27 år i 2001, hvilket er blandt de højeste af de betragtede lande, jf. figur 4.23a.

Figur 4.23a. Medianalder ved afslutning af en lang videregående uddannelse, 1995

Figur 4.23b. Medianalder for nystartede studerende på en mellemlang og lang videregående uddannelse, 2001

Anm.: I figur 4.23a. er som følge af datamangel kun oplysninger for et begrænset antal lande og kun for året 1995. Medianalderen ved afslutning af en lang videregående uddannelse, er den alder der er karakteriseret ved, at der er lige mange personer, der henholdsvis er ældre end og yngre end den pågældende alder.  

Kilde:  OECD, Education at a Glance, 1997 og 2003.

Den høje færdiggørelsesalder kan blandt andet henføres til, at danske studerende er forholdsvis gamle, når de starter på en videregående uddannelse, jf. figur 4.23b.


Appendiks 4.1. Statistisk grundlag mv.

Afgrænsning

Analysen af den danske forskningsindsats omfatter både udgifterne til forskning og til de forskningsbaserede uddannelser. Det skyldes, at uddannelse og særligt forskningsbaseret uddannelse er en vigtig forudsætning for forskning og udvikling.

For det første er uddannelse af velkvalificerede kandidater afgørende for rekrutteringen til forskeruddannelserne. For det andet bringer nyuddannede kandidater viden om den nyeste forskning med sig ud på arbejdspladserne. Kandidat- og ph.d.-produktionen er således en vigtig faktor for spredningen af forskningsresultater til både den private og den offentlige sektor. Og for det tredje er en velkvalificeret arbejdsstyrke en forudsætning for, at nye forsknings- og udviklingsresultater kan udnyttes af erhvervslivet og i den offentlige sektor.

Som følge af datamangel har det ikke været muligt at inddrage offentlige og private udgifter til innovation.[14] At innovationsaspektet ville være relevant at inkludere skal ses i lyset af, at det samfundsmæssige afkast af forskning i vidt omfang kommer til udtryk gennem udviklingen af nye og bedre produkter og produktionsmetoder samt ved nye, forbedrede arbejdsprocesser.

Det kan være vanskeligt at opstille præcise kriterier for afgrænsningen af forskning og udvikling i forhold til henholdsvis innovation og forskningsbaseret uddannelse. Da afgrænsningerne bygger på teoretisk funderede begreber, må det forventes, at der i praksis jævnligt forekommer overlap mellem de forskellige begreber.

Definitioner

Forskning dækker i kapitlet både over forskning og udvikling defineret i OECD’s såkaldte Frascati-manual som ”skabende arbejde foretaget på et systematisk grundlag for at øge den eksisterende viden, og udnytte denne til at udtænke nye anvendelsesområder.”

Der eksisterer ikke nogen entydig definition af begrebet forskningsbaseret uddannelse. I dette kapitel betragtes forskningsbaseret uddannelse som universitetsuddannelse, dvs. uddannelser, der formidler faglig viden og skaber grundlag for ny forskning. Forskningsbaseret uddannelse er således i denne sammenhæng, i det omfang det er muligt, opgjort ved de lange videregående uddannelser. De forskningsbaserede uddannelser kendetegnes ofte ved, at undervisningen i vidt omfang gives af lærere, der har forskning som en væsentlig del af deres arbejdsforpligtelse.

Statistisk grundlag

Analysen er i vidt omfang baseret på den danske forskningsstatistik, universiteternes bevillinger under finanslovens §19, samt international forsknings- og uddannelsesstatistik hovedsageligt fra OECD og EU. Som følge af variation i de enkelte landes forsknings- og uddannelsessystemer skal særligt de internationale sammenligninger fortolkes med nogen varsomhed.

De danske udgifter til forskningsbaseret uddannelse er opgjort som universiteternes driftsudgifter på finanslovens §19 til formålene ordinær uddannelse, deltidsuddannelse og udvekslingsstuderende. Dertil kommer kapitaludgifterne og grundbevillingen, der indgår med 50 pct. Universiteternes udgifter til forskning og tilskudsfinansieret forskning samt udgifter til øvrige formål, driftsindtægter og andre tilskud er således fratrukket de samlede driftsbevillinger med henblik på at minimere risikoen for dobbeltregning, når forskning og forskningsbaseret uddannelse betragtes samlet set.

Med henblik på at kunne analysere udgiftsudviklingen i udgifterne til forskningsbaseret uddannelse er tallene bagudrettet korrigeret dels for oprettelsen af Danmarks Pædagogiske Universitet (DPU) i 2000, dels for indfasningen af huslejeordningen for Statens Ejendomsadministration (SEA-ordningen) i 2001, hvor en særlig bevilling til universiteternes egen­betaling af husleje blev introduceret. For så vidt angår DPU er udgifterne til forskningsbaseret uddannelse i 2001 ført uændret tilbage til 1995 som en approksimation for udgiftsniveauet inden fusionen af Danmarks Lærerhøjskole, Danmarks Pædagogiske Institut og Danmarks Pædagoghøjskole. Den tilnærmede korrektion for SEA-ordningen er foretaget ved at tilbageføre halvdelen af forskellen i kapitaludgifterne i 2000 og 2001 på universiteterne i de foregående år. 

Den offentlige sektors forskningsudgifter er i de internationale sammenligninger opgjort som forskellen mellem de samlede indenlandske forskningsudgifter og erhvervslivets forskningsudgifter. Den offentlige sektor inkluderer således højere læreanstalter, øvrige uddannelsesinstitutioner, sygehuse, museer mv., landbrugsområdet, øvrige offentlige institutioner samt private ikke-erhvervsdrivende institutioner.

Mens udgifterne til forskning angiver de enkelte institutioners faktisk afholdte udgifter til forskning, er udgifterne til forskningsbaseret uddannelse baseret på finanslovens bevillingstal. Det betyder, at der er en vis usikkerhed om opgørelsen af de afholdte udgifter til forskningsbaseret uddannelse. Denne vurderes dog at være begrænset.

Det skal bemærkes, at alle de i kapitlet præsenterede internationale sammenligninger af udgifterne til forskningsbaseret uddannelse omfatter de videregående uddannelser under ét som følge af datamangel. Det betyder, at en række korte og mellemlange videregående uddannelser vil være medtaget. Der er således tale om en bredere afgrænsning af uddannelsesbegrebet end forskningsbaseret uddannelse. OECD's opgørelse af de danske udgifter til videregående uddannelse stemmer overens med Danmarks Statistiks opgørelse af udgifter til videregående uddannelse i den funktionelle fordeling af de offentlige finanser. Den funktionelle fordeling er baseret på Classification of the functions of government (Cofog), udsendt af FN i 1980. Det er også denne klassifikation, ENS95 (Det nye europæiske national- og regionalregnskabssystem) anvender.

Udgangspunktet for analyserne i Budgetredegørelsen er generelt perioden 1992 til 2002. Som følge af manglende data på forsknings- og uddannelsesområdet er perioden i dette kapitel som udgangspunkt afgrænset til 1995 til 2001. Det skal blandt andet ses i lyset af, dels at de seneste opgjorte tal i forskningsstatistikken er fra 2001, dels at udgifterne til universitetsuddannelse fra før 1994 ikke kan fordeles på forsknings- og uddannelsesformål. I nogle tilfælde, herunder ved opgørelsen af udgifterne til forskningsbaseret uddannelse, har det som følge af datamangel været nødvendigt at afgrænse perioden yderligere og fx kun opgøre dem hvert andet år. De senest opgjorte tal i den internationale uddannelsesstatistik er fra 2000. Som følge af datamangel og ændrede opgørelsesmetoder har det ikke været muligt at udskille forskningsudgifterne på de videregående uddannelsesinstitutioner i de internationale opgørelser før 2001 og hermed beregne væksten i udgifterne til de videregående uddannelser i perioden 1995-2001. For så vidt angår opgørelser dels af de offentlige forskningsudgifter og –årsværk fordelt på hovedområder dels af antallet færdiguddannede kandidater og nyoptagne ph.d.-studerende i Danmark, har det været muligt at gå tilbage til henholdsvis 1993 og 1992.

Ved opregningen af de danske udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse fra løbende priser til 2003-priser er anvendt et vægtet pris- og lønindeks baseret på nationalregnskabets deflator for lønstigninger i den offentlige sektor (60 pct.) og forbrugerprisindekset ekskl. husleje (40 pct.). Det giver for så vidt angår forskningsudgifterne en afvigelse i forhold til tallene præsenteret i den nationale forskningsstatistik fra Analyseinstitut for Forskning, hvor udgifterne er opregnet med BNP-deflatoren. Det her anvendte vægtede pl-indeks tager højde for, at en væsentlig del af udgifterne til henholdsvis forskning og forskningsbaseret uddannelse vedrører lønninger.



[1] I 2003-priser udgjorde de samlede udgifter knap 38 mia. kr. i 2001, heraf knap 34 mia. kr. til forskning og godt 4 mia. kr. til forskningsbaseret uddannelse.

[2] I 2003-priser udgjorde den offentlige sektors udgifter til forskning og forskningsbaseret uddannelse knap 15 mia. kr. og den private sektors udgifter godt 23 mia. kr. i 2001.

[3] Betragtes alene udgifterne til forskning, kan den private sektors andel af de samlede  udgifter opgøres til knap 70 pct., jf. figur 4.5.

[4] Det skal bemærkes, at alle de i kapitlet præsenterede internationale sammenligninger af udgifterne til forskningsbaseret uddannelse som følge af datamangel omfatter de videregående uddannelser under ét. Det betyder, at en række korte og mellemlange videregående uddannelser vil være medtaget. Der er således tale om en bredere afgrænsning af uddannelsesbegrebet end forskningsbaseret uddannelse. Definitionen af de videregående uddannelser varierer landene imellem. Udgifterne til de korte og mellemlange videregående uddannelser i Danmark udgør omkring 60 pct. af de samlede udgifter til videregående uddannelse på finanslovens §19 og §20. 

[5] Opgjort i 2003-priser udgjorde de offentlige udgifter til henholdsvis forskning og forskningsbaseret uddannelse knap 11 mia. kr. og godt 4 mia. kr. i 2001.

[6] Tallene er fra publikationen Forskning og udviklingsarbejde i den offentlige sektor - Forskningsstatistik 2002, 2004.

[7] Ifølge Dansk Center for Forskningsanalyse (tidligere Analyseinstitut for Forskning) er der i et vist omfang tale om en regnskabsteknisk korrektion, eftersom en del af stigningen fra 2001 til 2002 umiddelbart kan henføres til en stigning i fællesudgifterne for de af SEA-ordningen omfattede institutioner. De offentlige udgifter til forskning kan opgøres til knap 11 mia. kr. i 2003-priser.  

[8] Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling samt egne beregninger.  

[9] Fordelingen mellem de korte, mellemlange og lange videregående uddannelser må forventes at variere de enkelte lande imellem. For Danmark vurderes omkring 40 pct. af de samlede udgifter at vedrøre de lange videregående uddannelser. 

[10] Den almene videnskabelige udvikling kan efter OECD’s retningslinier klassificeres inden for hovedområderne naturvidenskab, teknisk videnskab, sundhedsvidenskab, jordbrugs- og veterinærvidenskab, samfundsvidenskab og humanistisk videnskab.

[11] Ph.d.ernes aktiviteter kan på en gang betragtes som et input til og et output af forskningsindsatsen. 

[12] Ifølge Undervisningsministeriet var antallet af studerende, der afsluttede en videregående uddannelse i Danmark i 2001 på i alt knap 39.000, heraf ca. 6.600 på de korte videregående uddannelser, ca. 16.600 på de mellemlange videregående uddannelser, samt ca. 6.900 som bachelorer og ca. 8.800 som kandidater på de lange videregående uddannelser.

[13] Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling, Data om Dansk Forskeruddannelse, 2002.

[14] Innovation defineres i OECD’s Oslo-manual (1997) som ”introduktion af nye eller forbedrede produkter eller tjenesteydelser, der er baseret på resultatet af ny teknologisk udvikling, eller nye kombinationer af eksisterende teknologier.”



5. Digitalisering af udgående arbejde


5.1. Indledning og sammenfatning

Den teknologiske udvikling inden for mobil og trådløs teknologi skaber i disse år nye muligheder for at gøre relevante data tilgængelige for offentligt ansatte, som er beskæftiget med udgående arbejde – det vil sige for­skel­lige former for service- eller tilsyns- og kontrolarbejde, som udføres hos borgere, virksomheder, i naturen eller på infrastrukturanlæg mv.

Analyser baseret på studier af eksisterende arbejdsgange, som er udarbejdet til brug for Budgetredegørelse 2004, peger på, at indførelse af mobil, digital understøttelse af det udgående arbejde forbundet med arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje kan frigøre i størrelses­or­de­nen 8-15 pct. af den tid, der i dag går med at forberede, gennemføre og efterbehandle de enkelte tilsyns- og plejebesøg. Niveauet bekræftes af erfaringer fra den offentlige og private sektor i ind- og udland.

Den relativt store lighed i resultaterne fra erfaringsopsamlinger og analyser indikerer et generelt potentiale ved digitalisering af udgående arbejde, hvilket understøttes af, at der er grundlæggende ligheder i opgavevaretagelsen på tværs af områder. I alt er ca. 80.000 årsværk i den offentlige sektor beskæftiget med udgående arbejde.Hertil kommer godt 52.000 sundhedsprofessionelle årsværk på sygehusene, hvis arbejde har betydelige ligheder med udgående arbejde.

Det er afgørende, at etableringen af mobile, digitale løsninger er rentable og økonomisk effektive, når såvel besparelsesmuligheder som omkost­ninger tages i betragtning. Omkostningernes størrelse varierer fra løsning til løsning. Forsigtige regneeksempler indikerer, at investeringer i mobile, digitale løsninger kan være rentable på under 1-2 år. 

Det betyder, at det på en række områder vil være muligt enten at forbedre servicen uden merudgifter eller at levere den samme service billigere. Samtidig kan medarbejdernes tid målrettes kerneopgaven. Begge forhold rummer betydeligt perspektiv fx i hjemme(syge)plejen, hvor den demografiske udvikling de næste 10-20 år vil skabe et fortsat stigende udgiftspres samt vanskeliggøre rekruttering, fordi der bliver flere ældre og færre personer i den erhvervsaktive alder. 

For arbejdstilsyn peger den gennemførte analyse på, at ind­førel­se af mobil, digital understøttelse i gennemsnit vil kunne frigøre ca. 15 pct. af den samlede tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling af tilsynsbesøg. Frigørelsespotentialet kan især forklares med mindre tidsforbrug på administrative opgaver.

Også i forhold til fødevarekontrol peger analysen på et frigørelses­poten­tiale i størrelsesordenen 15 pct. af den tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling af tilsynsbesøg. Omtrent 90 pct. af frigørelsespotentialet kan henføres til lettelser i administrative opgaver, mens ca. 10 pct. kan henføres til mindre kørsel.

Hjemme(syge)plejen er det markant største område med udgående arbejde i den offentlige sektor med ca. 68.000 årsværk. Den gennemførte analyse peger på, at indførelse af mobil, digital understøttelse i hjemme(syge)plejen vil kunne frigøre i størrelsesordenen 8-15 pct. af den tid, der i dag går med de mest almindeligt udførte myndigheds- og leverandøropgaver. Potentialet kan dels henføres til lettere registrering, dokumentation og efterbehandling knyttet til de enkelte besøg, dels at behovet for i den daglige pleje at afhente kørelister falder bort.

Ud over tidsmæssige gevinster viser såvel erfaringer som analyser, at indførelse af mobile, digitale løsninger kan føre til andre gevinster, som fx bedre service og fordele for medarbejderne. I fx hjemme(syge)plejen kan disse fordele bidrage til en bredere modernisering af opgaveløsningen. 

I afsnit 5.2 nedenfor beskrives de overordnede potentialer, perspektiver og omkostninger ved indførelse af mobil, digital understøttelse af udgående arbejde. I afsnit 5.3 analyseres udgående arbejde knyttet til arbejdstilsyn, mens fødevarekontrol analyseres i afsnit 5.4 og hjemme(syge)pleje i afsnit 5.5.

5.2. Digitalisering af udgående arbejde i den offentlige sektor

Den teknologiske udvikling inden for mobil og trådløs teknologi skaber i disse år nye muligheder for at gøre relevante data tilgængelige for offentligt ansatte, som er beskæftiget med udgående arbejde – det vil sige forskellige former for service- eller tilsyns- og kontrolarbejde, som udføres hos borgere, virksomheder, i naturen eller på infrastrukturanlæg mv.[1]

I alt er ca. 80.000 årsværk i den offentlige sektor beskæftiget med udgående arbejde, jf. tabel 5.1. Hertil kommer godt 52.000 sundheds­professionelle årsværk på sygehusene, hvis arbejde har betydelige ligheder med udgående arbejde, fordi udførelsen som oftest kræver bevægelse over større afstande.

Uden for sygehusene er hjemme(syge)plejen det ubetinget største område med udgående arbejde, jf. tabel 5.1. Omtrent 68.000 årsværk, eller skønsmæssigt op mod 90.000 ansatte, er beskæftiget med udgående opgaver i hjemmeplejen, herunder hjemmesygepleje.

I politiet er omtrent 8.000 årsværk beskæftiget med udgående arbejde, mens de største tilsyns- og kontrolopgaver i den offentlige sektor er amts- og primærkommunal miljøkontrol (ca. 1.050 årsværk), toldvæsen og skattekontrol (ca. 600 årsværk), arbejdstilsyn (ca. 290 årsværk) og fødevarekontrol (ca. 260 årsværk).

Udover de egentligt udgående medarbejdere findes på flere områder medarbejdere, som bistår i forhold til udgående arbejde, fx ved at efterbehandle oplysninger, som er indsamlet i forbindelse med ude-ind­satsen. Antallet af årsværk, der bistår udgående arbejde, indgår ikke i tabel 5.1.  


Tabel 5.1. Områder i den offentlige sektor med udgående arbejde mv.

Områder

Årsværk

Hjemmepleje, herunder hjemmesygeplejersker

  68.000

Politiet

    8.313

Miljøkontrol i amter og kommuner

    1.047

Told-, skatte- og momskontrol

       600

Arbejdstilsyn

       290

Fødevarekontrol, ekskl. kødkontrol

       260

Arbejdsformidling, virksomhedskontakt og -aftaler

       221

Veterinærkontrol

       135

Plante- og hektarkontrol

       131

Tilsyn og arbejde på jernbaner

       121

Tilsyn med kyster, havne og luft- og færgefart

       107

Fiskerikontrol

         90

Teknisk og bygningsmæssigt syn af slotte og ejendomme

52

Skibsinspektion

         50

Skov- og naturforvaltning

         36

Tilsyn med fredede bygninger, fortidsminder og lignende

         24

Finanstilsyn

         21

Tilsyn med vejeanlæg

         22

Embedslægerne

         17

Kortproduktion

         11

Tilsyn med el, gas og sanitære installationer

         10

Forsvarets bygnings- og materieltjenester samt Farvandsvæsenet

           8

Miljøtilsyn med kemikaliereglernes overholdelse, hurtigfærger mv.

           6

Tilsyn med energiproduktion, herunder boretilsyn, off-shore arbejdstilsyn

           4

Beredskabet

           4

Udgående årsværk i alt

  79.580

Sundhedsfagligt personale på sygehuse

  52.643

Årsværk i alt

132.223

Anm.: Antal årsværk omfatter også den tid, udgående medarbejdere er på kontor. Opgørelsen vedrørende politiet, sygehusene, hjemme(syge)plejen, arbejdsformidling, miljøtilsyn og miljøkontrol i amter og kommuner, skov og naturforvaltning samt fiskerikontrol er årsværk i 2002. Opgørelsen vedrørende plante- og hektarkontrol er årsværk i 2004. Øvrige årsværk er 2003. Antal årsværk forbundet med told- og skattekontrol er skønnet. Beredskab, naturforvaltning og vejområdet er opgjort ekskl. årsværk i amter og kommuner.

Kilde: Slots- og Ejendomsstyrelsen; Økonomi- og Erhvervsministeriet; Told- og Skattestyrelsen; Rigspolitiet, Politiets årstabel, 2002; Forsvarsministeriet; Inden­rigs- og Sundhedsministeriet; Arbejdstilsynet; Beskæftigelsesministeriet; Kulturarvstyrelsen; Miljøministeriet, Rapport fra Virksomhedsudvalget, 2003; Fiskeridirektoratet; Plantedirektoratet; Fødevaredirektoratet; Trafikministeriet; Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Udgående arbejde kan beskrives ud fra tre faser og tre opgavetyper, som optræder – om end med forskellig tyngde – på tværs af forskellige typer udgående arbejde, jf. boks 5.1.

Boks 5.1. Procesmodel for udgående arbejde

Mens det drivende element i det udgående arbejde er selve gennemførelsen af ude-ind­sat­sen, optræder der også en forberedelsesfase og efterbehandlingsfase i tilknytning til arbej­det, jf. figur a.

Figur a. Faser og opgaver forbundet med udgående arbejde

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kilde:   Egen tilvirkning i samarbejde med Accenture.

Hver fase kan beskrives ved en række aktiviteter. Til forberedelsen hører typisk forskellige former for generel og sagsspecifik planlægning af det udgående arbejde, mens der til efterbehandlingsfasen i varierende grad hører rapportering og eventuel sagsbehandling. Gennemførelsen af ude-indsatsen er kendetegnet ved en blanding af direkte ydelseslevering, registrering og kørsel.

Med hensyn til opgavetyper optræder foruden selve ydelsen også kørsel, mens de forskellige typer af planlægning, dokumentation, sagsbehandling og informations­søgning mv., der knytter sig til det udgående arbejde, bredt kan betegnes som administration.

Eksempelvis indeholder politiarbejde, hjemme(syge)pleje og miljøkontrol alle opgaver og aktiviteter, der kan beskrives ved de tre faser og opgavetyper: Bemanding og vagter planlægges, pleje og kontrolbesøg samt razziaer mv. forberedes, de planlagte aktiviteter gennemføres, herunder køres der ud, der observeres, pleje, tilsyn og politiarbejde mv. gennemføres, og nødvendig dokumentation udfærdiges. Efterfølgende opdateres journaler, faglige kom­­­petencer konsulteres, og rapporter skrives mv.

Effektiviseringspotentiale ved anvendelse af mobile, digitale løsninger

Analyser udarbejdet til brug for Budgetredegørelse 2004 peger på, at indførelse af mobil, digital understøttelse af det udgående arbejde forbundet med arbejdstilsyn og fødevarekontrol kan frigøre omtrent 15 pct. af den tid, der i dag går med at forberede, gennemføre og efterbehandle de enkelte tilsyn, mens en tilsvarende analyse af hjemme(syge)pleje finder et potentiale på ca. 8-15 pct., jf. afsnit 5.3-5.5og boks 5.2.

Boks 5.2. Frigørelsespotentiale ved mobil, digital understøttelse af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje

Til brug for Budgetredegørelse 2004 er der gennemført analyser af ressource­frigørelses­potentialet ved digitalt at understøtte udgående arbejde forbundet med arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje. I forhold til det samlede tidsforbrug med at forberede, gennemføre og efterbehandle de enkelte tilsyns- og plejebesøg viser analyserne, at indførelsen af mobil, digital understøttelse rummer potentialer på:

·  Ca. 15 pct. af den tid, der i dag går med arbejdstilsyn.

·  Ca. 15 pct. af den tid, der i dag går med fødevarekontroltilsyn.

·  Ca. 8-15 pct. af den tid, der i dag går med hjemme(syge)plejebesøg.

Frigørelsespotentialerne knytter sig især til mindre tidsforbrug på administrative opgaver og efterbehandling af selve ude-indsatsen, det vil sige de gennemførte tilsyns- og plejebesøg.

Potentialerne hidrører alene fra en mere hensigtsmæssig udførelse af de arbejdsgange, som kendes på de tre områder i dag. Et eventuelt yderligere potentiale knyttet til mere grundlæggende ændringer af arbejdsgange eller organisering sammen med indførelsen af mobil teknologi ligger ud over det belyste.

At resultatet for hjemme(syge)plejen varierer og ligger i underkanten af resultaterne for arbejdstilsyn og fødevarekontrol skyldes forskelle i opgaverne på de tre områder. Mens arbejdstilsyn og fødevarekontrol begge har karakter af myndighedsudøvelse, dækker resultaterne for hjemme(syge)plejen over både myndighedsopgaver, som fx visitation, og leverandøropgaver, det vil sige løbende plejeopgaver. Analyserne finder, at der generelt knytter sig relativt mere administration og efterbehandling til myndighedsopgaver end til leverandøropgaverne i hjemme(syge)plejen, og at indførelsen af mobil, digital understøttelse især kan skabe lettelser i forhold til netop administrative opgaver forbundet med efter­behandling.

Boks 5.3. Analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemmepleje

Analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje er udarbejdet i ef­ter­året 2003 med brug af ekstern konsulentbistand og er gennemført i samarbejde med udvalgte tilsynsførende/-kredse og kommuner:

·  Arbejdstilsynkreds København samt medarbejdere i Kontor for Videndeling i Arbejdstilsynet.

·  Fødevareregion Esbjerg.

·  Hjemme(syge)plejen i Fredericia, Herning, Frederiksberg og Århus kommuner.

Den primære dataindsamling har taget udgangspunkt i en kortlægning og beskrivelse af de nuværende arbejdsgange forbundet med udgående arbejde på de tre områder. Dette er sket i arbejdsmøder, hvor også det gennemsnitlige tidsforbrug i dag er estimeret, ligesom den nuværende IT-understøttelse er beskrevet. Efterfølgende er data valideret, blandt andet ved at sammenholde dem med eksisterende tidsregistreringer.

I samarbejde med de deltagende tilsynsførende/-kredse og kommuner er frigørelsespotentialet herefter bedømt ud fra en række forudsatte funktionaliteter og generelle egenskaber ved mobile, digitale løsninger, som er sammenholdt med de nuværende arbejdsgange. Herved er det belyst, hvilke elementer og faser i den nuværende opgavevaretagelse, der falder bort eller reduceres i tidsmæssigt omfang, hvis der indføres mobil, digital understøttelse. Hjemme(syge)plejeanalysen omfatter ikke eventuelle potentialer knyttet til kørsel.

De gennemførte analyser har ikke bedømt, hvorvidt den beskrevne digitalisering er praktisk realiserbar for de respektive typer af tilsyn og plejebesøg, herunder om der er konkrete tekniske, juridiske og organisatoriske barrierer for en hensigtsmæssig implementering.

I enkelte tilfælde har det været muligt at sammenholde analyserne med konkrete, enkeltstående erfaringer med mobile, digitale løsninger på de belyste områder. Disse eksempler er alene illustrative og indgår ikke i selve datagrundlaget i analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje.

Metoden beskrives nærmere i appendiks 5.1.

Analyserne bekræftes af erfaringer fra den offentlige og private sektor i ind- og udland, som viser, at det ikke er usædvanligt at opnå ressourcemæssige gevinster i størrelsesordenen 10-25 pct. ved at indføre mobil, digital understøttelse af udgående arbejde. Hertil kommer andre fordele, som fx bedre datakvalitet og større kundetilfredshed, jf. boks 5.4.


Boks 5.4. Erfaringer med digital understøttelse af udgående arbejde

Texas Department of Protective and Regulatory Services (TDPRS) er en statslig institution, der blandt andet fører tilsyn med pasnings- og anbringelsessteder, plejefamilier og lignende. Til at understøtte dette arbejde har TDPRS indført en mobil, digital løsning, hvilket har givet en gennemsnitlig tidsbesparelse på ca. 20 pct. pr. tilsyn. Tillige er ti­den fra inspektion til aflevering af tilsynsresultater til de tilsete reduceret med 35 pct.

Florida Department of Business and Professional Regulations (FDBPR) er en statslig institution med ansvar for udstedelse og overvågning af mere end 150 forskellige licenser til selvstændige og professionelle. Indførelsen af håndholdte computere har gi­vet en produktivitetsgevinst på 20-30 pct. Tillige er der opnået en bedre datakvalitet.

TDC Installation er en landsdækkende division af TDC med 2.800 ansatte, som forestår installation, vedligeholdelse og service hos privat- og erhvervskunder. Gennem indførelsen af en mobil, digital løsning, som giver teknikkerne adgang til centrale data, har TDC Installation opnået en stigning i produktiviteten på 27 pct., målt på antallet af gennemførte besøg pr. teknikker. Tillige er der opnået en stigning på 10 pct. i kundetilfredsheden på ikke-planlagte besøg, ligesom der registreres stigende medarbejdertilfredshed. 

Frederiksberg Hospital  har siden 2001 indført Elektronisk Patient Medicinering på en række afdelinger. Løsningen indebærer, at læger og sygeplejersker anvender håndholdte computere på et trådløst netværk, som blandt andet betyder, at data er tilgængelige hele tiden, og at lægens ordination og sygeplejerskers dispensering af medicin gennem en stregkodelæser knyttes til patienters identitet. Løsningen har medført 33 pct. færre fejl i medicineringen og en hurtigere medicineringsproces i 72 pct. af tilfældene.

Politiet i Wiltshire, England, har siden 2001 arbejdet på at skabe en integreret IT-insfrastruktur for politiet i Wiltshire-kredsen. Herunder planlægges en pilottest, hvor den enkelte politibetjent gives mobil, digital adgang til de funktionaliteter, som det centrale system har. Målet er at øge politiets synlighed, og det forventes, at den mobile, digitale løsning vil øge politiets gennemsnitlige udetid fra 46 pct. til 80 pct.

Thames Water er Storbritanniens største forsyningsvirksomhed med hensyn til forsyning af rent vand og spildevandsafledning. Thames Water har indført et system, der blandt andet tillader teknikere elektronisk at modtage arbejdsopgaver og rapportere udført arbejde. Løsningen har givet en 10 pct. reduktion i de samlede omkostninger forbundet med at have ca. 900 udgående medarbejdere. Desuden har den medført en stigning på 25 pct. i kun­detilfredsheden. 

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol. Appendiks II: Casebeskrivelser, 2003.

At der er relativt store ligheder i analyseresultaterne for arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje, og at de ligger på niveau med erfaringer fra andre lande og sektorer, indikerer, at der også på andre områder med udgående arbejde vil kunne frigøres ressourcer med digital understøttelse. Det understøttes af, at der er betydelige ligheder i opgavevaretagelsen på områder med udgående arbejde, jf. boks 5.1.

Mobile digitale løsninger skal imidlertid ikke blot bedømmes ud fra deres evne til at frigøre ressourcer ved det udgående arbejde. Det er afgørende, at løsningerne tillige er rentable og økonomisk effektive, det vil sige, at de positive effekter ved deres indførelse – i form af øget produktivitet og for­bed­ret service – står mål med omkostningerne ved deres etablering og drift.

I forbindelse med de gennemførte analyser af potentialet ved at indføre mobil, digital understøttelse af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje er der ikke foretaget en bedømmelse af løsningernes samlede effektivitet og rentabilitet. Det er imidlertid klart, at etablering og drift af mobile, digitale løsninger medfører en række omkostninger. Det gælder til såvel den tekniske løsning som til organisatorisk omstilling. 

Etablering af mobil, digital understøttelse af udgående arbejde skal ses i lyset af, at mange myndigheder allerede har implementeret de ”back-office”-systemer, i form af driftsplanlægnings-, journal- og logistiksystemer, som de udgående medarbejdere har behov for at kommunikere med. Det gælder fx inden for hjemme(syge)plejen, jf. boks 5.5.

Boks 5.5. Back-office-systemer knyttet til udgående arbejde

I de senere år har op mod 200 kommuner implementeret såkaldte Elektroniske OmsorgsJournal-systemer (EOJ-systemer), som understøtter planlægning, dokumentation og ledel­sesopgaver i hjemme(syge)plejen. Typisk indeholder systemerne oplysninger om visiterede ydelser, hjælpemidler, plejeplaner, træningsplaner og medicinskema for de enkelte borgere. Systemerne understøtter tillige kommunikation mellem medarbejdere og giver mulighed for udtræk af ledelsesinformation. EOJ-systemernes udbredelse dækker ca. 80 pct. af de brugere, der modtager hjemme(syge)pleje.

Også på andre områder findes back-office-systemer, der understøtter fx dimensionering, planlægning og styring af udgående arbejde. Det gælder blandt andet i Arbejdstilsynet og Fødevaredirektoratet.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003. Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

På områder, hvor de fornødne back-office-systemer allerede er implementeret, vil etableringen af mobile, digitale løsninger have karakter af et tilkøb af en ekstra adgangskanal til et eksisterende system. Omkostningerne vil her primært relatere sig til at integrere den mobile løsning med back-office-systemet, herunder udvikling af snitflader og etablering af sikkerhedsløsninger, samt til selve den hardware – i form af håndholdte computere og lignende – som skal anskaffes. Hertil kommer organisato­riske omkostninger, fx til uddannelse af medarbejdere.

Omkostningernes størrelse vil blandt andet afhænge af, hvor mange funktionaliteter, der skal udvikles til den håndholdte løsning, hvor nemt det er at integrere den håndholdte løsning med det eksisterende ”back-office”-sys­te­m, og hvilken type håndholdt terminal, der skal anvendes.

Erfaringer viser, at der gennemgående er stor lighed i de funktionaliteter, som gøres digitalt tilgængelige for de udgående medarbejdere, jf. boks 5.6.

Boks 5.6. Tekniske løsninger og typiske funktionaliteter

En række beskrivelser af konkrete erfaringer og løsninger indikerer, at der er stor lighed i den funktionalitet, som gøres tilgængelig for de udgående medarbejdere:

·  Kørelister med angivelse af besøgssteder, tidspunkter og lignende.

·  Adgang til journaloplysninger og mulighed for at opdatere disse.

·  Mulighed for at oprette nye sager.

·  Udfyldelse af digitale formularer, som ofte har standardvalg.

·  Adgang til generelt regelværk, procedurer og retningslinier.

·  Tidsregistrering og fakturering.

·  Adgang til kontaktinformationer, kalender, digital notesblok og lignende.

·  Evt. mulighed for at printe via trådløs printer.

·  Evt. positionsbestemmelse via General Positioning Systems (GPS).

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol. Appendiks II: Casebeskrivelser, 2003.

Oveni etableringsomkostningerne kommer løbende driftsomkostninger til blandt andet teleudgifter og vedligehold af teknisk udstyr.

Både Arbejdstilsynet og Fødevaredirektoratet har i 2003 afholdt en række omkostninger til udvikling og etablering af mobil, digital understøttelse af udgående arbejde. Arbejdstilsynets omkostninger til en pilottest af ”Det digitale elevatortilsyn” blandt 5 medarbejdere beløb sig til ca. 600.000 kr., mens Fødevaredirektoratet til etablering og udrulning af ”Det digitale tilsyn” til 260 tilsynsførende har haft omkostninger på ca. 9,2 mio. kr., jf. boks 5.7.

Boks 5.7. Omkostninger til etablering af ”Det digitale elevatortilsyn” i Arbejdstilsynet og ”Det digitale tilsyn” i Fødevaredirektoratet

Arbejdstilsynet har samlet afholdt udgifter i størrelsesordenen 600.000 kr. i forbindelse med udviklingen og etableringen af ”Det digitale elevatortilsyn” til 5 medarbejdere:

·  Udgifter til udvikling af skærmbilleder, inkl. use-case undersøgelser, brugertests og evaluering ca. 437.000 kr.

·  Opsætning af en sikker mobil adgang via Internettet til ArbejdsTilsynets InformationsSystem (ATIS) er leveret frit på prøve af en teleoperatør. Det vil koste et engangsbeløb på ca. 150.000 kr. at gøre løsningen permanent.

·  Etableringsudgift, inkl. anskaffelse af håndholdte computere, på ca. 5.000 kr. for hver ny medarbejder ud over de oprindelige fem medarbejdere.

·  Idet ATIS var forberedt på mobil kommunikation, har der ikke været omkostninger forbundet med tilretning af dette system.

·  Ud over ovennævnte omkostninger skal medregnes værdien af medarbejdernes tidsforbrug ved udviklingen samt løbende driftsudgifter.

Fødevaredirektoratets samlede udgifter til udvikling og etablering af ”Det digitale tilsyn” andrager ca. 9,2 mio. kr. til 260 tilsynsførende:

·  Udgifter til ekstern bistand fra konsulenter og IT-leverandører til projektets planlægning, foranalyser, gennemførelse, hardware til udviklingsdel samt støtte­software, i alt ca. 2,4 mio. kr.

·  Indkøb af bærbare PC’er, printere, telefoner, dockingstationer mv., ca. 6,8 mio. kr.

·  Ud over disse omkostninger skal medregnes værdien af egne medarbejderes arbejde samt løbende driftsomkostninger.

·  Løbende vedligeholdelse af system og hardware anslås til ca. 1,3 mio. kr. årligt.  

Kilde:  Arbejdstilsynet og Fødevaredirektoratet.

Forskellen på Arbejdstilsynets og Fødevaredirektoratets omkostninger ved etableringen af mobil, digital understøttelse af udgående arbejde kan ikke alene forklares med, at Fødevaredirektoratets løsning udrulles til 260 tilsynsførende mod 5 i Arbejdstilsynets tilfælde. Derimod er forklaringen i hovedsagen, at de tilsynsførende i Fødevaredirektoratet udstyres med bærbare PC’er, printere og telefoner, mens de tilsynsførende i  Arbejdstilsynet alene udstyres med en Personal Digital Assistant (PDA) eller en avan­ce­ret mobiltelefon. Hertil kommer, at Fødevaredirektoratet har haft flere udgifter til integration af den håndholdte løsning med sit ”back-office”-system, end Arbejdstilsynet har.

I hjemme(syge)plejen er der i 2003 iværksat et projekt, som har til formål at understøtte anvendelsen af mobile, digitale løsninger blandt andet ved anvise og skabe standarder og løsninger, som andre kommuner, end de deltagende, efterfølgende kan udnytte, jf. boks 5.8.

Boks 5.8. CareMobil-projektet

Med støtte fra Socialministeriet, Videnskabsministeriet, KL og Den Digitale Taskforce iværksatte Hillerød, Værløse, Nakskov, Slagelse, Bjerringbro og Purhus kommuner samt den private plejeleverandør Bruger-Hjælper Formidlingen i efteråret 2003 det så­kaldte CareMobil-projekt.

Projektets overordnede formål er at skabe et koncept og en standard for mobil kommunikation i ældreplejen, herunder at:

·  Demonstrere potentialerne ved mobil, digital understøttelse af hjemme(syge)pleje for at sikre en mere effektiv ressourceudnyttelse, forbedret service til borgerne og større medarbejdertilfredshed.

·  Fungere som ”isbryder” for anvendelse af mobile, digitale løsninger i hjem­me(syge)ple­jen og på andre områder af den offentlige sektor med udgående arbejde. Med henblik herpå udvikles i projektet en generisk kravspecifikation, en IT-arkitektur­model samt standarder for blandt andet sikker mobilkommunikation. 

·  Understøtte frit-valg i hjemmeplejen ved at nedbryde tekniske barrierer for kommu­­­nikation mellem bestiller (den kommunale myndighed) og udfører (kommunale og private plejeleverandører).

Projektet løber frem til udgangen af 2004, hvoraf den sidste fase er pilotdrift. Forinden skal de mobile, digitale løsninger udvikles og etableres.

De tilbud på mobile, digitale løsninger, som de deltagende kommuner har modtaget, peger på, at det i hver kommune vil koste i størrelsesordenen 0,5-0,8 mio. kr. at udvikle og integrere den mobile, digitale løsning med kommunernes EOJ-systemer, herunder at etablere serverdrift og sikkerhedsløsninger. Hertil kommer variable omkostninger til køb af håndholdte terminaler på i størrelsesorden 5.000-10.000 kr. pr. terminal – dog op til ca. 18.000 ved køb af Tablet-PC’er

Kilde:  CareMobil-projektet.

Med udgangspunkt i analyserne af arbejdstilsyn og fødevarekontrol og de omkostninger, som er afholdt i forbindelse med ”Det digitale elevatortilsyn” og ”Det digitale tilsyn”, kan der opstilles et forsigtigt regneeksempel, som indikerer, at udvikling og etablering af en mobil, digital tilsynsløsning kan være rentabel på under 2 år, jf. boks 5.9.

Boks 5.9. Eksempel på rentabilitet for mobil, digital tilsynsløsning

Med henblik på gennemførelsen af 20.000 tilsyn årligt etableres en mobil, digital tilsynsløsning til i alt 5 mio. kr., inkl. driftsomkostninger de første 2 år. 

Hvert tilsyn antages at have en gennemsnitlig længde på 5 timer. Løsningen forudsættes at gøre det muligt at frigøre 10 pct. af det gennemsnitlige tidsforbrug pr. tilsyn, svarende til 30 minutter pr. tilsyn. I alt frigøres således 0,6 mio. minutter, eller 10.000 timer.

Idet der er tale om ”effektive” minutter, skal omregning til årsværk ske til effektive årsværk. Et effektivt årsværk er 1.200-1.400 timer afhængigt af hvilke fraværselementer, der indregnes. Regnes med 1.400 timer giver den mobile, digitale løsning mulighed for at frigøre 7,1 effektive årsværk. Ansættes prisen på hvert årsværk til 0,5 mio. kr. inkl. overhead, svarer den årlige besparelse til 3,6 mio. kr., eller ca. 7,1 mio. kr. over 2 år.

I princippet skal der på baggrund af en relevant kalkulationsrente laves en nutidsværdiberegning af pengestrømmen i år 1 og 2. I eksemplet vil det ikke ændre på, at etableringen af den mobile, digitale løsning vil være rentabel på under 2 år.

Anm.:Investeringsudgiften svarer ca. til gennemsnittet af de etableringsomkostninger, som Arbejdstilsynet og Fødevaredirektoratet har haft til ”Det digitale elevatortilsyn” og ”Det digitale tilsyn”.

Forudsættes i lighed med boks 5.9, at et effektivt årsværk udgør 1.400 ti­mer og koster 0,5 mio. kr. inklusive overhead, kan det på baggrund af Arbejdstilsynets resultater fra pilottesten af ”Det digitale elevatortilsyn”, jf. boks 5.14, forsigtigt beregnes, at der ved tilsynet af ca. 16.000 elevatorer om året kan spares ca. 1,9 mio. kr. årligt. Dette skal sammenholdes med samlede etableringsomkostninger på ca. 700.000 kr., som dækker over, at ”Det digitale elevatortilsyn” foruden de initiale 5 tilsynsførende skal udrulles til yderligere ca. 20 tilsynsførende for at dække tilsynsmængden.[2] Dermed kan det anslås, at tilbagebetalingstiden for ”Det digitale elevatortilsyn” vil være under ét år.

Det bemærkes, at omkostningsniveauet forbundet med udvikling og etablering af ”Det digitale elevatortilsyn” ikke uden videre kan lægges til grund for en vurdering af omkostningerne ved en eventuel indførelse af mobil, digital understøttelse af andre typer arbejdstilsyn end elevatortilsyn.

