Finanslovens tilblivelse

1. Finanslovens tidsplan
2. Finansministeriets budgetoplæg
3. Finanslovforslagets færdiggørelse og fremsættelse
4. Folketingets behandling af finanslovforslaget
5. Opfølgning

1. Finanslovens tidsplan
Tidsplanen for finanslovforslagets fremsættelse og finanslovens vedtagelse i Folketinget er nøje fastlagt i Grundloven. Heri fremgår det, at regeringen skal fremsætte et finanslovforslag inden udgangen af august måned, og at Folketinget skal vedtage en finanslov eller en midlertidig bevillingslov inden finansårets start den 1. januar.

I praksis begynder arbejdet med finanslovforslaget med Finansministeriets indkaldelse af bidrag fra de øvrige ministerier, hvilket normalt sker i februar måned.

Forud herfor har der været en forberedelsesfase i Finansministeriet, ligesom ministerierne som hovedregel også har påbegyndt deres interne forberedelse forud for modtagelsen af Finansministeriets indkaldelse.

Den samlede tidsplan for finanslovprocessen ser typisk således ud:

2. Finansministeriets budgetoplæg
Finansministeren har det overordnede ansvar for styringen af de samlede offentlige udgifter. Dette vedrører både opgaver i forbindelse med fastlæggelsen af den samlede udgiftspolitik og samordningsopgaver i forbindelse med den konkrete udmøntning af udgiftspolitikken i staten, regionerne og kommunerne.

I Finansministeriet begynder finanslovprocessen med udarbejdelsen af et budgetoplæg, der har til hensigt at fastlægge de overordnede principper og økonomiske rammer for den offentlige udgiftspolitik, herunder særligt finanslovforslaget.

I Finansministeriets overvejelser om udarbejdelsen af budgetoplægget indgår bl.a.:

• Det økonomiske råderum for udviklingen i de samlede offentlige udgifter på baggrund af den samfundsøkonomiske udvikling og regeringens politik
• Den underliggende udvikling i udgifter og indtægter i staten, regionerne og kommunerne som følge af f.eks. den demografiske udvikling og udviklingen i allerede iværksatte udgiftsprogrammer
• Skøn for udviklingen i priser og lønninger mv.

Budgetoplægget fører til et forslag til rammer for statens samlede udgifter til forbrug (driftsrammen), til tilskud og indkomstoverførsler (overførselsrammen) og til anlæg (anlægsbudgettet) i ministerierne.

Rammerne omfatter udover ministeriernes udgifter også udgifter til Kongehuset, Folketinget og pensioner til statstjenestemænd samt generelle reserver afsat til f.eks. ny lovgivning. Udgifter til renter på statsgælden samt udgiftsændringer på konjunkturafhængige udgiftsposter (f.eks. arbejdsløshedsdagpenge) holdes uden for rammestyringen.

Det statslige rammesystem har til formål at sikre, at der sker en grundig prioritering mellem forskellige delsektorer og formål samt at bidrage til størst mulig effektivitet ved anvendelsen af finanslovens bevillinger.

Rammesystemet er opbygget således, at Finansministeriet efter fastlæggelsen af de samlede rammer deler disse op i rammer for de enkelte ministerområder samt de generelle reserver.

Finansministeriets budgetoplæg, herunder fordelingen af de samlede rammer på ministerområder, diskuteres i regeringens økonomiudvalg forud for Finansministeriets udsendelse af rammerne til de enkelte ministerier.

Ved ministeriernes efterfølgende udarbejdelse af deres bidrag til finanslovforslaget, skal de holde sig inden for den tildelte ramme. For at sikre dette vil ministerierne ofte som led i ministeriets interne prioritering, foretage en opdeling af den tildelte ramme på områder, ordninger eller institutioner, som herefter anmodes om i forbindelse med udarbejdelsen af deres bidrag at tilpasse aktiviteterne til den tildelte økonomiske ramme.


De statslige udgifter omfatter tre forskellige overordnede rammer og budgetter – en driftsramme, et overførselsbudget og et anlægsbudget.

Driftsrammen
Driftsrammen omfatter de statslige nettoudgifter til lønninger og øvrige driftsudgifter, f.eks. køb af varer og tjenesteydelser, erhvervelse af materiel, vedligeholdelse og skatter mv. Herudover omfatter driftsrammen diverse driftsindtægter.

Driftsrammen sætter en øvre grænse for, hvor store udgifter der i finansårets løb kan afholdes på de områder, der er omfattet af driftsrammen.