Et konkret eksempel på en forventet rentabel investering i mobil, digital understøttelse af udgående arbejde i hjemme(syge)plejen findes i Holland, hvor erfaringerne fra et pilotprojekt nu er lagt til grund for udrulning af en løsning til 1.100 hjemmesygeplejersker. Løsningen vil koste ca. 750.000 euro og forventes tilbagebetalt på under 2 år, jf. boks 5.10.

Boks 5.10. Rentabilitet for mobil understøttelse i hjemme(syge)plejen

Sensire er hjemme(syge)plejeleverandør i de fleste kommuner i East Gelderland i Holland og har ca. 6.500 ansatte. Med henblik på at skabe et bedre arbejdsmiljø og reducere hjemme(syge)plejens administrative opgaver, har man gennemført et pilotprojekt med håndholdte computere til hjemmesygeplejersker, som har kostet ca. 250.000 euro. Resultaterne fra pilotprojektet har ført til en beslutning om at udbrede løsningen til ca. 1100 ansatte. Det vil koste yderligere ca. 750.000 euro, som på baggrund af pilotprojektet forventes tilbagebetalt på under 2 år i form af driftsbesparelser, uanset at potentialerne i løsningen endnu ikke kan udnyttes fuldt ud.

Kilde:  Sensire, East Gelderland, Holland.

Resultaterne indikerer, at det på en række områder med udgående arbejde vil være muligt enten at forbedre servicen uden merudgifter og behov for yderligere personale eller at levere den samme service for færre penge.

Muligheden for at skabe et råderum vil fx have stor betydning på ældreområdet, hvor den demografiske udvikling de næste 10-20 år vil skabe et fortsat stigende udgiftspres i hjemme(syge)plejen samt vanskeliggøre rekruttering, fordi der bliver flere ældre og færre personer i den erhvervsaktive alder. Muligheden for at udnytte og målrette de ansattes tid til mere borgerkontakt, er derfor et vigtigt perspektiv ved indførelsen af mobil, digital understøttelse i hjemme(syge)plejen.  

Tilpasning af arbejdsgange og organisering

I analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje er der taget udgangspunkt i de organisatoriske processer, som knytter sig til det udgående arbejde på de tre områder i dag. De identificerede potentialer hidrører således fra eliminering eller reduktion af aktiviteter, der indgår som led i de arbejdsgange, der kendes i dag.

Det er imidlertid ofte en vigtig forudsætning for at få fuldt udbytte af digitale løsninger, at der sker tilpasninger af organisation og arbejdsgange. Det beskrevne potentiale kan således karakteriseres som grundlæggende, jf. figur 5.1.

Figur 5.1. Niveauer for ressourcefrigørelse i forbindelse med anvendelsen af mobile, digitale løsninger

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kilde: Egen tilvirkning i samarbejde med Accenture.

Mere vidtrækkende ændringer i arbejdsgange og organisering kunne fx bestå i en ændret geografisk, ansvars- og arbejdsdelingsmæssig organisering, herunder en ændret sammensætning af medarbejderskaren. Samtidig kunne de administrative back-office-processer optimeres. En relativt stor andel af det samlede tidsforbrug forbundet med udgående arbejde vedrører administrativt arbejde før og efter gennemførelsen af de enkelte tilsyns- og plejebesøg. Forenkling og bedre IT-mæssig afvikling af disse opgaver kan bidrage til at forøge ressourcefrigørelsespotentialet ved at indføre mobil, digital understøttelse af det udgående arbejde.

Enkeltstående erfaringer understøtter, at der kan frigøres relativt flere ressourcer, når indførelsen af mobile, digitale løsninger ledsages af ændringer af arbejdsgange og organisering, jf. boks 5.11, der beskriver forskellige erfaringer ved indførelsen af mobil, digital understøttelse af bygningsinspektion.

Boks 5.11. Bygningsinspektion i Edmonton, Alberta, Canada og i Bellevue, Washington, USA

I byen Bellevue, Washington, USA, har man indført en mobil, digital løsning, der understøtter udgående arbejde ved bygningsinspektion. Før indførelsen af den mobile løsning, oplevede bygningsinspektørerne ofte under inspektionerne, at de havde behov for supplerende information, som befandt sig i myndighedens centrale systemer. Dette blev typisk klaret ved at ringe op til administrative medarbejdere i myndigheden, hvilket imidlertid ofte indebar ventetid. Med indførelsen af den mobile, digitale løsning har man opnået en produktivitetsstigning på 6-13 pct., som skyldes elimineret ventetid. Tillige er kørselsbehovet mindsket, og der spares ressourcer til efterbehandling, fordi genindtastning af data er elimineret.

I Edmonton, Alberta, Canada, implementerede man i 1998 et work management system til håndtering og kontrol af byggetilladelser, som siden er blevet udvidet med en mobil, digital løsning til at understøtte det udgående arbejde med bygningsinspektioner. Tidligere var inspektionerne papirbaserede, hvilket indebar, at bygningsinspektørerne tog på kontoret flere gange om ugen – typisk hver dag. I dag anvender inspektørerne en tablet-PC, som har understøttet en væsentlig omlægning af bygningsinspektørernes arbejde.

Der er opnået en samlet produktivitetsgevinst på 25-30 pct., svarende til at hver bygningsinspektør dagligt kan anvende 2-2½ timer mere til tilsyn. En del af gevinsten skyldes en generel omlægning af forretningsprocesser som led i indførelsen af den samlede IT-løsning med work management system. I dag kan bygningsinspektørerne nøjes med at besøge kontoret en gang om ugen, hvilket har væsentlig betydning på grund af relativt store køreafstande.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol. Appendiks II: Casebeskrivelser, 2003.

5.3. Potentialer ved digital understøttelse af arbejdstilsyn

Den gennemførte analyse af arbejdstilsyn peger på, at indførelsen af mobil, digital understøttelse i gennemsnit vil kunne frigøre godt 45 minutter, eller ca. 15 pct., af den samlede tid, der i dag går med at forberede, gennemføre og efterbehandle tilsynsbesøg, jf. figur 5.2a og 5.2b.

Figur 5.2a. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale for gennemsnitligt ar­bejds­tilsyn, fordelt på faser

Figur 5.2b. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale for gennemsnitligt ar­bejds-tilsyn, fordelt på opgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

I dag udgør det samlede tidsforbrug forbundet med et gennemsnitligt arbejdstilsyn godt 5¼ timer, hvoraf ca. 20 pct. anvendes til forberedelse, ca. 40 pct. til gennemførelse og andre ca. 40 pct. til efterbehandling af ude-indsatsen, jf. figur 5.2a. Omtrent 60 pct. af det nuværende tidsfor­brug kan henføres til forskellige administrative opgaver, herunder sagsbehandling, mens ca. 10 pct. kan henføres til kørsel og ca. 30 pct. til ydelsestid, jf. figur 5.2b. Ved indførelse af digital, mobil understøttelse af det udgående arbejde peger analysen på, at det samlede tidsforbrug kan nedbringes til ca. 4½ timer i gennemsnit. 

Resultatet for det gennemsnitlige arbejdstilsyn dækker over en sammenvejning af forskellige typer af arbejdstilsyn, jf. boks 5.12. Variationen mellem de enkelte tilsynstyper er imidlertid begrænset, idet der for alle tilsynstyper er tale om et frigørelsespotentiale på ca. 15-17 pct.[3] 

Boks 5.12. Arbejdstilsyn: Tilsynsformer og omfang

Arbejdstilsynets formål er at medvirke til at skabe et sikkert, sundt og udviklende arbejds­miljø på de danske arbejdspladser ved at føre tilsyn med virksomheder i Danmark, udarbejde regler om arbejdsmiljøforhold og udgive information om arbejdsmiljø. Arbejdstilsynet har ca. 650 medarbejdere, heraf ca. 400 fordelt på 15 tilsynskredse.

Det er kredsene, der har ansvaret for tilsynet, og her er ansat omkring 290 tilsynsførende. Det samlede antal årsværk involveret i det udgående arbejde er dog højere, idet andre medarbejdergrupper er involveret i forberedelsen og efterbehandlingen af tilsynsbesøg. Der gennemføres ca. 40.000 tilsyn årligt:

·  Tilpasset tilsyn (ca. 5.500 tilsyn)er en tilsynsmetode, der tager udgangspunkt i virksomhedens egen indsats for at forbedre arbejdsmiljøet og arbejdsmiljøstandarden i virksomheden.

·  Detailtilsyn (ca. 16.000 tilsyn) retter sig mod særlige problemer eller problemområder, herunder undersøgelse af arbejdsulykker, arbejdsbetingede lidelser og klager.

·  Specialtilsyn (ca. 19.000 tilsyn) er tilsyn med elevatorer, kedler, beholdere, rørsystemer, naturgasanlæg, risikovirksomheder og genlaboratorier.

·  Leverandørtilsyn (114 tilsyn) er tilsyn med sikkerhed og sundhed for brugerne af et eller flere af leverandørens produkter.

·  Tilsyn med projekterende og rådgivende (20 tilsyn) er tilsyn med de projekterendes og rådgivendes pligter og ansvar efter arbejdsmiljøloven.

Opgørelsen af tidsforbruget til det gennemsnitlige tilsyn er baseret på en sammenvejning af ovenstående tilsynsformer. Hver tilsynstypes tidsforbrug er vægtet ud fra den pågældende tilsynstypes andel af det totale antal arbejdstilsyn. Leverandørtilsyn og tilsyn med projekterende og rådgivende indgår ikke i gennemsnittet, idet de på grund  af deres begrænsede antal ikke er analyseret individuelt.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Analysen viser, at op mod 60 pct. af den frigjorte tid kan henføres til mindre efterbehandling, mens ca. 30 pct. kan henføres til forberedelsesfasen og ca. 10 pct. til gennemførelsesfasen, jf. figur 5.3a.

Figur 5.3a. Frigørelsespotentialet for gen­nemsnitligt arbejdstilsyn,  henført til faser

Figur 5.3b. Frigørelsespotentialet for gen­nem­snitligt arbejdstilsyn, henført til opgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Frigørelsespotentialet kan især forklares med mindre tidsforbrug på administrative opgaver. Omtrent 90 pct. af den frigjorte tid skyldes således mindre administration, mens ca. 10 pct. skyldes mindre kørsel til og fra kontor i forbindelse med forberedelse og efterbehandling af tilsynsbesøg, jf. figur 5.3b. Ydelsestiden er uændret efter indførelsen af digital understøttelse.

Det administrative tidsforbrug forbundet med arbejdstilsyn dækker over en række administrative delopgaver, som fx planlægning, manuel og IT-mæssig registrering, informationssøgning, arkivering og sagsbehandling, hvoraf sagsbehandling udgør den tidsmæssigt største delopgave, jf. figur 5.4a. Med indførelsen af mobil, digital understøttelse peger analysen på, at det samlede administrative tidsforbrug kan nedbringes med 45 minutter, fra omtrent 3¼ timer til ca. 2½ timer, svarende til godt 20 pct. af det administrative tidsforbrug i dag.

Figur 5.4a. Adm. tidsforbrug og frigørelsespotentiale for gennemsnitligt arbejdstil­syn, fordelt på adm. delopgaver

Figur 5.4b. Adm. frigørelsespotentiale for gennemsnitligt arbejdstilsyn, henført til adm. delopgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Det er i hovedsagen et mindre tidsforbrug på forholdsvis basale kontorprocesser, der ligger bag frigørelsen af administrativ tid, jf. figur 5.4b. Omtrent 85 pct. af den frigjorte administrative tid kan således henføres til et mindre tidsforbrug på arkivering, printning og manuel og IT-mæssig registrering. Det reducerede tidsforbrug til IT-registrering dækker over, at genindtastning af oplysninger, som i dag registreres manuelt i forbindelse med ude-indsatsen, forsvinder. Den resterende reduktion i administrativ tid kan henføres til lettelser i forbindelse med sagsbehandling.

Foruden de ressourcemæssige potentialer vurderes digital, mobil understøttelse at rumme andre mulige fordele for Arbejdstilsynet, jf. boks 5.13, hvoraf nogle, fx bedre ledelsesinformation, muligvis vil kunne omsættes i et yderligere ressourcefrigørelsespotentiale.

Boks 5.13. Andre mulige gevinster forbundet med indførelsen af mobil, digital understøttelse af arbejdstilsyn

·  Forbedret datakvalitet, fordi håndskrevne noter ikke skal tydes.

·  Tilgængelighed af ny ledelsesinformation, idet blandt andet standardiseret inddatering giver mulighed for ny statistik.

·  Bedre arbejdsdeling mulig, da sager kan overføres mellem ansatte.

·  Kortere gennemløbstid (målt i kalendertid) for forberedelses-, gennemførelses- og efterbehandlingsfaserne og dermed hurtigere resultater.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Såvel de tidsrelaterede som ikke-tidsrelaterede resultater af analysen bekræftes af erfaringer fra et pilotforsøg vedrørende elevatorområdet baseret på fem medarbejdere, som Arbejdstilsynet gennemførte i 2003, jf. boks 5.14. Det er ikke belyst, i hvor høj grad konklusionerne og de praktiske erfaringer fra pilotprojektet på elevatorområdet kan generaliseres til de øvrige arbejdstilsynstyper, som generelt er mere komplekse end elevatortilsyn.

Boks 5.14. ”Det digitale elevatortilsyn” i Vestsjælland

Arbejdstilsynet har som en af sine opgaver at føre tilsyn med Danmarks ca. 32.000 elevatorer, der tilses en gang ca. hvert andet år. Arbejdstilsynet har i 2003 udviklet og testet en pilotløsning til brug for elevatortilsyn, hvor tilsynsførende i Vestsjælland blev udstyret med en PDA (Personal Digital Assistant).

Normalt foregår elevatortilsyn ved, at den tilsynsførende på kontoret henter rutebeskrivelse og nødvendigt materiale. Derpå kører den tilsynsførende ud og gennemfører tilsynene. Under de enkelte tilsyn noteres på papir eventuelle bemærkninger, vurdering af elevator samt tidsforbrug. Tilbage på kontoret foretages IT-registrering af de papirbaserede kontrolrapporter. Samtidig samles tidsregistreringer til fakturering, hvilket sker uden IT-understøttelse.

I pilottesten modtog den tilsynsførende opgaver, rute og elevatorspecifikke oplysninger digitalt. Herefter kørte den tilsynsførende direkte ud på tilsynsbesøg. Løbende under tilsynet eller umiddelbart efter udarbejdedes en digital tilsynsrapport, som sendtes tilbage til ArbejdsTilsynets InformationsSystem (ATIS). Heri indgik også tidsdata til brug for bogholderiet med henblik på fakturering.

En evaluering af pilottesten viser, at der samlet er opnået tidsbesparelser på gennemsnitligt 23 minutter pr. tilsyn, svarende til ca. 15 pct. af det hidtidige samlede tidsforbrug og op mod 30 pct. af det hidtidige administrative tidsforbrug. Tillige er der opnået en forøget datakvalitet, og de tilsynsførende har udtrykt stor tilfredshed med løsningen, som de gerne ser udvidet med flere funktionaliteter. Løsningen planlægges udrullet i 2004.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

5.4. Potentialer ved digital understøttelse af fødevarekontrol

Den gennemførte analyse af fødevarekontrol peger på, at indførelsen af mobil, digital understøttelse af fødevarekontrol i gennemsnit vil kunne frigøre knap 70 minutter af den samlede tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling i fødevarekontroltilsyn, jf. figur 5.5a og 5.5b. Den frigjorte tid svarer til omtrent 15 pct. af tidsforbruget i dag, hvilket ligger på niveau med frigørelsespotentialet for arbejdstilsyn.[4]

Figur 5.5a. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale for gennemsnitligt fødevarekontroltilsyn, fordelt på faser

Figur 5.5b. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale for gennemsnitligt fødevarekontroltilsyn, fordelt på opgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

I dag udgør det samlede tidsforbrug forbundet med et gennemsnitligt ordinært fødevarekontroltilsyn godt 7½ timer, hvoraf knap 40 pct. anvendes til forberedelse (generel planlægning og sagsspecifik forberedelse), knap 30 pct. til gennemførelse af ude-indsatsen og andre godt 30 pct. til efterbehandling. Med indførelsen af digital, mobil understøttelse af det udgående arbejde peger analysen på, at det samlede tidsforbrug kan nedbringes til i gennemsnit knap 6½ timer pr. kontroltilsyn.

Resultatet for det gennemsnitlige fødevarekontroltilsyn dækker over en sammenvejning af fødevarekontroltilsyn for forskellige typer af virksomheder, jf. boks 5.15. Frigørelsespotentialet for de enkelte virksomhedstyper varierer mellem 10-16 pct. af det samlede tidsforbrug for de tilsyn, som hører til de respektive virksomhedstyper.[5]

Boks 5.15. Fødevarekontroltilsyn: Tilsynsformer og omfang

Fødevarekontrol varetages af Fødevaredirektoratet. I alt er der ca. 1.800 årsværk beskæf­tiget i Fødevaredirektoratet fordelt på selve direktoratet og 11 regioner. Det er re­gionerne, der forestår den praktiske gennemførelse af kontrolvirksomheden. Godt 800 årsværk er fast stationeret på kødtilvirkende virksomheder, mens ca. 260 årsværk er be­skæf­tiget med udgående fødevarekontroltilsyn.

Alle fødevarevirksomheder skal leve op til de samme generelle krav i fødevarelovgivningen, men der er forskel på, hvor mange tilsyn forskellige typer af virksomheder skal have pr. år, jf. tabel a. I 2002 var det samlede antal planlagte fødevarekontroltilsyn ca. 67.000.

Tabel a. Typer af fødevarekontroltilsyn

Virksomhedskategori

Eksempler på virksomhedstype

Minimumsmål for tilsynsfrekvens 2003

Engrosvirksomhed med tilvirkning

Æggepakkerier.

Gnst. 1 tilsyn

Producent af olier, mel, kiks, kaffe, krydderier, frugt og grønt

Gnst. 2 tilsyn

Mejerier og fiskeproducenter

Gnst. 4 tilsyn

Fiskeproducenter, salat, mayonnaise og kødproduktvirksomheder

Gnst. 6 tilsyn

Engrosvirksomheder uden tilvirkning

Handelsvirksomheder, importører og distributører

Gnst. 2 tilsyn

Detailvirksomhed

(Smiley-ordning)

Grønthandlere, ostehandlere og kiosker

Gnst. 1 tilsyn

Bageri, restaurant, slagter og kantine

Gnst. 2 tilsyn

Tilsyn efter økologi­loven

Registrerede økologiske virksomheder

1 kontrolårsrapport pr. virksomhed

Anm.:   Engrosvirksomheder med kødtilvirkning er ikke inkluderet.

Opgørelsen af tidsforbruget til det gennemsnitlige fødevarekontroltilsyn er baseret på en sammenvejning af tidsforbruget for ovenstående virksomhedstyper i Esbjerg. Tidsforbruget for hver virksomhedstype er vægtet ud fra antallet af fødevarekontroltilsyn rettet mod den pågældende virksomhedstype set i forhold til det totale antal fødevarekontroltilsyn.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Analysen finder, at op mod 60 pct. af frigørelsespotentialet vedrører lettelser i efterbehandlingsfasen, mens knap 40 pct. hidrører fra mindre tidsforbrug til sagsspecifik forberedelse. Kun en begrænset del vedrører et mindre tidsforbrug til selve ude-indsatsen, jf. 5.6a.

Figur 5.6a. Frigørelsespotentialet for gen­nemsnitligt fødevarekontroltilsyn, hen­­­ført til faser

Figur 5.6b. Frigørelsespotentialet for gen­nemsnitligt fødevarekontroltilsyn, hen­ført til opgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

I lighed med det gennemsnitlige arbejdstilsyn kan frigørelsespotentialet for fødevarekontroltilsyn især forklares med mindre tidsforbrug på administrative opgaver. Ca. 90 pct. af den frigjorte tid kan således henføres til lettelser i administrative opgaver, mens omtrent 10 pct. kan henføres til mindre kørsel, jf. figur 5.6b. Ydelsestiden er uændret efter indførelsen af digital understøttelse.

Det administrative tidsforbrug dækker over en række administrative delopgaver, hvoraf sagsbehandling, tilegnelse af information og planlægning er de største, jf. figur 5.7a. Set i forhold til det samlede administrative tidsforbrug ved fødevarekontroltilsyn peger analysen på, at indførelsen af mobil, digital understøttelse gør det muligt at nedbringe det administrative tidsforbrug med omtrent en time, fra ca. 5¾ timer til ca. 4¾ timer, svarende til knap 20 pct. af det administrative tidsforbrug i dag.

Figur 5.7a. Adm. tidsforbrug og frigørelses­potentiale for gennemsnitlig fødevarekontrol, fordelt på adm. delopgaver

Figur 5.7b. Adm. frigørelsespotentiale for gennemsnitlig fødevarekontrol, henført til adm. delopgaver

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

De lettelser, som ligger bag den administrative tidsbesparelse, vedrører processer som udprintning, journalisering og registrering, herunder IT-mæssig registrering af oplysninger, som i dag registreres manuelt i forbindelse med ude-indsatsen, jf. figur 5.7b. Det administrative tids­forbrug til sagsbehandling, informationstilegnelse og planlægning er derimod uændret ved indførelse af mobil, digital understøttelse af fødevarekontroltilsyn.

I lighed med indførelse af mobil, digital understøttelse af arbejdstilsyn, vurderes en digitalisering af udgående arbejde ved fødevarekontrol at kunne give andre gevinster end tidsbesparelser, jf. boks 5.16.

Boks 5.16. Andre mulige gevinster forbundet med indførelsen af mobil, digital understøttelse af fødevarekontrol

·  Mere professionelt signal til omverdenen med printede kontrolrapporter til ophængning (Smiley-ordning).

·  Øget datakvalitet fra IT-datafangst i forbindelse med ude-indsatsen.

·  Øget datakonsistens og bedre dataanalysemuligheder blandt andet på grund af standardvalg, der rummer muligheder for standardudtræk og lignende.

·  Hurtigere levering af kontrolresultater.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

Fødevaredirektoratet har i 2003 gennemført projektet ”Det digitale tilsyn”, som med henblik på offentliggørelsen af Smileys på Internettet sigter på at opnå en række af de gevinster, som analysen har identificeret[6], jf. boks 5.17

Boks 5.17. Projekt ”Det digitale tilsyn” i Fødevaredirektoratet

Fødevaredirektoratet har i 2003 gennemført projektet ”Det digitale tilsyn”, som ikke mindst har til formål at muliggøre en hurtig internet-offentliggørelse af kontrolresultater, jf. Smiley-ordningen. Det skal sikres gennem digital datafangst som led i selve ude-indsatsen. Tillige er målet at øge kvaliteten af fødevareregionernes kontrolrapporter, at øge kvaliteten af registreringsoplysninger og at reducere administrativt tidsforbrug til efterbehandling af kontroltilsyn. Fødevaredirektoratet vurderer, at løsningen muliggør at afslutte 96 pct. af tilsynene umiddelbart i forbindelse med de enkelte tilsynsbesøg. Løsningen planlægges udrullet i 2004.

Hidtil er den tilsynsførende startet på kontoret med at finde materiale og eventuelle tidligere sager i tilknytning til de kontrolbesøg, som skal gennemføres. Dette materiale printes, eventuelt hentes materiale i arkiv og det gennemlæses. Den tilsynsførende kører derpå ud på tilsyn. Under tilsynet noteres bemærkninger på papir. Ved tilsynets afslutning udarbejdes en tilsynsrapport på fortrykte papirer med gennemslag, idet virksomheden skal have en kopi. For detailvirksomheder skal denne ophænges synligt i virksomheden (Smiley-ordningen). Tilbage på kontoret IT-registreres tilsynsdata, og tids- og omkostningsregnskab samt eventuel fakturering udarbejdes på baggrund af håndskrevne notater. Efterfølgende sagsbehandling gennemføres i relevant omfang. Til slut scannes kontrolrapporter, som offentliggøres på internettet.

Med introduktionen af ”Det digitale tilsyn” udstyres de tilsynsførende med bærbare PC’ere, der via mobiltelefon kan modtage og sende data. Desuden medbringes en printer til udskrift af kontrolrapporter. Printer og PC kommunikerer trådløst.

Løsningen muliggør, at sagsmateriale kan medbringes elektronisk i forbindelse med gennemførelse af ude-indsatsen, samt at udfyldelse af kontrolrapport kan ske direkte i elektronisk format med efterfølgende udskrivning af rapport og opdatering af sagssystem. Tillige er det fx muligt at oprette kontrolrapporter ved uplanlagte tilsyn.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.


5.5. Potentialer ved digital understøttelse af hjemmepleje og hjemmesygepleje

Den gennemførte analyse af hjemme(syge)pleje peger på, at indførelsen af mobil, digital understøttelse i hjemme(syge)plejen vil kunne frigøre i stør­relsesordenen 8-15 pct. af den tid, der i dag går med de mest almindeligt udførte myndigheds- og leverandøropgaver i plejen. Analysen vurderer ik­ke eventuelle frigørelsespotentialer knyttet til optimeret kørsel, hvor­ved det fremkomne potentiale muligvis undervurderer gevinsterne ved at indføre mobile, digitale løsninger.

Hjemme(syge)pleje er det markant største område med udgående arbejde i den offentlige sektor. Omtrent 68.000 årsværk, eller op mod 90.000 ansatte, er beskæftiget i hjemme(syge)plejen og løbende betjenes omtrent 200.000 brugere, jf. boks 5.18. Perspektivet i at kunne frigøre ressourcer ved brug af mobil, digital teknologi i hjemme(syge)plejen er dermed betydeligt.

Boks 5.18. Hjemme(syge)plejens opgaver og personale

Hjemme(syge)plejens opgave er at yde praktisk bistand, personlig pleje og sygepleje til de over 200.000 borgere, der er visiteret til varig hjemmehjælp, samt til borgere, der har forbigående behov for bistand. 

Hjemme(syge)plejen er opdelt i en primærkommunal myndighedsfunktion og en leverandørfunktion, der kan være såvel kommunal som privat, jf. lov om frit valg af leverandør, som trådte i kraft 1. januar 2003. Myndigheden forestår blandt andet visitation og revisitation, bestiller udførsel hos leverandører, fører tilsyn med disse og gennemfører forebyggende hjemmebesøg hos borgere over 75 år. Leverandører forestår selve leverancen af de ydelser i form af praktisk bistand, personlig pleje og hjemmesygepleje, som myndigheden har visiteret den enkelte bruger til. Hjemmesygepleje kan tillige iværksættes på baggrund af ordination fra praktiserende læge eller sygehus. Langt hovedparten af de besøg, der dagligt gennemføres, handler om forskellige former for praktisk bistand, personlig pleje og løbende sygepleje.

I alt er der beskæftiget omkring 68.000 udgående årsværk i hjemme(syge)plejen, svarende til op mod 90.000 ansatte. Personalet udgøres af hjemmehjælpere, social- og sundhedshjælpere, social- og sundhedsassistenter og sygeplejersker.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Det udgående arbejde i hjemme(syge)plejen er præget af større forskellighed, end tilfældet er for arbejdstilsyn og fødevarekontrol, jf. boks 5.19. Det betyder, at det er vanskeligere at fastslå tidsforbrug og frekvens for arbejdsgange i hjemme(syge)plejen. I den gennemførte analyse af hjem­me(syge)pleje bygger resultaterne derfor på gennemsnit af fire kommuners tidsangivelser, som endvidere er sammenholdt med data fra andre tidsopgørelser gennemført i hjemme(syge)plejen.[7]

Boks 5.19. Variation i opgavevaretagelsen i hjemme(syge)plejen

En række forhold betyder, at det udgående arbejde i hjemme(syge)plejen er præget af større forskellighed end fx arbejdstilsyn og fødevarekontrol:

For det første betyder hjemme(syge)plejens kommunale organisering, at der er forskelle på blandt andet tilrettelæggelse, dokumentation og krav til registrering på tværs af kommunale og private myndigheds- og leverandørfunktioner. For det andet er der betydelige forskelle på de typer af udgående arbejde, som udføres. Endelig kan behovet for registrering og dokumentation variere fra gang til gang, den samme ydelse leveres, herunder af den samme leverandør. Således varierer hjemmesygeplejerskers behov for at gøre optegnelser mv., når borgere tilses, og ved levering af praktisk bistand og personlig pleje er det typisk kun, når der sker afvigelse eller ændring i forhold til det planlagte, at der foretages registreringer og lignende. I modsætning til arbejdstilsyn og fødevarekontroltilsyn knytter der sig altså ikke nødvendigvis altid administrative opgaver til de enkelte hjemme(syge)plejebesøg.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Nedenstående belyser først frigørelsespotentialet ved mobil, digital understøttelse af myndighedsopgaver, derefter belyses potentialet i forhold til leverandøropgaver.

Frigørelsespotentiale forbundet med myndighedsopgaver

Den centrale myndighedsopgave i hjemme(syge)plejen er visitation, her­under revisitation, som begge foregår ved besøg i borgerens hjem.

Den gennemførte analyse peger på, at indførelsen af mobil, digital under­støttelse vil kunne nedbringe tidsforbruget pr. visitation til praktisk bistand og personlig pleje med omtrent 20 minutter, fra godt 2½ timer til ca. 2¼ timer, svarende til omtrent 15 pct. af den samlede tid, der i dag går med forberedelse, gennemførelse og efterbehandling af visitationer, jf. figur 5.8a. Hele frigørelsespotentialet stammer fra lettelser i efterbehandlingsfasen blandt andet på grund af elimineret behov for genindtastning.

Figur 5.8a. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale ved visitation, fordelt på faser

Figur 5.8b. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale ved revisitation, fordelt på faser

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Revisitation adskiller sig fra den initiale vi­si­ta­tion ved, at der er en brugerjournal at tage udgangspunkt i. Dermed bliver det samlede tidsforbrug almindeligvis mindre. Tilsvarende gælder potentialet ved mobil, digital understøttelse, jf. figur 5.8b, som viser, at der i gennemsnit kan frigøres 8 minutter pr. revisitation, svarende til knap 10 pct. af den tid, der i dag går med revisitation.

Et frigørelsespotentiale på i størrelsesordenen 10-15 pct. genfindes for forebyggende hjemmebesøg, der er en anden type myndighedsopgave i hjemme(syge)plejen.[8]

Frigørelsespotentiale forbundet med leverandøropgaver

Langt hovedparten af de besøg, hjemme(syge)plejen dagligt gennem­fører, består i at levere forskellige former for praktisk bistand, personlig pleje og sygepleje til hjemme(syge)plejens ca. 200.000 brugere.

Kommunal praksis varierer, men ofte knytter der sig ingen eller meget få administrative opgaver til besøgsspecifik forberedelse, gennemførelse eller efterbehandling af besøg vedrørende praktisk bistand eller personlig pleje. Her er der i vid udstrækning tale om, at faste brugere modtager bistand og pleje efter en fast og for den enkelte plejer kendt plejeplan.

I dag tager et gennemsnitligt besøg med levering af enten praktisk bistand eller personlig pleje omkring 40 minutter, jf. figur 5.9a. Heraf tager selve gennemførelsen af besøget godt 35 minutter, mens den resterende tid for­deler sig mellem forberedelse, i form af afhentning af kørelister[9], og efterbehandling, i form af rapportering og dokumentation.

Analysen finder, at indførelse af mobile, digitale løsninger i gennemsnit gør det muligt at frigøre 3 minutter, eller ca. 8 pct., af tidsforbruget i dag. Potentialet skyldes dels, at kørelister kan distribueres til de enkelte hjemmehjælpere uden afholdelse af ”morgenmøde” på arbejdspladsen, dels at hjemmehjælpere med en mobil, digital adgang til spørgsmål/svar-funk­tio­na­litet og regelværk mv. direkte kan afklare spørgsmål, som måtte opstå i forbindelse med de enkelte besøg.

Herudover rummer skønsmæssigt 8-15 pct. af besøgene et yderligere potentiale. Når der i forbindelse med et besøg sker afvigelse i forhold til den planlagte ydelse – fx fordi borgerens behov har ændret sig på grund af sygdom eller praktiske forhold – opstår et behov for at foretage regi­stre­ringer på køreliste, i notater mv. I disse tilfælde vurderes der i gennemsnit at kunne frigøres ca. 7 minutter, eller ca. 16 pct., af tidsforbruget, jf. figur 5.9a.

Figur 5.9a. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale ved praktisk bistand og per­son­lig pleje, fordelt på faser

Figur 5.9b. Samlet tidsforbrug og frigørelsespotentiale ved løbende sygepleje, fordelt på faser

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Praktisk bistand og personlig pleje leveres normalt af social- og sundhedshjælpere og -assistenter. Hjemmesygeplejersker og i visse tilfælde social- og sundhedsassistenter forestår derimod levering af en bred vifte af egentligt sygeplejefaglige ydelser, herunder medicinadministration, kontakt til praktiserende læger mv.

Indførelse af mobil, digital understøttelse vurderes i gennemsnit at kunne frigøre 4 minutter, svarende til ca. 13 pct., af den tid, der i dag går med levering af sygeplejefaglige ydelser, jf. figur 5.9b.I dag udgør det samlede tidsforbrug for et gennemsnitligt besøg godt 30 minutter, hvoraf ca. 10 procent anvendes til forberedelse, omtrent 60 pct. til gennemførelsen og omtrent 30 pct. til efterbehandling.

Potentialet hidrører fra et reduceret administrativt tidsforbrug i efterbehandlingsfasen, blandt andet fordi IT-registrering af håndskrevne noter ophører.

Som led i leveringen af sygeplejefaglige ydelser er hjemmesygeplejersker løbende i kontakt med praktiserende læger, apoteker og sygehuse. I disse tilfælde rummer indførelsen af mobil, digital understøttelse – ud over muligheden for lettere dokumentation – tillige et potentiale i forhold til den­ne kommunikation, som i større grad kan gennemføres og afsluttes i bru­gerens hjem.

Det gælder formentlig især i forhold til relativt standardiseret kommunikation, som fx ind- og udskrivninger til/fra sygehus eller genbestilling af receptpligtig medicin, hvor der kan frigøres i størrelsesordenen 40-70 pct. af den tid, der i dag går med den enkelte genbestilling, jf. boks 5.20.

Boks 5.20. Genbestilling af receptpligtig medicin

Behovet for at genbestille receptpligtig medicin opstår typisk i forbindelse med, at hjemmesygeplejersken besøger borgeren for at dosere medicin til den kommende periode. Sygeplejersken registrerer i dag behovet og bestiller medicinen enten pr. telefon fra borgerens hjem eller pr. telefon eller fax i efterbehandlingsfasen på kontoret. Hvorvidt genbestillingen gennemføres på den ene eller anden måde afhænger af lokal praksis, herunder aftaler med de praktiserende læger gennem hvem genbestilling foregår.

Ved telefonbestilling er hjemmesygeplejersken ofte henvist til at ringe i lægens ordinære telefontid, hvor der er risiko for telefonkø. Desuden skal sygeplejersken være meget nøjagtig i sin mundtlige gengivelse af det eller de præparater, der skal genbestilles. I alt tager bestilling via telefon i gennemsnit ca. 15 minutter, hvoraf 10 minutter, eller to tredjedele, udgøres af selve opkaldet til lægen, som kan elimineres med indførelsen af mobil, digital understøttelse, jf. figur a. Resultatet er enslydende for telefonisk genbestilling, som gennemføres i brugerens hjem og på kontoret i efterbehandlingsfasen. Rent teknisk opnås tidsbesparelsen ved, at hjemmesygeplejersker fra en håndholdt computer kan genbestille medicin ved at trykke på en genbestillingsknap i tilknytning til en oversigt over brugerens medicin.

Figur a. Samlet tidsforbrug og fri­gø­rel­ses­potentiale ved genbestilling af medicin pr. telefon, fordelt på faser

Figur b. Samlet tidsforbrug og frigørelses­potentiale ved genbestilling af medicin pr. fax, fordelt på faser

I situationer, hvor hjemme(syge)plejen i dag bruger fax ved genbestilling af medicin, er det samlede tidsforbrug mindre end ved brug af telefon, idet selve samtalen spares. Det samlede tidsforbrug i dag vurderes at være ca. 8 minutter, hvoraf ca. 3 minutter, eller knap 40 procent, hidrører fra efterbehandling i form af faxning, som kan elimineres, hvis der indføres mobil, digital understøttelse, jf. figur b.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Andre ressourcefrigørelsespotentialer og gevinster

Foruden de ressourcefrigørelsespotentialer, som knytter sig til for­bere­del­se, gennemførelse og efterbehandling af det enkelte hjemmebesøg, rummer indførelsen af mobile, digitale løsninger i hjemme(syge)plejen potentialer af mere tværgående karakter. 

Det gælder fx i forhold til optimering af kørsel, hvilket ikke er belyst særskilt i denne sammenhæng. Mobil, digital understøttelse vil kunne frigøre den tid, der går med at afhente kørelister, hvilket er medregnet i ovennævnte potentialer. I forhold hertil kan frigørelsespotentialet yderligere forøges, hvis medarbejderen mø­der på arbejde direkte ude hos første borger. Dette forudsætter, at medarbejderen ikke skal hente bil på arbejdspladsen, hvilket fx kunne gælde i områder, hvor medarbejderne cykler rundt. Herved spares også den tid, der i dag går med at køre fra arbejdspladsen ud til første borger. Tilsvarende er det teknisk muligt for den enkelte medarbejder at slutte dagens arbejde hos en bruger, idet ændringer, bestillinger og journaloplysninger mv. kan afleveres elektronisk.

Desuden kan der være potentialer i forhold til generelle plan­læg­nings­ak­ti­vi­teter i hjemmeplejen, som ud over daglig distribution af kørelister inkluderer vagtplanlægning for medarbejdere og brugernes leveranceplan, der omfatter de ydelser, borgeren er visiteret til. Et potentiale knytter sig fx til muligheden for at udnytte ledig tid ved planafvigelser, jf. boks 5.21.

Boks 5.21. Udnyttelse af ledig tid ved planafvigelser

Løbende sker der afvigelser fra de planlagte ydelser, som skaber ledig tid i hjemme(syge)plejen, fx fordi en borger med kort varsel aflyser sit besøg, bliver indlagt på sygehus eller lignende. Med online registrering af denne type ændringer og afvigelser synliggøres ledig tid, som dermed kan udnyttes til alternative formål, fx at matche nye behov, som er opstået andetsteds i hjemme(syge)plejen. I dag er dette ikke muligt, da opstået ledig tid først bliver synlig for planlægningsfunktionen, når medarbejderen rapporterer dagens ændringer – ofte når den frigjorte tid er forbrugt.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Endelig rummer indførelsen af mobile, digitale løsninger i hjemme(syge)plejen i lighed med arbejdstilsyn og fødevarekontrol en række andre gevinster, jf. boks 5.22, herunder blandt andet et bedre arbejdsmiljø.

Boks 5.22. Andre mulige gevinster forbundet med indførelsen af mobil, digital understøttelse i hjemme(syge)plejen

·  Bedre datakvalitet, fordi data opsamles ved kilde, hvilket begrunder en forventning om færre datafejl og mulighed for bedre ledelsesinformation.

·  Bedre service for brugere, fx ved at kunne svare hurtigere på brugerens spørgsmål gennem direkte informationssøgning.

·  Bedre arbejdsmiljø, blandt andet fordi håndholdte, digitale løsninger gør det muligt, at medarbejderne i højere grad helt færdiggør opgaver ude i borgenes hjem, og dermed giver medarbejderne indtryk af at have ”færre bolde i luften” på samme tid.

Kilde: Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

De fordele, som indførelsen af mobile, digitale løsninger kan medføre, rummer en række bredere perspektiver i hjemme(syge)plejen. Flere ældre, frit-valg og mere komplekse plejeopgaver, som skal løses i samspil med den øvrige sundhedssektor, stiller krav til den fortsatte udvikling og modernisering af hjemme(syge)plejen i de kommende år. Indførelse af mobile, digitale løsninger kan bidrage hertil.

Det gælder fx i forhold til ældre medicinske patienter, som er brugere af hjemme(syge)plejen. Mobile, digitale løsninger muliggør en mere sikker medicinhåndtering i hjemme(syge)plejen, idet ajourførte medicinoplysninger vil være tilgængelige, når de skal anvendes – såvel i den løbende medicinadministration i hjemme(syge)plejen som i kontakten til praktiserende læger og sygehuse. Dermed kan mobile, digitale løsninger understøtte fremkomsten af en mere sammenhængende sundhedsindsats.

Samtidig understøtter mobile, digitale løsninger en mere fleksibel arbejds­de­ling inden for hjemme(syge)plejen. Tilgængeligheden af relevante infor­mationer kan gøre det muligt i flere situationer at besvare spørgsmål og håndtere uventede situationer direkte – uden at involvere kolleger fx fra andre personalegrupper.

Dermed kan opgaverne ikke alene afsluttes med det samme. Fra et medarbejdersynspunkt kan tilgængeligheden af informationer samtidig bidrage til en oplevelse af øget kompetence og mindre stress, fordi færre ting skal følges op efter afslutningen af de enkelte besøg. Indførelsen af mobile, digitale løsninger kan dermed også være et bidrag til udviklingen af et bedre arbejdsmiljø i hjemme(syge)plejen.

Såvel de tidsmæssige som ikke-tidsmæssige resultater af analysen bekræftes af erfaringer fra hjemme(syge)plejen i Sverige, jf. boks 5.23.

Boks 5.23. Erfaringer med mobile, digitale løsninger i hjemmeplejen

En række svenske kommuner har indført en mobil, digital løsning kaldet ”Permitto Care” i hjemme(syge)plejen. Løsningen giver de ansatte adgang til en række en funktionaliteter:

·  Adgang til information om de ældre, herunder persondata, ydelser og lægemidler.

·  Mulighed for dokumentation af udførte opgaver og rapportering af begivenheder.

·  Systemet er indrettet, så relevante rapporter mv. dukker op på de håndholdte terminaler, når de tændes.

·  Kommunikation mellem plejere pr. e-mail, SMS og opslagstavle.

·  Personligt planlægningsmodul.

Harmånger i Nordanstigs Kommune er blandt de områder, hvor løsningen er indført. Her har den blandt andet medført, at de enkelte hjemmeplejere kører direkte fra eget hjem ud til første borger, og at der generelt køres mindre, fordi de ansatte under besøgene altid har adgang til ajourførte oplysninger om de enkelte borgere. Erfaringer peger på, at der med løsningen frigøres ca. 10-15 pct. mere tid til selve plejeopgaven, og at der spares op mod 1200 km. kørsel pr. plejer pr. år. Desuden har løsningen ført til et mindre stressende arbejdsmiljø, fordi flere be­søg kan afsluttes uden behov for opfølgning.

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol. Appendiks II: Casebeskrivelser, 2003.


Appendiks 5.1. Metode og forudsatte funktionaliteter

Analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje er ud­ar­bejdet med bistand fra Accenture (arbejdstilsyn og fødevarekontrol) og Connector/Devoteam Fischer & Lorenz (hjemme(syge)pleje).

Arbejdstilsynet, Fødevaredirektoratet, Socialministeriet og KL har bi­dra­get til at fastlægge opdrag, metode og deltagende tilsynsførende/-kredse og kommuner.

De deltagende tilsynskredse og kommuner har været:

  • Arbejdstilsynskreds København samt medarbejdere i Kontor for Videndeling i Arbejdstilsynet.
  • Fødevareregion Esbjerg.
  • Hjemme(syge)plejen i Fredericia, Herning, Frederiksberg og Århus kommuner.