Overførselsbudgettet og budgetteringsrammen
Overførselsbudgettet består overvejende af lovbundne bevillinger på indkomstoverførselsområdet, f.eks. social pension og arbejdsløshedsdagpenge samt erhvervstilskud, miljøstøtteordninger mv. Herudover omfatter overførselsbudgettet ulandsbistand og bloktilskud til kommuner samt Grønland og Færøerne.

En stor del af overførselsbudgettet kan således henføres til udgifter, der ikke er bevillingsstyrede på finansloven og dermed ikke afhænger af en afsat ramme, men derimod af eksempelvis udviklingen i konjunkturer, demografiske forhold, adfærd mv.

Budgetteringsrammen er en del af overførselsrammen og omfatter tilskudsordninger mv. inden for det bevillingsstyrede område. De udgiftsbeløb, der er afsat på finansloven, udgør rammen for omfanget af udgifter, der må bruges til disse tilskud. Eksempler på udgifter under budgetteringsrammen er erhvervstilskud, aktiv beskæftigelsesindsats og tilskud til kollektiv trafik.

Anlægsbudgettet
Anlægsbudgettet omfatter de statslige udgifter til anlægsprojekter og investeringer, der vedrører transportinfrastruktur, forsvaret og nationale ejendomme.

Øvrige statslige anlægsprojekter og investeringer optræder på driftsrammen som følge af overgangen til omkostningsbaseret budgettering. Anlægsprojekter og investeringer på driftsrammen finansieres indenfor en på forhånd fastsat låneramme, mens de løbende omkostninger (renter og afskrivninger) afholdes af driftsbevillingen (eller statsvirksomhedsbevillingen).

Det samlede omfang for de offentlige investeringer – de statslige, regionale, kommunale og øvrige investeringer – afstemmes år for år under hensyn til konjunktursituationen.

Det statslige anlægsbudget fastsættes således i sammenhæng med de øvrige offentlige investeringer. Anlægsbudgettet indgår ikke på samme måde som drifts- og budgetteringsrammen i rammestyringen af de statslige udgifter. Mens der f.eks. for driftsudgifterne udmeldes en ramme for hvert ministerium, er praksis for anlægsprojekter, at der tages stilling fra projekt til projekt. Anlægsbudgettet afspejler dermed summen af bevillinger til konkrete anlægsbeslutninger, herunder tidligere års beslutninger. De enkelte ministeriers anlægsinvesteringer fastsættes på finansloven.

Statens indtægtsbudget
Statens indtægtsbudget, der primært består af skatteindtægter samt indtægter fra bøder og større gebyrordninger, indgår heller ikke i rammerne, men fastlægges på grundlag af den forventede aktivitets- og indkomstudvikling.

En nærmere beskrivelse af det statslige rammesystem kan findes i Finansministeriets Økonomisk Administrative Vejledning.

3. Finanslovforslaget færdiggørelse og fremsættelse
Ministerierne skal normalt aflevere deres bidrag til finanslovforslaget til Finansministeriet i slutningen af april måned.

Finansministeriet vil herefter gennemgå bidraget. Gennemgangen har til formål at sikre, at bidraget er opstillet i overensstemmelse med de tildelte rammer samt overholder eventuelle aftaler om udviklingen på bestemte områder. Endelig består Finansministeriets gennemgang også i en kontrol af, at bidraget er teknisk i orden, dvs. at der er de nødvendige oplysninger, og at eventuelle særlige hjemler vedrørende anvendelsen af de enkelte bevillinger er korrekte.

Finansministeriets gennemgang samt eventuelle diskussioner med ministerierne foregår i løbet af maj og juni måned.

I maj måned gennemføres normalt en konjunkturvurdering, hvis resultater anvendes til at vurdere om grundlaget for det oprindelige budgetoplæg har ændret sig. Dette kan føre til en ændring af f.eks. pris- og lønforudsætningerne for finanslovforslaget og dermed en justering af ministeriernes rammer.

Ministerierne vil skulle indarbejde eventuelle konsekvenser af sådanne ændrede forudsætninger i deres bidrag til finanslovforslaget inden udgangen af juni, hvor finanslovforslagets udgiftsside færdiggøres.

I begyndelsen af august afsluttes en ny konjunkturvurdering, der danner grundlaget for færdigbudgetteringen af finanslovforslagets indtægtsbudget.

Herefter gøres det samlede finanslovforslag klar til fremlæggelse for Folketinget, hvilket skal ske inden udgangen af august måned – ofte sidste tirsdag i måneden.

4. Folketingets behandling af finanslovforslaget
Finanslovforslaget behandles i princippet af Folketinget som et hvilket som helst andet lovforslag. Dette betyder bl.a., at finanslovforslaget behandles tre gange i folketingssalen med mellemliggende udvalgsbehandling.