Foruden analyserne af arbejdstilsyn og fødevarekontrol har Accenture ud­arbejdet en række casebeskrivelser baseret på erfaringer med mobil, digital understøttelse i den offentlige og private sektor i ind- og udland.[10]

Opdrag

Opdraget for de gennemførte analyser af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje har været at belyse, dels hvor mange ressourcer (tid), der i dag går med det udgående arbejde på de tre områder, dels hvor man­ge ressourcer der kan frigøres ved at understøtte det udgående arbejde med mobile, digital løsninger, jf. boks 5.1.1.

Boks 5.1.1. Uddrag af opdrag for analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje

Følgende spørgsmål har skullet besvares som led i analyserne:

·  Hvilke medarbejdergrupper er involveret i det udgående arbejde?

·  Hvilke opgaver og arbejdsgange er knyttet til det udgående arbejde?

·  Hvor mange ressourcer (tid) går i dag med det udgående arbejde, nedbrudt på opgaver, arbejdsgange, aktiviteter og personalekategorier etc.?

·  Hvor store ressourcer kan frigøres ved digitalt at understøtte opgaver og arbejdsgange relateret til det udgående arbejde?

·  Hvilke andre effekter og gevinster kan forventes ved digital understøttelse af det udgående arbejde – fx bedre datakvalitet, bedre service eller bedre arbejdspladser?

Vedrørende afgrænsningen af ”udgående arbejde” fastlægges endvidere, at det arbejde, som finder sted ude hos borgere eller virksomheder, skal betragtes i sammenhæng med den forberedelse og den efterbehandling/rapportering, som finder sted i tilknytning til ude-indsatsen.

Metode

Den primære dataindsamling har taget udgangspunkt i en kortlægning og beskrivelse af de nuværende arbejdsgange forbundet med udgående arbejde ved arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje.[11] Dette er sket i arbejdsmøder, hvor også det gennemsnitlige tidsforbrug i dag er estimeret, ligesom den nuværende IT-understøttelse er beskrevet. Tidsforbruget i hjemme(syge)plejen bygger på estimater for dagvagter.

Efterfølgende er data valideret, blandt andet ved at sammenholde dem med eksisterende tidsregistreringer. I hjemme(syge)plejen er analyserne endvidere blevet sammenlignet med registreringer af den overordnede tids­fordeling i ikke-belyste kommuner, som de fx fremgår af sekundær litteratur.[12]

I samarbejde med de deltagende tilsynsførende/-kredse og kommuner er frigørelsespotentialet herefter bedømt ud fra en række forudsatte funktionaliteter og generelle egenskaber ved mobile, digitale løsninger, som er sammenholdt med de nuværende arbejdsgange. Herved er det belyst, hvilke elementer og faser i den nuværende opgavevaretagelse, der falder bort eller reduceres i tidsmæssigt omfang, hvis der indføres mobil, digital understøttelse. Modsat arbejdstilsyn og fødevarekontrol er eventuelle potentialer for kørsel ikke bedømt i analysen af hjemme(syge)pleje.[13]

Fødevaredirektoratet har tilkendegivet, at hvor de af Fødevareregion Esbjerg angivne estimater er egnede til at belyse frigørelsespotentialet i procent, er det gennemsnitlige absolutte tidsforbrug pr. tilsyn noget lavere på landsplan end i Esbjerg. Det skyldes blandt andet forskelle i erhvervsstrukturen.

De gennemførte analyser har ikke bedømt, hvorvidt den beskrevne digitalisering er praktisk realiserbar for de respektive typer tilsyn og plejebesøg, herunder om der er konkrete tekniske, juridiske og or­ga­ni­sa­to­riske barrierer for en hensigtsmæssig implementering. Der kan fx i forbindelse med visse typer arbejdstilsyn være behov for at læse større mængder regelværk, hvilket stiller krav til læsbarheden på håndholdte terminaler.

I enkelte tilfælde har det været muligt at sammenholde analyserne med konkrete, enkeltstående erfaringer med mobile, digitale løsninger på de belyste områder. Disse eksempler er alene illustrative og indgår ikke i selve datagrundlaget i analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje.

De funktionaliteter, som er forudsat i analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje, har primært relateret sig til muligheden for at hente og aflevere forskellige data i back-office-systemerne på de tre områder, jf. boks. 5.1.2. Det svarer generelt til de funktionaliteter, som i afsnit 5.2 (boks 5.6) blev omtalt som typiske funktionaliteter for løsninger, der er gjort konkrete erfaringer med.

Boks 5.1.2. Forudsatte funktionaliteter i analyserne af arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge)pleje

Arbejdstilsyn:

·  Overførsel af planer, opgaver og alle relevante dokumenter og informationer på sagen/virksomheden til den digitale mobile enhed uden besøg til kontor.

·  Udfyldelse af dokumenter til registrering og rapportering på den digitale mobile enhed. Registreringen understøttes af standardvalg til hurtig indtastning af arbejdsmiljøproblemer.

·  Adgang til generel information af relevans for tilsynet – eksempelvis bekendtgørelser og oplysninger om høringsprocessen.

·  Synkronisering af resultater med centrale systemer uden besøg til kontor.

·  Integration til andre systemer (ATIS, SCANTID etc.) hos Arbejdstilsynet.

·  Automatisk udfyldelse af felter i skærmbilleder/skabeloner med elektronisk tilgængelige data.

Fødevarekontrol:

·  Elektronisk overførsel af dokumenter og informationer på sagen/virksomheden fra ScanJour mv. til en digital mobil enhed uden besøg på kontor.

·  Adgang til generel information af relevans for tilsynet – eksempelvis bekendtgørelser.

·  Direkte elektronisk registrering og rapportering på digital mobil enhed med anvendelse af standardvalg.

·  Mulighed for at kunne printe i forbindelse med tilsyn.

·  Automatisk synkronisering til centralt ScanJour-system efter endt tilsyn uden besøg til kontor.

·  Integration til øvrige systemer (Navision, tidsregistreringssystem mv.).

·  Automatisk genbrug af elektronisk tilgængelige data ved udfyldelse af felter i skærmbilleder/skabeloner – typisk til afrapportering.

Hjemme(syge)pleje:

·  Mulighed for at overføre data fra EOJ-system til håndholdt terminal til brug for besøg hos borgeren, herunder planer, opgaver og journaloplysninger mv. Kan ske online og/eller gennem synkronisering.

·  Mulighed for via håndholdt terminal at opdatere data i EOJ-systemet fra borgerens hjem. Kan ske online og/eller ved synkronisering.

·  Mulighed for simpel kommunikation. Dels i forhold til nye instrukser og ændringer, dels i forhold til ekstern tredjepart, herunder mulighed for at genbestille medicin hos læge.

·  Adgang til generel information af relevans for hjemme(syge)plejen, herunder spørgsmål/svar funktionalitet, regelværk og lignende. Disse informationer kan ligge på den håndholdte terminal og eller på inter-/intranet. 

Kilde: Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003. Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.



[1] Ofte vil der være elementer af kontorarbejde knyttet til det udgående arbejde, fx i form af efterbehandling. Karakteristisk for det udgående arbejde er imidlertid, at sådant kontorarbejde følger af ude-indsatsen, altså det arbejde, der leveres ude hos borgere, virksomheder, i naturen eller på infrastrukturanlæg mv.

[2] Oplyst af Arbejdstilsynet.

[3] Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

[4] Minutangivelserne i analysen bygger på estimater fra Fødevareregion Esbjerg. Fødevaredirektoratet har tilkendegivet, at disse estimater er egnede til at belyse frigørelsespotentialet i procent, men at man ikke kan slutte sig til det absolutte tidsforbrug på landsplan på baggrund af Esbjergs estimater, jf. også appendiks 5.1.

[5] Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

[6] Den funktionalitet, som jf. appendiks 5.1 er forudsat i den gennemførte analyse af frigørelsespotentialet ved at indføre mobil, digital understøttelse af fødevarekontrol, går videre end den funktionalitet, som er indført i forbindelse med ”Det digitale tilsyn”.

[7] Se nærmere appendiks 5.1.

[8] Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

[9] Der er henregnet 2 minutters forberedelse til hvert besøg med praktisk bistand og personlig pleje, som dækker over, at de enkelte hjemmeplejere ved arbejdsdagens påbegyndelse bruger 15-30 minutter på at afhente kørelister. Hver hjemmeplejer gennemfører i gennemsnit 8,25 besøg dagligt, hvorfor 2 minutter således er en konservativ tidsangivelse. Det angivne potentiale er tilsvarende konservativt.

[10] Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol. Appendiks II: Casebeskrivelser, 2003.

[11] Procesdiagrammer vedrørende de analyserede arbejdsgange er optrykt som appendiks til rapporterne om arbejdstilsyn, fødevarekontrol og hjemme(syge-)pleje, jf. Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003; Connector/Devoteam Fischer & Lorenz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

[12] Blandet andet i KL, Tal på tid – tale om tiden, 2001.

[13] I forbindelse med analysen af sygeplejeopgaver er kørsel medtaget under tidsforbrug i dag (indgår i ”nævneren”), men potentialet ved et eventuelt ændret køremønster er ikke vurderet (indgår ikke i ”tælleren”). Dermed undervurderes potentialet muligvis. 



6. Administrative udgifer til beskæftigelsesindsatsen


6.1. Indledning og sammenfatning

Beskæftigelsesindsatsen kan groft opdeles i to hovedopgaver – den aktive indsats i forhold til arbejdssøgende og virksomheder, og udbetalingen af ydelser til ledige og personer uden et tilstrækkeligt indkomstgrundlag. Ansvaret for den aktive del af beskæftigelsesindsatsen ligger hovedsageligt hos AF og kommunerne, mens ansvaret for udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering hører under a-kasserne og kommunerne.

De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen i Danmark skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr. og lægger beslag på godt 13.000 årsværk. Udover de administrative udgifter anvendes i størrelsesordenen 60 mia. kr. til forsørgelse af målgruppen og til drift af aktiveringstilbud, revalideringsinstitutioner mv. Målgruppen for beskæftigelsesindsatsen udgjorde omkring 450.000 helårspersoner i 2002.

Næsten halvdelen af de samlede administrative udgifter kan henføres til  a-kasserne, som anvender knap 3½ mia. kr. til administration af beskæftigelsesindsatsen. Kommunernes administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen skønnes at udgøre ca. 3 mia. kr., mens AF’s administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen kan opgøres til godt 1 mia. kr.

Målt i forhold til målgruppens størrelse skønnes de årlige administrationsudgifter i kommunerne at udgøre ca. 10.500 kr. pr. helårsmodtager, mens de samlede administrationsudgifter for forsikrede brut­toledige i gennemsnit udgør ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i AF og a-kasserne tilsammen. Størstedelen heraf – ca. 13.000 kr. – kan henføres til de administrative udgifter i a-kasserne.

Kommunernes administrationsudgifter pr. helårsmodtager varierer i be­ty­delig grad for de forskellige målgrupper. De administrative udgifter til en helårsmodtager af introduktionsydelse skønnes således at udgøre ca. 15.000 kr. årligt, mens de tilsvarende udgifter til en kontanthjælpsmodtager skønnes at udgøre godt 8.000 kr. årligt i gennemsnit.

Inden for de enkelte målgrupper er der markant spredning i de administrative udgifter mellem de billigste og de dyreste kommuner. For kontanthjælpsmodtagere skønnes de 10 pct. dyreste kommuner således i snit at bruge ca. 19.000 kr. årligt i administration pr. helårsmodtager, mens den tilsvarende udgift skønnes til knap 4.500 kr. i de billigste kommuner.

Høje administrative udgifter pr. overførselsmodtager er ikke nødvendigvis udtryk for en mindre effektiv indsats, idet forskelle i de administrative udgifter principielt kan modsvares af forskelle i effekterne af indsatsen. Her­udover skal der tages højde for de øvrige udgifter til aktiveringstilbud mv. Der er imidlertid ikke nogen systematisk sammenhæng mellem et sum­marisk mål for omkostningseffektiviteten af aktiveringsindsatsen for ar­bejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og de administrative udgif­ter pr. kontanthjælpsmodtager.

Selvom der er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af både omkostninger og effekter, indikerer den betydelige spredning, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i kommunerne.

I AF er der på tværs af regionerne ligeledes en betydelig spredning i administrationsudgifterne – fra godt 4.000 pr. bruttoledig i den billigste region til knap 7.000 kr. pr. bruttoledig i den dyreste region. Denne spred­ning må blandt andet henføres til, at AF’s driftsbeviling ikke kun for­de­les med udgangspunkt i antallet af ledige, men også efter antallet af erhvervs­ak­tive og virksomheder i regionen. AF-regioner med en forholdsvis høj ledighed tildeles således relativt færre administrative midler pr. bruttoledig helårsperson end regioner med en lavere ledighed.

I perioden 1996-2002 er administrationsudgifterne pr. bruttoledig i AF under ét steget med knap 65 pct. i faste priser. Stigningen skal vurderes i lyset af de væsentlige ændringer af lovgivningen i tidsperioden, herunder fremrykningen af ret- og pligtindsatsen til efter 1 års ledighed. Aktiviteten er således steget nogenlunde i takt med udgifterne.

I AF-systemet kan der ligesom i kommunerne konstateres en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten. Selvom der også her er betydelig usikkerhed knyttet til opgørelsen af effekter, indikerer spredningen, at der er et potentiale for at øge omkostningseffektiviteten i AF.

Når der tages hensyn til forskelle i a-kassernes mængde og tyngde af arbejdsopgaver, kan der konstateres en betydelig spredning i de administrative omkostninger i de 33 danske a-kasser. De varierer fra et niveau på knap indeks 40 i den mest produktive a-kasse til indeks 100 i den mindst produktive a-kasse.

Der kan ikke umiddelbart konstateres nogen systematisk sammenhæng mellem administrative udgifter og kvalitet i sagsbehandlingen. Det indikerer, at en række a-kasser kunne varetage de samme opgaver billigere, uden at det samtidig ville gå ud over kvaliteten.

Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion kunne reduceres til gennemsnittet i de a-kasser, der ligger over landsgennemsnittet, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet kunne re­duceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, ville der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr. I forhold til de offentlige finanser ville det indebære en af­ledt årlig forbedring på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr., idet administrationsudgifterne i a-kasserne altovervejende finansieres af pri­vate medlemsbidrag, som er fradragsberettigede med en fradragsværdi på ca. 33 pct.

Selvom det er vanskeligt direkte at sammenligne systemer på tværs af lande med forskelligt lovgrundlag og i nogen grad forskellige opgaver, synes de administrative udgifter i det danske a-kasse system at være markant højere end i de øvrige nordiske lande målt i forhold til antallet af ydelsestransaktioner. Noget af forskellen kan formodentlig henføres til en, i international sammenligning, høj kompleksitet i den danske lovgivning på dagpengeområdet, herunder de administrative krav til gennemgang af løn­sedler ved beregning af dagpenge.

Afsnit 6.2 redegør for organiseringen af beskæftigelsesindsatsen i Danmark, mens der i afsnit 6.3 foretages en overordnet analyse af de administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen. I afsnit 6.4-6.6 foretages efterfølgende en nærmere analyse af de administrative udgifter i hvert af de tre systemer henholdsvis kommuner, AF og a-kasser.

6.2. Organisering af beskæftigelsesindsatsen i Danmark

Formålet med den aktive del af beskæftigelsesindsatsen er at bidrage til et velfungerende arbejdsmarked. Det sker dels ved at bistå ledige og øvrige arbejdssøgende med at få et arbejde, dels ved at yde service til arbejdsgivere, der søger arbejdskraft eller vil fastholde ansatte i beskæftigelse.

Beskæftigelsesindsatsen i Danmark er delt mellem tre systemer: Arbejdsformidlingerne (AF), kommunerne og a-kasserne og kan groft opdeles i to hovedopgaver – den aktive indsats i forhold til arbejdssøgende og virksom­heder samt udbetalingen af ydelser til ledige og personer uden et tilstrækkeligt indkomstgrundlag.

Ansvaret for den aktive del af beskæftigelsesindsatsen ligger hovedsageligt hos AF og kommunerne, mens ansvaret for udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering hører under a-kasserne og kommunerne, jf. tabel 6.1.

Tabel 6.1. Fordeling af de beskæftigelsespolitiske målgrupper/opgaver på forskellige myndigheder

 

Arbejdsmarkedsparate

Øvrige1)

 

Forsikrede

Ikke forsikrede

 

Tilmelding, visitation, jobplan, tilbud og opfølgning

AF

Kommune

Kommune

Vejledning/information og formidling

AF/A-kasser

AF/Kommune

Kommune

Udbetaling af ydelser og rådighedsvurdering

A-kasser

Kommune

Kommune

1) Øvrige målgrupper i beskæftigelsesindsatsen omfatter ikke arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere, modtagere af introduktionsydelse, revalidender, ansatte i skåne- og fleksjob mv.

Kilde: Beskæftigelsesministeriet, Beskæftigelsesministeriets sektoranalyse til Strukturkommissionen, 2003.

AF, som er en statslig myndighed, har ansvaret for den aktive indsats i forhold til forsikrede ledige, mens kommunerne har ansvaret for den aktive indsats i forhold til ikke-forsikrede ledige (AF-tilmeldte kontanthjælpsmodtagere)[1] samt overførselsmodtagere, som ikke er arbejdsmarkedsparate, herunder øvrige kontanthjælpsmodtagere, sygedagpengemodtagere, revalidender mv.

Ansvaret for udbetaling af ydelser til og rådighedsvurdering af ikke-forsikrede ledige samt øvrige overførselsmodtagere ligger i kommunerne.

A-kasserne er rent juridisk private foreninger underlagt et statsligt tilsyn (Arbejdsdirektoratet). A-kassernes kerneopgave er at varetage administrationen af arbejdsløshedsforsikringen, herunder primært udbetalingen af dag­penge. A-kasserne administrerer ligeledes udbetalingen af efterløn, over­gangsydelse, aktiveringsydelse mv. A-kasserne varetager endvidere rå­dig­hedsvurderingen i forhold til forsikrede ledige, ligesom de har mulighed for at yde information og vejledning og gennemføre jobsøgningskurser mv. for ledige medlemmer.

De administrative opgaver i den aktive del af beskæftigelsesindsatsen, som primært løses af kommunerne og AF, omfatter blandt andet formidling af job, vejledning og information af ledige og virksomheder, løbende opfølgning i forhold til den enkelte ledige (individuelt kontaktforløb), igang­sætning af aktive tilbud mv., jf. boks 6.1.

Boks 6.1. Opgaverne i beskæftigelsesindsatsen i forhold til ledige mv.

Information og vejledning

Opgaven omfatter information og vejledning til arbejdssøgende om muligheder på arbejdsmarkedet og rettigheder/pligter ifølge lovgivningen og til virksomheder, som ønsker at rekruttere arbejdskraft, ansætte personer i virksomhedspraktik eller støttet beskæftigelse, hjælp til fastholdelse af allerede ansatte mv.

Jobformidling

Opgaven består i formidling af arbejde til alle arbejdssøgende samt at yde assistance til arbejdsgivere, der søger arbejdskraft, herunder formidling af job på særlige vilkår til borgere med nedsat arbejdsevne. Herudover består formidlingsopgaven i at stille selvhjælpsværktøjer som CV-banken, jobnet.dk mv. til rådighed.



Boks 6.1. Opgaverne i beskæftigelsesindsatsen i forhold til ledige mv. (fortsat)

Visitation

Visitation er en afklaring af, hvordan den enkelte hurtigt kan komme i arbejde eller på anden vis få øget sin arbejdsmarkedstilknytning. Visitation omfatter en afklaring af den lediges arbejdsmarkedsparathed og beslutninger om valg af relevante beskæftigelsespolitiske tiltag, herunder fastsættelse af overordnede rammer for jobplanen, jf. nedenfor.

Individuelt kontaktforløb

Kontaktforløbet består i en løbende kontakt med den enkelte med henblik på at sikre, at vedkommende hurtigst muligt kommer i beskæftigelse. Kontaktforløbet kan blandt andet omfatte en afklaringssamtale om personens kvalifikationer og jobmuligheder, støtte til jobansøgninger, besøg på arbejdspladser med henblik på afklaring af jobønsker samt vejledning. Kontaktforløbet skal som minimum inkludere en individuel samtale med den enkelte hver tredje måned.

Udarbejdelse af jobplan.

For alle personer, der modtager et aktivt tilbud, skal der udarbejdes en individuel jobplan. Jobplanen indeholder blandt andet den enkeltes beskæftigelsesmål og indholdet i de beskæftigelsesrettede aktiviteter, der kan bidrage til dette. Jobplanen beskriver herudover personens muligheder for at få varig beskæftigelse på det almindelige arbejdsmarked.

Aktiveringsindsats og tilbud

Udgangspunktet er den hurtigste vej i beskæftigelse ved aktiv jobsøgning og jobformidling. Er det ikke lykkedes inden for en periode, eller vurderes det, at personen umiddelbart har behov for fx opkvalificering eller en anden form for aktivt tilbud, kan der igangsættes et aktivt tilbud. Aktiveringsindsatsen omfatter gennemførelse af tilbud i form af vejledning/opkvalificering/uddannelse, virksomhedspraktik eller ansættelse med løntilskud.

Rådighedsvurdering

Rådighedsvurdering omfatter løbende kontrol med, at den ledige fortsat opfylder kravene om at stå til rådighed for arbejdsmarkedet, herunder om vedkommende søger arbejde, møder op til samtaler, aktivt medvirker i udarbejdelsen af jobplan, deltager i aktiviteter i forbindelse med kontaktforløbet, deltager i aktivering og tager imod formidlet arbejde. Rådighedsvurderingen kan føre til sanktioner.

Udbetaling af ydelser

Med baggrund i vurderingen af om personer er berettiget til ydelser, skal der beregnes ydelsesniveau og udbetales ydelser korrekt og rettidigt.

Kilde: Beskæftigelsesministeriet, Beskæftigelsesministeriets sektoranalyse til Strukturkommis­sionen, 2003 samt diverse love og bekendtgørelser.

Den samlede målgruppe for beskæftigelsesindsatsen udgjorde knap 450.000 helårspersoner i 2002, jf. tabel 6.2.

Størstedelen af den samlede målgruppe – godt 60 pct. – er placeret under kom­munernes ansvar, mens knap 40 pct. af målgruppen (de forsikrede ledige) hører under AF og a-kasserne.

Tabel 6.2. Antal helårspersoner i de forskellige målgrupper, 2002

 

Antal

Pct.

Arbejdsmarkedsparate

 

 

- Forsikrede

168.000

38

- Ikke-forsikrede

32.000

7

Øvrige

 

 

- Kontanthjælp

100.000

22

- Introduktionsydelse

13.500

3

- Sygedagpenge

72.500

16

- Revalidering

34.500

8

- Skåne-, fleksjob og ledighedsydelse

26.500

5

I alt

447.000

100

Heraf kommuner

279.000

62

Heraf AF og A-kasser

168.000

38

Anm.:  Grupperne forsikrede, ikke-forsikrede og kontanthjælp inkluderer både passive ledige mv. og personer i aktiveringsforløb.

Kilde:  Beskæftigelsesministeriet og Danmarks Statistik, Nyt fra Danmarks Statistik, Nr. 302, 17. juli 2003.

6.3. Administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen

De samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen i Danmark skønnes at udgøre knap 7½ mia. kr.Udover de administrative udgifter an­vendes i størrelsesordenen 60 mia. kr. til forsørgelse af målgruppen og til drift af aktiveringstilbud, revalideringsinstitutioner mv.

A-kassernes administrationsudgifter udgør næsten halvdelen af de samlede administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen eller knap 3½ mia. kr.[2] Kommunernes administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen skønnes at udgøre ca. 3 mia. kr., mens AF’s administrative udgifter til beskæftigelsesindsatsen kan opgøres til godt 1 mia. kr., jf. boks 6.2 og figur 6.1a. 

Boks 6.2. Administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen

De administrative udgifter i beskæftigelsesindsatsen er skønnet/opgjort med baggrund i følgende kilder:

A-kasserne

A-kassernes administrationsudgifter er opgjort på baggrund af tal i Arbejdsdirektoratets Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003 og bygger på a-kassernes regnskaber for 2002. Udgifterne er efterfølgende opregnet til 2003-priser.

Kommuner

Kommunernes administrationsudgifter er skønnet på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i samarbejde mellem KL, Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet i efteråret 2003. Udgifterne inkluderer et skøn for overhead i administrationen af beskæftigelsesindsatsen, jf. boks 6.5.

AF

De administrative udgifter i AF er opgjort på baggrund af tal fra Arbejdsmarkedsstyrelsens virksomhedsregnskab for AF for 2002. Udgifterne er efterfølgende opregnet til 2003-priser.

Personaleforbruget i de tre systemer skønnes at udgøre tilsammen ca. 13.300 årsværk, hvoraf 5.000 er beskæftiget i a-kasserne, 6.200 i kommunerne[3] og 2.100 i AF, jf. figur 6.1a.

Figur 6.1a. Administrative udgifter til be­skæftigelsesindsatsen i de tre systemer, 2002/03

Figur 6.1b. Administrative udgifter pr. hel­årsmodtager i de tre systemer, 2002/03

Anm.:  Udgiftstal for AF og a-kasser er fra 2002, mens tal for kommuner er fra 2003. Figur 6.1b.: For AF og a-kassernes vedkommende er udgifterne sat i forhold til forsikrede bruttoledige helårspersoner. Da a-kassernes administrative udgifter også i et vist omfang vedrører personer, der ikke er bruttoledige, er a-kassernes udgifter i beregningen korrigeret med andelen af tidsforbruget, som går til udbetaling af efterløn, overgangsydelse, orlovsydelser mv., kontingentopkrævning og medlemsadministration og til dels lovpligtig vejledning, samt disse områders forholdsmæssige andel af tidsforbruget til ikke-medlemsrettede aktiviteter (intern administration og ledelse, støttefunktioner, vidensopdatering og uddannelse). Korrektionen af a-kassernes administrative udgifter bygger på oplysninger om tidsanvendelsen i a-kasserne fra Arbejdsdirektoratets benchmarking af arbejdsløshedskasserne.

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002; Spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative per­sonaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i efteråret 2003; Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Administrationsudgifterne udgør ca. 13.000 kr. pr. helårsmodtager i       a-kas­serne, skønsmæssigt ca. 10.500 kr. i kommunerne og godt 6.000 kr. i AF jf. figur 6.1b.

De betydelige forskelle i administrationsudgifterne i de tre systemer må dog ses i lyset af, at de administrative opgaver er forskellige, og at målgruppen ikke er den samme. A-kasserne har således som hovedopgave at udbetale dagpenge mv. til forsikrede ledige. AF har som hovedopgave at levere en aktiv indsats overfor forsikrede ledige, mens kommunerne varetager både en aktiv indsats og en ydelsesudbetalingsfunktion i forhold til kontanthjælpsmodtagere, herunder ikke-forsikrede ledige, samt øvrige overførselsmodtagere med en svagere tilknytning til arbejdsmarkedet.

De samlede administrative udgifter pr. helårsmodtager er noget højere for forsikrede bruttoledige[4] end for kontanthjælpsmodtagere.[5] For kontanthjælpsmodtagere, herunder ikke-forsikrede ledige, hvor kommunerne varetager hovedparten af indsatsen, skønnes de årlige administrationsudgifter pr. helårsmodtager at udgøre i gennemsnit godt 8.000 kr. De samlede administrationsudgifter for forsikrede bruttoledige kan opgøres til i gennemsnit ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i AF og a-kasserne tilsammen, hvoraf ca. 13.000 kr. kan henføres til a-kasserne, jf. figur 6.2a.

Figur 6.2a. Administrative udgifter pr. hel­årsmodtager, forsikrede bruttoledige og kontanthjælpsmodtagere, 2002/03

Figur 6.2b. Bruttolønudgifter pr. årsværk i de tre systemer, 2002/03

Anm.: Udgiftstal for AF og a-kasser er fra 2002, mens tal for kommuner er fra 2003. Figur 6.2a: Jf. anmærkning til figur 6.1b. vedrørende korrektion af a-kassernes administrative udgifter.

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, virksomhedsoversigt til §17.45.01 på finansloven for 2003, spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af administrative personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen gennemført i efteråret 2003, jf. boks 6.5, Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

En del af forskellen skyldes formentlig, at arbejdsløshedsforsikringsreglerne er komplicerede og i modsætning til kontanthjælp eksempelvis kræver gennemgang af lønsedler, jf. boks 6.3. Forskellen kan endvidere delvis henføres til, at lønudgifterne pr. årsværk er væsentlig højere i a-kasserne end i kommunerne. Målt i forhold til antallet af årsværk er lønudgifterne størst i a-kasserne med godt 400.000 kr. pr. årsværk, mens lønudgifterne pr. årsværk er mindst i kommunerne med knap 320.000 kr., jf. figur 6.2b.

Boks 6.3. Beregningsregler på hhv. dagpenge- og kontanthjælpsområdet

Dagpenge

Dagpenge udbetales pr. times ledighed. Det indebærer, at det skal godtgøres, hvor mange timer den pågældende har været ledig i hver uge, der søges dagpenge. Det skal desuden godtgøres, hvorvidt den pågældende er berettiget til G-dage fra arbejdsgiver, hvilket kræver 74 timers beskæftigelse hos arbejdsgiveren inden for de seneste 4 uger. Endvidere skal der modregnes i dagpengebeløbet for eventuelt overarbejde i perioden op til ledigheden. Endelig skal det i nogle tilfælde godtgøres, om den pågældende har afholdt ferie i perioden, haft orlov, sygdom mv.

Det udbetalte dagpengebeløb afhænger desuden af den enkeltes dagpengesats pr. time. Dagpengesatsen beregnes ud fra lønindkomsten i de seneste sammenhængende 12 uger/3 måneder, hvor den pågældende i hver uge har haft beskæftigelse svarende til 2/3 af fuldt overenskomstmæssig arbejdstid. Dagpengesatsen beregnes højst en gang årligt.

Det skal godtgøres, om vedkommende står til rådighed for arbejdsmarkedet, og ved første ledighedsperiode, eller hvis dagpengeperioden er udløbet, skal det dokumenteres, om vedkommende opfylder arbejdskravet. Endelig gælder der særlige regler for deltidsforsikrede og dimittender.

Arbejdsomfang – herunder eventuelt overarbejde – skal i alle tilfælde dokumenteres ved hjælp af lønsedler, som i nogle tilfælde skal indhentes fra flere arbejdsgivere.

Kontanthjælp

Den løbende kontanthjælp består af en fast månedlig ydelse, hvor satsen afhænger af civilstand, alder og forsørgelsespligt. Som hovedregel fratrækkes alle husstandens indtægter i kontanthjælpen, dog ses ved beregningen af kontanthjælp bort fra et mindre beløb pr. arbejdet time (henholdsvis 29,74 kr. for ægtepar med nedsat hjælp og 12,21 kr. for andre grupper i 2004). Herudover er det som hovedregel ikke muligt at modtage kontanthjælp, hvis man har formue på over 10.000 kr. / 20.000 kr. (fælles formuegrænse for ægtefæller). For ægtepar, hvor en eller begge modtager kontanthjælp nedsættes den månedlige hjælp med 500 kr. for hver person, når en af ægtefællerne har modtaget kontanthjælp i 6 sammenhængende kalendermåneder. For unge under 25 år nedsættes kontanthjælpen, når nærmere omstændigheder er opfyldt, til SU-niveau. For at modtage kontanthjælp skal det desuden godtgøres, at den enkelte står til rådighed for arbejdsmarkedet.

Pr. 1. januar 2004 trådte reglerne om loft over ydelser til kontanthjælps- og starthjælpsmodtagere i kraft. Disse regler betyder, at særlig støtte / boligstøtte nedsættes for personer, der modtager kontanthjælp længere end 6 måneder med op til 1.948 kr. (fælles loft for gifte)/ 1.290 kr. (øvrige grupper), hvis summen af kontanthjælp, særlig støtte og boligstøtte overstiger et bestemt beløb. 

Administrationsudgifterne pr. overførselsmodtager (helårsperson) udgør kun en del af det samlede billede, når effektiviteten af beskæftigelsesindsatsen skal vurderes. Den samlede effektivitet vurderes typisk på baggrund af et mål for omkostningseffektiviteten.

Omkostningseffektiviteten afspejler forholdet mellem den målopfyldelse, der nås med aktiviteten (i dette tilfælde beskæftigelse) og den ressourceindsats, der er investeret heri.

Teknisk set kan omkostningseffektiviteten opdeles i to faktorer, dels effekten forstået som resultaterne af en given aktivitet som fx jobformidling eller aktivering, dels omkostningsproduktiviteten forstået som forholdet mellem aktiviteter og omkostninger, jf. boks 6.4.

Det er således som udgangspunkt ikke muligt på baggrund af administrationsudgifterne alene at afgøre om variationer heri – såvel indenfor som på tværs af systemerne – faktisk dækker over et effektiviseringspotentiale. Eksempelvis kan de kommuner, AF-regioner eller a-kasser, der bruger relativt mange administrative ressourcer, principielt set have en høj effekt og/eller lave udgifter til aktivering mv. og dermed en højere omkostningseffektivitet.

En høj samlet effektivitet kan blandt andet skyldes en høj produktivitet pr. medarbejder (årsværk). Fx at antallet af ydelsesudbetalinger eller antallet af jobformidlinger pr. medarbejder er højere end gennemsnittet. En høj effektivitet kan også skyldes, at indsatsen ”er bedre” i den forstand, at de enkelte aktiviteter i højere grad bidrager til at opfylde målsætningen om at øge beskæftigelsen.

I det følgende søges det at vurdere, om forskelle i de administrative udgifter inden for de tre systemer afspejler forskelle i omkostningseffektivitet, herunder omkostningsproduktivitet.

Boks 6.4. Definition af omkostningseffektivitet

Ved omkostningseffektivitet forstås forholdet mellem effekter og omkostninger.

Effekt/omkostninger = (Effekt/aktivitet)´(Aktivitet/omkostninger)

Omkostningseffektiviteten afhænger dels af effekterne af aktiviteterne (1. led), dels af aktiviteterne pr. omkostningskrone – også kaldet omkostningsproduktiviteten. Et ofte anvendt effektmål for AF og kommunernes beskæftigelsesindsats er, i hvor høj grad indsatsen bidrager til, at den enkelte overførselsmodtager bliver selvforsørgende, jf. boks 6.6. Omkostningsproduktiviteten afspejler, hvor meget det koster at producere en handlingsplan, en jobformidling, en ydelsesudbetaling mv.

6.4. Kommunernes administrative udgifter

Kommunernes samlede udgifter til administration af beskæftigelsesindsatsen i 2003 udgjorde skønsmæssigt ca. 3 mia. kr.[6] og omfattede skønsmæssigt ca. 6.200 årsværk. Opgørelsen af udgifterne baserer sig på en spørgeskemaundersøgelse gennemført i efteråret 2003 om kommunernes personaleforbrug i beskæftigelsesindsatsen, jf. boks 6.5.

Af de samlede administrationsudgifter skønnes anvendt godt 30 pct. til administration af kontanthjælp og godt 20 pct. til sygedagpenge, jf. figur 6.3a. Til de resterende overførselsgrupper – fleksjob, revalidering, introduktionsydelse mv. – skønnes anvendt knap 30 pct., mens knap 20 pct. af de samlede administrative ressourcer ikke kan knyttes til en bestemt målgruppe.

Figur 6.3a. Kommunernes administrationsudgifter fordelt på målgrupper, 2003 Figur 6.3b. Administrationsudgifter pr. helårsmodtager, 2003

Anm.:  Figur 6.3b: Administrationsudgifterne til ”øvrigt personale” er fordelt ud på de enkelte målgrupper i forhold til deres andel af de samlede udgifter.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Målt i forhold til antallet af overførselsmodtagere skønnes administrationsudgiften pr. helårsmodtager i gennemsnit til ca. 10.500 kr. om året, jf. figur 6.3b. Modtagere af introduktionsydelse er den mest ressourcekrævende gruppe med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på ca. 15.000 kr. Kontanthjælpsmodtagere er den mindst ressourcekrævende gruppe med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på godt 8.000 kr.

At modtagere af introduktionsydelse er den mest ressourcekrævende grup­pe kan hænge sammen med, at kravene til integrationsindsatsen er mere omfattende i perioden med introduktionsydelse end efter, samtidig med at kommunikationen mellem klient og sagsbehandler vanskeliggøres af sprogbarrierer mv.

Gruppen af personer med nedsat arbejdsevne (fleksjob mv.) er næsten lige så ressourcekrævende med en skønnet administrationsudgift pr. helårsmodtager på godt 14.000 kr. om året. Det hænger formentlig dels sammen med, at kravene til kommunernes sagsbehandling i forbindelse med visitation til fleksjob, forberedelse af førtidspensionssager mv. er forholdsvis omfattende. Dels at de nye førtidspensionsregler er under indfasning, og der derfor i en overgangsperiode kan være indsat ekstra personaleressourcer på området.

Boks 6.5. Undersøgelse af kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen

KL, Beskæftigelsesministeriet og Finansministeriet har i efteråret 2003 gennemført en spørgeskemaundersøgelse i kommunerne om deres brug af personaleressourcer til administration af beskæftigelsesindsatsen. Den Sociale Ankestyrelse har stået for den praktiske gennemførelse af undersøgelsen.

Undersøgelsen omfatter alene det personale, som kommunen afholder udgifter til på konto 6 i det kommunale budget- og regnskabssystem. Det vil sige personale, som udfører opgaver med vejledning, rådgivning, sagsbehandling, det individuelle kontaktforløb, udarbejdelse af jobplaner samt virksomhedskontakt og administration i øvrigt, samt personaleressourcer til udbetaling af ydelser.

I alt har 266 kommuner besvaret spørgeskemaet. Datamaterialet er behæftet med en vis usikkerhed, blandt andet som følge af eventuelle forskelle i kommunernes fortolkning af de mange spørgsmål. Undersøgelsen angiver blandt andet, hvor mange årsværk kommunerne i alt og i forhold til delmålgrupper anvender til administration af beskæftigelsesindsatsen. Undersøgelsen omfatter også oplysninger om anvendelsen af andre aktører, om organisering af indsatsen, herunder hvilke forvaltninger og aktører, som har ansvaret og er inddraget i indsatsen.

Med udgangspunkt i undersøgelsens resultater er det muligt at skønne over kommunernes samlede lønudgifter til administration af beskæftigelsesindsatsen. I beregningerne er et mindre antal kommuner sorteret fra som følge af usikkerhed. Der indgår således mellem 220 og 232 besvarelser i beregningerne af lønudgifter til administration i kommunerne. De samlede administrative udgifter vedrører dog ikke kun lønudgifter. I beregningerne heraf er derfor tillagt 50 pct., svarende til den gennemsnitlige overhead for kommunernes samlede administrationsudgifter på konto 6.51 (Sekretariat og forvaltninger) i perioden 1998-2002. For de kommuner, der ikke har besvaret spørgeskemaet eller er sorteret fra, er der endvidere foretaget en opregning, svarende til kommunernes samlede andel af overførselsmodtagerne.

118 kommuner oplyser, at andre aktører varetager en del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne. Andre aktører vurderes dog kun at varetage en begrænset andel af de administrative opgaver. Det kan med betydelig usikkerhed anslås, at andre aktører varetager administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for omkring 200 mio. kr. Disse udgifter er inkluderet i tallet for de samlede administrative udgifter i kommunerne. I de beregninger, hvor udgifterne underopdeles på målgrupper, er de skønnede udgifter til andre aktører ikke inkluderet, da der ikke eksisterer oplysninger, som gør det muligt at skønne over fordelingen af udgifter til andre aktører på de enkelte målgrupper.

Endvidere bør de administrative udgifter opgjort på de enkelte målgrupper tolkes med en vis varsomhed, idet fordelingen af det samlede ressourceforbrug på målgrupper formentlig er baseret på en skønsmæssig vurdering i nogle kommuner.

På tværs af kommuner er der en betydelig spredning i de standardiserede administrationsudgifter pr. overførselsmodtager, jf. figur 6.4a. Med standardiseringen er der taget højde for, at fordelingen af overførselsmodtagere ikke er ens, dvs. at de enkelte målgrupper ikke udgør den samme andel i alle kommuner.[7]

I de 10 pct. af kommunerne som bruger færrest personaleressourcer skønnes administrationsudgifterne pr. helårsmodtager til ca. 8.000 kr., mens de er godt dobbelt så store eller knap 18.500 kr. om året pr. helårsmodtager i de 10 pct. af kommunerne, som bruger flest personaleressourcer til beskæftigelsesindsatsen.

Figur 6.4a. Standardiserede administrationsudgifter pr. overførselsmodtager, 2003

Figur 6.4b. Administrationsudgift pr. over­­førselsmodtager i 10 pct. billigste og 10 pct. dyreste kommuner, 2003

Anm.: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Sammenlignes kommunernes administrationsudgifter pr. helårsmodtager for de enkelte målgrupper er der også en markant spredning, jf. figur 6.4b. For sygedagpengemodtagere skønnes administrationsudgiften pr. helårsmodtager at variere fra ca. 4.500 kr. i de 10 pct. mindst ressourcekrævende kommuner til ca. 15.000 kr. i de 10 pct. mest ressourcekrævende. For kontanthjælpsmodtagere skønnes forskellen at være lidt større – fra knap 4.500 kr. pr. helårsmodtagere i de 10 pct. mindst ressourcekrævende til ca. 19.000 kr. pr. helårsmodtager i de 10 pct. mest ressourcekrævende kommuner.

En vurdering af omkostningseffektiviteten af kommunernes beskæftigelsesindsats kan dog ikke alene foretages på baggrund af variationen i de administrative udgifter, jf. afsnit 6.3.

For det første udgør administrationsudgifterne kun en del af de samlede udgifter til den aktive beskæftigelsesindsats.[8] For kontanthjælpsmodtagere er der dog en positiv og stort set proportional sammenhæng mellem de samlede udgifter pr. helårsmodtager og administrationsudgifterne pr. hel­årsmodtager, jf. figur 6.5a. Administrationsudgifterne pr. helårsmodtager synes med andre ord at være en forholdsvis god indikator for, om de samlede udgifter pr. helårsmodtager i den enkelte kommune er relativt høje eller lave.

Figur 6.5a. Samlede udgifter til kontanthjælp (ekskl. forsørgelse) og administrationsudgifter pr. helårsmodtager (kontanthjælp), 2003

Figur 6.5b. Effektmål for arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere og sam­lede udgifter til kontanthjælp (ekskl. forsørgelse) pr. helårsmodtager, 2003

Anm.:  De samlede udgifter (ekskl. forsørgelse) omfatter administrationsudgifter til kontanthjælpsområdet og driftsudgifter til aktivering. Driftsudgifterne inkluderer driftsudgifter til uddannelse af kontanthjælpsmodtagere under forrevalidering. Driftsudgifterne til aktivering er for 2002 og opregnet til 2003-priser. Effektmålet vedrører perioden 1999-2001, jf. boks 6.6.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

For det andet skal de samlede udgifter sammenholdes med effekterne af indsatsen for at få et billede af omkostningseffektiviteten. Variationen i administrationsudgifterne pr. helårsmodtager kunne således principielt mod­svares af forskelle i effekterne af indsatsen.

I det følgende søges det derfor at sammenholde de administrative udgifter med kommunernes aktivitet og effekter af indsatsen. Der foreligger imidlertid kun summariske effektmål for en mindre del af den samlede målgruppe, nemlig arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. På udgifts­siden anvendes udgifterne pr. helårsmodtager for hele kontanthjælpsgruppen, idet data ikke giver mulighed for at underopdele udgifterne yderligere. At effektmål og udgifter ikke dækker nøjagtig den samme målgruppe vurderes dog kun at have mindre betydning for spredningen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner.

Et ofte anvendt mål for effekterne af beskæftigelsesindsatsen er ændringen i selvforsørgelsesgraden. En række forhold gør dog, at effektmålet skal fortolkes med forsigtighed, jf. boks 6.6.

Effektmålet undervurderer generelt niveauet for den samlede effekt af beskæftigelsesindsatsen, idet målet ikke inddrager motivationseffekter[9]. Må­let kan derfor ikke benyttes til at vurdere niveauet for omkostningseffek­tiviteten i den enkelte kommune, men alene spredningen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner. At effektmålet ikke omfatter motivationseffekter kan desuden godt have betydning for spredningen, ligesom en række andre forhold også betyder, at spredningen i effektmålet skal fortolkes med forsigtighed. Blandt andet er effektmålet påvirket af, i hvor høj grad en kommune benytter straksaktivering, og hvilke kontanthjælpsmodtagere kommunen tilmelder til AF.

På trods af forbeholdene er det vurderingen, at variationen i det summariske effektmål indikerer en betydelig spredning på tværs af kommuner i effekterne af beskæftigelsesindsatsen for arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere. Samtidig viser dette mål ingen systematisk sammenhæng med de samlede udgifter pr. helårsmodtager af kontanthjælp, jf. figur 6.5b.

For gruppen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere indikerer tallene således, at der er en betydelig spredning i omkostningseffektiviteten – effekterne af indsatsen sammenholdt med de samlede udgifter, jf. figur 6.6a. Samtidig indikerer en beregning, at størstedelen af variationen i omkostningseffektiviteten kan henføres til variationen i effekterne af indsatsen, jf. appendiks 6.1.

Figur 6.6a. Summarisk indikator for omkostningseffektivitet

Figur 6.6b. Summarisk indikator for omkostningseffektivitet og administrationsudgifterne pr. helårsmodtager (kontanthjælp), 2003

Anm.: Effektmålet, som indgår i beregningen af indikatoren for omkostningseffektiviteten, undervurderer den samlede effekt af aktivering, jf. boks 6.6. På baggrund af indikatoren for omkostningseffektivitet kan der derfor ikke konkluderes noget om niveauet for omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune. Det summariske mål kan alene benyttes som indikation for spredningen i omkostningseffektiviteten. Figur 6.6a: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Arbejdsmarkedsstyrelsen, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Sammenholdes indikatoren for omkostningseffektivitet med de administrative udgifter pr. helårsmodtager er der ingen sammenhæng, jf. figur 6.6b. Med andre ord er der ikke tegn på, at omkostningseffektiviteten af indsatsen er bedre i de kommuner, der bruger flere administrative ressourcer pr. helårsmodtager.

For gruppen af arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere synes det derfor muligt at opnå en betydelig højere effekt af indsatsen med det givne ressourceforbrug. Problemerne med nøjagtigheden af effektmålet betyder dog, at usikkerheden er for stor til at kvantificere dette potentiale.

Boks 6.6. Mål for effekterne af aktivering

Det anvendte effektmål angiver, hvorvidt den enkelte i mindre omfang modtager overførsler efter at have modtaget et aktiveringstilbud end før. Den enkeltes modtagelse af overførselsindkomst i seks måneder efter afsluttet aktivering sammenlignes med den enkeltes modtagelse af overførselsindkomst to år før afslutningen af aktivering. Er modtagelsen af overførselsindkomst efter afsluttet aktivering lavere end i referenceperioden før afslutningen, forudsættes aktiveringen at have haft en positiv effekt.

Den samlede effekt af aktivering kan imidlertid henføres til tre effekter. Motivation, som dækker det forhold at udsigten til aktivering får ledige til at intensivere deres jobsøg­ning, fastholdelse, som dækker det forhold, at aktiverede er mindre jobsøgende i ak­ti­ve­ringsperioden og opkvalificering, som dækker det forhold, at aktiveringsforløbet – alt andet lige – øger sandsynligheden for at få et job efter endt aktivering. Det an­vendte effektmål inddrager dog kun de to sidstnævnte effekter, hvorfor det generelt undervurderer den samlede effekt af aktivering. Effektmålet kan derfor ikke benyttes til at vurdere niveauet for den samlede effekt af aktivering i den enkelte kommune, men alene spredningen på tværs af kommuner.

På grund af målemetoden er der også grund til at udvise forsigtighed ved fortolkningen af forskelle på tværs af kommuner. For det første fordi motivationseffekten ikke er indeholdt. For det andet vil der være en tendens til at de kommuner, der i høj grad benytter sig af såkaldt ”straksaktivering” – alt andet lige – vil falde dårligere ud i effektsammenligningen. For det tredje kan forskelle i målgruppens sammensætning kommunerne imellem have betydning for de målte effekter. Fx er variationen i kommunernes praksis med hensyn til henvisning af kontant­hjælps­modtagere til AF betydelig. For det fjerde kan det forhold, at anvendelsen af redskaberne privat og offentlig jobtræning med løntilskud ikke indgår i effektmålingen, føre til en skævhed i sammenligningen mellem kommuner. De to redskaber udgør dog kun 11 pct. af den samlede aktiveringsindsats i kommunerne.

Endvidere vil de målte effekter være påvirket af konjunkturforløbet, idet målemetoden omfatter en samlet periode på 2½ år. Fokus i analysen er imidlertid ikke niveauet for effekterne, men variationen på tværs af kommuner. Der har naturligvis været en vis forskel i det regionale konjunkturforløb, men variationen heri udgør kun en mindre del af variationen i de målte effekter på tværs af kommuner.

Forskelle i omkostningseffektivitet kan skyldes forskelle i produktiviteten pr. omkostningskrone (omkostningsproduktiviteten) på tværs af kommunerne. Det er forsøgt at opgøre et omkostningsproduktivitetsindeks for kommunernes beskæftigelsesindsats ved at sammenholde nogle få aktivitetsindikatorer med administrationsudgifterne til indsatsen, jf. boks 6.7. Indekset er dog meget summarisk og skal fortolkes med forsigtighed. Blandt andet afspejler de valgte aktivitetsindikatorer ikke i fuldt omfang den faktiske produktion i kommunerne på beskæftigelsesområdet, ligesom indekset alene er beregnet på baggrund af administrationsudgifterne og ikke de samlede udgifter. Ikke desto mindre indikerer tallene, at der formentlig er tale om en betydelig spredning i kommunernes faktiske omkostningsproduktivitet, jf. figur 6.7a.

Figur 6.7a. Summarisk indeks for omkost­ningsproduktivitet, 2003

Figur 6.7b. Administrationsudgifter pr. helårsmodtager og indeks for omkostnings­produktivitet, 2003

Anm.:  Figur 6.7a: Kommunerne er opdelt i 10 lige store grupper. Søljerne angiver medianen i hver gruppe. Figur 6.7b: Kommunen med den bedste omkostningsproduktivitet er sat lig 100.

Kilde:  Spørgeskemaundersøgelse om kommunernes administrative personaleressourcer i beskæftigelsesindsatsen, Danmarks Statistik, Arbejdsmarkedsstyrelsen og egne beregninger.

Samtidig viser omkostningsproduktivitetsindekset en klar negativ sammenhæng med administrationsudgifterne pr. helårsmodtager, jf. figur 6.7b. Der er altså tegn på, at omkostningsproduktiviteten er dårligere i de kommuner, der bruger mange administrative ressourcer pr. helårsmodtagere. Med andre ord synes variationen i de administrative udgifter pr. helårsmodtager også at indikere et effektiviseringspotentiale.

Boks 6.7. Opgørelse af indeks for omkostningsproduktivitet

Der er beregnet et sammenvejet aktivitetsmål for kontanthjælpsmodtagere, revalidender, sygedagpengemodtagere, fleks- og skånejobbere med udgangspunkt i følgende ak­ti­vi­tetsindikatorer:

·  Antal berørt af kommunal aktivering i 2002

·  Antal berørt af revalidering i 2002

·  Antal sygedagpengesager over 8 ugers varighed i 2002

·  Nettotilgang af fleks- og skånejob fra 2. kvartal 2002 til 2. kvartal 2003

For hver kommune er aktivitetsindikatorerne vægtet med årsværksandelen tilknyttet den pågældende målgruppe på landsplan. Herefter er beregnet et omkostningsproduktivitetsindeks på baggrund af administrationsudgifterne i forhold til det sammenvejede aktivitetsmål.

6.5. Arbejdsformidlingens administrative udgifter

AF’s samlede administrationsudgifter i 2002 udgjorde godt 1 mia. kr. og omfattede ca. 2.100 årsværk. Godt 65 pct. af administrationsudgifterne vedrørte løn til AF-ansatte, mens knap 35 pct. vedrørte øvrige driftsudgifter, jf. tabel 6.3.

Tabel 6.3. Administrationsudgifter i AF fordelt på hovedformål, 2002

2002-priser

Udgifter, mio. kr.

Pct.

Lønudgifter.

660

66

Heraf:

 

 

- Formidlingsindsatsen.

133

13

- Den virksomhedsvendte indsats.

74

7

- Vejledningsindsatsen.

63

6

- Aktiveringsindsatsen.

189

19

- Rådsarbejde og orlovsadministration.

56

6

- Administration og ledelse.

145

14

Øvrige driftsudgifter.

345

34

Administrationsudgifter i 2002-priser.

1.005

100

Administrationsudgifter i 2003-priser.

1.034

-

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingens virksomhedsregnskab 2002, 2003 og egne beregninger.

Målt i forhold til antallet af dagpengemodtagere og AF-aktiverede (bruttoledige) udgjorde AF’s administrationsudgifter godt 6.000 kr. pr. bruttoledig (helårsmodtager) i 2002, jf. figur 6.8a. I perioden 1996 til 2002 steg administrationsudgifterne pr. bruttoledig med knap 2.500 kr. i faste priser eller knap 65 pct. Den markante stigning siden 1996 skal blandt andet ses i sammenhæng med, at der med arbejdsmarkedsreformerne er sket en opprioritering og fremrykning af den aktive indsats.[10] Aktiviteten er således steget væsentligt i perioden.

Figur 6.8a. AF’s administrationsudgifter pr. bruttoledig, 1996-2002

Figur 6.8b. Indeks for AF’s administrationsudgifter og aktiviteter målt i forhold til bruttoledige, 1996=100

Anm.:  Figur 6.8a. Engangsudgifter til udvikling mv. af edb-systemet Amanda i perioden 1996-2001 samt udgifter til tjenestemandspensioner er udeladt. Dog er udgifterne i 2001 i forhold til virksomhedsoversigten på finansloven yderligere korrigeret for Amanda-relaterede engangsudgifter. Figur 6.8b. Den sammenvejede enhedsomkostning er en vægtning af de relative ændringer i enhedsomkostningerne i forhold til 1996 på de fire hovedaktivitetsområder: Formidling, virksomhedsvendt indsats, vejledning og aktivering. Som vægte er anvendt aktiviteten i 1996 på de fire områder. Udgiftsposten ”Rådsarbejde og orlovsadministration” er ikke inkluderet i beregningen, herunder den forholdsmæssige andel af udgiftsposterne ”Administration og ledelse” samt ”Øvrige driftsudgifter”. Stigningen i den sammenvejede enhedsomkostning i 2000 skal ses i sammenhæng med et fald i aktiviteten som følge af indkøringsvanskeligheder i forbindelse med nyt edb-system (Amanda).

Kilde: Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab (1998-2002); virksomhedsoversigt til §17.45.01 på finanslovene for 2001, 2002 og 2003; Danmarks Statistik og egne beregninger.

Over perioden har enhedsomkostningerne været nogenlunde konstante, jf. figur 6.8b. Stigningen i administrationsudgifterne pr. bruttoledig synes således ikke at være et resultat af dårligere omkostningsproduktivitet for AF som helhed.

Målt i forhold til antallet af bruttoledige er der på tværs af AF-regionerne en forholdsvis stor spredning i administrationsudgifterne – fra godt 4.000 kr. til knap 7.000 kr. pr. bruttoledig, jf. figur 6.9a.Det bemærkes dog, at en del af AF’s ressourcer går til andre målgrupper end ledige – dvs. virksomheder og beskæftigede. Det har imidlertid ikke været muligt at underopdele AF’s udgifter efter, om de går til ledige, beskæftigede eller virksomheder, hvorfor de samlede udgifter alene er sat i forhold til antallet af bruttoledige, som også er AF’s vigtigste målgruppe.

Figur 6.9a. AF-regionernes administrationsudgifter pr. bruttoledig, 2002

Figur 6.9b. Administrationsudgifter pr. bruttoledig og ledighedsprocent, 2002

Anm.:  En række af administrationsudgifterne til den aktive arbejdsmarkedspolitik afholdes centralt og indgår derfor ikke i administrationsudgifterne på regionsniveau.

Se appendiks 6.2 for en oversigt over forkortelserne for de enkelte AF-regioner.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, Dan­marks Statistik og egne beregninger.

Den forholdsvis store spredning må blandt andet derfor ses i lyset af, at AF’s driftsramme ikke kun fordeles med udgangspunkt i antallet af ledige, men også antallet af erhvervsaktive og antallet af virksomheder i den enkelte AF-region, jf. boks 6.8. AF-regioner med de laveste ledighedsprocenter har således umiddelbart flere driftsmidler pr. bruttoledig til rådighed end AF-regioner med de højeste ledighedsprocenter, jf. figur 6.9b.

Boks 6.8. Fordeling af AF’s driftsbevilling

Fordelingskriterierne for AF’s driftsbevilling bygger på tre delkriterier: Arbejdsstyrken, antal virksomheder og ledigheden. De tre delkriterier er valgt ud fra en begrundelse om, at de opfanger de primære modtagere af AF’s ydelser.

Arbejdsstyrkekriteriet vægter 40 pct.

(Arbejdsstyrken uanset alder fordelt efter bopæl).

Virksomhedskriteriet vægter 30 pct.

(Antal virksomheder omfattende offentlige og private arbejdssteder med 2 eller flere ansatte).

Ledighedskriteriet vægter 30 pct.

(Heri indgår 1. ledighedsperiodekriteriet med vægten 15 pct. og 2. ledighedsperiodekriteriet med 85 pct. Fordelingskriteriet for 1. ledighedsperiode er: Antal ledige og aktiverede med mindre end 1 års ledighed/aktivering indenfor de seneste to år. Fordelingskriteriet for 2. ledighedsperiode er: Antal personer i 2. ledighedsperiode (inkl. ledige på udannelsesorlov) dvs. personer med mere end et års ledighed indenfor de seneste to år.).

Endvidere udmeldes en grundbevilling til AF’s drift på 5 mio. kr. pr. region. Det bemærkes, at AF-Bornholm får fastsat sin budgetramme særskilt, og dermed ikke indgår i fordelingen efter fordelingskriterierne.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen.

En vurdering af omkostningseffektiviteten af AF-regionernes beskæftigelsesindsats kan dog ikke alene foretages på baggrund af de administrative udgifter pr. bruttoledig, jf. afsnit 6.3.

For det første udgør administrationsudgifterne kun en del af de samlede udgifter til den aktive beskæftigelsesindsats. På tværs af AF-regioner er der således ingen sammenhæng mellem de samlede udgifter pr. bruttoledig og de administrative udgifter pr. bruttoledig, jf. figur 6.10a.

Administrationsudgifterne pr. bruttoledig er derfor ikke retvisende for, om de samlede udgifter pr. bruttoledig i den enkelte AF-region er relativt store eller små.

Figur 6.10a. De samlede udgifter pr. bruttoledig (ekskl. forsørgelse) og administrationsudgifter pr. bruttoledig, 2002

Figur 6.10b. Samlede udgifter pr. bruttoledig (ekskl. forsørgelse) og effekt af indsatsen, 2002

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s måle­system 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

For det andet skal de samlede udgifter sammenholdes med effekterne af indsatsen for at få et billede af omkostningseffektiviteten. Variationen i administrationsudgifterne pr. bruttoledig kunne således principielt modsvares af forskelle i effekterne.

På tværs af AF-regionerne er der en vis variation i effekterne af indsatsen. Der er imidlertid ingen sammenhæng mellem effekterne af indsatsen og de samlede udgifter pr. bruttoledig, jf. figur 6.10b. Tallene indikerer således en væsentlig forskel i omkostningseffektiviteten på tværs af AF-regioner, jf. figur 6.11a.

Figur 6.11a. Indikator for omkostningseffektivitet, 2002

Figur 6.11b. Administrative udgifter pr. bruttoledig og indikator for omkostningseffektivitet, 2002

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s måle­system 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Sammenlignes omkostningseffektiviteten med de administrative udgifter pr. bruttoledig antyder tallene heller ingen sammenhæng, jf. figur 6.11b. Med andre ord er der ikke tegn på, at omkostningseffektiviteten er bedre i de AF-regioner, der har flere administrative ressourcer pr. bruttoledig til rådighed end gennemsnittet.

Det synes således muligt at opnå den samme effekt af indsatsen med et lavere ressourceforbrug. Størrelsen af dette besparelsespotentiale kan dog ikke fastlægges med rimelig sikkerhed givet problemerne med nøjagtigheden af det anvendte effektmål.

Forskelle i omkostningseffektivitet kan skyldes forskelle i produktiviteten pr. omkostningskrone på tværs af regioner. På baggrund af de aktivitetsindikatorer, der indgår i AF’s virksomhedsregnskab, er der opgjort et omkostningsproduktivitetsindeks. Indekset skal fortolkes med forsigtighed, idet indikatorerne næppe er fuldt dækkende for den faktiske produktion i AF, ligesom indekset alene omfatter de administrative udgifter. Tallene indikerer dog, at der er tale om en stor spredning i AF-regionernes omkostningsproduktivitet, jf. figur 6.12a.

Figur 6.12a. Indeks for omkostningsproduktivitet, 2002

Figur 6.12b. Administrationsudgifter pr. bruttoledig og indeks for omkostningsproduktivitet, 2002

 

Anm.:  Indekset for omkostningsproduktivitet angiver administrationsudgifterne på landsplan, hvis den samlede aktivitet på de fire hovedaktivitetsområder (jobformidling, virksomhedsvendt indsats, vejledning og aktivering) blev produceret til enhedsomkostningerne på de fire hovedaktivitetsområder i den enkelte AF-region. I beregningen af omkostningsproduktiviteten er udgiftsposten ”Rådsarbejde og orlovsadministration” ikke inkluderet, herunder den forholdsmæssige andel af udgiftsposterne ”Administration og ledelse” samt ”Øvrige driftsudgifter”.

Kilde:  Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen – Virksomhedsregnskab 2002, AF’s målesystem 2002, Danmarks Statistik og egne beregninger.

Samtidig ses der en svag negativ sammenhæng mellem omkostningsproduktivitetsindekset og administrationsudgifterne pr. bruttoledig, jf. figur 6.12b. Der synes således at være tegn på, at omkostningsproduktiviteten er lidt dårligere i de AF-regioner, der har flere administrative ressourcer pr. brutto­ledig til rådighed end gennemsnittet.

6.6. A-kassernes administrative udgifter

I 2002 udgjorde a-kassernes samlede administrative udgifter knap 3½ mia. kr. Knap 60 pct. gik til lønninger, mens resten gik til øvrige administrationsudgifter, jf. tabel 6.4. Det samlede personale i a-kasserne udgjorde knap 5.000 årsværk i 2002.

A-kassernes administrationsudgifter finansieres primært af a-kassernes medlemmer via medlemsbidraget. Medlemsbidraget er dog fradragsberettiget med en skatteværdi på ca. 33 pct., hvorfor det offentlige indirekte finansierer godt 1 mia. kr. af de samlede administrative udgifter. [11]

Tabel 6.4. A-kassernes administrative udgifter, 2002

2002-priser

Udgifter, mio. kr.

Pct.

Lønudgifter

1.950

58

Edb-udgifter

296

9

Lokaleudgifter

227

7

Afskrivninger

155

5

Personaleudgifter

124

4

Medlemsudgifter

68

2

Småaktiver

33

1

Fejludbetalinger1)

8

0

Andet2)

478

14

I alt, ekskl. netto renteindtægter, 2002-priser

3.339

100

I alt, ekskl. netto renteindtægter, 2003-priser

3.434

-

1) A-kassernes andel af fejludbetalinger uden ret til refusion fra staten.

2) Alle øvrige udgiftsarter.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

A-kassernes administrative udgifter er stort set på niveau med summen af de administrative udgifter i AF og kommunerne. En mulig forklaring på de relativt høje udgifter i a-kasserne kunne være, at a-kasserne også varetager andre opgaver end at administrere arbejdsløshedsforsikringen.       A-kasserne udbetaler således andre ydelser end dagpenge og har en rolle som aktiv arbejdsmarkedspolitisk aktør i forhold til sine medlemmer.

Imidlertid udgør den direkte administration af ydelsesudbetalinger udover dagpengeudbetalinger samt de arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter kun henholdsvis 8 pct. og 9 pct. af den samlede tidsanvendelse i a-kas­serne, jf. figur 6.13.


Figur 6.13. A-kassernes tidsforbrug fordelt på aktiviteter, 2002


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  Ikke-medlemsrettede aktiviteter er i figuren defineret som summen af posterne intern    administration og ledelse (20 pct.), støttefunktioner (12 pct.) samt vi­dens­opdatering og uddannelse (10 pct.).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Lægges hertil en forholdsmæssig andel af de ikke-medlemsrettede aktiviteter og den lovpligtige vejledning – svarende til knap 15 pct. af den samlede tidsanvendelse – skønnes godt 30 pct. af a-kassernes administra­tions­ud­gif­ter at relatere sig direkte eller indirekte til udbetalingen af andre ydelser end dagpenge og til arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter. Hovedparten af a-kassernes samlede tidsanvendelse, de resterende knap 70 pct., skønnes således direkte eller indirekte at relatere sig til administrationen af arbejdsløshedsforsikringen, herunder primært udbetalingen af dagpenge.[12]

Udbetalingen af ydelser udover dagpenge, samt de arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter, kan derfor kun delvist forklare et forholdsvist højt ressourceforbrug i a-kasserne.

Det kan desuden konstateres, at en betydelig andel (42 pct.) af det samlede tidsforbrug går til ikke-med­lems­rettede aktiviteter i form af administration og ledelse, støttefunktioner, samt vidensopdatering og uddannelse. 

Betragtes de administrative udgifter i forhold til antallet af medlemmer, va­rierer udgiften markant mellem de forskellige a-kasser. I gennemsnit ud­gjorde de administrative udgifter pr. medlem godt 1.400 kr. i 2002. Den a-kasse, som havde de højeste administrative udgifter pr. medlem (RBF-A, RestaurationsBranchens) brugte godt 2.700 kr., mens den billigste, set i forhold til antallet af medlemmer (DLF-A, Danmarks Læreres Fælles), brugte knap 700 kr., jf. figur 6.14a.

De store forskelle i administrative udgifter pr. medlem afspejler sig altovervejende i størrelsen af det administrationsbidrag medlemmerne afkræves. I 2003 svingede medlemsbidraget således mellem godt 2.500 kr. årligt i den dyreste a-kasse og 600 kr. årligt i den billigste[13], jf. figur 6.14a.

Figur 6.14a. A-kassernes administrative udgifter pr. medlem, 2002 og administrative bidrag pr. medlem, 2003

Figur 6.14b. A-kassernes administrative udgifter pr. vægtet transaktion (ekskl. ar­bejds­markedspol. aktiviteter), 2002

Anm.: De administrative udgifter er opgjort ekskl. nettorenteindtægter og er opgjort i 2002-priser. FAM-A indgår ikke i figurerne, da a-kassen i 2002 kun bestod af en lille restgruppe af medlemmer. DL-A kan ikke umiddelbart sammenlignes med de øvrige a-kasser, da den først blev oprettet pr. 1. oktober 2002.

Figur 6.14a.: Se appendiks 6.3 for en oversigt over forkortelserne for a-kassenavnene. Der kan ikke opgøres et administrationsbidrag for MALER-A, BLIK-A og LEDER-A, da forbundet her betaler alle administrationsudgifter for sine medlemmer. JOURN-A er pr. 1. januar 2003 sammenlagt med ESA, hvorfor der ikke eksisterer noget administrationsbidrag for denne a-kasse i 2003.

Figur 6.14b.: Der findes ikke data for a-kassernes transaktioner for arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter. De skønsmæssige udgifter for denne aktivitet er derfor trukket ud af beregningen. I målet ”vægtet transaktion” vægtes 24 målbare transaktioner i a-kasserne med baggrund i den typiske arbejdsbyrde.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Forskellene i udgifterne pr. medlem i de forskellige a-kasser skyldes formodentlig i nogen grad forskelle i behov for a-kassens service og ydelser.

Eksempelvis har medlemmerne i nogle a-kasser et generelt højere ledighedsniveau, mange korte ledighedsperioder mv., hvilket kræver større ressourceanvendelse pr. medlem. Sådanne forskelle i baggrundsbetingelser kan føre til en divergerende arbejdsbyrde pr. medlem i a-kasserne og dermed en større administrativ udgift.

For at korrigere for denne forskel har Arbejdsdirektoratet i samarbejde med fem a-kasser vurderet de væsentligste målbare arbejdsopgaver i a-kasserne (fx indgår dagpengeudbetaling, ledighedserklæring, udbetaling af efterlønspræmie etc.) og tildelt dem vægte, alt efter hvor arbejdskrævende de er. En sådan vægtet arbejdsopgave kaldes en vægtet transaktion.

Når dette mål anvendes, og der dermed tages hensyn til forskelle i a-kassernes baggrundsbetingelser og tyngden/mængden af serviceopgaver, er der dog fortsat stor spredning i de administrative omkostninger mellem de forskellige a-kasser.

Den administrative udgift pr. vægtet transaktion varierer således fra knap indeks 40 i den billigste a-kasse[14] til indeks 100 i den dyreste, jf. figur 6.14b.

Sammenholdes de administrative udgifter pr. medlem med de administrative udgifter pr. vægtet transaktion, kan det konstateres, at det ikke nødvendigvis er a-kasserne med de højeste administrative udgifter pr. medlem, som er de mindst produktive, når der tages højde for forskelle i tyngden og mængden af arbejdsopgaver.

Den a-kasse (RestaurationsBranchens), som har den højeste administrative udgift pr. medlem, ligger således under gennemsnittet, hvad angår administrative udgifter pr. vægtet transaktion, mens a-kassen med de næstlaveste administrative udgifter pr. medlem (Danske Sygeplejerskers) ligger noget over gennemsnittet, hvad angår de administrative udgifter pr. vægtet transaktion, jf. tabel 6.5.



Tabel 6.5. A-kassernes administrative udgifter pr. vægtet transaktion mv. (sorteret efter de adm. udgifter pr. vægtet transaktion), 2002

A-kasse

Adm. udgifter pr. vægtet trans­aktion, 2002

(indeks)

Antal årsværk 2002, oplyst af     a-kasserne

Adm. udgifter pr. medlem (medio), kr. årligt 2002

IT-fagets og Merkonomernes

100

39

2.009

DANA a-kasse for Selvstændige

90

66

1.477

Ingeniørernes

89

71

967

EL-Fagets

85

59

1.650

Funktionærernes og Servicefagenes

83

71

2.049

Frie Lønmodtageres

81

55

1.455

Danske Sygeplejerskers

80

60

691

Danske Sælgeres

79

45

1.255

Stats- og Teleansattes

76

41

966

Offentligt Ansattes

73

456

1.408

Selvstændige Erhvervsdrivende

71

191

901

Metalarbejdernes

70

137

1.599

HK Danmarks

70

732

1.531

Teknikernes

65

65

1.497

Specialarbejdernes

62

914

1.938

Erhvervssproglig

60

19

1.707

Civiløkonomernes

59

38

1.203

Akademikernes

57

92

959

Socialpædagogernes Landsdækkende

54

56

1.164

Blik og Rørs

54

26

1.536

Kristelig

54

448

1.709

De Kvindelige Arbejderes

52

266

2.059

RestaurationsBranchens

52

108

2.734

Funktionærernes og Tjenestemændenes

52

287

943

Børne- og Ungdomspædagogernes

50

69

941

Journalisternes

50

12

1.191

Ledernes

49

78

787

Nærings- og Nydelsesmiddelarbejdernes

49

107

2.021

Træ-, Industri-, Bygs

48

138

1.583

Pædagogiske Medhjælperes Fælles

47

89

1.916

Malerfagets og Maritim

41

28

1.691

Magistrenes

37

70

1.253

Danmarks Læreres Fælles

37

52

677

Danske Lønmodtageres1)

15

5

696

I alt

62 (gennemsnit)

4.988

1.412

Anm.: De administrative udgifter er opgjort ekskl. nettorenteindtægter og er i 2002-priser. Frisørernes, Artisternes og Maritim a-kasse indgår ikke, da a-kassen i 2002 kun bestod af en lille restgruppe af medlemmer.

1) Kan ikke umiddelbart sammenlignes med de øvrige a-kasser, da den først blev oprettet pr. 1. oktober 2002.

Kilde: Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne beregninger.

Blandt andet med henblik på at øge konkurrencen, a-kasserne imellem, trådte en ny lov i kraft pr. 1. september 2002, hvorefter det er op til den enkelte a-kasse at beslutte, i hvilket omfang den vil være tværfaglig. Før lovændringen fandtes blot én tværfaglig a-kasse for lønmodtagere og to tværfaglige a-kasser for selvstændige. Primo oktober 2003 har otte a-kasser status som tværfaglige, jf. boks 6.9.

Boks 6.9. Tværfaglige a-kasser

Primo oktober 2003 er der 33 a-kasser, heraf

·  12 fagligt afgrænsede for lønmodtagere,

·  13 fagligt afgrænsede for lønmodtagere og selvstændige erhvervsdrivende,

·  4 tværfaglige a-kasser for lønmodtagere,

·  3 tværfaglige a-kasser for lønmodtagere og selvstændig erhvervsdrivende, og

·  1 tværfaglig a-kasse for selvstændige erhvervsdrivende.

De a-kasser, der er tværfaglige, konkurrerer om medlemmer helt eller delvist på tværs af faggrænser. Formålet med lovændringen er at øge fleksibiliteten og den faglige mobilitet på arbejdsmarkedet, give a-kasserne mulighed for at tilpasse deres kundegrundlag til et stadig mere dynamisk arbejdsmarked, og endelig at øge konkurrencen mellem         a-kasserne for på en gang at forbedre servicen til medlemmerne og skabe et pres for lavere omkostninger til administration. Det er endnu ikke muligt at konstatere i hvilket omfang lovændringen har påvirket administrationsudgifterne.

Kilde: Arbejdsdirektoratet.

Sammenlignet med de øvrige nordiske lande er de administrative udgifter i det danske a-kassesystem markant højere målt i forhold til antallet af ydelsestransaktioner, om end en sådan sammenligning skal tages med et vist forbehold i lyset af de betydelige forskelle i systemerne i de nordiske lande, jf. boks 6.10.

Noget af forskellen i udgiftsniveauet kan desuden formodentlig henføres til en, i international sammenligning, høj kompleksitet i den danske lovgivning på dagpengeområdet, herunder de administrative krav til gennemgang af lønsedler ved beregning af dagpenge, jf. boks 6.11.

Boks 6.10. Administrative udgifter til udbetaling af ydelser i de nordiske lande

Det er ikke umiddelbart muligt at konstruere et fuldstændigt sammenligneligt mål for udgifterne til administration af ydelsesudbetalingen til ledige (og aktiverede) i de nordiske lande, da systemerne er ret forskelligt organiserede, og opgaverne samt lovgivningen ikke er umiddelbart sammenlignelige.

I Sverige og Finland administreres ydelser til ledige med ret til dagpenge af selvstændige a-kasser ligesom i Danmark.1) De danske a-kasser administrerer udover ydelsesudbetalingen til ledige blandt andet også ydelsesudbetalingen til fx efterløn, aktiveringsydelse og overgangsydelse mv. og har således en opgaveportefølje, der række udover servicering af forsikrede ledige. Norge har ikke et selvstændigt a-kasse system som de øvrige nordiske lande. I Norge er arbejdsløshedsforsikringen obligatorisk og administrationen varetages af den statslige arbejdsformidling.

På trods af disse betydelige forskelle i systemerne i de forskellige lande indikerer udgiftstal dog, at Danmark synes at have de klart højeste administrative udgifter pr. ydelsesudbetaling (i a-kasserne), mens særligt Norge synes at have en meget billig administration af ydelsesudbetalingen til ledige2), jf. figur a og appendiks 6.4.

 

Norge har i modsætning til de andre nor­diske lande forankret ydelsesudbetalingen til ledige i et statsligt system. Det­­te kan væ­re en mulig forklaring på de lave admini­strative udgifter, da udbetaling af ydelser må betragtes som en standardiseret op­gave, hvor der kan hentes stordriftsfordele, hvis det foregår i et centraliseret admini­strativt system. Norge anvender ved be­reg­ningen af dagpenge, som det eneste af de fire nor­diske lande, et årsindkomstsystem baserest på indberetninger til skattevæs­net frem for lønsedler.

Figur a. Administrative udgifter pr. ydelses­transaktion, 2001/02 DKK

Det kan også være en mulig forklaring på en relativt billig administration i Norge. En­delig skal det bemærkes, at der i det norske system ikke er udgifter til medlemsadministration (herunder medlemsoptagelse og overflytning af medlemmer), da alle norske arbejdstagere er obligatorisk forsikrede, hvilket er yderligere en medvirkende årsag til de lavere udgifter pr. ydelsestransaktion.



Boks 6.10. Administrative udgifter til udbetaling af ydelser i de nordiske lande (fortsat)

De tilsyneladende noget lavere administrative enhedsomkostninger i Sverige og Finland tyder dog ligeledes på, at der også inden for rammerne af et decentralt a-kassesystem er betydelige forskelle i udgifterne på tværs af de nordiske lande, men det kan som nævnt ikke udelukkes, at variationen skyldes forskelle i lovgivningen mv.

Anm.:  Talmaterialet i appendiks 6.4 udgør grundlaget for beregningen af de administrative udgifter pr. ydelsestransaktion. Data for Danmark, Finland og Sverige er fra 2002, mens de for Norge er fra 2001. De er opgjort i årets priser. Oplysninger for antallet af ydelsestransaktioner er indhentet af Arbejdsdirektoratet. Ydelsestransaktion svarer for Danmark, Sverige og Finland til en udbetaling af en ydelse. For Norges vedkommende inkluderer ydelsestransaktioner det samlede antal meldekort, hvoraf 40 pct. ikke fører til udbetaling.  

1) A-kasserne i Sverige administrerer ligeledes ydelser under ledighed til personer uden dagpengeret, mens de i Finland udbetales af den statslige folkepensionsanstalt (FPA), som hører under Social- og Helseministeriet.

2) De norske tal er behæftet med en vis usikkerhed, da de bygger på et skøn fra 2001 og ikke egentlige funktionsopdelte regnskabstal.

Kilde: Arbejdsdirektoratet og Arbejdsmarkedsstyrelsen i Danmark, Arbejdsministeriet og Social- og Helseministeriet i Finland, Arbejdsmarkedsstyrelsen (Aetat) og Finans­ministeriet i Norge, Næringsdepartementet og Finansdepartementet i Sverige.

Boks 6.11. Dagpengelovgivningens omfang i Danmark og Norge

Kompleksiteten i det danske dagpengesystem synes i international sammenligning at være betydelig. I 2001 blev det således opgjort, at de danske a-kasser administrerer efter et regelsæt bestående af i alt 72 bekendtgørelser, 73 vejledninger og 8 cirkulærer på arbejdsløshedsområdet. Hertil kommer en række bekendtgørelser, vejledninger mv. for den del af a-kassernes administration, der vedrører den øvrige arbejdsmarkedslovgivning, og som sorterer under blandt andet Arbejdsmarkedsstyrelsen, Undervisningsministeriet og SU-styrelsen.

Til sammenligning findes hjemlen for ret til dagpenge under arbejdsløshed i Norge ifølge det norske Arbeitsdirektoratet i 5 forskrifter, som indgår i folketrygdlovens kapitel 4. Hertil kommer en mindre lov om overgangsregler i forbindelse med ændringer i bestemmelserne om midlertidig hjemsendelse (permittering).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet.

En mulig forklaring på den store spredning i administrationsudgifterne pr. vægtet transaktion kunne være en tilsvarende variation i kvaliteten af den ydelse, a-kasserne leverer overfor deres medlemmer.

Arbejdsdirektoratet har i rapporten Benchmarking af arbejdsløshedskasserne, 2003 udarbejdet et kvalitetsindeks for a-kassernes opgaveløsning. I indekset indgår faktorer som blandt andet sagsbehandlingstid, omgørelsesprocent mv., jf. boks 6.12.

Boks 6.12. Kvalitetsindeks for a-kassernes sagsbehandling, 2002

I Arbejdsdirektoratets kvalitetsindeks indgår a-kassernes kvalitet målt på 8 parametre: Sagsbehandlingstid, omgørelsesprocent, tilbagebetalingssager samt fejlprocent i hen­holdsvis rådighedstilsyn, g-dage, overskydende timer, arbejdsophør og supplerende dagpenge.

For hvert af disse 8 parametre er der beregnet et gennemsnit for a-kasserne. A-kasser, der ligger henholdsvis under/over gennemsnittet, opdeles i 2 lige store intervaller, således at a-kasserne på hvert af de 8 parametre kan inddeles i 4 grupper alt efter kvalitetsniveau. Er a-kassen i den bedste gruppe for et parameter tildeles scoren 1, i den næstbedste gruppe 2 og så fremdeles. Der beregnes en samlet kvalitetsscore som summerer a-kassens score på hvert af de 8 områder. A-kasser, der befinder sig i den bedste fjerdedel på alle 8 kvalitetsparametre, opnår således en samlet score på 8 (scoren 1 på alle delområder), mens a-kasser, der befinder sig i den dårligste fjerdedel på alle 8 kvalitetsparametre (scoren 4 på alle delområder), opnår scoren 32.

Det bemærkes, at kvalitetsindekset ikke er noget eksakt samvejet mål for kvaliteten, hvor der gøres overvejelser om den indbyrdes væsentlighed af de 8 parametre, ligesom der er en række faktorer udover de 8 parametre, som er væsentlige for kvaliteten i en    a-kasses sagsbehandling. Indekset giver dog en vis indikation af kvalitetsniveauet i den enkelte a-kasse.

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003.

Sammenholdes administrationsudgifterne pr. vægtet transaktion med den samlede score på Arbejdsdirektoratets kvalitetsindeks, synes der imidlertid ikke at være nogen systematisk sammenhæng, jf. figur 6.15.

Figur 6.15. Administrationsudgift pr. væg­tet transaktion og kvalitetsscore (32 = højeste kvalitet), 2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Anm.:  Transaktionsomkostninger pr. vægtet transaktion svarer til målet i figur 6.14b. Den anvendte kvalitetsscore er udarbejdet af Arbejdsdirektoratet og indgår i rapporten Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, jf. boks 6.12. I ovenstående figur er scoren dog vendt rundt i forhold til Arbejdsdirektoratet, således at en høj score indikerer den højeste kvalitet. Der kan således, som scoren er anvendt i figuren, maksimalt opnås 32 (scoren 4 på alle områder) og minimalt 8 (scoren 1 på alle områder).

Kilde:  Arbejdsdirektoratet, Benchmarking af arbejdsløshedskasserne 2003, 2003 og egne be­regninger.

Det indikerer, at de mindre effektive a-kasser kunne løse den samme opgavemængde med samme kvalitet for færre administrative ressourcer, hvis de kom på niveau med de mest effektive a-kasser.

Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion reduceres til landsgennemsnittet i de a-kasser, der ligger over landsgennemsnittet, vil der kunne opnås en besparelse på ca. 200 mio. kr., svarende til omkring 6 pct. af a-kassernes administrative udgifter i 2002. Hvis administrationsudgiften pr. vægtet transaktion i stedet reduceres til gennemsnittet i den billigste halvdel af a-kasserne, i de a-kasser der ligger over dette niveau, vil der kunne opnås en besparelse på ca. 700 mio. kr., svarende til omkring 21 pct. af a-kassernes administrative udgifter i 2002, jf. boks 6.13.

Boks 6.13. Opgørelse af effektiviseringspotentialet i a-kasserne

A-kasserne løser en række serviceopgaver for deres medlemmer, herunder primært udbetaling af dagpenge til forsikrede ledige. Selvom de af a-kasserne producerede serviceydelser kan være af vekslende kvalitet, jf. ovenfor, er der tale om en leverance af et færdigt produkt (eksempelvis udbetaling af dagpenge). Anderledes forholder det sig med den aktive indsats i AF og kommuner, hvor opgaven består i at skaffe de ledige i beskæftigelse og midlet hertil er deltagelsen i aktiveringstilbud mv., der kun har værdi for så vidt deltagerne efterfølgende opnår beskæftigelse.

Det er derfor i højere grad end for AF og kommunernes vedkommende muligt at vurdere a-kassernes effektiviseringspotentiale direkte med baggrund i forskelle i udgifter pr. opgave, korrigeret for forskelle i a-kassernes baggrundsbetingelser og tyngden/mængden af serviceopgaver – dvs. med baggrund i forskelle i de vægtede transaktionsomkostninger, jf. figur 6.14b. 

En reduktion i de administrative udgifter på 200 mio. kr. henholdsvis 700 mio. kr. vil give en afledt forbedring af de offentlige finanser på henholdsvis ca. 65 mio. kr. og ca. 230 mio. kr., idet administrationsudgifterne i a-kasserne altovervejende finansieres af private medlemsbidrag, som er fradragsberettigede med en fradragsværdi på ca. 33 pct.

Det kan ikke udelukkes, at potentialet ved en mere effektiv opgaveløsning i a-kasserne på sigt kan være større end i de ovenstående beregninger.     A-kassernes administrationsudgifter pr. forsikret ledig overstiger således administrationsudgifterne for en kontanthjælpsmodtager i det kommunale system, hvor administrationen både omfatter den aktive indsats og udbetalingen af ydelser, jf. figur 6.2a.

Endvidere er administrationsudgifterne pr. ydelsestransaktion i a-kasserne – med forbehold for forskelle i lovgivningens kompleksitet mv. – flere gange lavere i Finland og Sverige, som også har organiseret udbetalingen af dagpenge i et decentralt a-kassesystem, jf. boks 6.10.

Appendiks 6.1. Dekomponering af omkostningseffektivitet

Omkostningseffektivitet er forholdet mellem effekterne af en aktivitet og de omkostninger, der er forbundet med at gennemføre aktiviteten, jf. afsnit 6.3 og boks 6.4.