Første behandlingen af finanslovforslaget sker i begyndelsen af september - kort efter finansministerens fremsættelse. Finanslovforslaget undergår herefter en grundig gennemgang i Folketingets Finansudvalg. I forbindelse med denne gennemgang kan Finansudvalget stille spørgsmål til ministrene eller kalde en eller flere ministre i samråd.

Efter Finansudvalgets gennemgang kommer finanslovforslaget til anden behandling i Folketingssalen - som regel i begyndelsen af november. Denne behandling vedrører primært Finansudvalgets gennemgang af finanslovforslaget. I modsætning til praksis i forbindelse med anden lovgivning sker der ikke en behandling af ændringsforslag til finanslovforslaget i forbindelse med andenbehandlingen.

Behandlingen af ændringsforslag sker i forbindelse med tredjebehandlingen, der ligger i midten af december, og er som regel delt over to dage.

Den første dag behandles de enkelte ændringsforslag, som kan være fremsat af regeringen eller et eller flere af Folketingets partier. Ændringsforslagene kan groft opdeles i fire kategorier:

• Regeringens tekniske ændringsforslag, der afleveres til Finansudvalget medio november, som primært er tekniske ændringer til det oprindelige finanslovforslag. Det vedrører områder, hvor der ikke var en endelig afklaring forud for færdiggørelsen af finanslovforslagets udgiftsside i juni.
• Regeringens politiske ændringsforslag, der fremsættes af regeringen som led i politiske aftaler om finansloven. Disse ændringsforslag fremsættes som en del af regeringens ændringsforslag i midten af november.
• Ændringsforslag fremsat af Folketingets partier. Partier, der ikke indgår i en aftale med regeringen om finansloven, vil ofte fremsætte deres egne ændringsforslag. Den endelige formulering af sådanne ændringsforslag sker normalt først i anden halvdel af november, når resultatet af regeringens forhandlinger om finansloven kendes. Partierne har ofte fremlagt hvert deres katalog over ønskede ændringer i forbindelse med førstebehandlingen af finanslovforslaget i september, men disse udmønter sig imidlertid ikke altid i egentlige ændringsforslag.
• Regeringens konjunkturbetingede ændringsforslag, der omfatter en konjunkturregulering af konjunkturafhængige poster som f.eks. skatter, renter og arbejdsløshedsdagpenge. Disse ændringsforslag fremsættes så sent som muligt før tredjebehandlingen af finanslovforslaget og bygger på en ny konjunkturvurdering.

Efter behandlingen af de enkelte ændringsforslag på førstedagen af tredjebehandlingen, stemmer Folketinget om ændringsforslagene.

På tredjebehandlingens anden dag vedtager Folketinget den samlede finanslov for det kommende år.

Midlertidig bevillingslov
Såfremt Folketinget ikke kan nå at vedtage en finanslov, inden finansåret begynder den 1. januar (f.eks. på grund af afholdelsen af valg), skal Folketinget vedtage en midlertidig bevillingslov. Den midlertidige bevillingslov bemyndiger regeringen til at opkræve skatter og andre indtægter samt afholde udgifter, der er nødvendige for at opretholde og videreføre driften af statens institutioner samt andre statslige ordninger eller programmer, der tidligere er vedtaget af Folketinget. Der har senest været anvendt en midlertidig bevillingslov i forbindelse med finansåret 2008.

5. Opfølgning
Mulige budgetproblemer bør opdages så tidligt som muligt, så de nødvendige justeringer og modgående foranstaltninger kan sættes i værk, inden problemerne vokser sig store. Derfor er det vigtigt med en løbende budgetopfølgning.

I staten er der ud over den løbende budgetopfølgning i de enkelte ministerier og institutioner krav om, at de enkelte ministerier to gange i finansåret – i april og oktober – skal udarbejde rammeredegørelser til Finansministeriet. Finansårets rammeredegørelser rapporteres til Folketinget i Finansministeriets Budgetoversigt.

Samtidig gælder den såkaldte initiativforpligtigelse, der indebærer, at ministerierne har ansvaret for at iværksætte foranstaltninger, der kan imødegå en eventuel risiko for overskridelse af de givne bevillinger. Ved alle væsentlige nye eller ændrede dispositioner i forhold til de givne bevillinger, skal der søges tilslutning hertil fra Folketingets Finansudvalg ved såkaldte aktstykker.

Efter finansårets udløb fremsættes forslag til tillægsbevillingslov, der samler de bevillingsmæssige konsekvenser af aktstykker godkendt af Folketingets Finansudvalg og dispositioner, der kan optages direkte på tillægsbevillingsloven. Tillægsbevillingsloven vedtages normalt af Folketinget i april, hvorefter statsregnskabet offentliggøres relativ kort tid herefter.