Et ofte anvendt mål for effekten af den aktive beskæftigelsesindsatsen er ændringen i selvforsørgelsesgraden fra perioden før og under aktivering til perioden efter endt aktivering, jf. boks 6.6. Omkostningerne forbundet med at gennemføre den aktive indsats omfatter dels udgifterne til aktiveringstilbud, fx køb af uddannelsesaktiviteter, dels udgifter til administration af indsatsen, fx udarbejdelse af handlingsplaner mv. På den baggrund er det valgt at definere omkostningseffektiviteten (effekt pr. omkostningskrone) i kommune/AF-region i som:

 

 

Effekti angiver ændringen i selvforsørgelsesgraden gange en overførselssats[15], Aktivudgi angiver aktiveringsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner og Admudgi angiver administrationsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner).

Forskellen mellem omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune/AF-region og landsgennemsnittet kan dekomponeres i følgende tre led:

 

 

 

 

 

 

Den gennemsnitlige relative betydning af hver enkel variabel (effekt, aktiveringsudgifter og administrationsudgifter), for forskellen mellem omkostningseffektiviteten i den enkelte kommune/AF-region og landsgennemsnittet, defineres nu som summen af den numeriske værdi af dekomponeringsleddene for den enkelte variabel sat i forhold til summen af den numeriske værdi af dekomponeringsleddene for alle tre variable. For effekten af indsatsen giver det følgende:

 

 


Beregningen indikerer, at for kommunerne under ét kan ca. 60 pct. af afstanden til landsgennemsnittet henføres til forskellen i effekterne af indsatsen i forhold til landsgennemsnittet, mens 40 pct. kan henføres til forskellen i omkostningerne, herunder godt 10 pct. til forskellen i de administrative udgifter pr. aktiveret, jf. figur a. Variationen i effekterne af indsatsen synes med andre ord at være den væsentligste årsag til variationen i omkostningseffektiviteten på tværs af kommuner.

Figur a. Dekomponering af forskellen i omkostningseffektivitet i forhold til landsgennemsnittet, kommuner

Figur b. Dekomponering af forskellen i omkostningseffektivitet i forhold til landsgennemsnittet, AF

En tilsvarende beregning for AF-regionerne indikerer, at knap 45 pct. af afstanden til landsgennemsnittet i gennemsnit kan henføres til variationen i effekterne af indsatsen, mens 55 pct. til omkostningerne, herunder godt 20 pct. til de administrative udgifter pr. aktiveret, jf. figur b.

Beregningerne skal dog fortolkes med forsigtighed på grund af en række forbehold – både i forhold til de anvendte data og metoden.

For det første er en del af de administrative udgifter ikke direkte knyttet til aktiveringsindsatsen, men skal ses som en del af den samlede beskæftigelsesindsats. Det gælder fx udgifter til grundregistrering af ledige. Hertil kommer, at en del af den administrative indsats i kommunerne også går til udbetaling af ydelser. Data muliggør imidlertid ikke en adskillelse af de administrative udgifter, som direkte knytter sig til aktiveringsindsatsen. Det medfører, at den relative betydning af variationen i administrationsudgifterne er overvurderet i beregningen.

For det andet gælder der også en række forbehold i forhold til det an­vendte effektmål, herunder at effektmålet undervurderer effekten af ak­ti­ve­ringsindsatsen, idet motivationseffekten ikke er indeholdt, jf. boks 6.6. Det medfører, at den relative betydning af variationen i effekterne af indsatsen er undervurderet i beregningen.

For det tredje er det valgt at afgrænse omkostningseffektivitetsbegrebet til udgifter og effekt i ét år og normere det i forhold til antallet af aktiverede opgjort i helårspersoner. Definitionen af omkostningseffektivitetsbegrebet tager således ikke afsæt i det enkelte aktiveringsforløb, men i virkningen af aktiveringsindsatsen under ét. Definitionen indebærer med andre ord en implicit antagelse om, at den gennemsnitlige værdi af effektmålet – som er opgjort på individniveau - kan fortolkes som den isolerede virkning af aktiveringsindsatsen under ét. Den isolerede virkning af aktiveringsindsatsen kan imidlertid ikke adskilles fra andre institutionelle forhold med betydning for det strukturelle ledighedsniveau, herunder dagpengesystemet, lønforhandlingssystemet, skattesystemet mv., hvorfor antagelsen er en grov tilnærmelse. Det bidrager til en yderligere usikkerhed med hensyn til den relative betydning af variationen i effekterne af indsatsen.

I lyset af forbeholdene skal det samtidig understreges, at den beregnede omkostningseffektivitet ikke kan anvendes til at vurdere niveauet for omkostningseffektiviteten – hverken samlet set eller i den enkelte kommune/AF-region – men alene som indikation på spredningen mellem kommu­ner eller mellem AF-regioner.

Variabelbetegnelse:

Effekti:            Effekt af aktiveringsindsatsen i kommune/AF-region i (ændring i selvforsørgelsesgraden ganget med en overførselssats).

Effektgns:          Den gennemsnitlige effekt af aktiveringsindsatsen for alle kommuner/AF-regioner.

Effektledi:        Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i effekten af aktiveringsindsatsen i forhold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Aktivudgi:        Aktiveringsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) i kommune/AF-region i.

Aktivudggns:     Den gennemsnitlige aktiveringsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) for alle kommuner/AF-regioner.

Aktivudgledi:   Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i aktiveringsudgiften pr. aktiveret (helårspersoner) i forhold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Admudgi:         Administrationsudgifterne pr. aktiveret (helårspersoner) i kommune/AF-region i.

Admdggns:        Den gennemsnitlige administrationsudgift pr. aktiveret (helårspersoner) for alle kommuner/AF-regioner.

Admudgledi:    Den del af forskellen i omkostningseffektiviteten i forhold til landsgennemsnittet, der kan henføres til forskellen i ad­mi­nistrationsudgiften pr. aktiveret (helårspersoner) i for­hold til landsgennemsnittet for kommune/AF-region i.

Appendiks 6.2. Forkortelser for de enkelte AF-regioner



Forkortelse

AF-region

ARH.

Århus

BOR.

Bornholm

FRE.

Frederiksborg

FYN.

Fyn

KBH.

København

NOR.

Nordjylland

RIB.

Ribe

RIN.

Ringkøbing

ROS.

Roskilde

SON.

Sønderjylland

STO.

Storstrøm

VEJ.

Vejle

VES.

Vestsjælland

VIB.

Viborg

Appendiks 6.3. Forkortelser for de enkelte a-kasser

Forkortelse

A-kassenavn

AAK.

Akademikernes

ASE.

Selvstændige Erhvervsdrivende (ASE)

BLIK-A.

Blik og Rørs

BUPL-A.

Børne- og Ungdomspædagogernes Landsdækkende

CA.

Civiløkonomernes

DANA.

DANA a-kasse for Selvstændige

DL-A.

Danske Lønmodtageres

DLF-A.

Danmarks Læreres Fælles

DSA.

Danske Sygeplejerskers

EL-A.

EL-Fagets

ESA.

Erhvervssproglig

FAM-A.

Frisørernes, Artisternes og Maritim

FL-A.

Frie Lønmodtageres

FS-A.

Funktionærernes og Servicefagenes

FTF-A.

Funktionærernes og Tjenestemændenes

HK-A.

HK Danmarks

IAK.

Ingeniørernes

ITM-A.

IT-fagets og Merkonomernes

JOURN-A.

Journalisternes

KAD-A.

De Kvindelige Arbejderes

KRIST-A.

Kristelig

LEDER-A.

Ledernes

MA.

Magistrenes

MALER-A.

Malerfagets og Maritim

METAL-A.

Metalarbejdernes

NNF-A.

Nærings- og Nydelsesmiddelarbejdernes

OAA.

Offentligt Ansattes

PMF-A.

Pædagogiske Medhjælperes Fælles

RBF-A.

RestaurationsBranchens

SID-A.

Specialarbejdernes

SL-A.

Socialpædagogernes Landsdækkende

STA.

Stats- og Teleansattes

SÆLGER-A.

Danske Sælgeres

TA.

Teknikernes

TIB-A.

Træ-, Industri-, Bygs

Appendiks 6.4. Nøgletal for udbetalingen af ydelser til ledige i de nordiske lande

Tabel 6.4.1. Sammenligning af administrationen af ydelses­udbetalings­systemerne i de nordiske lande

 

Danmark

(2002)

Finland

(2002)

Norge

(2001)

Sverige

(2002)

Antal a-kasser

35

42

Ingen – statsligt udbetalingssystem

38

Antal ansatte

4.988

1.290

(heraf 500 i FPA)

300-3503

1.184

A-kassernes adm. udgifter, mio. DKK, PPP-justeret

3.3391

6862

1453

952

Antal a-kasse- medlemmer

knap 2,4 mio.

1,95 mio.

2,4 mio. (alle norske arbejdstagere bidrager)

3,8 mio.

Antal ydelsestransaktioner

5,9 mio.4 (heraf 2,8 mio. dagpengetransaktioner)

4,7 mio.,

(heraf 2,3 mio. i a-kasserne og 2,4 mio. i Folkepensions-anstalten)

2,6 mio.

(meldekort, hvoraf 40 pct. ikke fører til udbetaling)

4,4 mio.

Dagpenge (ydelses-)

modtagere

704.4665

591.4906

267.800

547.000

Adm. udgifter pr. ydelsestransaktion, DKK, PPP-justeret7

5198

146

56

216

1) Inkl. alle a-kassernes administrative omkostninger, herunder opgaver, der række udover gruppen af forsikrede ledige så som administration af efterløn, overgangsydelse mv.

2) Inkl. de administrative omkostninger i folkepensionsanstalten (FPA), som går til udbetaling af ydelser til ledige uden dagpengeret og personer i aktiveringsforløb.

3)  Skøn baseret på undersøgelse af ressourceforbrug i 20 lokale Aetat-afdelinger. Der foreligger ingen præcise regnskabstal for det administrative ressourceforbrug til udbetaling af dagpenge.

4)  Antallet af ydelsestransaktioner for hhv. aktiveringsydelse og VEU kan ikke opgøres præcist, men Arbejdsdirektoratet anslår et skønsmæssigt antal på mindst 235.000. Dette tal indgår i de 5,9 mio. ydelsestransaktioner.

5)  De 704.466 inkluderer personer der i løbet af året 2002 har modtaget en eller flere disse ydelser: dagpenge, feriedagpenge, efterløn, overgangsydelse, orlovsydelse. Tallet undervurderer det reelle antal af ydelsesmodtagere i a-kasserne, da personer, der har modtaget uddannelsesgodtgørelse, aktiveringsydelse og VEU ikke indgår, idet der ikke har kunnet tilvejebringes en samlet registerkørsel hvor disse ydelsesmodtagere er inkluderet.

6)  Heraf 276.562 dagpenge fra a-kassen, 271.276 modtagere af arbejdsmarkedsstøtte og 43.652 modtagere af grunddagpenge.

7)  En sammenligning af udgifterne pr. ydelsestransaktion skal tages med et vist forbehold i lyset af de betydelige forskelle i systemerne i de nordiske lande, jf. boks 6.10.

8)  A-kassernes arbejdsmarkedspolitiske aktiviteter vedrører ikke direkte ydelses­ud­be­ta­lingsfunktionen og dermed antallet af ydelsestransaktioner. De skønsmæssige udgifter for denne aktivitet er derfor trukket ud af de samlede administrative udgifter i beregningen af den gennemsnitlige administrative udgift pr. ydelsestransaktion.

Kilde: Arbejdsdirektoratet, Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsministeriet og Social- og Hel­seministeriet i Finland, Arbejdsmarkedsstyrelsen (Aetat) og Finansministeriet i Norge, Næringsdepartementet og Finansdepartementet i Sverige.



[1] AF bidrager til jobformidlingen i forhold til AF-tilmeldte (arbejdsmarkedsparate) kontanthjælpsmodtagere.

[2] Det bemærkes dog, at en mindre del af ressourceforbruget i a-kasserne går til udbetaling af efterløn og overgangsydelse, samt udbetaling af orlovsydelse, VEU-godtgørelse mv., der også er rettet mod beskæftigede medlemmer.

[3] Det skønnes med betydelig usikkerhed, at 400 årsværk dækker over, at andre aktører varetager en mindre del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne.

[4] Bruttoledige inkluderer, udover ledige, arbejdsmarkedsparate personer i aktiveringsforløb.

[5] Inkl. kontanthjælpsmodtagere i aktivering.

[6] Det skønnes med betydelig usikkerhed, at andre aktører varetager administrative opgave i beskæftigelsesindsatsen for kommunerne for omkring 200 mio. kr., jf. boks 6.5. Disse udgifter er inkluderet i tallet for de samlede administrative udgifter. I de følgende figurer, hvor udgifterne underopdeles på målgrupper, er de skønnede udgifter til andre aktører ikke inkluderet, da der ikke eksisterer oplysninger, som gør det muligt at skønne over fordelingen af udgifter til andre aktører på de enkelte målgrupper.

[7] Der er endvidere taget højde for, at nogle kommuner anvender andre aktører til at varetage en del af de administrative opgaver i beskæftigelsesindsatsen. Selvom oplysningerne herom er behæftet med usikkerhed, jf. boks 6.5, indikerer beregningen, at anvendelsen af andre aktører ikke påvirker spredningen i administrationsudgifterne pr. helårsmodtager nævneværdigt.

[8] De samlede udgifter (ekskl. forsørgelse) omfatter administrationsudgifter samt driftsudgifter til aktivering, fx køb af uddannelsesaktiviteter mv. Udgifter til forsørgelse under aktivering er ikke inddraget, da aktiverede også vil modtage overførselsindkomst, hvis de alternativt var ledige.

[9] Det forhold, at udsigten til aktivering får ledige til at intensivere søgningen efter arbejde.

[10] Tidspunktet for ret og pligt til aktivering er blevet fremrykket af flere omgange i anden halvdel af 1990’erne. Relativt flere ledige er derfor blevet omfattet af aktivering mv. Indførelsen af 75 pct. kravet (kravet om, at ledige skulle være i aktivering i mindst 75 pct. af tiden i den tidligere såkaldte ”aktivperiode”) har isoleret set også bidraget til at øge aktiveringsindsatsen i AF. Dette krav er dog med vedtagelsen af ”Flere i arbejde” afskaffet.

[11] Det bemærkes, at skattefradraget gives af det beløb den enkelte betaler i administrationsbidrag, som ikke i alle tilfælde er fuldstændig identisk med administrationsudgifterne, jf. note 13

[12] I de knap 70 pct. er også inkluderet tidsanvendelsen til kontingentopkrævning og medlemsadministration.

[13] Administrationsudgifterne i figur 6.14a stammer fra 2002, mens administrationsbidraget er for 2003. Administrationsudgifterne pr. medlem kan herudover adskille sig fra administrationsbidrag pr. medlem, hvis a-kasserne vælger at supplere bidraget ved at gøre brug af opsparet kapital og renteindtægter eller ved at få udgifterne helt eller delvist dækket af det faglige forbund. I de fleste tilfælde svarer administrationsudgifterne pr. medlem dog nogenlunde til administrationsbidragets størrelse i et givent år.

[14] Den nye tværfaglige a-kasse (Dansk Lønmodtagers) havde noget lavere omkostninger pr. vægtet transaktion. A-kassen har dog kun eksisteret i ganske kort tid, og det er derfor for tidligt at afgøre, om enhedsomkostningerne har fundet et realistisk, langsigtet leje.

[15] For kommunerne er antaget en overførselssats på 100.000 kr., svarende til den gennemsnitlige sats for kontanthjælpsmodtagere i 2003. For AF-regionerne er antaget en overførselssats på 150.000 kr., svarende til den gennemsnitlige dagpengesats i 2002.




7. Ny EU-regulerings økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor


7.1. Indledning og sammenfatning

EU-regulering har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark enten affødt af eller gennemført under hensyn til EU-regulering.

På EU-niveau vedtages målsætninger og retningslinjer, der er politisk, men ikke retligt bindende, og som kan berøre den indenlandske økonomisk-politiske prioritering. Eksempelvis er man som led i den såkaldte Lissabon-strategi blevet enige om en række målsætninger, hvoraf nogle har karakter af offentlige udgiftsmål.

EU-regulering medfører en række fordele for Danmark, der klart overstiger omkostningerne. For eksempel har etableringen af det indre marked medført øget konkurrence og lavere priser for forbrugerne. En række af disse fordele – blandt andet det indre marked – ville ikke være blevet realiseret uden tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder i form af EU-regulering.

Ny regulering, herunder også EU-regulering, indebærer samfundsmæssige gevinster i form af fx økonomiske gevinster for borgere og virksomheder og bedre miljø, men kan dog også indebære samfundsmæssige omkostninger i form af fx øget administration for borgere og virksomheder og udgifter for den offentlige sektor. Det er derfor relevant at overveje, hvilken regulering der i den konkrete situation er den mest hensigtsmæssige og herunder – i lighed med blandt andet erhvervsmæssige forhold og miljøforhold –  også inddrage mulige udgifter for den offentlige sektor. Med andre ord indgår økonomiske forhold som en del af den samlede vurdering af ny EU-regulering, som altså også omfatter for eksempel erhvervsmæssige forhold, miljøforhold og generelle EU-aspekter.

De økonomiske fordele for Danmark ved EU-samarbejdet er langt større end omkostningerne. Det er dog væsentligt løbende at sikre, at omkostningerne, herunder også den offentlige sektors ressourcer, i hvert enkelt tilfælde prioriteres bedst muligt ud fra det givne formål med reguleringen.

Forslag til ny EU-regulering forelægges Folketingets Europaudvalg sammen med vurderinger af forslagenes konsekvenser, herunder blandt andet konsekvenser for lovgivning, offentlig økonomi og administration og samfunds­økonomien. En gennemgang af de økonomiske konsekvensvurderinger i de seneste fem år viser, at hovedparten af forslagene ikke medfører økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark som følge af deres implementering.

For ca. hver ottende sag er det vurderet, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Kun enkelte forslag har mærkbare økonomiske konsekvenser. I 85 pct. af alle sager med økonomiske konsekvenser blev nettovirkningen på de offentlige finanser angivet som en merudgift eller mindre indtægt. Der findes ikke nogen opgørelse af det samlede omfang af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Da konsekvensvurderinger foretages inden forslagets endelige vedtagelse i EU, kan forslaget være ændret i sin endelige udformning.

I forhold til den etårige danske finanslovsproces er det en særlig udfordring at sikre integrationen af forslag til ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitikken. Det skyldes, at den politiske beslutning om ny EU-regulering ofte træffes flere år, inden reguleringen implementeres og får udgifts- eller indtægtsvirkning i Danmark. Dermed adskiller EU-afledte udgifter sig fra andre udgiftspolitiske beslutninger, hvor der normalt er et tættere tidsmæssigt sammenfald mellem beslutning og udgiftsvirkning.

For de forslag, der skal omsættes til dansk lovgivning, er der et vist råderum med hensyn til, hvordan implementeringen sker og dermed vedrørende de udgifter, som skal afholdes. Råderummet kan dog være begrænset og i disse tilfælde er muligheden for at påvirke den udgiftsmæssige konsekvens af ny EU-regulering efter vedtagelsen i EU tilsvarende begrænset. Det følger deraf, at den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering i disse tilfælde hovedsageligt finder sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Ressortministerierne forventes som udgangspunkt selv at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger. Det medvirker – sammen med systematisk udarbejdelse af konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering – til at skabe klarhed om de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af ny EU-regulering og til at ny EU-regulering kan indgå i den samlede økonomisk-politiske prioritering.

Det er et krav i Danmark, at alle lovforslag gennemgår en konsekvensvurdering, som skal fremgå af bemærkningerne til lovforslaget. For så vidt angår konsekvensvurderinger af forslag til ny EU-regulering indgår disse i notater til Folketingets Europaudvalg. Konsekvensvurderinger ved behandlingen af forslag til ny EU-regulering er mindre detaljerede end kravene til konsekvensvurderinger af lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt.

Gennemgangen viser, at der i fire femtedele af EU-sagerne i de seneste fem år er foretaget en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I godt tre fjerdedele af disse vurderinger angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af kvantitative skøn er stigende.

Der anvendes også betingede konsekvensvurderinger, hvor fx konsekvenserne af alternative muligheder for et forslags endelige ud­formning vurderes. Betingede konsekvensvurderinger kan medvirke til at gøre vurderingerne mere retvisende, når der, som det ofte er tilfældet med forslag til ny EU-regulering, sker væsentlige ændringer i forslaget under forhandlingsforløbet.

I afsnit 7.2 belyses, hvordan EU-regulering kan have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I afsnit 7.3 belyses de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af gennemførelsen af forslag til ny EU-regulering behandlet i perioden november 1997-juni 2003. I afsnit 7.4 beskrives sammenhængen mellem EU-regulering og den øvrige udgiftspolitiske prioritering i Danmark samt anvendelsen af konsekvensvurderinger i Danmark i forbindelse med behandlingen af forslag til ny EU-regu­le­ring.

7.2. EU-regulering og de økonomiske konsekvenser for den of­fent­lige sektor

EU-regulering medfører en række økonomiske fordele for Danmark, der klart overstiger omkostningerne. For eksempel har etableringen af det indre marked medført øget konkurrence og lavere priser for forbrugerne. En række af disse fordele – blandt andet det indre marked – ville ikke være blevet realiseret uden tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder i form af EU-regulering. Tilnærmede eller harmoniserede regler og standarder på EU-niveau kan således have ingen eller begrænsede omkostninger mod til gengæld at have forholdsvis store gevinster.

Ny regulering, herunder også EU-regulering, har som hovedformål at regulere adfærden hos borgere, virksomheder eller myndigheder og indebærer dermed samfundsmæssige gevinster i form af fx økonomiske gevinster for borgere og virksomheder, bedre miljø osv. Uanset det primære sigte kan ny regulering dog også indebære samfundsmæssige omkostninger i form af fx øget administration for borgere og virksomheder og udgifter for den offentlige sektor. I alle tilfælde, hvor der er behov for ny regulering for dermed at realisere de samfundsmæssige gevinster, er det relevant at overveje, hvilken regulering der i den konkrete situation er den mest hensigtsmæssige. I den forbindelse er det i lighed med blandt andet erhvervsmæssige forhold og miljøet også relevant at inddrage de mulige udgifter for den offentlige sektor.

De økonomiske fordele for Danmark ved EU-samarbejdet – det gælder de samlede økonomiske fordele for borgere, virksomheder og de offentlige myndigheder – er langt større end omkostningerne. Det er dog stadig – som ved al regulering i øvrigt – væsentligt løbende at sikre, at omkostningerne, herunder også den offentlige sektors ressourcer, prioriteres bedst muligt ud fra det givne formål med reguleringen.

En samlet beskrivelse af EU-regulering i Danmark ville indebære inddragelse af virkningen i forhold til blandt andet erhvervsmæssige forhold, miljøforhold mv. I dette kapitel beskrives alene EU-reguleringens økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, med henblik på at tilvejebringe et overblik over EU-reguleringens betydning i forhold til den udgiftspolitiske prioritering. Der ses alene på de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark gennem enten Danmarks bidrag til EU’s budget eller gennem implementeringen i Danmark.

Økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget

Danmarks samlede årlige bidrag til EU’s budget er den væsentligste EU-relaterede udgiftspost for den offentlige sektor i Danmark. Bidraget udgør knap 3½ pct. af de samlede udgifter på finansloven for 2004, jf. boks 7.1.

Ny EU-regulering kan have betydning for størrelsen af det danske bidrag til EU’s budget, i det omfang den påvirker EU’s regelbundne udgifter, og kan dermed have konsekvenser for de offentlige finanser i Danmark. Der­ud­over kan ny EU-regulering, som indfører medfinansiering af EU-pro­gram­mer eller vedrører EU-aktiviteter finansieret af medlemslandene via de nationale budgetter, ligeledes have økonomiske konsekvenser for den of­fentlige sektor, afhængig af Danmarks deltagelse.[1]

Boks 7.1. Danmarks bidrag til EU-budgettet

Det forventede danske bidrag opført på finansloven for 2004 – ca. 2,1 pct. af EU’s samlede budget – udgør 15,1 mia. kr., svarende til ca. 3,4 pct. af de samlede udgifter på finansloven for 2004. Danmark yder ligeledes et bidrag til en række EU-aktiviteter, som finansieres af medlemslandene via de nationale budgetter, i alt ca. 390 mio. kr. på finansloven for 2004. Derudover medfinansierer staten en række EU-programmer i Danmark.1)

Figur a. Udgiftskategorier på EU’s budget for 2004 (EU-25)

EU-budgettet for 2004 udgør 0,99 pct. af EU’s forventede BNI, dog ventes de faktiske afholdte udgifter at blive lavere. I 2002 udgjorde EU’s faktisk afholdte ud­gif­ter 0,95 pct. af BNI.2) De to største ud­gifts­kategorier på budgettet er landbrugsområdet og struktur­fondene, jf. figur a.

Med 5-7 års mellemrum fastlægges de så­kaldte finansielle perspektiver, som an­gi­ver årlige udgiftslofter for udgiftskategorierne på EU’s budget. De nuværende fi­nan­sielle perspektiver løber til og med år 2006.

 

 

 

 

 

 

Kilde:   Kommissionen.

De aktuelle udgiftslofter frem til 2006 svarer til i størrelsesordenen 1,1 pct. af BNI. Det er indenfor disse udgiftslofter, at EU’s årlige budget fastlægges, idet budgettet inden for hver udgiftskategori skal efterlade margener mellem de budgetterede – hovedsageligt regelbundne3) – udgifter og loftet i de finansielle perspektiver.

Boks 7.1. Danmarks bidrag til EU-budgettet (fortsat)

Vedtagelsen af ny EU-regulering, der påvirker EU’s regelbundne udgifter, har betydning for størrelsen af det danske bidrag til EU’s budget og således økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark på linje med konsekvenserne på en række andre områder for Danmark. I forhold til tidligere har praksis ved konsekvensvurderinger i denne type EU-sager – fx i notater til Folketingets Europaudvalg – udviklet sig i retning af større opmærksomhed på disse økonomiske konsekvenser for Danmark.

1) Den danske medfinansiering i 2004 er ikke opgjort. Der var afsat ca. 1,4 mia. kr. på finansloven for 2003.

2) De faktisk afholdte udgifter i 2003 er endnu ikke opgjort.

3) De regelbundne udgifter – ca. 90 pct. af EU-budgettet – udgøres primært af landbrugsområdet og strukturfondene.

Et eksempel på en EU-beslutning, som har betydning for EU’s fremtidige budget, er beslutningen fra Det Europæiske Råds møde i oktober 2002 om at udgifterne til den fælles landbrugspolitik nominelt kun må stige med én pct. årligt i perioden 2007-2013. Det er væsentligt mindre end den forventede vækst i det nominelle BNI i EU i perioden og dermed vil landbrugsstøtten målt som andel af BNI få mindre vægt,jf. boks 7.3.

Økonomiske konsekvenser som følge af implementering af ny EU-regulering i Danmark

Implementeringen af primært ny EU-regulering, men også beslutninger i EU af mindre forpligtende karakter, kan – fx gennem påvirkning af dansk lovgivning – have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Det er ikke mindst tilfældet på de ministerområder, hvor EU-regu­le­rin­gen har størst betydning for dansk lovgivning.

EU-direktiver og forordninger udgør, sammen med en række andre retsakter, EU-reguleringen, dvs. de formelle regler i EU-samarbejdet, jf. boks 7.2.

Boks 7.2. EU-reguleringens retsakter

EU-reguleringen gennemføres især gennem forordninger og direktiver, der er bindende.

·  En forordning er almengyldig og gælder umiddelbart og direkte i alle medlemslandene. Forordninger hverken skal eller må inkorporeres i den nationale lovgivning. Der kan dog være behov for ledsagende nationale regler, for eksempel om administration af forordningen.

·  Et direktiv skal gennemføres nationalt og har som udgangspunkt ikke direkte retsvirkning i medlemslandene. Det er overladt til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen. Mange direktiver er dog i praksis så detaljerede, at medlemslandene kun har begrænset manøvrefrihed ved gennemførelsen i national lovgivning.

Herudover benytter EU-reguleringen blandt andet såkaldte beslutninger, der ligeledes er bindende, samt henstillinger og udtalelser, der ikke er bindende.

EU-reguleringen har stigende betydning for dansk lovgivning. I folketingsåret 2000/01 var knap 40 pct. af alle nye love i Danmark direkte relateret til – det vil sige enten affødt af eller måtte tage hensyn til – EU-regulering, jf. figur 7.1. Til sammenligning var blot 15 pct. af ny dansk lovgivning i 1981/82 relateret til EU-regulering. Det var især før 1990, at stigningen fandt sted. EU-reguleringens betydning har været forholdsvis stabil siden 1990/91. Dette hænger sammen med, at initiativet til det indre marked blev taget i 1985.

Figur 7.1. EU-reguleringens betydning for ny lovgivning i Danmark

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  ”Efterlevelse af EU-direktiver mv.” dækker over lovgivning, som helt eller delvist gennemfører EU-direktiver eller skyldes tilpasninger af dansk lovgivning med hen­visning til forordninger mv. ”Tilpasning til EU-regulering” dækker over lov­giv­­ning, som helt eller delvist vedrører tilpasning af dansk lovgivning inden for allerede gennemførte direktiver mv., tilpasning til EU-regulering, selv om der ikke er et de jure krav herom, samt tilfælde, hvor dansk lovgivning må tage hensyn til gældende EU-regler.

Kilde:  Lise Togeby et al, Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra magtudredningen, 2003. 

På de områder, hvor der er eksklusiv EU-kompetence[2] – det gælder eksempelvis på landbrugsområdet – følger det naturligt, at der er mere EU-relateret dansk lovgivning end på de områder, hvor der er blandet kompetence eller ligefrem eksklusiv national kompetence. Sidstnævnte gælder eksempelvis på store dele af ECOFIN’s område.

Det er således især på Økonomi- og Erhvervs-, Miljø- samt Fødevareministeriets områder, at EU-reguleringen påvirker lovgivningen i Danmark, jf. figur 7.2. På disse ministeriers områder var det i 2000/01 samlet set knap tre fjerdedele af alle nye love eller lovændringer, der var direkte relateret til EU-regulering.[3] På Beskæftigelses-, Justits-, Finans-, Skatte-, Social-, Indenrigs- og Sundheds- samt Trafikministeriets områder var påvirkningen mere moderat med samlet set ca. en tredjedel af alle nye love eller lovændringer direkte relateret til EU-regulering. Ny eller ændret lovgivning på de resterende ministeriers områder blev ikke eller kun lidt påvirket af EU-regulering i 2000/01.

Figur 7.2. EU-reguleringens betydning for ny lovgivning på forskellige minister­områder 2000/01

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  ”Direkte relateret til EU” dækker over dels efterlevelse af EU-di­rek­tiver mv. og dels tilpasning til EU-regu­lering. Grupperingen af ministeriernes områder er foretaget efter, hvor stor en andel af ny lovgivning, der er direkte EU-relateret. På Øko­nomi- og Erhvervs-, Miljø-, Fødevare- samt Udenrigsministeriets om­råder er mere end 40 pct. af ny lov­givning i 1980/81, 1991/92 og 2000/01 samlet set direkte relateret til EU-regu­lering. På Beskæftigel­­ses-,­ Justits-, Finans-, Skatte-, Social-, Indenrigs- og Sundheds- samt Trafikministeriets områder er andelen mellem 10 og 40 pct. På Bolig-, Kultur-, Stats-,­ Forsvars- og Undervisnings­ministeriets områder er andelen under 10 pct. Følgende af ministeriernes om­råder er i opgørelsen slået sammen: forsknings- og undervisningsområderne, indenrigs- og sundhedsområderne, samt økonomi- og erhvervsområder­ne. På Statsministeriets, Forsvars­ministeriets, Kirkeministeriets samt Udenrigsministeriets områder var der samlet set få eller ingen lovforslag i folketingsåret 2000/01.

Kilde:  Lise Togeby et al, Magt og demokrati i Danmark – Hovedresultater fra magtudredningen, 2003.

Et eksempel på ny EU-regulering, som forventes at få økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, er den i 2003 vedtagne reform af landbrugsstøtten. Med reformen indføres nye principper for tildeling af landbrugsstøtte, som på kort sigt skønnes at medføre øgede offentlige udgifter til administration, jf. boks 7.3.

Boks 7.3. Landbrugsreformen

I juni 2003 vedtog EU’s landbrugsministre en reform af den fælles landbrugspolitik. Dermed videreførtes den reformpolitik, der blev påbegyndt i 1992 og fortsatte med den såkaldte Dagsorden 2000. I oktober 2002 fastlagde Det Europæiske Råd rammerne for udgifterne til landbrugspolitikkens søjle I (direkte støtte og markedsudgifter) i 2007-2013. Reformen havde blandt andet til formål at etablere landbrugspolitikken på et mere bæredygtigt og markedsorienteret grundlag.

For at sikre overholdelsen af udgiftsloftet fra oktober 2002 indeholdt landbrugsreformen en mekanisme, der skal sikre finansiel disciplin, såkaldt degressivitet. Hvis udgifterne budgetmæssigt ikke overholder det årligt fastsatte loft, vil den direkte støtte blive reduceret. Udgiftsloftet fra oktober 2002 indebærer nominelle udgiftsstigninger på maksimalt én pct. pr. år.  Dermed vil udgifterne som andel af EU’s BNI falde betydeligt. Det er også i overensstemmelse med, at landbruget i fremtiden vil udgøre en stadig mindre del af den samlede økonomi.

Landbrugsreformen medfører desuden en yderligere styrkelse af landdistriktspolitikken. Midlerne skaffes ved at reducere den direkte støtte til landmændene. 80 pct. af de derved tilvejebragte midler fra danske landmænd stilles til rådighed for det danske landdistriktsprogram med skønsmæssigt 134 mio. kr. i 2006, 188 mio. kr. i 2007 og 246 mio. kr. fra 2008 og frem. Aktivering af de ekstra EU-midler kræver national medfinansiering. Hvis man fra dansk side – i lyset af de nye muligheder – vælger at anvende de ekstra EU-midler, kan dette således medføre tilsvarende offentlige merudgifter til national medfinansiering.

Reformen indebærer en afkobling af den direkte støtte, dvs. støtten gøres uafhængig af den enkelte landmands produktion. En sådan afkobling reducerer de incitamentsproblemer, som kan medføre overproduktion. Ligeledes har et sigte med afkoblingen været at skabe et enklere støttesystem. Et yderligere element i reformen er indførelse af et princip om, at støtten i højere grad skal betinges af, om en række EU-bestemmelser inden for miljø, dyrevelfærd, fødevaresikkerhed og arbejdsmiljø overholdes.

Der vil i forbindelse med implementeringen af landbrugsreformen være behov for etablering af et nyt IT-system til udbetalingen af direkte støtte. Omkostninger hertil og til andre administrative tilpasninger i forbindelse med implementeringen af landbrugsreformen forventes at være betydelige.

Økonomiske konsekvenser som følge af gennemførelse af mål­­sætninger og retningslinjer

Det er ikke alene gennem den formelle EU-regulering, at EU-samarbejdet kan have økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor.

Politiske målsætninger – inden for eksempelvis den såkaldte Lissabon-stra­tegi – kan have økonomiske konsekvenser, især hvis målsætningerne har karakter af offentlige udgiftsmål eller fastlægger mål, som kan være tæt knyttet til offentlige udgifter, jf. boks 7.4.[4]

For eksempel vedtog EU’s stats- og regeringschefer på Det Europæiske Råds møde i Barcelona 2002 en målsætning om, at EU’s samlede udgifter til forskning og udvikling og innovation – det vil sige de offentlige og private udgifter tilsammen – skal nærme sig 3 pct. af BNP i 2010, jf. boks 4.4 i kapitel 4. Formålet er at styrke vækstpotentialet i EU.

Da målsætningen vedrører EU som helhed, er der forholdsvis vide rammer for medlemslandenes selvstændige prioritering. Desuden indebærer målsætningen ikke en retlig forpligtelse for det enkelte medlemsland til at øge de offentlige udgifter. Målsætningen kan dog indebære en politisk forpligtelse til at bidrage til målsætningens gennemførelse og kan dermed indirekte være en beslutning, som berører den indenlandske økonomisk-politiske prioritering i medlemslandene.

Boks 7.4. Lissabon-strategien

På en række politikområder giver traktaten ikke grundlag for at gennemføre egentlig EU-regulering. I stedet er der på disse områder et politisk snarere end retligt forpligtende samarbejde, især centreret omkring den såkaldte Lissabon-strategi og de overordnede økonomisk-politiske retningslinjer.

Som led i Lissabon-strategien, der blandt andet er en plan for strukturreformer i EU, har EU’s stats- og regeringschefer fastlagt en række konkrete målsætninger for EU som helhed. Enkelte af disse målsætninger har karakter af offentlige udgiftsmål eller fastlægger mål, som kan være tæt knyttet til offentlige udgifter, jf. tabel a.

Tabel a. Eksempler på målsætninger i Lissabon-strategien

Målsætning

Vedtaget

Børnepasningstilbud for mindst 90 pct. af alle børn fra tre år til den skolepligtige alder og for mindst 33 pct. af børn under tre inden udgangen af 2010.

Barcelona 2002

De samlede udgifter til forskning og udvikling og innovation i EU bør øges med henblik på at nærme sig 3 pct. af BNP senest i 2010. To tredjedele af de nye investeringer bør komme fra den private sektor1).

Barcelona 2002

En elektricitetssammenkobling på mindst 10 pct. af medlemslandenes installerede produktionskapacitet senest i 2005.

Barcelona 2002

Alle skoler skal senest ved udgangen af 2001 være koblet til internettet.

Lissabon 2000

En halvering i 2010 af antallet af 18-24-årige, der kun har uddannelse på folkeskoleniveau, og som ikke er i gang med yderligere uddannelse eller erhvervsuddannelse.

Lissabon 2000

 1) På Det Europæiske Råds møde i Bruxelles i oktober 2003 blev formuleringen af denne målsætning udvidet til også at omfatte teknologisk innovation og udvikling af human kapital, jf. boks 4.4 i kapitel 4.


7.3. Økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af ny EU-regulering vurderet de seneste fem år

En gennemgang af økonomiske konsekvensvurderinger[5] af alle EU-sager forelagt Folketingets Europaudvalg op til møder i EU’s ministerråd i perioden november 1997-juni 2003 viser, at hovedparten af ny EU-regulering ikke har økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark. Således vurderes kun i ca. en ottendedel af alle EU-sager, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I 85 pct. af disse sager er nettovirkningen på de offentlige finanser en merudgift eller mindre indtægt, jf. boks 7.5.

Boks 7.5. Økonomiske konsekvenser af EU-reguleringens gennemførelse for den offentlige sektor i Danmark

I 12 pct. af alle EU-sager på dagsordenen til ministerrådsmøder i perioden november 1997 – juni 2003 er det vurderet, at der kunne være økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. I 70 pct. af sagerne er det vurderet, at der ikke er økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, mens en konsekvensvurdering ikke fremgår af de resterende 18 pct., jf. figur a. Især på miljøområdet har ny EU-regulering i sagens natur økonomiske konsekvenser, mens det kun i forholdsvis begrænset omfang er tilfældet for sager på ECOFIN-området.

Figur a. Andel sager med økonomiske konsekvenser, november 1997-juni 2003

Figur b. Nettovirkning i sager med an­førte økonomiske konsekvenser, november 1997-juni 2003

Anm.:   I figur a vises den gennemsnitlige anvendelse af konsekvensvurderinger på hvert ministerrådsområde i hele perioden november 1997-juni 2003. De ændringer i den årlige anvendelse, som har fundet sted indenfor hvert ministerrådsområde i perioden, vises ikke. Kategorien ”Ingen konsekvensvurdering” dækker over sager, hvor de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ikke er nævnt eller hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering.

Kilde:   Se appendiks 7.1.



Boks 7.5. Økonomiske konsekvenser af EU-reguleringens gennemførelse for den offentlige sektor i Danmark (fortsat)

I ca. 85 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser er nettovirkningen mer­udgifter og mindre indtægter, jf. figur b. Det er især på miljøområdet og ministerområdet for land­­brug og fiskeri, at ny EU-reg­u­le­ring er vurderet til at medføre merudgif­ter og mindre indtægter for den of­fent­­lige sektor.

Ses alene på sager med merudgifter, synes sager på ministerrådsområdet for transport, telekommunikation og energi samt sager på Ministerrådet for Kon­kurren­ce­evne i særlig grad at medføre væsentlige merudgifter, jf. figur c.

Hyppigheden og størrelsen af de økonomiske konsekvenser på de forskellige ministerrådsområder er naturligvis tæt knyttet til, hvorvidt der på et område traktatligt er eksklusiv EU-kompetence, blandet kompetence eller ligefrem eksklusiv national kompetence.

Figur c. Kvalitativ størrelse af konsekvenser i sager med merudgifter, november 1997-juni 2003

Anm.:   ”Væsentlige merudgifter”, ”Merudgifter” og ”Begrænsede merudgifter” dæk­ker over lignende kvalitativ beteg­nelse i samlenotatet eller henholdsvis be­løb over 100 mio. kr., beløb mellem 5 og 100 mio. kr. samt beløb under 5 mio. kr.

Kilde:   Se appendiks 7.1.

Der eksisterer ikke en samlet opgørelse af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i Danmark af ny EU-regulering, og det har ikke været mulig at foretage en sådan på basis af denne gennemgang, jf. boks 7.6.

Boks 7.6. Gennemgang af konsekvensvurderinger

På baggrund af konsekvensvurderinger, som de fremgår af de såkaldte samlenotater1) oversendt til Folketingets Europaudvalg, med blandt andet vurderinger af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af forslag til ny EU-regulering, er undersøgt dels de vurderede konsekvenser og dels praksis med hensyn til anvendelsen af konsekvensvurderinger.

I gennemgangen er alene set på økonomiske konsekvenser ved at gennemføre ny EU-regulering. Således indgår økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget ikke. Det har ikke været muligt at opgøre de samlede økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ved gennemførelse af ny EU-regulering i Danmark. Det skyldes blandt andet, at der primært er angivet kvalitative skøn i konsekvensvurderingerne.

Da konsekvensvurderingerne er foretaget inden forslagenes endelige vedtagelse i EU, kan det endeligt vedtagne forslag afvige fra det forslag, der ligger til grund for en konsekvensvurdering. Det er ikke muligt at korrigere for denne fejlkilde i forhold til især omfanget af konsekvenser af et givet forslag.

Metode og datagrundlag er nærmere beskrevet i appendiks 7.1.

1) Den danske EU-procedure, herunder samlenotater, er nærmere beskrevet i boks 7.7.

En gennemgang af de kvantitative skøn viser, at der for så vidt angår EU-beslutninger behandlet i 2003 (1. halvår)[6] er anført økonomiske konsekven­ser for den offentlige sektor på i alt ca. 275 mio. kr., heraf ca. 65 mio. kr. i form af merudgifter til drift og ca. 210 mio. kr. i form af etablerings­udgifter, jf. figur 7.3. For så vidt angår sager behandlet i 2001 og 2002, var der i 2002 anført konsekvenser på i alt 70 mio. kr., heraf 15 mio. kr. i form af merudgifter til drift, og i 2001 konsekvenser på i alt ca. 475 mio. kr., heraf ca. 400 mio. kr. i form af merudgifter til drift. Til sam­men­ligning voksede de offentlige serviceudgifter i perioden 1992-2002 årligt realt med et beløb, der ville svare til omtrent 8 mia. kr. i 2003-priser.[7]

Den forholdsvis kraftige variation i de økonomiske konsekvenser behandlet i de enkelte år, både i samlet omfang og i fordelingen på merudgifter til henholdsvis drift og etablering, skyldes enkelte store sager. De forholdsvis store merudgifter til drift ved forslag behandlet i 2001 hidrørte således næsten udelukkende fra et forslag til et nyt direktiv vedrørende krav om uddannelse af chauffører til gods- og passagertransport.[8]

Figur 7.3. Merudgifter for den offentlige sektor som følge af ny EU-regulering, 2001-2003 (1. halvår)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Anm.:  2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003. I figuren vises de forventede fremtidige årlige merudgifter til drift samt de forventede fremtidige samlede merudgifter til etablering, der hidrører fra sager behandlet i det pågældende år. Det har ikke været muligt at angive den årlige udgiftsvirkning.

Kilde:  Se appendiks 7.1.

Driftsudgifter forekommer hyppigere end etableringsudgifter. I en del sager forekommer både drifts- og etableringsudgifter og netop disse sager synes i perioden i højere grad at have haft væsentlige merudgifter end de øvrige sager, jf. tabel 7.1. Sager, som alene medfører merudgifter på driften, synes at have de mindste økonomiske konsekvenser. Driftsudgifter – der opgives som årlig udgift i en uspecificeret periode – kan dog ofte have større samlet budgetvirkning end tilsvarende etableringsudgifter, der kan være fordelt over en årrække.[9]

Tabel 7.1. Sager vedrørende EU-beslutninger med merudgifter fordelt på udgiftsart, november 1997-juni 2003

 

Etablerings-udgift

Etableringsudgift og driftsud­gift

Drifts-

udgift

Udgiftsart ikke oplyst1)

I alt

Antal sager i alt.

14

17

67

68

166

Fordeling af sager på størrelse af konsekvenser:

 pct.

- begrænsede udgifter.

22

18

25

46

33

- merudgifter.

64

47

69

51

59

- væsentlige merudgifter.

14

35

3

3

7

I alt.

100

100

100

100

100

Anm.: I tabellen er indeholdt både kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger. Se i øvrigt anmærkning til figur c i boks 7.5.

1) I en række sager er anført økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor, uden at der gøres rede for, hvorvidt der er tale om driftsudgifter eller etab­le­rings­udgifter.

Kilde: Se appendiks 7.1.

7.4. Prioriteringsprocessen og konsekvensvurderinger af EU-regulering

Det er først og fremmest gennem finansloven og aftalerne om den kommunale økonomi, at de økonomiske rammer for den offentlige sektor og dermed den overordnede økonomisk-politiske prioritering for det kommende år fastlægges. Med vedtagelsen af finansloven tager Folketinget formelt set alene stilling til det kommende års bevillinger, selvom finansloven også indeholder budgetoverslag for de følgende tre år.

I forhold til den etårige cyklus, som karakteriserer de primære instrumenter i den overordnede økonomisk-politiske prioritering, er der en særlig udfordring med hensyn til at sikre integrationen af EU-beslutninger.

Det skyldes, at der både er et nationalt og et europæisk beslutningsniveau involveret i den politiske proces i forhold til ny EU-regulering, jf. boks 7.7. Det kan indebære, at der går flere år, fra ny EU-regulering er vedtaget i EU, til den implementeres i Danmark, fx gennem dansk lovgivning. Da de økonomiske konsekvenser ofte i et vist omfang er fastlagt allerede ved vedtagelsen af ny EU-regulering i EU, er der i praksis truffet beslutning om eventuelle økonomiske konsekvenser flere år, inden den nye regulering implementeres og får udgifts- eller indtægtsvirkning for den offentlige sektor i Danmark. Dermed adskiller EU-afledte udgifter sig fra andre udgiftspolitiske beslutninger, hvor der er en tættere sammenhæng mellem beslutning og virkning i relation til den overordnede økonomisk-politiske prioriteringscyklus, herunder finanslovsprocessen.

Gennemførelsen i Danmark af ny EU-regulering indgår i den overordnede økonomisk-politiske prioritering via den danske lovproces, finanslovprocessen og eventuelt i kommuneforhandlingerne.[10] Muligheden for at påvirke den faktiske udgiftsmæssige konsekvens er imidlertid ofte begrænset, når beslutningen først er truffet på EU-niveau.[11]

Den udgiftspolitiske beslutning knyttet til ny EU-regulering og dens gennemførelse i Danmark finder i disse tilfælde hovedsageligt sted i forbindelse med forhandlingsforløbet i EU og på basis af de på dette tidspunkt tilgængelig oplysninger og vurderinger.

Boks 7.7. Den danske EU-procedure, stiliseret

Forud for vedtagelsen af en retsakt – for eksempel et direktiv eller en forordning – ligger et ofte flerårigt forløb, begyndende med at Kommissionen fremsætter et forslag. Sideløbende med at der i EU forhandles om forslaget, informerer regeringen Folketinget om forslagets faktuelle indhold, herunder også forslagets økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor.

Det sker først i et såkaldt grundnotat, som skal fremsendes til Folketingets Europaudvalg senest fire uger efter forslagets fremsendelse til Rådet. Grundnotater udarbejdes for alle direktivforslag, grøn- og hvidbøger samt øvrige kommissionsforslag til retsakter, som regeringen skønner er væsentlige.

Derudover fremsendes såkaldte samlenotater (også kaldet aktuelle notater) forud for hvert ministerrådsmøde. Den minister, der skal deltage i et ministerrådsmøde i EU, forelægger kort forinden punkterne på ministerrådsmødets dagsorden for Folketingets Europaudvalg på et møde, jf. figur a. Forud for forhandlinger i EU’s Ministerråd om vedtagelser af større rækkevidde forelægger regeringen mundtligt et forhandlingsoplæg for udvalget. Såfremt der ikke i udvalget konstateres flertal imod forhandlingsoplægget, forhandler regeringen på dette grundlag i EU.

Figur a. Den danske EU-procedure, stiliseret

Ressortministerierne forventes som udgangspunkt selv at afholde udgifter som følge af beslutninger i EU inden for deres eksisterende bevillinger.[12] Sammen med en tidlig sammentænkning af de økonomiske konsekvenser af ny EU-regulering i den overordnede prioritering af den økonomiske politik, herunder udgiftspolitik, bidrager det til, at EU-beslutninger kan integreres i prioriteringsprocessen. Ikke mindst hvis det samtidig sikres, at grundlaget herfor – i form af systematisk anvendelse af konsekvensvurderinger – er tilstede. Alt andet lige kan det forventes, at konsistensen i den økonomisk-politiske prioritering styrkes, hvis et forslag til ny EU-regulering indarbejdes i prioriteringsprocessen før vedtagelse i EU, selv om det ofte er adskillige år før beslutningen får udgiftsvirkning i Danmark.

Krav til konsekvensvurderinger af ny EU-regulering

Generelt kan konsekvensvurderinger medvirke til at styrke beslutningsgrundlaget i forhold til ny regulering og herunder sikre det bedst mulige grundlag for udgiftsprioriteringen. Konsekvensvurderinger af blandt andet de økonomiske konsekvenser indgår blandt de instrumenter, der i dag er til rådighed, når ny EU-regulering skal vurderes i Danmark.

I forhold til forslag om ny EU-regulering, hvor der ofte er mulighed for at forhandle om den konkrete indretning af et forslag, medvirker vurderinger til at sikre klarhed om de konsekvenser, forskellige kompromismuligheder måtte have i forhold til særlige danske forhold, herunder den danske lovgivning og indretningen af den offentlige sektor. Denne viden kan desuden styrke grundlaget for, at man fra dansk side undervejs i forhandlingsforløbet så vidt muligt kan påvirke et forslag i en retning, der er i Danmarks interesse.

Derudover medvirker konsekvensvurderinger til at sikre, at den danske stillingtagen til forslag til ny EU-regulering – og dermed ofte også til frem­tidig dansk lovgivning – sker på det bedst tilgængelige grundlag. Sam­tidig sikres et grundlag for, at ny EU-regulering – på linje med al øvrig regulering i Danmark – kan indgå i den overordnede økonomisk-politiske prioritering, herunder også den udgiftspolitiske prioritering.

Det er et krav, at alle lovforslag i Danmark gennemgår en konsekvensvurdering, som skal fremgå af bemærkningerne til lovforslaget.[13] For så vidt angår konsekvensvurderinger i Danmark af forslag til ny EU-regulering, indgår disse i notater til Folketingets Europaudvalg.[14] Konsekvensvurderinger anvendes derudover også i et vist omfang ved forslag til politiske beslutninger i EU, der ikke har form af retsakter, for eksempel politiske målsætninger eller retningslinjer.[15]

Overordnet er der et vist sammenfald mellem kravene til indholdet af henholdsvis konsekvensvurderinger oversendt til Folketingets Europaudvalg i forbindelse med forslag til ny EU-regulering (i samlenotater og grundnotater) og konsekvensvurderinger i forbindelse med fremsættelsen af lovforslag for Folketinget. Kravene ved vurderingen af ny EU-re­gu­le­ring er mindre detaljerede end de tilsvarende krav til vurderinger i be­mærk­ninger til lovforslag, hvilket blandt andet skal ses i lyset af, at konsekvensvurderinger af forslag til EU-regulering ofte finder sted, inden forslaget er endeligt fastlagt, jf. boks 7.8.

For så vidt angår nye lovforslag med væsentlige økonomiske, administrative eller personalemæssige konsekvenser for staten, kommuner eller amtskommuner er det et krav, at den påtænkte løsning tages op til forhandling med Finansministeriet på det tidligst mulige tidspunkt. Dermed sik­res særlig opmærksomhed på, at disse konsekvenser inddrages i den over­ordnede økonomisk-politiske prioritering.

I bemærkningerne til nye lovforslag er der desuden krav om, at et skema med fastlagt indhold skal udfyldes, blandt andet med en opgørelse af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor angivet som udgifter på finansloven og de kommunale budgetter for det finansår, hvor loven træder i kraft og de efterfølgende år.[16] [17] Dermed er konsekvensvurderingen direkte anvendelig i forhold til udgiftsvirkningen på kommende finanslove. Skemaet medvirker desuden til at sikre, at alle relevante aspekter af lovforslagets konsekvenser er indbefattet i vurderingen. Det skal således eksplicit fremgå, hvis et lovforslag ikke har økonomiske konsekvenser.

Boks 7.8. Formelle krav til konsekvensvurderinger ved ny EU-re­gu­le­ring og ved fremsættelse af lovforslag

Kravene til udarbejdelse af bemærkninger til lovforslag er fastlagt i et cirkulære fra Statsministeriet. Kravene til udarbejdelse af samlenotater er fastlagt i beretninger fra Folketingets Europaudvalg.

Tabel a. Krav til konsekvensvurderinger for så vidt angår den offentlige sektor

Krav til økonomiske konsekvensvurderinger

EU-regulering

For så vidt det er relevant i forbindelse med det pågældende forslag og foreligger oplyst på tidspunktet for notatets fremsendelse til Europaudvalget, skal konsekvenser for de offentlige finanser belyses. Endvidere belyses konsekvenser for samfundsøkonomien. Desuden kan indgå en belysning af andre væsentlige økonomiske konsekvenser: beskæftigelse, arbejdsmarked samt små- og mellemstore virksomheder. 

Lov­forslag

Bør indeholde et skøn over økonomiske konsekvenser for stat, amtskommuner og kommuner. Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses. De økonomiske konsekvenser bør angives som udgifterne på finansloven eller de kommunale budgetter for såvel det finansår, hvor loven skal træde i kraft, som for de efterfølgende år.

Ved beregning af de økonomiske konsekvenser bør anvendes de retningslinjer om pris- og lønudvikling, som fremgår af Finans­ministeriets økonomi-administrative vejledning. Hvis det er muligt, bør skønnet under­bygges nærmere. Tekniske beregnings­forud­sætninger bør ikke an­gives men bør foreligge så detaljeret som muligt og i en form, så de kan sendes til for eksempel Finansministeriet eller de kom­munale parter i for­bindelse med de pågældende instansers vur­dering af de økonomiske konsekvenser. For statslige merudgifter bør sådanne beregninger indeholde oplysninger om, på hvilke finans­lovskonti de pågældende udgifter eller indtægter vil skulle opføres.

 

 

Boks 7.8. Formelle krav til konsekvensvurderinger ved ny EU-re­gu­le­ring og ved fremsættelse af lovforslag (fortsat)

Krav til administrative konsekvensvurderinger

EU-regulering

For så vidt det er relevant i forbindelse med det pågældende forslag og foreligger oplyst på tidspunktet for notatets fremsendelse til Europaudvalget, skal konsekvenser for offentlige myndigheders administration belyses.

Lov­forslag

Lovforslagets bemærkninger bør indeholde et skøn over de administrative konsekvenser for stat, amtskommuner og kommuner. Hvis lovforslaget ikke skønnes at have sådanne konsekvenser, bør det oplyses i be­mærk­ningerne. I forbindelse med opgørelsen af de administrative kon­sek­venser for staten bør der lægges særlig vægt på, om forslaget medfører oprettelse af nye administrative myndigheder eller væsentlige udvidel­ser af allerede eksisterende myndigheder. I disse tilfælde skal der an­føres skøn over de forventede mer-/mindreudgifter til administration, her­under til personale, IT-systemer og lokaler mv.

 

 

Kilde:  Europaudvalget, Beretning afgivet af Europaudvalget den 27. september 1996, septemer 1996; Justitsministeriet, Vejledning om lovkvalitet, september 2000; Stats­ministeriet, Cirkulære om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative for­skrifter mv., Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998.

Vurderinger af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i for­bindelse med forslag til ny EU-regulering er forholdsvis udbredte. I mere end tre fjerdedele af de EU-sager på ministerrådsmøder i perioden november 1997-juni 2003, som er forelagt Folketingets Europaudvalg, er de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor vurderet, og anvendelsen af konsekvensvurderinger er stigende, jf. boks 7.9.

Boks 7.9. Anvendelsen af økonomiske konsekvensvurderinger for den offentlig sektor af ny EU-regulering

I 80 pct. af alle EU-sager, som blev forelagt Folketingets Europaudvalg forud for et møde i EU’s ministerråd i perioden november 1997-juni 2003, indgik en vurdering af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor i samlenotatet. Tendensen går i retning af hyppigere anvendelse af konsekvensvurderinger. Særligt for så vidt angår sager på Ministerrådet for Konkurrenceevnes område blev der i perioden foretaget en økonomisk konsekvensvurdering, jf. figur a.

 

Figur a. Anvendelse af konsekvensvurderinger på de enkelte rådsformationers område, november 1997-juni 20031)

Figur b. Årlig anvendelse af konsekvens­vurderinger, 1997-2003 (1. halvår)2)

Anm.:   Kategorien ”Ingen konsekvensvurdering” dækker over sager, hvor de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor ikke er nævnt eller hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering.

1) I figur a vises den gennemsnitlige anvendelse af konsekvensvurderinger på hvert ministerrådsområde i hele perioden november 1997-juni 2003. De ændringer i den årlige anvendelse, som har fundet sted indenfor hvert ministerrådsområde i perioden, vises ikke.

2) 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003.

Kilde:   Se appendiks 7.1.

I 1998 og i 1999 var anført en konsekvensvurdering i ca. 70 pct. af alle sager, mens konsekvensvurderinger var anført i mere end 80 pct. af alle sager i 2000, 2001, 2002 og første halvdel af 2003, jf. figur b.

I godt tre fjerdedele af konsekvensvurderingerne foretaget i de seneste fem år angives størrelsen af virkningerne på de offentlige udgifter eller indtægter kvalitativt. Anvendelsen af de i udgifts- og indtægtssammenhæng mere præcise kvantitative vurderinger er stigende, jf. boks 7.10.

Boks 7.10. Anvendelsen af kvalitative og kvantitative skøn i de økonomiske konsekvensvurderinger for den offentlig sektor af ny EU-regu­lering

Økonomiske konsekvenser er hovedsageligt angivet kvalitativt. Det vil sige, at de berørte områder i den offentlige sektor er nævnt, og det samlede omfang af de økonomiske konsekvenser er angivet med betegnelser som ”begrænsede”, ”væsentlige”, ”ikke væsentlige” eller lignende.

I 19 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor angives et kvantitativt udgifts- eller indtægtsskøn, jf. figur a. Kvantitative konsekvensvurderinger er hyppigst anvendt i sager på miljøområdet og på ministerrådsområdet for transport telekommunikation og energi, men er fx mindre anvendt i sager på Ministerrådet for Konkurrenceevnes område eller på ministerrådsområdet for beskæftigelse og socialpolitik.

Figur a. Anvendelsen af kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger på de enkelte rådsformationers område, novem­ber 1997-juni 2003

Figur b. Årlig anvendelse af kvantitative og kvalitative konsekvensvurderinger i sager med anførte konsekvenser, 1998-2003 (1. halvår)1)

1) 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003.

Kilde: Se appendiks 7.1.

Kvantitative skøn i konsekvensvurderingerne har dog fundet stigende anvendelse. Hvor kvantitative vurderinger i 1999 og 2000 blev anvendt i godt 10 pct. af EU-sager, har de i 2001-2003 været anvendt i op imod en fjerdedel af alle foretagne konsekvensvurderinger, jf. figur b.

Desuden anvendes i et vist omfang betingede konsekvensvurderinger, hvor fx konsekvenserne af alternative muligheder for et forslags endelige udformning vurderes. I ca. 30 pct. af sagerne med økonomiske konsekvenser er anvendt betingede konsekvensvurderinger, jf. figur 7.4. Heraf er hovedparten betinget på den konkrete udformning af forslaget og resten på den senere gennemførelse i Danmark. I yderligere knap 40 pct. af sagerne angives konsekvenserne som forholdsvis sikre. I de resterende ca. 30 pct. er det oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering på grund af usikkerhedsfaktorer eller flere mulige konsekvenser opregnes, uden at betingelserne for deres realisering er anført.

Årsagen til den udbredte anvendelse af betingede konsekvensvurderinger kan være, at der ofte sker væsentlige ændringer i forslag til ny EU-regulering under forhandlingsforløbet. Ofte begrænser usikkerheden sig til få helt konkrete parametre så som størrelsen af en minimumsafgift eller lignende, hvorfor betingede konsekvensvurderinger i disse tilfælde kan gøre konsekvensvurderingerne mere retvisende.

Figur 7.4. Bestemthedsgrad af konsekvensvurderinger, november 1997-juni 2003

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Anm.:  Kategorien ”Øvrige” dækker over sager, hvor det er oplyst, at det ikke har været muligt at foretage en konsekvensvurdering på grund af usikkerhedsfaktorer eller hvor mulige konsekvenser opregnes uden at betingelserne for deres realisation er anført.

Kilde:  Se appendiks 7.1.

Appendiks 7.1. Gennemgang af forslag til nye EU-beslutninger

På grundlag af konsekvensvurderinger af forslag til nye EU-beslutninger i samlenotater oversendt til Folketingets Europaudvalg har Finansministeriet foretaget en undersøgelse af EU-reguleringens økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor. Desuden er anvendelsen af konsekvensvurderingerne undersøgt.

Analysen indeholder sager indeholdt i samlenotater fremsendt til Folketingets Europaudvalg i perioden november 1997-juni 2003. Perioden er valgt, da den stemmer overens med Folketingets elektroniske arkiv. På grund af den korte del af 1997, som er medtaget i undersøgelsen, er dette år ikke særskilt behandlet i kapitlet. Dog er sagerne fra 1997 inkluderet i søjlen for ”Alle” i figurerne. Omvendt er sager fra 2003 særskilt behandlet, selv om kun 1. halvår indgår.

Det bemærkes, at enkelte rådsformationer ikke er medtaget i undersøgelsen. Dette drejer sig om Rådet for almindelige anliggender og eksterne forbindelser (udenrigsministre), Rådet for retlige og indre anliggender (justitsministre) samt Rådet for uddannelse, ungdom og kultur (undervisningsministre).[18]

Undersøgelsen bygger på i alt ca. 2.500 dagsordenspunkter, heraf ca. 1.500 unikke sager, forelagt for Folketingets Europaudvalg i samlenotater. Hvor samme sag er behandlet på flere ministerrådsmøder, er undersøgelsen baseret på konsekvensvurderingen i det seneste samlenotat.

Kun økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor relateret til gennemførelse af EU-regulering i Danmark er medtaget i gennemgangen. Økonomiske konsekvenser gennem Danmarks bidrag til EU’s budget er registreret som ”ingen konsekvenser”.

Enkelte samlenotater fra Folketingets Europaudvalg har ikke været tilgængelige i elektronisk form, særligt tidligt i undersøgelsesperioden. Sager vurderet i disse notater er som udgangspunkt ikke inkluderet i undersøgelsen. Det vurderes dog ikke at have afgørende betydning for undersøgelsens resultater, da antallet af disse sager er forholdsvis begrænset.



[1] Et eksempel på EU-regulering, der indfører national medfinansiering af EU-programmer, er landbrugsreformen, jf. boks 7.3.

[2] Dvs. hvor medlemslandene i traktaten har tillagt EU kompetence på det pågældende område.

[3] Aktiviteten på de nævnte områder afspejler blandt andet arbejdet med EU’s indre marked og den fælles landbrugspolitik.

[4] Lissabon-strategien er behandlet nærmere i kapitel 4 i Finansministeriet, Samarbejdet om den Økonomiske Politik i EU, 2003.

[5] Der foretages konsekvensvurderinger – blandt andet konsekvenser for lovgivning, offentlig økonomi og administration og samfundsøkonomien – i de såkaldte grundnotater og samlenotater, som oversendes til Folketingets Europaudvalg i forbindelse med behandlingen af forslag til ny EU-regulering, jf. boks 7.7. Nærværende kapitels gennemgang af de økonomiske konsekvenser for den offentlige sektor af forslag til ny EU-regulering fokuserer alene på de økonomiske konsekvensvurderinger.

[6] 2003 (1. halvår) indeholder sager behandlet i perioden januar 2003-juni 2003.

[7] Gennemsnitlig realvækst 1992-2002 omregnet til 2003-niveau. De statslige serviceudgifter er i Budgetredegørelse 2004 defineret som de statslige udgifter til drift, anlæg og tilskud fratrukket renteudgifter, overførsler til EU samt overførsler fra Den Sociale Pensionsfond, jf. kapitel 2.

[8] Selv om den sidste egentlige drøftelse på ministerrådsniveau fandt sted i 2001, blev forslaget – med visse ændringer – først vedtaget endeligt i 2003. Direktivets bestemmelser om uddannelse af chauffører til personbefordring træder i kraft i 2008, mens godstransportdelen træder i kraft i 2009.

[9] Den anførte driftsudgift må forventes at indebære en tilsvarende årlig merudgift på finansloven. En tilsvarende etableringsudgift må derimod forventes enten at være fordelt over en årrække eller blot indebære merudgifter i et enkelt år.

[10] Det er først og fremmest de statslige udgifter og indtægter, som påvirkes af ny EU-regulering. I det omfang amter og kommuner påvirkes, kompenseres de via DUT-systemet.

[11] Det gælder især EU-forordninger, der har direkte retsvirkning, og til en vis grad EU-direktiver, hvor rammerne for gennemførelse i national lovgivning kan være ret snævre.

[12] Finansministeriets Budgetvejledning 2001, maj 2001.

[13] Se Finansministeriet, Budgetredegørelse 2003, for en undersøgelse af konsekvensvurderinger foretaget i forbindelse med alle nye lovforslag i periode 1997-2001.

[14] EU-regulering er ofte genstand for flere konsekvensvurderinger: En første konsekvensvurdering foretages i forbindelse med Folketingets behandling af forslaget inden dets vedtagelse i EU. En yderligere konsekvensvurdering kan ske i forbindelse med implementeringen af den vedtagne EU-regulering i Danmark gennem dansk lovgivning.

[15] Som led i opfølgningen på sin handlingsplan om ”Bedre og enklere lovgivningsmæssige rammer” foretager Kommissionen konsekvensanalyser af udvalgte nye forslag og initiativer. Kommissionens konsekvensanalyser indeholder blandt andet en analyse af de økonomiske konsekvenser. Der vil dog stadig være behov for en særskilt vurdering af gennemførelsesomkostningerne for de offentlige myndigheder i Danmark, hvor særlige danske forhold inddrages.

[16] Statsministeriets Cirkulære om bemærkninger til lovforslag og andre regeringsforslag og om fremgangsmåden ved udarbejdelse af lovforslag, redegørelser, administrative forskrifter mv., Cirkulære nr. 159 af 16. september 1998, paragraf 13 + bilag.

[17] Angivelse af udgiftsvirkning over en flerårig periode er typisk ikke anvendt i konsekvensvurderinger foretaget i forbindelse med forslag til ny EU-regulering.

[18] Undersøgelsen har fokus på direkte konsekvenser af EU-regulering, herunder som følge af nødvendiggjorte lovændringer i Danmark. Det er vurderingen, at undersøgelsen medtager de i denne sammenhæng væsentligste områder. Udeladelsen af det retlige område er begrundet i Danmarks retlige forbehold.




8. English summary


1.1. Public expenditure and public expenditure management

In 2002 public expenditure in the Danish central government, regions and municipalities amounted to almost DKK 655bn (€88bn).[1] In the period since 1992 total public expenditure has risen by approximately 13 per cent in real terms, cf. figure 1.a.

Figure 1.a. Total public expenditure in real terms, 1992-2002

Figure 1.b. Public expenditure burden in selected OECD countries, 2002

Source:Ministry of Finance, Expenditure database.

Source:OECD, Economic Outlook 74, December 2003.

Most of the increase in public expenditure took place from 1992 to 1995, after which total public expenditure has been relatively stable up until 2000. From 2000 to 2001, public expenditure rose by more than 2½ per cent in real terms. The trend in total public expenditure to some extent reflects decreasing interest payments as most other expenditure items have increased. Excluding interest payments public expenditure has been steadily rising during the whole period.

According to OECD figures Danish public expenditure in 2002 amounted to roughly 55 per cent of GDP, which is higher than most other countries. Among the OECD countries only Sweden had a larger expenditure burden in 2002, cf. figure 1.b.

In 2002 the aggregate employment in the Danish public sector – central government, regions, and municipalities – amounted to almost 685.000 full time equivalent posts. In the period between 1992 and 2002 public employment grew by well over 85.000 posts, equalling more than 14 per cent, cf. figure 2.a.

Figure 2.a. Total public employment in full time equivalent posts, 1992-2002

Figure 2.b. Ratio of public employment to total employment in selected OECD countries, 1992 and 2002

Source:The State Employer’s Authority and FLD.

Source:OECD, Economic Outlook 74, December 2003.

Public employment in Denmark equalled just under one third of total employment in 2002. Only Norway and Sweden have comparable levels of public employment in relation to total employment. Furthermore, only in Denmark and Norway has this share risen since 1992, cf. figure 2.b.

The sheer magnitude of public expenditure and public sector employment in relation to the total economy necessitates a sharp focus on sound public expenditure management, including continuous reflection on whether priorities are appropriate and whether resources are employed efficiently.

Sound public expenditure management necessitates that several considerations are balanced against each other. These include attaining general macroeconomic objectives, implementing political decisions and complying with the agreed budgets, and making provisions for an appropriate use of resources.

The general macroeconomic objectives set out guidelines for aggregate public expenditure so that fiscal policy over a number of years is sustainable, i.e. that decisions on spending today, does not simultaneously imply the need for spending cuts or tax increases in the coming years. Expenditure policy is thus implemented in an integrated framework, which explicitly considers future challenges, including an aging population and fewer in the working age.

A particularly important challenge for overall public expenditure management and the attainment of macroeconomic objectives is the degree of decentralisation in the Danish public sector. Almost two thirds of total public expenditure in Denmark is employed in regions and municipalities, cf. figure 3.a.

Figure 3.a. The share of public expenditure in central governmemt, regions and municipalities in Denmark, 2002

Figure 3.b. The share of regional and local government expenditure in relation to GDP in selected OECD countries, 2001

Source:Ministry of Finance, Expenditure database.

Source:OECD, Annual National Accounts, volume II, 2003.

The share of regional and local government expenditure in relation to GDP is more than 35 per cent, which makes the Danish public sector the most decentralised among the OECD countries, cf. figure 3.b. In Denmark municipalities and regions carry out most of the public service delivery that is targeted directly towards citizens, including elderly care, assistance to disabled persons, hospitals and the primary health services, day-care for children, and primary and secondary education as well as payments of retirement pensions, sickness and maternity benefits, social assistance and individual housing benefits. In addition also the daily financial management in the central government is decentralised to the individual institutions. Consequently, the overall expenditure management in the Danish public sector has to handle the challenge of multiple decision-making levels.

In practise the government lays down the macroeconomic objectives, according to which public expenditure management is exercised. Presently the overall macroeconomic objectives include targets for public consumption growth, public investment growth, budget surplus and public debt.[2] On the basis of these objectives the government negotiates with municipalities and regions on the local government economy for the following year, and a budget proposal for the central government is drafted, cf. figure 4. The document, that determines the annual so-called “block grant” from the central government to municipalities and regions for the following year, is approved by the Parliament’s budget committee, and the overall budget bill is adopted by Parliament.

Figure 4. Public expenditure management in Denmark

 

 

 

 

 

 

The budgets of the municipalities and regions are established on the basis of the agreements between the government and the associations of municipalities and regions respectively. The agreements are voluntary and collective. This means that the agreements are not legally binding for the individual municipality or region, as the associations cannot formally put their members under an obligation. Hence, the agreements do not compromise the right of the individual municipalities and regions to adjust budgets in accordance with local conditions, but they establish the general framework for aggregate adjustments in municipalities and regions.[3]

At the central government level the importance of flexibility is reflected in a very decentralised organisation of expenditure management, including a system of framework budgeting where the individual ministries prioritise their budgets on subsidiary institutions and tasks, a focus on net appropriations, and a focus on total wage costs rather than a direct administration of the number of employees. The intent is to separate the general central management from the decentralised implementation and detailed financial management. Thereby, coherence between knowledge of the specific fields and management responsibility is achieved.

For appropriation managed central government institutions this system is supplemented by a possibility of transferring unspent appropriations from one year to the next, so that reduced spending in one year does not necessarily mean that the appropriation is lost.

Over the last 20 years the annual real growth in public consumption expenditure has varied from one year to the next. However, there is a clear tendency towards a higher growth in the 10 years leading up to 2002 than in the preceding 10 years, cf. figure 5.a.

From 1983 to 1992 the average real growth in public consumption expenditure was ½ per cent a year. That corresponds to the present objective of a real growth in public consumption expenditure of ½ per cent annually over the period 2005-2010. From 1993 to 2002 real growth has averaged approximately 2½ per cent annually, i.e. almost five times the rate over the preceding 10 years. A similar development has been evident in public investment growth.

The growth rates for public consumption from 1993 to 2002 can be compared to the stated objectives for the same period, which have been in the order of 1 per cent annually.

Figure 5.a. Annual growth in public consumption expenditure in real terms, 1983-2002

Figure 5.b. Presupposed and actual annual growth in public consumption in real terms, 1993-2002

Source:Statistics Denmark.

Source:Statistics Denmark.

Since unanticipated incidents and necessary additional expenditure can cause growth rates to fluctuate from year to year, it is more appropriate to focus on periods of a few years when comparing presupposed and actual growth rates.

In all three sub-periods from 1993 to 2002 (the first 3 years, the middle 4 years, and the last 3 years) the real growth in public consumption expenditure has been considerably higher than presupposed in medium-term projections, cf. figure 5.b.

Nominal growth in public consumption expenditure has been closer to the targets over the period – though still higher. Moreover, the public consumption expenditure in proportion to GDP has not fallen as presupposed.

A sound expenditure management requires budget compliance. Budgets must represent a realistic assessment of the expenditure need in each area of the economy given present priorities and the macroeconomic framework.

An analysis of deviations between budgets and appropriation accounts – and also deviations between agreements with municipalities and regions and their ensuing budgets – over the latest five years shows, that budgets and agreements in both municipalities and regions have been overrun systematically, cf. figure 6. At the central government level budgets have been met in the last three years, whereas there was considerable budget overruns in 1998 and 1999.

Figure 6. Budget and agreement overruns for service expenditure in central government, regions and municipalities, 1998-2002

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

From 1998 to 2002 budgets in municipalities and regions have exceeded the agreed levels of expenditure on services in practically every year – the only exception being the regions in 2000.

In addition, it has proved difficult for the municipalities and regions to comply with the adopted budgets. Combined agreements and budgets have annually been overrun with between 1 and 3 per cent of total service expenditure in the municipalities, and up to 4 per cent in the regions.

In 2003 and 2004 the municipalities and regions have drawn up budgets in accordance with the agreements. This indicates that expenditure management has improved.


1.2. Public spending in specific areas

With a tight overall expenditure policy allocating more resources to one policy area necessitates restraint in other areas. It is therefore necessary to keep a close watch on how public resources are allocated, and whether this corresponds to present priorities.

Research and research-based education in Denmark

In 2001 total public expenditure on research and tertiary education in Denmark corresponded to just over 1.8 per cent of GDP. Only in Finland is public expenditure on research and tertiary education larger in relation to GDP, cf. figure 7.a. Private expenditure on research and tertiary education in Denmark amounted to approximately 1.7 per cent of GDP in 2001, which means that Denmark is trailing several OECD countries. To some extent this is due to relatively limited private spending on tertiary education, whereas private spending on research alone was at a level comparable to other OECD countries. The combined public and private expenditure places Denmark as one of the OECD countries with the largest investment in research and tertiary education in relation to GDP.

Figure 7.a. Total public and private expenditure on research and tertiary education in selected OECD countries, 2001

Figure 7.b. Trend in total public and private expenditure on research in selected OECD countries, 1995-2001

Source:OECD, Education at a Glance, 2003; OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

In the period from 1995 to 2001 private investment in research in proportion to GDP has been increasing by approximately 0.6 percentage points in Denmark, cf. figure 7.b. Only Finland and Sweden have experienced a larger increase. Public expenditure on research in Denmark has declined slightly in proportion to GDP.

Accordingly, in 2001 public expenditure on research in Denmark amounted to approximately ¾ per cent of GDP, cf. figure 8.a. This places Denmark on the same level of public research spending as Germany and the US but well below Finland and Sweden.

Figure 8.a. Public expenditure on research in selected OECD countries, 2001

Figure 8.b. Public expenditure on tertiary education in selected OECD countries, 2000

Source:OECD, Education at a Glance, 2003; OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

Denmark has chosen to direct a relatively large share of its total public spending towards tertiary education, cf. figure 8.b. Among the OECD countries only Finland was spending a comparable share of GDP on public tertiary education in 2000.

The societal return to public investment in research and tertiary education is typically seen as consisting of a scientific return, a technological return and an educational return.

The scientific return on research investment is frequently assessed by different indicators for scientific publications and citation indices. In 2000 Denmark published roughly 800 scientific publications per million inhabitants. This is only exceeded by Sweden and is on a par with Finland, cf. figure 9.a. A similar result is obtained when focusing on the number of citations in scientific publications.

Figure 9.a. Scientific publications per million inhabitants in selected OECD countries, 2000

Figure 9.b. Number of global patent applications per million inhabitants in selected OECD countries, 1999

Source:OECD, Sciance, Technology and Industry Outlook, 2002.

Source:OECD, Compendium of Patent Sta­ti­­stics, 2003; OECD, Main Science and Technology Indicators Database.

The technological return to research investment can be evaluated by the number of patents. In 1999 Denmark applied for just short of 50 patents per million inhabitants. This is significantly fewer than Sweden, Finland and Germany, but on a level comparable to the number of patent applications in the US and the Netherlands, cf. figure 9.b.

The research capacity of a country is among other things a function of the human resources available for research. The educational return on investment in research and tertiary education can thus be assessed by the number of graduates from institutions of higher education.

In 2000 Denmark produced just under 55 graduates from institutions of higher education per 1,000 inhabitants in the age group from 20 to 29 years. Compared to most other OECD countries this is a relatively high number of graduates, cf. figure 10.a.

Figure 10.a. Number of graduates from institutions of higher education per 1,000 inhabitants aged 20-29 years in selected OECD countries, 2000

Figure 10.b. Number of Ph.D. graduates in the natural and technical sciences per 10,000 inhabitants aged 25 to 34 years in selected OECD countries, 2001

Source:Eurostat.

Compared to most other OECD countries Denmark has given higher priority to the humanities and social sciences relative to natural and technical sciences. This is reflected in the fact that Denmark is among the OECD countries that educate the smallest number of Ph.D. graduates in the natural and technical sciences, cf. figure 10.b.

The economic consequences for the public sector of new EU regulation

The importance of EU regulation for Danish legislation has been increasing during the past 20 years. However, over the last five years only a small part of total EU regulation has had direct consequences for public expenditure in Denmark.

Whereas expenditure decisions in Denmark are typically made only for the following year, proposals in the EU are often adopted several years before they result in public expenditures in the individual member countries, cf. box 1. Consequently, particular attention is needed to ensure that they enter the annual prioritisation process as other expenditure proposals. Furthermore, once a EU proposal has been adopted, very little flexibility is normally left for the national implementation. Therefore it is important to ensure that the consequences of EU proposals are critically examined already during the discussions in the EU.

A systematic use of impact assessments – particularly quantitative impact assessments – can contribute to clarifying the economic consequences for the public sector of new EU regulation. Thereby a better basis for the inclusion of proposals for new EU regulation in the overall prioritisation of public expenditure can be ensured.

Box 1. The Danish EU-procedure

Passing new EU secondary legislation – for instance regulations or directives – often takes several years from the submission of a proposal by the Commission to full implementation in Member States.

During the negotiations within the EU institutions, the Danish government informs Parliament about the content of a new proposal, including the economic consequences for the public sector.

This is done in a “basic memorandum”, which must be submitted to the Parliament’s European Affairs Committee no later than four weeks after a new proposal is received by the Council of the European Union. Basic memoranda are submitted for directive proposals, green- and white papers and other Commission proposals, which the government finds relevant.

In addition, a so-called “factual memorandum” is submitted to the European Affairs Committee ahead of every meeting in the Council of the European Union. Shortly before the Council meeting, the attending minister presents the meeting agenda before the Committee and obtains Parliament’s mandate for the negotiations, cf. figure a.              

Figure a. The Danish EU-procedure

1.3. Improving public sector efficiency

Sound public expenditure management also implies using resources as efficiently as possible. This entails continuous reflections in all parts of the public sector as to whether objectives can be accomplished better or cheaper by a changed organisation of tasks or by use of other instruments and new technology.

Technological assistance for outward fieldwork

The technological progress in mobile and wireless technology is creating new possibilities for making relevant data available to public employees engaged in outward fieldwork – i.e. different forms of service, inspection or control functions, that are performed in private homes, at private companies, or at infrastructure facilities etc. In this view outward fieldwork includes for instance police work, home care for the elderly and environmental inspections.

The outward fieldwork can be described by a generic framework consisting of three phases and three functions, cf. figure 11.

Figure 11. Phases and functions in outward fieldwork

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source:Ministry of Finance in collaboration with Accenture.

Whereas the essential element in outward fieldwork is the actual execution or performance of the outward effort, the work also includes a phase of preparation and a phase of revision or following up. Each phase is characterised by a number of activities. The preparation typically includes different forms of general and case specific planning of the outward work, while the following up to varying degrees includes reporting and possibly case work. The performance phase of the outward work is characterised by a combination of direct delivery of the service, registration and transportation.

The three different functions are the actual performance of the service, transportation and different forms of administrative work (planning, documentation, case work, information retrieval etc.).

Different analyses – carried out for the Budget Review 2004 – indicate that the introduction of mobile, digital assistance for the outward fieldwork related to work environment inspection and food control as well as local government home care for the elderly, can free between 8 and 15 per cent of the time involved in preparing, executing and following up on individual inspections and home care visits. These findings are confirmed by experiences in the public and private sector from both Denmark and abroad.

It is essential that the establishment of mobile, digital solutions are advantageous and cost-effective, when both the potential savings and expenses are considered. Costs generally vary from one solution to the next, but conservative estimates indicate that investments in mobile, digital solutions will often be cost-effective in less than 1-2 years.

This means that in a number of instances it will be possible to either improve services without additional cost or provide the same services cheaper. In addition public employees will be able to target their time on core functions. Both possibilities hold considerable perspective – particularly in home care, where the demographic trend is creating an increased pressure on public expenditure over the coming 10 to 20 years.

In relation to work environment inspection the analysis in the Budget Review 2004 indicates, that the introduction of mobile, digital assistance can free on average approximately 15 per cent of the total time that today is spent on preparation, execution and revision of inspections, cf. figure 12.a.

Just short of 60 per cent of the potential freeing of resources is related to a reduction in time spent on the following up, whereas approximately 40 per cent concerns time spent on preparation. Only 10 per cent of the potential freeing of time relates to the actual execution of the outward tasks.

Figure 12.a. Total time spent today and potential freeing of time on an average work environment inspection, divided into phases

Figure 12.b. Total time spent today and potential freeing of time on an average work environment inspection, divided into functions

Source:Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

The potential freeing of time after the introduction of the technological assistance is primarily related to a reduction in time spent on administrative functions, although roughly 10 per cent concern transportation, cf. figure 12.b. The administrative functions include filing, printing, and manual and IT registration.

The findings of the analysis are comparable to results from a pilot project of the National Working Environment Authority concerning inspections of lifts.

Also in relation to food control the analysis in the Budget Review 2004 indicates, that the introduction of mobile, digital assistance can free on average approximately 15 per cent of the total time that is presently spent on preparation, execution and revision of inspections, cf. figure 13.a. Again almost 60 per cent of the time freed is related to revision, whereas just short of 40 per cent concerns preparation and only a small part the outward task itself.

Figure 13.a. Total time spent and potential freeing of time on an average food control inspection, divided into phases

Figure 13.b. Total time spent and potential freeing of time on an average food control inspection, divided into functions

Source:Accenture, Analyse af potentialet ved øget digitalisering relateret til udgående arbejde i arbejdstilsyn og fødevarekontrol, 2003.

As in the case of work environment inspection approximately 90 per cent of the freed time is explained by less time spent on administrative functions, whereas roughly 10 per cent is attributed to reduced transportation, cf. figure 13.b.

In 2003 the Danish Veterinary and Food Administration has initiated the project “The Digital Inspection”, which is meant to attain many of the benefits identified by the analysis in the Budget Review 2004.

Home care is by far the policy area with the greatest number of public employees engaged in outward fieldwork. In total what approximates 68.000 full time equivalent posts are employed in the public home care in Denmark.

The analysis in the Budget Review 2004 indicates, that the introduction of mobile, digital assistance can free in the vicinity of 8-15 per cent of the total time that is at present spent on the most common visitation functions and service provision.

According to the analysis the introduction of mobile, digital assistance can reduce the time per visitation by approximately 15 per cent. This potential relates to less time spent on the revision phase, including an eliminated need for repeated information typing, cf. figure 14.a.

Figure 14.a. Total time spent and potential freeing of time related to visitation, divided into phases

Figure 14.b. Total time spent and potential time freed on practical help and personal care, divided into phases

Source:Connector/Devoteam Fischer & Lorentz, Analyse af potentialet ved anvendelse af håndholdt teknologi i hjemmeplejen, 2003.

Most of the visits of the home care provider are related to the daily delivery of practical help, personal care and home nursing to approximately 200,000 users of public home care.

The analysis finds that the introduction of mobile, digital solutions permits the freeing of approximately 8 per cent of the time used, cf. figure 14.b. The potential is firstly due to the possibility of distributing schedules to the individual home care assistant without them having to show up at the office. Secondly, the individual home care assistant is able to access a question/answer-function and regulations etc. in the home of the user, whereby questions that may arise can be resolved directly in connection to the individual visit.

Moreover in the vicinity of 8-15 per cent of the visits include a further potential. When a visit involves deviations from the planned service – for instance changing needs of the home care user due to illness or practical circumstances – it may be necessary to make adjustments and registrations in schedules, notes etc. In these instances the analysis indicates a potential for freeing up time corresponding to on average 16 per cent of total time spent, cf. figure 14.b.

The results of the analysis in the Budget Review 2004 are confirmed by experiences in the home care for the elderly in Sweden.

In addition to the freeing of resources involved in work environment inspection, food control and home care, the introduction of mobile, digital assistance for outward fieldwork potentially involves benefits such as improved quality of data, better services for the users, a better work environment and greater employee satisfaction, a better division of labour, a faster administrative procedure, and greater flexibility when deviations from schedules occur.

Administrative expenditure in the labour market system

The institutional setup also has a significant impact on the efficiency of the public sector. In Denmark the employment effort is organised in three different systems: The unemployment insurance funds that pay out unemployment benefits to insured unemployed, the Public Employment Service (PES) which is responsible for the active labour market policy directed towards insured unemployed, and the municipalities that are in charge of the active labour market policy directed towards the unemployed on social assistance and those that are outside the labour market.

There is great variation in the administrative cost per unemployed and other recipients of labour market related public benefits – both between the three systems and within each system.

In the municipalities the expenditure on administration per recipient of social assistance and other labour market related public benefits varies from on average DKK 8,000 (€1,072) in the cheapest ten per cent of the municipalities to approximately DKK 18,500 (€2,480) in the most expensive ten per cent, cf. figure 15.a.

Having high administrative costs per unemployed does not necessarily imply a less efficient effort, since the differences in expenditure could correspond to differences in the effects of the effort. However, there does not appear to be any systematic correlation between a summary measure of the cost-effectiveness of the employment effort and administrative expenditures.

Even if there is substantial uncertainty in the figures for expenditure as well as effect, the considerable variation indicates a potential for increased cost-effectiveness in the municipalities.

The same general conclusion can be drawn in relation to the PES-system.

Figure 15.a. Standardised administrative costs in municipalities per recipient of labour market related public benefits, 2003

Figure 15.b. Administrative cost per transaction in the Nordic unemployment insurance funds, 2001/2002

Source:Survey on human resources in the employment effort of the municipalities, and the Directorate General for Employment and Placement.

Source:The respective ministries of employment in Norway, Finland, Sweden and Denmark.

A considerable variation in the administrative costs can be detected also concerning the unemployment insurance funds – even after allowing for differences in the volume and complexity of work. Furthermore, no systematic correlation between administrative costs and quality in the effort can be found, which indicates that a number of the unemployment insurance funds could perform the same functions cheaper while keeping quality constant. Finally, an international comparison suggests that the administrative costs in the Danish unemployment insurance funds are substantially higher than in the other Nordic countries, cf. figure 15.b.



[1] The reported statement of total Danish public expenditure is based on the expenditure database of the Ministry of Finance, which is not directly comparable to the national accounts. According to the national accounts total public expenditure in Denmark amounted to just over DKK 740bn (€99bn) in 2002.

[2] In addition public expenditure in Denmark is also managed in accordance with the so-called fiscal effect.

[3] For more information on public expenditure management in Denmark with particular attention to regions and municipalities, see OECD, Enhancing Expenditure Control with a decentralised Public Sector in Denmark, Working Paper No. 320, 2002.



Talbilag: Offentlige udgifter og personaleforbrug


De offentlige udgifter og det offentlige personaleforbrug opgøres ud fra statens, amternes og kommunernes regnskaber. Opgørelsen omfatter derfor kun institutioner, som er opført på enten finansloven eller de kommunale budgetter. Det vil sige, at fx institutioner som Post Danmark og Kommunekemi ikke er med i opgørelsen, mens Det Danske Filminstitut indgår. Oplysninger om personaleforbruget er baseret på indberetningerne til statens lønsystemer henholdsvis Det Fælleskommunale Løndatakontor.

Udgifterne er opgjort som nettoudgifter, det vil sige bruttoudgifter fratrukket driftsrelaterede indtægter på udgiftsbudgettet. Den opgjorte udgift kan afvige fra den faktiske udgift i en given periode på grund af periodeforskydninger. Eksempelvis vil kommunernes udbetaling af sociale ydelser ske i en periode og den statslige refusion af udgiften i en anden. Af samme grund kan statsregnskabsopgørelser vedrørende udgifter til eksempelvis pensioner afvige fra kommunernes opgørelser.

For at statslige og kommunale udgifter til det samme formål kan analyseres samlet, fordeles den kommunale sektors udgifter efter kontoplanen på finansloven for 2003. Opgørelsen giver således de samlede offentlige udgifter på én kontoplan.

For at skabe sammenlignelighed i de offentlige udgifter over tid, omplaceres historiske konti ligeledes efter kontoplanen på finansloven for 2003. Herved opnås en korrektion for diverse opgaveflytninger i perioden. Eksempelvis blev Slots- og Ejendomsstyrelsen i 2002 overflyttet fra det daværende By- og Boligministerium til Finansministeriet. De historiske ud­gifter for Slots- og Ejendomsstyrelsen før 2002 opgøres derfor i udgifts­databasen under Finansministeriet.

Alle udgifter opgøres i 2003-priser, hvor der ikke er angivet andet. Ved omregningen af de samlede offentlige udgifter fra løbende til faste priser deflateres indkomstoverførsler med satsregulerings­procenten. Lønsummen deflateres med nationalregnskabets deflator for lønstigninger i den offentlige sektor.[1] Alle øvrige udgifter, først og fremmest indkøb og investeringer, deflateres med forbrugerprisindekset ekskl. husleje, hvilket kan opfattes som en et tilnærmet udtryk for den offentlige indkøbspris. De deflaterede serier giver herved et billede af den mængdemæssige udvikling i de offentlige udgifter. I opgørelsen over udviklingen i de samlede offentlige udgifter i kapitel 2 er renteudgifterne deflateret med BNP deflator af hensyn til muligheden for at sammenligne udviklingen over tid. I talbilaget vises renteudgifterne i løbende priser.

For at forbedre sammenligneligheden mellem de historiske udgifter og udgifterne på den seneste finanslov foretages yderligere en række kor­rektioner. Hvis eksempelvis udgifterne til et givent området udskilles fra den offent­lige sektor til selskaber eller lignende, således at udgifterne ikke længere optræder på finansloven, fjernes også de historiske udgifter til det speci­fikke område.

Andre korrektioner skyldes lovændringer, som påvirker udgifterne af rent tekniske årsager eller større enkeltstående handler med ejendom eller aktier. For at kunne sammenligne indkomstoverførslerne før og efter bruttoficeringen i 1994 korrigeres udgifterne i 1992 og 1993 således, at de er på et sammenligneligt niveau. Alle korrektioner er specificeret i noterne til de følgende tabeller.

Det bemærkes, at visse korrektioner i sagens natur må bero på skøn. Det gælder fx når et tidligere samlet område opdeles i flere dele. Eksempelvis deles taxametertilskuddet til de videregående uddannelser i 2002 mellem Videnskabsministeriet og Undervisningsministeriet. I udgiftsdatabasen fore­­­tages der en skønsmæssig fordeling af de historiske udgifter til taxametertilskuddet mellem Videnskabsministeriet og Undervisningsministeriet. Af samme grund er det ikke for alle udgifters vedkommende muligt at opgøre en fuldt konsistent tidsserie over udgiftsudviklingen.

Alle data er opgjort inklusive moms.

I vedlagte tabeller er udgifter og personaleforbrug opgjort efter den of­fent­lige opgavefordeling, dvs. under den myndighed, som anvender ressourcerne eller som udbetaler overførslen, jf. boks 1.

Boks 1. Den offentlige opgavefordeling

Den offentlige opgavefordeling viser med udgangspunkt i opdelingen af offentlig forvaltning og service i stat, amter og kommuner, hvilke delsektorer der har det direkte ansvar for løsning af opgaven, hvad enten der er tale om levering af en ydelse eller af en indkomstoverførsel til borgerne.

Udgifter opgjort som opgaveudgifter angiver de enkelte delsektorers drifts- og kapitaludgifter over for andre sektorer. Denne størrelse er ikke nødvendigvis lig den finansielle belastning, fordi en del af udgifterne kan blive refunderet. Omvendt bliver den pågældende refusion en finansiel byrde uden at være en opgave udadtil i en anden del af den offentlige forvaltning og service.

Opgaveudgiften fremkommer som hver af sektorernes samlede drifts- og kapitaludgifter eksklusive afgivne interne offentlige overførsler. Hovedopgaverne er produktion af offentlige ydelser og formidling af indkomst- og kapitaloverførsler først og fremmest til husholdningerne.

Kilde:  Danmarks Statistik, Statistisk tiårsoversigt, 2002.

Eksempelvis udbetaler staten bloktilskud til kommunerne, der anvender tilskuddet til en række formål. Når de samlede offentlige udgifter skal opgøres, vil bloktilskuddet uden korrektion figurere som en udgift for staten og som en indtægt for kommunerne. For at sikre at opgørelsen afspejler det reelle ressourceforbrug, korrigeres der for de interne offentlige overførsler mellem staten og kommunerne. Tilsvarende praksis anvendes ved andre ordninger som folkepension, statstilskud til amterne til behandling af bløderpatienter og statstilskud til Københavns Kommune vedrørende hjemløseområdet mv., hvor udgiften afholdes af amter og kommuner, men refunderes af staten.


Talbilaget indeholder følgende tabeller:

Tabel A. Samlede offentlige serviceudgifter fordelt på sektorer og efter formål

Tabel B. Samlede offentlige overførselsudgifter fordelt efter hovedkategorier

Tabel C. Samlede offentlige renteudgifter fordelt på sektorer

Tabel D. Offentlige udgifter til EU-ordninger

Tabel E. Offentligt personale fordelt på sektorer og efter formål

Anmærkninger og noter følger efter tabellerne.



[1] Realvæksten i driftsudgifterne kan være overvurderet i første halvdel af 1990’erne som følge af problemer vedrørende Danmarks Statistiks opgørelse af deflatorer for det offentlige forbrug i årene 1993 til 1995, jf. Finansministeriets arbejdspapir nr.: 1/2001 ”Analyse af det offentlige forbrug siden 1992”.

Tabel A. Samlede offentlige serviceudgifter fordelt efter formål

Mio. kr., 2003-priser

1992[1]

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Samlede offentlige serviceudgifter

318.219

334.764

342.451

351.048

362.051

361.788

370.162

374.343

377.391

392.800

393.193

Staten[2]

118.293

125.985

129.607

137.122

140.652

134.853

137.303

138.631

137.725

140.762

136.007

Amter og kommuner

199.926

208.779

212.844

213.926

221.399

226.934

232.860

235.712

239.666

252.037

257.186

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§1 Dronningen

50

48

49

50

54

56

56

55

56

56

57

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§2 Medlemmer af det kongelige hus[3]

16

16

16

16

20

20

20

18

18

10

8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§3 Folketinget

549

570

565

585

627

669

689

727

709

746

784

Stat

549

570

565

585

627

669

689

727

709

746

784

3.1 Udgifter ved Folketinget

377

409

403

422

458

499

504

532

525

552

585

3.2 Folketingets Ombudsmand

22

22

21

22

23

26

28

37

33

36

37

3.3 Statsrevisoratet og Rigsrevisionen

149

139

141

141

146

145

156

159

151

158

162

§5 Statsministeriet

103

112

122

117

107

111

105

118

111

121

113

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§6 Udenrigsministeriet

11.187

11.519

12.394

12.339

13.864

13.800

13.947

14.180

14.685

14.947

13.430

Stat

11.187

11.519

12.394

12.339

13.864

13.800

13.947

14.180

14.685

14.947

13.430

6.1 Udenrigstjenesten mv.

1.224

1.052

1.244

1.335

1.393

1.470

1.594

1.699

1.606

2.156

1.776

6.2 Internationale organisationer

387

434

461

470

378

351

390

347

366

404

367

6.3 Bistand til udviklingslandene

9.084

9.562

10.099

9.907

11.467

11.334

11.429

11.623

12.257

11.908

10.843

6.4 Danmarks Eksportråd

492

471

591

627

627

644

534

511

455

479

444

§7 Finansministeriet

3.594

4.225

3.511

3.454

3.490

3.275

4.652

2.586

2.834

4.054

4.062

Stat

3.594

4.225

3.511

3.454

3.490

3.275

4.652

2.586

2.834

4.054

4.062

7.1 Offentlig økonomi (ekskl. afdrag på lån)[4] [5] [6] [7] [8]

706

443

746

465

699

395

264

-364

381

760

1.264

7.1 Afdrag på lån[9]

-938

-1.025

-1.104

-987

-1.070

-999

-986

-986

-1.155

-646

-761

7.3 Grønland og Færøerne[10]

3.826

4.807

3.869

3.976

3.861

3.878

5.375

3.935

3.608

3.939

3.559

§8 Økonomi- og Erhvervsområdet

8.465

10.542

12.930

14.733

13.644

8.651

8.898

10.513

10.409

9.865

8.176

Stat

7.108

9.216

11.625

12.289

12.283

7.357

7.465

9.417

8.460

7.299

5.666

8.1 Fællesudgifter

223

286

339

279

221

156

156

175

179

183

163

8.2 Erhvervsregulering og forbrugerforhold[11]

124

177

160

153

256

329

335

356

310

310

409

8.3Erhvervsfremme og boligforhold [12] [13] [14] [15] [16]

2.133

2.636

3.173

2.987

2.868

1.547

2.392

3.326

2.860

1.132

706

8.4 Støttet boligbyggeri og byfornyelse[17]

3.466

4.337

5.510

5.937

5.932

2.033

1.047

1.965

1.896

3.287

2.671

8.5 Statistik

204

222

214

233

216

235

228

227

235

240

230

8.6 Energi[18]

639

1.226

1.847

2.305

2.374

2.658

2.902

2.947

2.560

1.734

1.120

8.7 Søfart

319

333

383

395

416

399

407

422

420

413

368

Amter og kommuner

1.357

1.326

1.305

2.444

1.362

1.294

1.433

1.096

1.949

2.566

2.510

8.3 Erhvervsfremme og boligforhold[19] [20] [21]

364

15

266

268

-163

-115

-125

-137

188

169

-39

8.4 Støttet boligbyggeri og byfornyelse

1.154

1.213

1.280

1.551

1.825

1.826

2.189

2.135

2.225

2.739

3.166

8.6 Energi[22]

-161

98

-241

625

-300

-417

-631

-902

-463

-341

-616

§9 Skatteministeriet[23]

4.029

4.049

4.031

3.989

3.868

3.776

4.024

4.199

4.313

4.053

3.880

Stat

4.029

4.049

4.031

3.989

3.868

3.776

4.024

4.199

4.313

4.053

3.880

9.1 Fællesudgifter

192

178

188

180

204

183

196

206

214

219

198

9.2 Forvaltning[24]

3.838

3.871

3.843

3.809

3.664

3.593

3.827

3.993

4.098

3.834

3.682

§11 Justitsvæsen

9.483

9.469

10.001

9.926

10.021

10.010

10.334

10.328

10.594

10.810

11.109

Stat

9.483

9.469

10.001

9.926

10.021

10.010

10.334

10.328

10.594

10.810

11.109

11.1 Fællesudgifter[25]

168

175

171

201

208

222

240

243

273

282

281

11.2 Politivæsen[26]

6.553

6.398

6.716

6.758

6.774

6.739

6.865

6.835

6.946

7.083

7.358

11.3 Kriminalforsorg

1.574

1.617

1.710

1.674

1.667

1.679

1.769

1.789

1.825

1.970

2.049

11.4 Retsvæsen

1.188

1.279

1.404

1.294

1.373

1.371

1.459

1.462

1.550

1.475

1.422

§12 Forsvar

20.994

21.230

20.721

20.463

20.522

20.695

20.838

20.560

19.784

20.666

20.521

Stat

20.994

21.230

20.721

20.463

20.522

20.695

20.838

20.560

19.784

20.666

20.521

12.1 Fællesudgifter

217

171

159

172

176

181

177

177

178

176

173

12.2 Militært forsvar

20.527

20.686

20.170

19.926

19.985

20.147

20.300

20.027

19.296

20.133

20.072

12.3 Civil virksomhed[27]

250

372

392

365

361

367

360

356

310

357

276

§15 Socialområdet[28]

59.690

62.636

64.547

64.297

68.541

71.153

73.538

73.706

74.759

77.311

78.550

Stat

685

772

849

948

907

1.118

1.273

1.238

1.267

1.550

1.470

15.1 Fællesudgifter

562

567

619

693

746

759

734

636

721

802

726

15.3 Individuel boligstøtte[29]

17

40

-57

-33

-99

-43

31

-28

-92

87

110

15.6 Bistand og pleje for ældre og handicappede

53

50

72

77

78

76

75

121

152

107

83

15.7-8 Øvrige bistandsordninger

53

116

216

211

182

326

434

508

487

554

551

Amter og kommuner

59.005

61.863

63.698

63.349

67.634

70.035

72.265

72.468

73.492

75.760

77.080

15.1-2 Fællesudgifter

83

93

116

131

174

196

214

256

306

340

389

15.3 Individuel boligstøtte29

-206

-185

-212

-250

-304

-258

-237

-241

-222

-200

-207

15.4 Kontanthjælp[30]

126

115

104

115

123

137

144

159

169

185

258

15.6 Bistand og pleje for ældre og handicappede

37.062

38.027

39.108

39.040

40.632

41.543

42.517

42.422

43.002

44.379

45.210

15.7-8 Øvrige bistandsordninger

801

835

893

893

1.103

1.354

1.380

1.262

1.354

1.401

1.402

15.9 Dag- og døgnpleje[31]

21.140

22.978

23.689

23.420

25.907

27.063

28.246

28.610

28.882

29.656

30.028

§16 Indenrigs- og Sundhedsområdet

78.897

80.989

82.968

82.280

84.938

87.028

90.748

92.149

92.813

97.500

100.637

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Indenrigsområdet

2.503

2.428

2.403

2.350

2.411

2.362

2.344

2.336

2.436

2.403

2.378

Stat

1.387

1.326

1.279

1.230

1.301

1.244

1.235

1.203

1.301

1.244

1.205

16.1 Fællesudgifter[32]

640

603

632

649

712

680

740

739

761

761

735

16.6 Redningsberedskab

747

724

647

581

590

564

496

464

540

483

470

Amter og kommuner

1.116

1.102

1.124

1.120

1.110

1.118

1.108

1.133

1.135

1.159

1.174

16.6 Redningsberedskab

1.116

1.102

1.124

1.120

1.110

1.118

1.108

1.133

1.135

1.159

1.174

Sundhedsområdet[33]

54.333

55.874

57.534

56.973

58.371

60.092

63.758

65.064

65.439

68.381

70.982

Stat

757

799

673

765

733

1.004

1.137

1.110

928

1.148

1.033

16.1 Fællesudgifter[34]

322

326

349

359

364

420

438

498

461

498

467

16.2 Forebyggelse

37

13

27

61

46

54

68

62

79

82

57

16.3 Uddannelse og forskning[35]

289

255

203

204

216

230

268

273

76

248

218

16.4-5 Sygehuse mv.

109

205

95

141

107

300

363

276

312

320

291

Amter og kommuner

53.577

55.075

56.861

56.208

57.638

59.088

62.621

63.954

64.510

67.233

69.949

16.4 Den primære sundhedstjeneste

14.015

14.415

14.614

14.911

15.147

15.739

16.289

16.500

16.724

17.527

18.439

16.5 Sygehuse mv.[36]

39.562

40.660

42.247

41.297

42.491

43.350

46.332

47.454

47.787

49.706

51.510

Kommunale fællesudgifter

22.061

22.686

23.031

22.957

24.155

24.574

24.647

24.750

24.938

26.717

27.277

 16.8 Kommunal administration mv. [37] [38] [39]

22.061

22.686

23.031

22.957

24.155

24.574

24.647

24.750

24.938

26.717

27.277

§17 Beskæftigelsesområdet[40]

6.776

7.994

6.057

7.318

7.923

7.230

7.571

9.175

9.150

9.669

8.915

Stat

2.482

3.182

2.618

3.786

5.059

3.738

3.972

4.982

5.051

5.648

5.200

17.1 Fællesudgifter[41]

149

-29

82

179

176

-18

82

101

82

178

41

17.2 Arbejdsmiljø

702

782

696

701

762

661

713

589

506

569

515

17.3-4 Arbejdsmarkedsrelateret for­sør­gelse[42] & Arbejdsmarkedsservice

1.631

2.429

1.840

2.906

4.121

3.095

3.177

4.292

4.463

4.901

4.645

Amter og kommuner[43]

4.293

4.812

3.439

3.532

2.865

3.492

3.599

4.193

4.099

4.021

3.716

17.3-4 Arbejdsmarkedsrelateret for­sør­gelse & Arbejds­markeds­service

4.293

4.812

3.439

3.532

2.865

3.492

3.599

4.193

4.099

4.021

3.716

§18 Flygtninge, Indvandrere og Integration

1.941

3.934

4.486

4.686

4.165

3.173

2.604

2.292

2.472

2.719

2.560

Stat

1.569

3.538

4.060

4.180

3.433

2.430

1.840

1.551

1.803

2.133

1.946

18.1 Fællesudgifter

124

185

211

238

273

276

280

277

278

331

369

18.2 Asylansøgere[44]

804

2.706

3.222

2.798

1.258

809

718

1.040

1.303

1.553

1.324

18.3 Integration

640

648

627

1.144

1.901

1.346

842

234

223

249

253

Amter og kommuner

372

395

426

506

733

743

764

741

669

587

614

18.3 Integration

372

395

426

506

733

743

764

741

669

587

614

§19 Videnskab, Teknologi og Udvikling47

9.437

10.087

9.450

10.923

11.879

11.769

12.130

12.201

13.908

12.973

13.020

Stat

9.437

10.087

9.450

10.923

11.879

11.769

12.130

12.201

13.908

12.973

13.020

19.1 Fællesudgifter

763

626

621

612

849

600

626

812

764

721

839

19.2 Forskning og universitetsuddannelser[45] [46]

7.201

7.471

7.417

8.129

8.726

8.752

8.946

9.213

9.781

10.162

10.025

19.4 Statens Forskningsråd[47]

590

1.061

495

1.055

1.237

1.177

1.179

790

1.957

743

933

19.5 Forskningsinstitutioner

420

372

361

504

451

418

465

479

464

466

519

19.6 IT-, Tele- og  Oplysnings­området[48]

7

2

4

43

1

17

101

40

46

213

45

19.7 Kompetence og teknologi

455

555

552

580

615

805

814

867

895

670

659

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§20 Undervisning

56.206

57.232

58.839

60.644

63.074

65.537

66.226

65.750

66.089

70.246

71.163

Stat

18.438

18.079

19.086

20.266

21.467

22.871

23.243

22.297

20.980

21.512

21.627

20.1 Administration m.m.[49]

527

489

522

648

606

639

655

627

229

119

246

20.2 Grundskolen[50]

3.324

3.307

3.567

3.729

3.939

4.327

4.500

4.576

4.655

4.837

5.110

20.3 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser

6.087

5.322

5.336

5.371

5.580

5.755

5.330

5.219

4.999

5.052

4.977

20.4 Gymnasiale uddannelser

1.891

1.830

1.788

1.868

2.062

2.220

2.265

2.225

2.196

2.289

2.365

20.5 Andre ungdomsuddannelser mv.

275

420

224

263

542

744

804

722

683

641

591

20.6 Videregående uddannelser46

2.891

2.943

3.661

3.680

3.879

3.844

3.775

3.811

3.870

4.204

4.191

20.7 Folkeoplysning samt voksen-, efter- og videreuddannelse

2.859

3.066

3.489

4.082

4.212

4.564

5.253

4.236

3.329

3.385

3.079

20.8 Tværgående og internationale aktiviteter[51]

466

604

423

590

541

692

646

763

655

550

616

20.9 Støtteordninger mv.[52]

119

98

76

35

106

86

15

118

364

436

451

Amter og kommuner

37.768

39.153

39.753

40.379

41.607

42.666

42.983

43.453

45.109

48.734

49.536

20.2 Grundskolen

28.458

29.580

30.035

30.572

31.705

32.693

32.906

33.541

35.443

39.041

39.675

20.3 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser

36

51

71

109

124

130

101

91

88

129

134

20.4 Gymnasiale uddannelser

4.427

4.460

4.512

4.548

4.553

4.580

4.547

4.489

4.500

4.539

4.731

20.5 Andre ungdomsuddannelser mv.

879

910

909

936

967

962

977

977

1.005

1.030

1.047

20.6 Videregående uddannelser

797

701

705

721

817

817

968

954

867

859

892

20.7 Folkeoplysning samt voksen-, efter- og videreuddannelse mv.

3.171

3.450

3.521

3.492

3.442

3.485

3.484

3.400

3.206

3.136

3.058

§21 Kultur

9.381

10.160

10.624

11.205

11.993

11.772

11.307

11.617

11.434

12.461

12.015

Stat

3.038

3.369

3.479

3.945

4.414

4.256

4.226

4.364

3.909

4.300

4.032

21.1 Fællesudgifter

197

146

56

213

445

320

299

360

279

255

220

21.2 Skabende og udøvende virksomhed

1.206

1.275

1.381

1.399

1.424

1.323

1.362

1.392

1.421

1.621

1.468

21.3 Bevaring og formidling af kulturarven

1.114

1.215

1.358

1.461

1.567

1.688

1.642

1.765

1.358

1.579

1.454

21.4 Videregående uddannelse

522

712

684

872

977

906

880

831

852

843

882

21.8 Radio og tv[53]

0

21

1

1

1

18

43

16

-2

2

9

Amter og kommuner

6.343

6.791

7.145

7.261

7.579

7.516

7.081

7.253

7.525

8.161

7.983

21.2 Skabende og udøvende virksomhed

753

784

852

879

909

950

973

971

998

1.088

1.074

21.3 Bevaring og formidling af kulturarven

3.017

3.083

3.174

3.225

3.113

3.128

3.131

3.101

3.148

3.180

3.138

21.6 Idræts- og fritidsfaciliteter[54]

2.085

2.289

2.404

2.351

2.671

2.587

2.358

2.446

2.531

2.942

2.829

21.7 Andre kulturelle opgaver

488

635

714

806

887

851

619

735

848

952

942

§22 Kirke

464

508

519

505

520

516

555

558

564

592

597

Stat

353

392

403

382

384

389

440

445

439

452

449

22.1 Fællesudgifter

42

42

45

43

44

43

48

45

46

46

44

22.2 Folkekirken

284

324

324

319

322

327

373

381

371

389

387

22.3 Kirker og kirkegårde

26

26

33

21

19

20

19

19

22

18

18

Amter og kommuner

111

116

117

123

136

127

115

114

125

140

148

22.3 Kirker og kirkegårde

111

116

117

123

136

127

115

114

125

140

148

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§23 Miljø[55]

3.241

4.297

4.564

4.813

4.792

4.944

4.834

5.224

4.629

4.778

4.282

Stat

1.665

1.870

2.197

2.579

2.321

2.298

2.562

2.729

2.634

2.814

2.022

23.1 Fællesudgifter

252

167

101

163

186

182

181

199

193

174

172

23.2 Miljøbeskyttelse[56] [57]

152

750

892

929

759

931

1.231

1.202

1.131

1.240

846

23.3 Miljøundersøgelser

152

110

170

163

168

169

169

177

164

178

165

23.4 Skov-, landskabs- og planlægningsforskning

31

17

35

36

36

42

38

36

50

49

36

23.5 Skov- og Naturforvaltning mv.[58]

661

450

580

786

670

590

564

731

732

785

471

23.6 Geologisk forskning og undersøgelser

181

170

188

218

171

161

188

169

162

169

164

23.9 Kortproduktion

236

207

231

284

331

223

190

214

201

220

167

Amter og kommuner

1.575

2.426

2.367

2.234

2.471

2.646

2.272

2.495

1.995

1.964

2.261

23.2 Miljøbeskyttelse[59]

187

1.006

922

745

941

1.186

844

1.030

586

579

804

23.5 Skov- og Naturforvaltning mv.[60]

1.388

1.420

1.445

1.489

1.530

1.461

1.428

1.465

1.409

1.385

1.456

§24 Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

2.907

3.571

3.503

3.820

3.619

4.002

3.325

4.057

3.708

3.325

3.389

Stat

2.700

3.383

3.346

3.636

3.454

3.725

3.033

3.806

3.663

3.281

3.330

24.1 Fællesudgifter

219

264

164

218

195

193

191

187

177

199

210

24.2 Generelle jordbrugs- og fiskeriforhold[61]

1.361

2.076

2.082

2.111

1.652

1.879

1.224

1.800

1.355

1.148

1.231

24.3 Kontrol, sygdomsbekæmpelse og forskning

1.234

1.199

1.240

1.326

1.569

1.661

1.623

1.822

1.889

1.956

1.928

24.4 Markedsordninger[62]

-115

-156

-139

-19

38

-8

-5

-3

242

-23

-38

Amter og kommuner

207

188

156

184

165

276

292

251

45

45

59

24.3 Kontrol, sygdomsbekæmpelse og forskning[63]

207

188

156

184

165

276

292

251

45

45

59

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§28 Trafikområdet[64]

18.834

19.801

19.413

21.567

21.332

20.125

19.856

19.915

19.765

20.899

20.378

Stat

9.825

10.091

9.422

11.417

10.850

10.426

9.860

9.893

9.762

10.152

9.748

28.1 Fællesudgifter[65] [66] [67]

847

890

1.086

1.699

1.255

1.212

1.523

1.451

1.376

1.411

1.342

28.2 Vejtrafik

2.882

2.895

2.995

3.434

3.405

2.997

2.390

2.292

2.050

1.832

1.828

28.3 Luftfart og meteorologi

204

190

158

164

154

339

304

282

317

370

447

28.4 Kyster, havne og færgetrafik

150

187

215

184

148

207

96

239

245

373

327

28.6 Banetrafik[68]

5.742

5.929

4.969

5.935

5.888

5.671

5.548

5.630

5.774

6.166

5.805

Amter og kommuner

9.009

9.711

9.991

10.150

10.481

9.699

9.996

10.021

10.002

10.747

10.630

28.2 Vejtrafik

6.267

6.911

7.154

7.326

7.647

7.010

7.363

7.392

7.494

8.183

7.963

28.3 Luftfart og meteorologi

20

31

31

29

29

37

23

22

36

26

23

28.4 Kyster, havne og færgetrafik

162

213

204

219

255

199

229

217

208

228

312

28.6 Banetrafik

2.560

2.556

2.602

2.576

2.551

2.453

2.382

2.391

2.265

2.311

2.332

§36 Pensionsvæsenet

11.976

11.777

13.144

13.317

13.058

13.476

13.906

14.416

14.591

14.999

15.545

Stat

8.844

8.643

9.712

9.837

9.596

9.816

10.222

10.624

10.518

10.795

11.296

36.1 Tjenestemænd i staten og folkekirken mv.[69]

1.577

1.051

1.604

1.476

1.458

1.589

1.639

2.385

2.705

2.612

2.642

36.2 Ansatte med tjenestemandspensionsret i aktieselskaber, koncessionerede selskaber mv.[70]

2.000

2.075

2.266

2.349

2.404

2.560

2.720

2.450

1.957

2.037

2.231

36.3 Forskellige statslige pensionsforpligtelser

4.148

4.385

4.604

4.744

4.458

4.389

4.615

4.552

4.647

4.944

5.244

36.5 Indekskontrakter

1.120

1.132

1.198

1.224

1.231

1.232

1.199

1.181

1.159

1.161

1.181

36.6 Administrationsudgifter mv.

0

0

41

45

45

47

49

57

50

41

-1

Amter og kommuner

3.132

3.134

3.431

3.479

3.462

3.660

3.684

3.792

4.073

4.204

4.249

36.9 Kommunale tjenestemandspensioner mv.

3.132

3.134

3.431

3.479

3.462

3.660

3.684

3.792

4.073

4.204

4.249


Tabel A. De offentlige serviceudgifter

Serviceudgifter omfatter drifts-, tilskuds- og anlægsudgifter eksklusive renteudgifter (§37), EU-bidrag (hovedområde 38.5) og overførsler fra Den Sociale Pensionsfond (hovedkonto 15.88.01).

Kilde: Finansministeriets Udgiftsdatabase.

Noter til tabel A:


 


[1])     I 1992 er der korrigeret for ministeriernes manglende indbetaling til pension for tjenestemænd. Før 1993 betalte de statslige institutioner ikke til pension for tjenestemænd. Udgifterne til tjeneste­mands­pen­sion blev afholdt på §36. For at ligestille overenskomstansættelse og tjenestemandsansættelse for de statslige insti­tu­tioner indførtes krav om overførsler fra ministerområderne til pensionsparagraffen svarende til pensions­ind­betalinger. Fra 1993 og frem har ministerier og sty­rel­ser indbetalt et bidrag til tjeneste­mandspensioner til §36.

[2])     Fra og med 2001 er der indført nye principper for budgettering af tilsagnsordninger på tilskudsområdet. De nye principper indebærer, at der udgiftsføres, når staten påtager sig forpligtelsen, i stedet for som før 2001, når forpligtelsen kommer til udbetaling. Der er søgt korrigeret for denne omlægning i statens konterings­praksis i 1992-2000.

[3])     I 2001 ophæves årpenge for dronning Ingrid.

[4])     I 1994 er der korrigeret for salg af aktier i Københavns Lufthavne A/S for 810 mio. kr.

[5])     I 2000 er der korrigeret for indfrielse af garanti til ejendomsselskabet Tor på 1.029 mio. kr.

[6])     I forbindelse med DONGs overtagelse af Naturgas Syd ydede staten i 1999 et ansvarligt lån på 1,5 mia. kr. til DONG. Tilsvarende ydede staten i 1999 og 2000 tilskud til nedbringelse af gæld i Naturgas Syd på hen­holds­vis 203 mio. kr. og 397 mio. kr. Der er korrigeret for dette lån, samt for ekstraordinære tilbage­beta­lin­ger på 522 mio. kr. i 2001 og 510 mio. kr. i 2002. Der er endvidere i 1995 og 1996 korrigeret for aktie­ud­bytte fra DONG på henholdsvis 256 mio. kr. og 569 mio. kr. Endvidere er der i 1999 korrigeret for statens salg af aktier i Nunaoil A/S til DONG for 200 mio. kr.

[7])     I 1999 er der et ekstraordinært overskud på indtægter fra Dansk Tipstjeneste pga. et meget lavt niveau for ud­betalinger af tipsmidler. I 2000 er der et tilsvarende stort underskud pga. kontoen for indtægter fra Dansk Tipstjeneste, der til gengæld modsvares af  ekstraordinært store indtægter i Kulturministeriets fond til faste modtagere, placeret på Finansministeriets område.

[8])     Fra 2000 til 2002 er der en betydelig stigning. Dette skyldes primært et teknisk niveauløft i Slots- og Ejen­doms­styrelsens forretningsmæssige forhold i forbindelse med omlægningen af statens ejendoms- og byg­ge­ad­ministaion, samt tidsmæssige forskydninger mellem Slots- og Ejendomsstyrelsens afholdelse af bygge­ud­gif­ter og finansiering ved optagelse af lån over den statslige genudlånsordning. Endvidere op­ret­tes  omstillings- og strukturpuljen samt kompentencefonden.

[9])     Dækker over hovedkonto 7.13.12 ”Afdrag på lån under bestyrelse af Finansstyrelsen” og 7.13.35 ”Afdrag på lån vedr. udviklingsbistand under Udenrigsministeriet”.

[10])                     Udgiftsniveauet i 1993 og 1998 skyldes ekstraordinært høje tilskud til Færøerne i disse år.

[11])   Der er i 1998 korrigeret for, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen afholder merudgifter på 283 mio. kr. (inkl. ren­ter) til tilbagebetaling af gebyrer, som EF-Domstolen har underkendt. Gebyrerne er betalt i perioden 1987 til 1992 i forbindelse med registrering af nye aktie- og anpartsselskaber samt registrering af ka­pi­tal­for­hø­jelser.

[12])                     Udgiftsudviklingen på kontoen er præget af udsving som følge af ændringer i niveauet for afgivelsen af tilsagn.

[13])   Der er i 1992 korrigeret for ekstraordinære indtægter på 1.807 mio. kr. fra nedlæggelsen af Statens Bygge- og Boligfond og udgifter på 1.124 mio. kr. vedrørende overførsel til Dansk Erhvervsudviklingsfond.

[14])   Før 1997 er der korrigeret for omlægningen af rentestøtten til skibsværf­ter med ca. 0,8 mia. kr. årligt.

[15])   De historiske udgifter, forbundet med Dansk eksportkreditfond før dannelsen af Eksport Kredit Fonden som en selvstændig statslig forvaltningsenhed under Erhvervsministeriet i 1999, er udskilt fra udgifts­da­ta­ba­sen.

[16])   Der er korrigeret for salget af statsejede aktier i EKR Eksportkredit Forsikringsselskab for i alt 574 mio. kr. i 1995, 514 mio. kr. i 1996 og 312 mio. kr. i 1997, samt korrigeret for udlån til egenkapital for 499 mio. kr. i 1995.

[17])                     Udgiftsniveauet fra 1992 til 1996 er ekstraordinært højt, hvilket skyldes forskellige forhold. I 1992 er der store udgifter til rentesikring af almene boliger, i 1993-1994 er udgifterne præget af tilskud til forbedrings­arbejder, og endelig er udgiftsniveauet i 1995-1996 påvirket af ydelsessikring til visse almennyttige bo­lig­af­de­linger.

[18])   Stigningen fra 1992 til 1993 skyldes hovedsageligt indførelsen af statsligt tilskud til færdiggørelse af fjern­var­menet samt indfasning af statslige tilskud til elproduktion, der produceres miljøvenligt.

[19])   Frem til og med 1993 var kommunale udgifter vedrørende erhvervsfremme og turisme konteret som en del af den kommunale administration. Det har ikke været muligt at korrigere udgifterne for dette.

[20])   Der er i 1995 korrigeret for Københavns Kommunes salg af ejendoms­selskabet Tor for 3.854 mio. kr.

[21])   Omfatter bl.a. den kommunale jordforsyning, dvs. udgifter og indtægter i forbindelse med tilvejebringelse og salg af arealer. Den kommunale jordforsynings nettoudgifter varierer betydeligt fra år til år.

[22])   De kommunale forsyningsselskabers nettoudgifter varierer betydeligt fra år til år.

[23])   Den kommunale skatteforvaltning er opgjort som en del af den kommunale admi­ni­stration.

[24])   Der er i 1994 korrigeret for, at udgifter til bl.a. opkrævning af gebyr for toldforretninger uden for ek­spe­di­tions­tiden og salg af banderoler er overgået til indtægtsbudgettet.

[25])   Der er i 1994 korrigeret for optaget af et genudlån for i alt 110 mio. kr. i forbindelse med fremrykning af investeringer.

[26])   Der er op til 1999 korrigeret for, at indtægterne fra den Kommunale parkeringskontrol er overgået til indtægtsbudgettet.

[27])   Indeholder Farvandsvæsenet samt øvrig civil virksomhed.

[28])   Opgørelsen er ekskl. overførsler fra Den Sociale Pensionsfond.

[29])   Dækker over boligydelseslån, lån til indskud og præmiering af boligsparekontrakt samt tilbagebetaling af lån. Boligsikring og boligydelse til pensionister er opgjort under overførsler, jf. tabel B.

[30])   Indeholder driftsudgifter vedrørende tilskud til ansættelse af hjælpere til personer med nedsat funktionsevne (kommunal konto 5.53.05).

[31])   Udgifterne vedrører børnepasning, vuggestuer, børnehaver, fritidshjem mv. samt udgifter vedrørende ud­satte børn og unge, herunder døgnpleje.

[32])   Omfatter hovedkonti 16.11.01-06 (Departement, CPR-admini­stra­tion mv.) samt aktivitetsområde 16.13 Statsamterne.

[33])   Inkluderer udgifter til sygehuse, ambulatorier, klinikker, efterbehandlingsinstitutioner, Sundhedsstyrelsen, Lægemiddel­styrelsen, embedslægerne, Det Etiske Råd, Statens Serum Institut, mv.

[34])   Omfatter hovedkonti 16.11.11-41 (Sundhedsstyrelsen, Lægemiddelstyrelsen, diverse klage- og ankenævn, embedslæger mv.).

[35])   Sygepleje-, Social- og Sundhedsuddannelserne er opgjort under Undervisningsområdet.

[36]) Sygehusudgifterne er opgjort inkl. udgifter til anlæg og beregnet med de deflateringsprincipper, der er be­skre­vet i talbilaget, hvorfor vækten i udgifterne kan afvige fra andre opgørelser.

[37])  Omfatter udgifter vedrørende ”andre forsyningsvirksomheder” samt kommunale ejendomme.

[38])   I 2001 er der korrigeret for indtægter fra hjemfaldsforpligtelse af almenboliger i Københavns kommunemed 1.782 mio. kr.

[39])   Omfatter udgifter på den kommunale hovedkonto til administration mv. eksklusive udgifter til tjeneste­mandspensioner, lønpuljer, erhvervsfremme samt turisme.

[40])   Det bemærkes, at beskæftigelsesområdet generelt er præget af mange politiske omlægninger i perioden.

[41])   Fra 2000 og frem er den statslige finansiering af udgifterne til Lønmodtagernes Garantifond ophævet og der er indført et arbejdsgiverfinansieret bidrag. I perioden før 2000 er der korrigeret for omlægningen.

[42])   I 1992 og 1993 er bidrag fra forsikrede ved dagpenge ved sygdom udskilt fra udgiftsdatabasen, idet indtæg­terne overgår til statens indtægtsbudget.

[43])   I 1992-93 varetog kommunerne en væsentlig del af bl.a. arbejdstilbuds- og genoptræningsindsatsen for langtidsledige a-kasse medlemmer. Med Lov om Aktiv Arbejdsmarkedspolitik ændredes på udgifts­sammen­sætningen og udbetalings­myndigheden herfor med virkning fra 1994. Det har ikke været muligt at kor­ri­ge­re udgifterne for dette.

[44])   Det høje udgiftsniveau i perioden 1993-1996 skyldes ekstraordinært mange flygtninge og asylansøgere – her­under flygtninge med midlertidig opholdstilladelse – fra især det tidligere Jugoslavien. Dette afspejler sig efterfølgende i højere udgifter til integration. Stigningen i asyludgifterne fra 1999 skyldes ekstraordinært mange flygtninge fra Kosovoprovinsen.

[45])                     Omlægningen af Statens Ejendoms Administration i 2001 betyder, at universiteternes lokaleudgifter reelt om­lægges fra straksafskrivning til omkostningsafregning, hvilket alt andet lige medfører en niveauændring. Samtidig med omlægningen løftes universiteternes bevillinger til lokaleudgifterne. I 2001 og 2002 er der korrigeret for periodeforskydninger i forøgelsen af finansiel gæld i Statens Forskning- og Ud­dan­nelses­byg­ninger i forbindelse med SEA-omlægningen ved at flytte indtægter for 586 mio. kr. fra 2002 til 2001, jf. Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger årsrapport 2002, 2003, s. 16.

[46])                     Udgiftsfordelingen mellem undervisnings- og videnskabsområderne, for så vidt angår de videregående ud­dan­nelses­institutioner, er forbundet med en vis usikkerhed på grund af omlægningen til taxameterstyring i 1994 og de senere opsplitninger og flytninger mellem Undervisningsministeriet og Videnskabsministeriet.

[47])   Det lave udgiftsniveau i 1992 og 1994 skyldes, at der er afgivet få tilsagn i disse år, mens det høje udgifts­niveau i 2000 skyldes, at der er afgivet ekstraordinært mange tilsagn.

[48])   Der er i 1995 og 1996 korrigeret for ekstraordinært høje indtægter på henholdsvis 1.054 mio. kr. og 794 mio. kr., der skyldes afdrag fra Tele Danmark A/S i forbindelse med overdragelse af Statens Teletjeneste A/S samt omsætningsafhængige ydelser og tilsynsafgifter fra Tele Danmark A/S, der bortfaldt ved den frem­skyn­­dede liberalisering.

[49])                     Finansieringsomlægningen for lediges deltagelse i uddannelse som led i en handlingsplan fra 2000, hvor­ef­ter AF i alle tilfælde betaler den fulde pris for den uddannelse, forsikrede ledige deltager i som led i en handlingsplan, medfører merindtægter fra 2000 og frem på 300-400 mio. kr. årligt. Det har ikke været mu­­ligt at korrigere for omlægningen.

[50])   Inkluderer tilskud til friskoler, efterskoler samt afholdelse af afgangseksaminer.

[51])   I 2001 er der foretaget en korrektion for overdragelsen af bygninger til Danmarks Tekniske Universitet på 1.826 mio. kr.

[52])   Omfatter bl.a. nettoudgifterne ved lånevirksomhed i forbindelse med statens uddannelsesstøtte, der varierer fra år til år.

[53])   I 1997 er der korrigeret for indtægter på 95 mio. kr. fra nedlæggelsen af Radiofonden.

[54])   Inkluderer udgifter til drift og anlæg af idræts- og fritidsfaciliteter, men ikke tilskud til eksempelvis idræts­klubber (hører under 20.7 ”Folkeoplysning på under­visningsområdet”, jf. Folkeoplysningsloven).

[55])   Ved opgørelsen af de samlede miljøudgifter er der visse afgrænsningsmæssige problemer. Der er i denne op­gø­­relse udelukkende medtaget de statslige serviceudgifter, der er regnskabsført under finanslovens §23 Mil­jø­­ministeriet, samt de kommunale udgifter regnskabsført under de i note 59 og 60 nævnte områder. Nogle af disse udgifter kan kun delvis tilskrives egentlige miljøformål. Det gælder eksempelvis udgifterne til den kom­munale vandforsyningsvirksomhed. Omvendt er en række udgifter, som vedrører miljø inden for andre sektorer, ikke medregnet. I Danmarks Statistiks opgørelse er de samlede offentlige miljøudgifter steget fra 13,6 mia. kr. i 1992 til 25,0 mia.kr i 2001 – altså hen ved en fordobling, jf. Statistiske Efterretninger – Of­fent­lige miljøindtægter og -udgifter 1991-2001.

[56])   De lave udgifter i 1992, skyldes at der tilbageføres disponerede, men ikke udbetalte beløb med henblik på genbevilling i 1993.

[57])   Inkluderer udgifter i forbindelse med den internationale miljøbistand.

[58])   I 2002 er der korrigeret for betalingsforskydninger af refusion til dækning af udgifter til bla. lagring af storm­fældet træ fra Stormflods- og Stormfaldspuljen for i alt 230 mio. kr. Der er sket en fejl i forbindelse med årsafslutningen, idet der er registeret indtægter som allerede var registreret i tidligere regnskabs­pe­rio­der, jf. Årsrapport for regnskabsåret 2002, Skov- og Naturstyrelsen, 2003

[59])   Inkluderer nettoudgifter til renovation, spildevandsanlæg, vandforsyning, oprydning på kemikaliedepoter, los­sepladser mv.

[60])   Inkluderer nettoudgifter i forbindelse naturfredning, vandløbsvæsen, samt kommunale fritidsområder som par­ker, legepladser, skove, strandområder, kolonihaver, sandflugt, samt visse miljøforanstaltninger i øvrigt.

[61])                     Udgiftsudviklingen på kontoen er præget af udsving som følge af ændringer i niveauet for afgivelsen af til­sagn.

[62])   Dækker over EU-direktoratet og udbetalinger på baggrund af EU’s markeds­ordninger, samt EU’s refusion af disse udgifter.

[63])   Fra 1. januar 2000 etableredes et énstrenget statsligt system for fødevare- og veterinærkontrol. Det har ikke væ­ret muligt at korrigere for omlægningen.

[64])   Post- og Telegrafvæsenets historiske indtægter og udgifter før dannelsen af Post Danmark er udskilt fra ud­gifts­­databasen.

[65])   Fra 1992 til 1995 er der korrigeret for indførelsen af bladtilskuddet ved teknisk at forøge udgifterne med knap 0,6 mia. kr. årligt i perioden.

[66])   I 1994 er der korrigeret for finansiering af fremrykkede anlægsprojekter i Finansstyrelsen med 566 mio. kr.

[67])   I 2001 er der korrigeret for omdannelsen af statshavnene ved afhændelse af anlæg for 445 mio. kr. og udlån for 241 mio. kr.

[68])   I 1994 er der foretaget en korrektion for finansieringen af fremrykningen af en del af DSB’s in­ve­ste­rings­pro­jekter på 1.578 mio. kr. Anlægsprojekterne blev fremrykket som led i en indsats for at øge beskæf­ti­gel­sen.

[69])   I 1995 er der korrigeret for en Tele Danmark A/S indbetaling på 1.441 mio. kr. til statskassen for statens pensionsdækning af de tidligere statstjenestemænd, som var ansat i Tele Danmark A/S.

[70])   I 2002 er der korrigeret for delvist afkøb af pensionsbidragsforpligtelse for i alt 1.650 mio. kr. i forbindelse med Post Danmarks omdannelse til aktieselskab.

Tabel B. Samlede offentlige overførselsudgifter fordelt efter hovedkategorier

Mio. kr., 2003-priser

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Samlede offentlige overførselsudgifter

214.060

223.753

234.429

236.334

233.851

233.228

228.909

226.520

225.633

226.699

229.744

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Aktive ydelser

21.860

24.924

24.599

26.166

27.520

28.273

29.112

31.218

31.161

31.263

31.269

Aktiv arbejdsmarkedspolitik[1] [2]

10.105

11.362

7.540

5.868

6.072

6.460

6.103

8.180

7.748

6.847

6.458

Fleksjob[3]

0

0

0

0

0

230

425

845

1.258

1.878

2.830

Kommunal aktivering og revalidering[4]

3.918

5.218

6.381

6.551

6.912

7.096

7.387

8.464

9.235

9.391

8.925

Orlov til uddannelse2

0

68

1.664

4.414

4.381

3.267

3.079

1.834

976

524

11

Uddannelsesstøtte mv.2 [5]

7.837

8.276

9.014

9.334

10.156

11.220

12.118

11.896

11.943

12.624

13.045

Passive ydelser

62.832

67.696

72.188

66.354

58.815

55.675

49.850

46.128

46.202

46.258

47.790

A-dagpenge

38.419

42.197

42.475

36.137

30.659

28.085

22.669

19.610

19.152

18.314

18.447

Barsel, børnepasnings- og sabbatorlov

5.329

5.911

9.961

11.479

9.036

7.810

7.300

7.259

7.230

7.020

7.314

Kontanthjælp inkl. introduktionsydelse[6]  [7]

12.333

12.650

12.684

11.116

10.711

10.777

10.588

10.419

10.388

10.636

10.987

Sygedagpenge[8]

6.751

6.938

7.069

7.622

8.410

9.003

9.292

8.839

9.433

10.288

11.043

Tilbagetrukne

110.446

112.113

117.216

122.950

126.294

127.264

127.370

126.235

124.891

125.368

125.900

Boligydelse

6.320

6.672

7.012

7.248

7.209

7.460

7.603

7.611

7.353

7.274

7.320

Efterløn mv.[9]

13.723

14.323

15.119

15.755

16.243

17.484

18.709

19.816

20.531

20.854

21.867

Folkepension7 [10] [11]

58.011

58.508

60.926

62.607

62.442

62.141

61.849

61.346

61.133

61.727

61.670

Førtidspension711 [12]

30.091

30.041

31.076

32.426

32.555

32.691

32.684

31.879

31.185

31.426

31.560

Overgangsydelse

179

548

1.064

2.842

5.841

5.468

4.602

3.875

3.204

2.617

2.033

Personlige tillæg[13]

2.122

2.022

2.019

2.073

2.005

2.020

1.923

1.708

1.485

1.470

1.449

Tillægsydelser

18.661

18.759

20.126

20.583

20.961

21.786

22.343

22.631

23.050

23.536

24.432

Boligsikring

2.276

2.389

2.319

2.312

2.259

2.255

2.212

2.163

2.101

2.121

2.198

Børnetilskud mv.

11.141

11.084

11.679

12.269

12.844

13.255

13.684

13.863

13.938

14.088

14.362

Erstatninger mv.[14]

1.001

1.017

1.029

1.240

1.085

1.040

1.044

987

1.127

1.091

1.049

Friplads og søskenderabat

1.728

1.679

2.397

2.057

1.965

2.013

2.025

2.165

2.243

2.299

2.343

Handicappede og udsatte grupper[15] [16]

1.610

1.637

1.805

1.937

2.109

2.541

2.731

2.730

2.925

3.226

3.770

Hjælp i særlige tilfælde[17]

905

952

896

769

700

682

648

724

716

712

710

Diverse

261

261

301

280

261

230

234

309

330

275

354


Tabel B. De offentlige overførselsudgifter

Kilde: Finansministeriets Udgiftsdatabase.

Noter til tabel B:



[1])     Inkluderer forsørgelsesudgifter under aktiv arbejdsmarkedspolitik, herunder akti­ve­rings­ydelse, uddannelsesgodtgørelse, løntilskud under jobtræning, etableringsydelse og udgifter til arbejdstilbudsordningen mv.

[2])     Fra 1998 til 1999 blev det finansieringsmæssige ansvar for forsørgelse af ledige un­der uddannelse omlagt, således at alle overførselsudgifter til forsørgelse i for­bin­del­se med aktiv arbejdsmarkedspolitik blev samlet under aktiv­rammen (dog var det stadig i 1999 muligt at oppebære uddannelsesorlov eller AMU-godtgørelse til for­løb, der var aftalt og/eller påbegyndt i 1998). Finansieringsomlægningen medfører en tek­nisk stigning i overførselsudgifterne til aktiv arbejdsmarkedspolitik fra 1998 til 1999 og et tilsvarende fald i udgifterne til uddannelsesorlov og AMU-godt­gø­rel­se.

[3])     Inkluderer udgifter til løntilskud til personer i individuelt beskyttede enkeltpladser, her­under udgifter til fleksjob, skånejob, 50/50- og 1/3-ordningen.

[4])     Inkluderer udgifter til kontanthjælp under aktivering, revalideringsydelse, hjælp til udgifter til arbejdsmaskiner under virksomhedsrevalidering, værktøj og selvstændig virksomhed for revalidender mv. På grund af ændringer i reglerne for revalidering og aktivering af kontanthjælpsmod­tagere knytter der sig en vis usikkerhed til op­gø­rel­sen af udgifterne i perioden. Bl.a. er det frem til 1995 ikke fuldt ud muligt at ad­skil­le forsørgelses- og driftsudgifter til aktivering. Fra 2. halvår 1998 indgår kon­tant­hjælp under forrevalidering i revalideringsudgifterne, mens de tidligere indgik i ud­gif­terne til kontanthjælp.

[5])     Inkluderer udgifter til SU, SVU/VUS, VEU-/AMU-godt­gørelse, skoleydelse til pro­duk­­tions­skoleelever, befordringsstøtte til uddannelsessøgende, støtte til nedbringelse af egenbetalingen til efterskoler mv.

[6])     Inkluderer udgifter til kontanthjælp, hjælp til flygtninge mv. i enkelttilfælde og in­tro­­duktionsydelse.

[7])     I 1992 og 1993 er udgifterne korrigeret for bruttoficeringen af de sociale pensioner og kontant­hjæl­pen med virkning fra 1. januar 1994. Bruttoficeringen indebar, at der fremover skulle betales skat af folkepension, førtidspension og kontanthjælp. For at kompensere pensions- og kontanthjælpsmodtagerne herfor forhøjedes brutto­ydel­­serne tilsvarende. Bruttoficeringen af sociale pensioner og kontanthjælp i 1994 med­førte således en teknisk stigning i indkomstoverførslerne til hushold­ningerne. For at kunne sammenligne udgifterne over tid er det derfor nødvendigt teknisk at øge udgiftsniveauerne i årene frem til og med 1993. Folkepensionen er korrigeret med henholdsvis 12,5 mia. kr. i 1992 og 12,7 mia. kr. i 1993. Før­tids­pensionen er kor­­rigeret med henholdsvis 5,2 mia. kr. i 1992 og 5,3 mia. kr. i 1993. Kon­tant­hjæl­pen er korrigeret med henholdsvis 3,3 mia. kr. i 1992 og 3,5 mia. kr. i 1993. Der knyt­­ter sig en vis usikkerhed til korrektionen, hvorfor udgiftsudviklingen fra 1992-1994 bør tolkes med forsigtighed.

[8])     Inkluderer udgifter til sygedagpenge og ATP-bidrag for modtagere af syge- og bar­sels­dagpenge.

[9])     Inkluderer udgifter til efterløn, seniorydelse, fleksydelse, delpension og ATP-bidrag for modtagere af efterløn og overgangsydelse.

[10])   Inkluderer udgifter til folkepension (herunder folkepension til pensionister bo­siddende i udlandet) og efterlevelseshjælp (inklusive den mindre del af udgifterne til efterlevelses­hjælp i 2000 og 2001, som vedrører ikke-pensionister).

[11])   Fra 1. januar 1994 (fuldt indført pr. 1. januar 1995) skete en omlægning fra lom­me­­penge til pensionsudbetaling for pensionister i institutioner. Det har ikke været mu­ligt at korrigere pensions­udgifterne i 1992-1994 for denne ændring.

[12])   Inkluderer udgifter til førtidspension inklusive førtidspension til pensionister bo­sid­den­de i udlandet.

[13])   Inkluderer personlige tillæg, helbredstillæg og varmetillæg.

[14])   Inkluderer udgifter til hædersgaver og erstatninger til besættelsestidens ofre, udgifter til fri proces og dækning af udgifter til advokathjælp samt diverse statslige skades­erstatninger.

[15])   Inkluderer dækning af merudgifter og tabt arbejdsfortjeneste ved forsørgelse i hjem­met af børn med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, merudgifter for voksne med betydelig og varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, pleje­vederlag ved pas­­ning af døende, hjælp til dækning af udgifter i forbindelse med børns pleje, di­ver­­se former for økonomisk støtte i forbindelse med forebyggende for­anstalt­nin­ger for udsatte børn og unge mv. Udgifter til servicetilbud til de nævnte målgrupper ind­går ikke i opgørelsen.

[16])   En del af udgiftsstigningen i løbet af perioden skyldes ændrede konteringsregler. Op­gørelsesgrundlaget for udgifter vedrørende udsatte børn og unge blev således ændret i forbindelse med en større lovændring på området pr. 1. januar 1993, hvor­efter der kan gives økonomisk støtte til kost- og efterskoleophold (der regi­streres som overførselsudgifter), mens tilsvarende tilbud tidligere blev givet i form af an­brin­­gelse (der registreres som driftsudgifter). En væsentlig del af udgiftsstigningen fra 1996 til 1997 er ikke reel, men skyldes en bruttoficering af erstatningsydelsen for tabt arbejdsfortjeneste ved forsørgelse af handicappede børn i eget hjem.

[17])   Inkluderer udgifter til begravelseshjælp, hjælp til udgifter til medicin og syge­be­hand­­­ling, dækning af enkeltudgifter i forbindelse med flytning mv.

Tabel C. Samlede offentlige renteudgifter fordelt på sektorer

Mio. kr., i løbende priser

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Renter

66.126

76.760

76.181

70.343

71.004

67.773

59.945

55.711

51.888

51.678

45.331

Staten1

66.225

76.753

75.349

70.591

70.620

66.949

59.147

55.205

51.880

51.858

45.524

Amter og kommuner2

-99

7

831

-248

384

824

799

505

8

-180

-194

Tabel D. Offentlige udgifter til EU-ordninger

Mio. kr., 2003-priser

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

EU-ordninger

10.111

11.318

11.910

11.286

11.720

12.906

14.273

13.565

13.394

13.805

12.678

Tabel C. Renteudgifter

Renteudgifterne er opgjort i løbende priser.

Kilde: Finansministeriets Udgiftsdatabase.

Noter til tabel C:

1)  De statslige renteudgifter er opgjort inklusive renteindtægter på det statslige ud­gifts­budget (fx renteindtægterne ved realiserede valutakursreguleringer på den uden­land­ske statsgæld), men eksklusive renteindtægter på indtægtsbudgettet (fx rente­kom­pen­sationen vedrørende lån til kommuner).

2)  De amtslige og kommunale renteudgifter er opgjort inklusive udbytter fra aktiver, dvs. inklusive hele hovedkonto 7 i den kommunale kontoplan. Den metodiske for­skel i opgørelsen af renteudgifterne i staten og kommunerne skyldes, at rente­ud­gif­ter­ne opgøres forskelligt på udgiftsbudgetterne.

Tabel D. Bidrag til EU

Omfatter bidrag baseret på told- og momsindtægter og bidrag baseret på brutto­national­indkomst.

Kilde: Finansministeriets Udgiftsdatabase.

 

Tabel E. Offentligt personale fordelt på sektorer og efter formål

Årsværk

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Samlet offentligt personale

597.515

607.598

614.283

629.888

645.251

655.520

662.133

665.122

667.569

676.245

683.306

Staten

127.068

127.157

129.512

130.510

132.264

134.612

136.346

137.030

135.938

135.927

134.444

Amter og kommuner[1]

470.446

480.441

484.771

499.379

512.987

520.908

525.787

528.086

531.630

540.318

548.861

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§5 Statsministeriet

105

108

110

112

109

105

99

102

105

102

102

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§6 Udenrigsministeriet

1.483

1.534

1.552

1.622

1.642

1.682

1.675

1.667

1.680

1.669

1.647

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§7 Finansministeriet

997

1.003

1.033

996

994

1.012

1.031

1.055

1.074

1.075

1.074

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§8 Økonomi- og Erhvervsområdet

6.937

7.110

7.526

7.345

7.562

7.608

7.428

7.109

6.491

6.703

6.400

Stat

2.621

2.673

2.809

2.866

2.926

2.958

3.019

2.996

2.998

2.990

2.917

8.1 Fællesudgifter

183

222

249

256

249

233

235

228

231

235

223

8.2                       Erhvervsregulering og forbrugerforhold

765

767

817

813

809

856

874

873

924

943

954

8.3 Erhvervsfremme og boligforhold

253

250

292

300

348

359

343

331

321

317

276

8.4 Støttet boligbyggeri og byfornyelse

125

121

118

119

115

111

118

116

113

113

114

8.5 Statistik

538

544

550

571

575

556

587

587

589

589

577

8.6 Energi

215

223

224

231

258

263

275

282

264

266

229

8.7 Søfart

542

546

559

577

572

580

586

579

555

527

544

Amter og kommuner

4.316

4.438

4.717

4.480

4.637

4.650

4.409

4.113

3.494

3.713

3.484

8.3 Erhvervsfremme og boligforhold[2]

60

58

284

220

282

286

302

333

354

528

256

8.4 Støttet boligbyggeri og byfornelse

415

519

577

470

411

467

490

624

480

733

413

8.6 Energi

3.841

3.860

3.856

3.790

3.944

3.897

3.617

3.156

2.660

2.451

2.815

§9 Skatteministeriet[3]

6.281

5.861

6.070

6.066

6.056

6.105

6.019

6.053

5.947

5.969

5.694

Stat

6.281

5.861

6.070

6.066

6.056

6.105

6.019

6.053

5.947

5.969

5.694

9.1 Fællesudgifter

255

242

246

237

232

225

220

225

233

237

220

9.2 Forvaltning

6.025

5.619

5.824

5.829

5.824

5.880

5.799

5.828

5.714

5.733

5.474

§11 Justitsvæsenet

20.185

20.110

20.272

20.165

20.471

20.323

20.314

20.545

20.787

21.105

21.084

Stat

20.185

20.110

20.272

20.165

20.471

20.323

20.314

20.545

20.787

21.105

21.084

11.1 Fællesudgifter

291

208

227

244

250

265

283

343

305

309

309

11.2 Politivæsen

13.598

13.514

13.418

13.403

13.610

13.359

13.357

13.450

13.674

14.091

13.868

11.3 Kriminalforsorg

3.743

3.761

3.826

3.902

3.946

4.020

3.984

4.113

4.115

4.023

4.263

11.4 Retsvæsen

2.553

2.627

2.801

2.616

2.665

2.678

2.689

2.639

2.693

2.683

2.645

§12 Forsvar

30.878

30.662

30.355

29.549

28.597

28.619

28.664

28.209

27.266

26.292

26.107

Stat

30.878

30.662

30.355

29.549

28.597

28.619

28.664

28.203

27.266

26.292

26.107

12.1 Fællesudgifter

196

195

197

225

223

229

228

210

214

221

221

12.2 Militært forsvar[4]

30.171

29.967

29.681

28.883

27.950

27.974

28.025

27.580

26.666

25.687

25.504

12.3 Civil virksomhed[5]

512

500

477

441

424

417

411

413

386

384

382

§15 Socialområdet

188.814

198.004

201.878

206.277

218.503

225.818

226.953

225.189

228.144

230.708

235.695

Stat

870

859

890

972

1.048

1.085

1.058

1.031

1.107

1.196

1.161

15.1 Fællesudgifter

632

622

657

734

782

842

837

831

898

984

945

15.6 Bistand og pleje for ældre og handicappede

158

160

164

169

187

162

141

125

127

125

125

15.7 Øvrige bistandsordninger

81

78

69

70

79

81

80

75

81

88

92

Amter og kommuner

187.944

197.145

200.989

205.305

217.456

224.733

225.895

224.158

227.037

229.511

234.534

15.1 Fællesudgifter

198

247

328

587

686

687

678

746

1.601

1.643

1.513

15.6 Bistand og pleje for ældre og handicappede[6]

106.930

110.645

113.210

115.517

122.041

123.699

123.049

121.253

123.297

124.121

127.244

15.7-8 Øvrige bistandsordninger

1.954

2.167

2.494

2.078

2.403

2.431

2.765

2.372

2.538

2.399

2.572

15.9 Dag- og døgnpleje[7]

78.862

84.086

84.957

87.123

92.326

97.916

99.402

99.787

99.601

101.349

103.205

§16 Indenrigs- og Sundhedsområdet

154.947

154.560

152.333

155.388

156.461

156.583

158.162

161.632

160.904

169.696

170.996

Indenrigsområdet

5.443

5.383

5.396

5.360

5.281

5.268

5.226

5.203

5.325

5.610

5.657

Stat

1.745

1.689

1.716

1.774

1.767

1.755

1.759

1.757

1.808

1.843

1.798

16.1 Fællesudgifter[8]

981

954

964

984

983

959

1.018

1.023

1.036

1.047

1.002

16.6 Redningsberedskab

763

736

752

791

784

796

742

734

772

796

796

Amter og kommuner

3.698

3.694

3.680

3.586

3.514

3.513

3.466

3.446

3.518

3.768

3.860

16.6 Redningsberedskab

3.698

3.694

3.680

3.586

3.514

3.513

3.466

3.446

3.518

3.768

3.860

Sundhedsområdet

95.596

94.394

93.176

94.927

96.020

96.459

97.200

101.090

100.200

105.854

106.982

Stat

1.337

1.375

1.437

1.515

1.580

1.615

1.712

1.758

1.755

1.810

1.901

16.1 Fællesudgifter[9]

410

415

442

485

510

545

574

591

591

629

670

16.3 Uddannelse og forskning

926

960

995

1.029

1.070

1.070

1.139

1.167

1.165

1.181

1.231

Amter og kommuner

94.259

93.019

91.738

93.413

94.440

94.844

95.488

99.332

98.444

104.044

105.081

16.3 Uddannelse og forskning[10]

84

94

145

141

152

132

133

131

142

92

79

16.4 Den primære sundhedstjeneste

4.853

5.281

5.369

5.521

5.250

5.297

5.432

5.540

5.530

5.531

5.367

16.5 Sygehuse mv. [11]

89.322

87.644

86.225

87.751

89.038

89.415

89.923

93.661

92.773

98.422

99.636

Kommunale fællesudgifter

53.909

54.783

53.761

55.100

55.161

54.856

55.736

55.339

55.379

58.232

58.357

 16.8 Kommunal administration mv.

53.909

54.783

53.761

55.100

55.161

54.856

55.736

55.339

55.379

58.232

58.357

§17 Beskæftigelsesområdet[12]

3.363

3.421

3.690

3.815

4.037

4.229

4.226

4.247

4.200

4.166

3.823

Stat

3.363

3.421

3.690

3.815

4.037

4.229

4.226

4.247

4.200

4.166

3.823

17.1 Fællesudgifter

169

169

173

185

187

202

206

217

220

225

200

17.2 Arbejdsmiljø

1.009

1.034

1.042

1.079

1.073

1.104

1.116

1.143

1.128

1.159

1.114

17.3 Arbejdsmarkedsrelateret forsørgelse[13]

144

140

135

135

152

174

169

164

179

173

189

17.4 Arbejdsmarkedsservice[14]

2.041

2.079

2.341

2.417

2.625

2.749

2.735

2.723

2.673

2.609

2.320

§18 Flygtninge, Indvandrere og Inte-       gration

445

806

1.131

1.418

1.719

1.901

1.713

1.147

1.429

1.608

2.099

Stat[15]

265

369

399

420

467

507

500

447

506

563

668

18.1 Fællesudgifter

265

369

399

420

467

507

494

439

488

540

642

18.3 Integration

0

0

0

0

0

0

7

9

18

23

26

Amter og kommuner

180

437

732

998

1.252

1.394

1.213

700

923

1.045

1.431

18.3 Integration[16] [17]

180

437

732

998

1.252

1.394

1.213

700

923

1.045

1.431

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§19 Videnskab, Teknologi og Udvikling

16.306

16.673

17.080

17.539

18.210

18.750

19.309

20.012

20.300

21.435

21.411

Stat

16.306

16.673

17.080

17.539

18.210

18.750

19.309

20.012

20.300

21.435

21.411

19.1 Fællesudgifter

514

480

485

475

505

551

552

504

554

570

595

19.2 Forskning og universitetsuddannelser

14.848

15.242

15.639

16.071

16.709

17.232

17.801

18.503

18.788

19.939

19.894

19.5 Forskningsinstitutioner

943

948

953

981

984

953

935

984

937

907

902

19.6 IT-, Tele- og Oplysningsområdet

1

3

3

12

12

14

20

22

21

19

19

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§20 Undervisning[18]

116.855

116.840

121.334

126.540

128.821

130.992

134.794

134.740

137.078

136.926

140.103

Stat

22.538

23.092

23.955

24.552

25.146

26.093

27.495

27.447

26.806

26.138

26.037

20.1 Administration m.m.

744

697

688

727

747

750

808

825

896

867

842

20.2 Grundskolen

100

95

93

88

88

84

81

71

76

78

75

20.3 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser

15.145

15.920

16.381

16.278

16.305

17.076

17.675

17.833

17.258

16.803

16.587

20.4 Gymnasiale uddannelser

72

80

78

81

81

84

84

82

80

80

80

20.6 Videregående uddannelser[19]

3.589

3.384

3.494

3.936

4.271

4.486

5.241

5.190

5.274

5.332

5.731

20.7 Folkeoplysning samt voksen-, efter- og videreuddannelse[20]

2.727

2.742

3.055

3.269

3.466

3.421

3.390

3.206

2.920

2.619

2.335

20.8 Tværgående og internationale aktiviteter

162

175

166

174

189

193

218

241

301

360

388

Amter og kommuner

94.317

93.748

97.379

101.988

103.675

104.899

107.299

107.294

110.273

110.788

114.066

20.2 Grundskolen

75.626

75.371

77.790

79.290

80.815

82.177

84.205

85.804

88.442

90.512

93.832

 20.3 Erhvervsrettede ungdomsuddannelser

412

153

241

520

707

822

1.399

727

440

624

404

20.4 Gymnasiale uddannelser

8.606

8.794

8.601

9.066

9.149

9.160

9.207

8.582

8.509

8.446

8.530

20.5 Andre ungdomsuddannelser mv.[21]

3.231

3.505

4.402

5.536

5.748

5.751

5.836

5.522

5.743

5.608

6.010

20.6 Videregående uddannelser[22]

5.849

5.133

5.533

6.599

6.290

6.078

5.750

5.973

6.442

4.865

4.629

20.7 Folkeoplysning samt voksen-, efter- og videreuddannelse mv.

595

793

811

977

966

910

902

685

697

733

661

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§21 Kultur[23]

13.604

13.669

14.091

14.254

14.575

15.623

15.284

15.310

15.404

15.353

15.205

Stat

3.641

3.621

3.696

3.798

4.091

4.242

4.384

4.554

4.560

4.529

4.576

21.1 Fællesudgifter

192

147

162

161

161

172

177

179

186

199

194

21.2 Skabende og udøvende virksomhed

965

979

982

951

1.006

1.004

1.032

1.030

1.037

1.034

1.049

21.3 Bevaring og formidling af kulturarven

1.519

1.541

1.566

1.637

1.778

1.849

1.896

1.997

1.989

1.978

2.031

21.4 Videregående uddannelse

966

954

986

1.050

1.146

1.218

1.278

1.349

1.349

1.319

1.303

Amter og kommuner

9.963

10.049

10.394

10.456

10.484

11.381

10.901

10.756

10.845

10.823

10.629

21.2 Skabende og udøvende virksomhed

1.176

1.252

1.558

1.552

1.696

2.540

1.700

1.802

1.827

1.799

1.830

21.3 Bevaring og formidling af kulturarven

6.234

6.168

6.139

6.137

5.969

5.890

5.878

5.782

5.839

5.898

5.809

21.6 Idræts- og fritidsfaciliteter

2.158

2.153

2.172

2.186

2.228

2.356

2.699

2.581

2.556

2.511

2.329

21.7 Andre kulturelle opgaver

395

476

526

582

591

595

624

590

622

616

661

§22 Kirke

708

723

709

698

639

614

623

597

583

539

512

Stat

51

50

51

50

50

56

55

55

55

56

55

22.1 Fællesudgifter

40

39

39

38

39

44

43

43

43

44

43

22.2 Folkekirken

11

11

12

12

12

12

12

12

12

12

12

Amter og kommuner

657

673

658

648

588

559

569

543

528

484

457

22.3 Kirker og kirkegårde

657

673

658

648

588

559

569

543

528

484

457

§23 Miljø

11.474

11.406

11.340

11.539

12.107

11.837

11.512

10.987

11.255

10.158

9.635

Stat

3.383

3.165

3.297

3.450

3.571

3.607

3.531

3.440

3.406

3.330

3.087

23.1 Fællesudgifter

255

191

174

183

182

190

189

207

210

205

210

23.2 Miljøbeskyttelse

305

316

344

360

378

412

438

432

408

410

389

23.3 Miljøundersøgelser

315

333

386

426

417

428

432

438

437

445

445

23.4 Skov-, landskabs- og planlægningsforskning

56

70

74

77

97

114

119

120

130

130

121

23.5 Skov- og Naturforvaltning mv.

1.539

1.416

1.465

1.528

1.587

1.544

1.440

1.347

1.361

1.300

1.138

23.6 Geologisk forskning og undersøgelser

322

313

330

344

358

367

367

356

348

349

341

23.9 Kortproduktion

592

526

525

533

551

554

547

540

511

492

444

Amter og kommuner

8.091

8.241

8.043

8.089

8.537

8.230

7.981

7.547

7.849

6.828

6.548

23.2 Miljøbeskyttelse[24]

4.802

4.880

4.812

4.904

5.244

5.070

4.957

4.826

5.267

4.254

4.194

23.5 Skov- og Naturforvaltning mv.

3.289

3.360

3.232

3.185

3.292

3.160

3.024

2.721

2.583

2.574

2.354

§24 Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

4.489

4.639

4.777

4.914

5.093

5.238

5.310

5.483

5.443

5.435

5.398

Stat

4.467

4.619

4.759

4.878

5.053

5.197

5.280

5.447

5.410

5.409

5.373

24.1 Fællesudgifter

227

224

227

180

176

165

168

162

173

180

176

24.2 Generelle jordbrugs- og fiskeriforhold

327

373

411

424

461

450

428

442

458

460

442

24.3 Kontrol, sygdomsbekæmpelse og forskning

3.913

4.023

4.120

4.274

4.416

4.582

4.684

4.843

4.779

4.769

4.755

Amter og kommuner

22

20

18

36

41

42

31

35

33

26

25

24.3 Kontrol, sygdomsbekæmpelse og forskning

22

20

18

36

41

42

31

35

33

26

25

§28 Trafikområdet

18.880

18.385

18.477

17.910

17.776

18.017

17.484

16.338

16.276

17.137

16.136

Stat

6.555

6.276

6.343

6.372

6.451

6.673

6.217

6.216

6.171

6.250

5.930

28.1 Fællesudgifter

128

175

183

187

196

213

210

200

206

233

225

28.2 Vejtrafik

1.039

854

926

963

1.070

1.125

1.208

1.312

1.344

1.329

1.259

28.3 Luftfart og meteorologi

1.395

1.246

1.273

1.273

1.261

1.387

1.342

1.353

1.395

1.471

1.287

28.4 Kyster, havne og færgetrafik

782

788

749

738

712

708

692

659

591

584

614

28.6 Banetrafik

3.212

3.212

3.212

3.212

3.212

3.240

2.765

2.692

2.635

2.633

2.545

Amter og kommuner

12.325

12.109

12.135

11.538

11.324

11.344

11.267

10.122

10.105

10.887

10.207

28.2 Vejtrafik

9.303

9.197

9.432

9.046

8.893

8.954

8.916

7.813

7.809

8.663

8.202

28.3 Luftfart og meteorologi

146

146

169

175

178

176

155

198

187

143

62

28.4 Kyster, havne og færgetrafik

826

821

843

836

823

762

745

686

605

468

418

28.6 Øvrig kolletkiv trafik

2.050

1.944

1.690

1.481

1.431

1.453

1.451

1.425

1.505

1.613

1.524

Ikke placerbare kommunale årsværk[25]

765

2.086

526

3.742

1.878

463

1.534

4.700

3.203

169

184


Tabel E. Det offentlige personaleforbrug

Kvaliteten af opgørelserne af personaleforbruget afhænger af de statslige institutioners ind­beretninger til Personalestyrelsen samt kommuner og amters indberetninger til det Fælleskommunale Løndatakontor.

Personaletallene er så vidt muligt indplaceret på den statslige kontoplan for 2003 med hen­blik på at opnå en vis sammenlignelighed over tid. Sam­men­ligneligheden påvirkes dog, hvor det ikke har været muligt i fuldt omfang at korrigere for ændret konteringsprak­sis, ændret lovgivning eller selskabsdannelser mv. Korrektioner for selskabsdannelser i staten fremgår af appendiks 2.2.

Endvidere er der over perioden sket en væsentlig udlicitering af opgaver, herunder den kom­munale busdrift, renovation, drift af parker og lejepladser mv.

Kilde: Personalestyrelsen og det Fælleskommunale Løndatakontor.

Noter til tabel E:


[1])     I amter og kommuner medregnes sygehuse, der i dag indgår i HS.

[2])     Til og med 1993 var kommunalt personaleforbrug og udgifter vedrørende erhvervsfremme og turisme konteret som en del af den kommunale administration. Det har ikke været muligt at korrigere for dette.

[3])     Den kommunale skatteforvaltning er opgjort som en del af den kommunale administration.

[4])     Eksklusive værnepligtige.

[5])        Farvandsvæsen mv.

[6])     Den begyndende udlicitering på ældreområdet gør det vanskeligt at følge udviklingen i personaleforbruget, idet det ikke er muligt at opgøre omfanget af udlicitering på delområder.

[7])                     Personaleforbruget vedrører børnepasning, vuggestuer, børnehaver, fritidshjem mv. samt personaleforbruget vedrørende udsatte børn og unge, herunder døgnpleje.

[8])     Omfatter hovedkonti 16.11.01-06 (Departement, CPR-admini­stra­tion mv.) samt aktivitetsområde 16.13 Statsamterne.

[9])     Omfatter hovedkonti 16.11.11-41 (Sundhedsstyrelsen, Lægemiddelstyrelsen, diverse klage- og ankenævn, embedslæger mv.).

[10])   Sygepleje-, social- og sundhedsuddannelserne er opgjort under Undervisningsområdet.

[11])   Korrigeret for det tekniske fald i personaleforbruget i begyndelsen af 1990’erne som følge af sygeplejerskestuderendes overgang til SU i stedet for elevløn i en del af praktikperioderne. Andre opgørelser af de enkelte personalegrupper på sygehusene viser, at antallet af læger og sygeplejersker har været stigende, mens der har været et fald i øvrigt personale som fx køkken- og rengøringspersonale. Det er imidlertid ikke muligt at opgøre omfanget af udlicitering på delområder. Som følge heraf undervurderes personaleudviklingen på sygehusene.

[12])                     Personaleforbruget i den kommunale beskæftigelsesindsats er opgjort som en del af den kommunale administration.

[13])   Omfatter Arbejdsdirektoratet.

[14])   Omfatter Arbejdsmarkedsstyrelsen, Arbejdsformidlingen, aktiv arbejdsmarkedspolitik mv.

[15])   Eksklusive personale ved asylcentre drevet af Dansk Røde Kors.

[16])   Tallene er ikke direkte sammenlignelige på grund af ændret konteringspraksis i pe­rio­den samt vedtagelsen af Lov om integration af udlændinge i Danmark (Integrationsloven) i 1998.

[17])                     Personaleforbruget på integrationsindsatsen i kommunerne fra midten af 1990’erne skal ses i sammenhæng med de ekstraordinært mange flygtninge og asylansøgere i pe­rioden 1993-1996 fra især det tidligere Jugoslavien.

[18])   Opgørelserne er eksklusive personaleforbrug i visse selvejende institutioner (som fx frie grundskoler, efterskoler og daghøjskoler).

[19])   Eksklusive undervisere ved videregående uddannelsesinstitutioner under §19 Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling.

[20])   Inklusive AMU-centre.

[21])        Ungdomsskoler, prøveforberedende enkeltfagsundervisning mv.

[22])   Sygepleje-, social- og sundhedsuddannelserne samt pædagogisk grund­­uddannelse.

[23])   Eksklusive visse mindre selvejende kulturinstitutioner.

[24])   Omfatter blandt andet affaldshåndtering, vandforsyning og kloakering.

[25])   Kommunale årsværk, som det ifølge det Fælleskommunale Løndatakontor ikke er muligt at indplacere på de kommunale serviceopgaver baseret på kommuner og amters indberetninger. Hovedparten af de ikke-placerbare årsværk i 1992, 2001 og 2002 er indplaceret på basis af stillingskategorier og overenskomstaftaler, og indgår således ikke længere i kategorien ”ikke-placerbare”.

 



Kolofon


Budgetredegørelse 2004, marts 2004

I tabeller kan afrunding medføre, at tallene ikke summer til totalen.

Publikationen kan bestilles hos:

Schultz Information
Herstedvang 12,
2620 Albertslund
Telefon 43 63 23 00
Fax: 43 63 19 69
E-mail: schultz@schultz.dk
Hjemmeside: www.schultz.dk





eller afhentes hos:

Schultz Information
Herstedvang 4
2620 Albertslund

Henvendelse om publikationen kan i øvrigt ske til:

Finansministeriet
Christiansborg Slotsplads 1
1. kontor
1218 København K
Telefon 33 92 33 33



Omslag: b:graphic
Foto: Scanpix Danmark A/S
Tryk:  Schultz Grafisk
Oplag: 3.000
Pris: 200 kr. inkl. moms
ISBN: 87-7856-631-2




Elektronisk publikation:
Produktion: Finansministeriet
ISBN: 87-7856-632-0



Download


Du kan downloade "Budgetredegørelse 2004" i PDF-format her.

For at læse PDF-formatet kræves læseprogrammet Acrobat Reader, som gratis kan hentes hos firmaet Adobe Inc.

Klik her - og hent Acrobat Reader gratis.



Forord


 

De offentlige udgifter i Danmark er høje og er generelt givet godt ud til vigtige serviceydelser og til det almindelige velfærdssamfund.

I de kommende år vil der blive flere ældre og samtidig færre i den erhvervsaktive alder. Det er en udfordring, vi må tage hånd om. Dels ved at fastholde en holdbar finanspolitik, dels ved at fokusere knivskarpt på, hvordan vi bruger ressourcerne i den offentlige sektor.

Det begrænsede råderum skærper kravene til styring og prioritering af de offentlige udgifter. Men der er også gode muligheder for at løse opgaverne bedre og billigere.

 

Med en bedre arbejdstilrettelæggelse og anvendelse af ny teknologi, kan vi frigøre ressourcer til de nye opgaver, som vi står overfor. Som en analyse i denne redegørelse viser, vil brug af ny teknologi eksempelvis kunne lette det administrative arbejde for hjemmesygeplejersken, så der er mere tid til den egentlige pleje.

En anden mulighed er at nedbringe udgifterne til administration gennem forenklinger og nytænkning i de offentlige institutioner.

Mulighederne er mange, men det vil kræve omstilling og fleksibilitet at udnytte dem. Vi skal lære af de bedste – både i Danmark og i udlandet.

Budgetredegørelse 2004 sætter fokus på udgifter og effektivitet i den offentlige sektor. Budgetredegørelse 2004 bidrager dermed til den nødvendige debat om, hvordan vi prioriterer de offentlige udgifter i Danmark bedst muligt nu og i de kommende år.