2. De offentlige finanser og finanspolitikken

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.

Overskuddet på de offentlige finanser skønnes til godt 35 mia.kr. i 1999. Det er en opjustering på 5 mia.kr. siden december, som hovedsageligt skyldes et øget kildeskatteprovenu samt en nedjustering af niveauet for det offentlige konsum. I 2000 skønnes de offentlige finanser at udvise et overskud på knap 28 mia.kr. I forhold til december er der tale om en opjustering på godt 2 mia.kr., idet der blandt andet forventes et højere provenu fra ejendomsværdiskatten. Udgiftstrykket falder godt 1 pct.enhed i 1999 og ventes at falde yderligere knap ½ pct.enhed i 2000. Den økonomiske aktivitet dæmpes med knap ½ pct. af BNP i 1999 som følge af den økonomiske politik. Fra 1993 til 1999 skønnes den strukturelle budgetsaldo at blive forbedret med ca. 4 pct.enheder målt i forhold til BNP.

2.1. De offentlige finanser

De nye skøn for de samlede offentlige finanser bygger for 1999 på ministeriernes seneste rammeredegørelser samt kommunernes endelige budgetter, mens skønnene for 2000 fortsat i vid udstrækning er af beregningsteknisk karakter.

Overskuddet på de samlede offentlige finanser ventes i 1999 at udgøre godt 35 mia.kr. svarende til knap 3 pct. af BNP, jf. tabel 2.1. Det betydelige overskud skyldes primært høje konjunkturbetingede indtægter samt skattejusteringen i juni 1998. Skattejusteringen indebærer blandt andet en pæn stigning i indtægterne som følge af den ændrede udformning af det særlige pensionsbidrag til ATP.I 2000 skønnes overskuddet at blive ca. 28 mia.kr. eller godt 2 pct. af BNP. Overskuddet i 2000 ventes således at blive lidt lavere end i 1999. Det skyldes blandt andet et forventet fald i de senere års meget store indtægter fra selskabsskatten og lavere indtægter fra realrenteafgiften. Endvidere ventes ledigheden i 2000 at blive lidt højere end i 1999. Skønnet for 2000 er endvidere baseret på en beregningsteknisk antagelse om neutral finanspolitik.

Tabel 2.1. De offentlige finanser, 1994-2000
Mia.kr, løbende priser	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
December	-23,4	-23,3	-10,6	1,3	11,3	30,0	25,7
Maj	-23,4	-23,3	-10,6	1,3	8,6	35,2	27,9
Maj (pct. af BNP)	-2,4	-2,3	-1,0	0,1	0,8	2,9	2,2

Note: For 1998 er der tale om meget foreløbige nationalregnskabstal. Primo juni offentliggør Danmarks Statistik således reviderede tal for 1998.

Ifølge Danmarks Statistiks første version af nationalregnskabet for 1998 udgør overskuddet på de offentlige finanser godt 8½ mia.kr., hvilket er godt 2½ mia.kr. lavere end skønnet i december. Det skyldes primært større udgifter til indkomstoverførsler end forudsat i decembervurderingen.

Det nye skøn for 1999 indebærer en forbedring af de offentlige finanser på omkring 5 mia.kr. Opjusteringen af overskuddet skyldes både forventninger om lavere udgifter og højere indtægter i forhold til decembervurderingen, jf. tabel 2.2.

I forhold til decembervurderingen er de samlede offentlige udgifter i 1999 nedjusteret med omkring 2¼ mia.kr. Det skyldes primært en videreførelse af en historisk nedjustering af niveauet for udgifterne til offentligt forbrug, som Danmarks Statistik gennemførte efter decembervurderingen. Hertil kommer lavere skøn for de offentlige investeringer end i december.

De offentlige indtægter ventes at blive knap 3 mia.kr. højere end skønnet i december. Opjusteringen af indtægtsskønnet kan hovedsageligt tilskrives et højere kildeskatteprovenu, der både skyldes større skattegrundlag og en teknisk opjustering på baggrund af skatteindbetalingerne i 1998.

Tabel 2.2. Revision af de offentlige finanser, 1999-2000
	1999			2000
Mia.kr., løbende priser	Dec.	Maj	Ændr.	Dec.	Maj	Ændr.
Udgifter i alt	666,7	664,4	-2,3	684,5	684,2	-0,3
Indtægter i alt	696,7	699,6	2,9	710,2	712,2	2,0
Offentlig sektors saldo	30,0	35,2	5,2	25,7	27,9	2,3
Nettorenteudgifter	27,3	27,2	-0,1	25,9	25,8	-0,1
Offentlig sektors primære saldo	57,4	62,4	5,1	51,6	53,7	2,2

For 2000 er der tale om en opjustering af overskuddet for offentlig service og forvaltning på omkring 2¼ mia.kr. set i forhold til vurderingen i december. Opjusteringen kan overvejende henføres til indtægtssiden, idet skønnet for udgifterne stort set er uændret siden december. Det stort set uændrede udgiftsniveau forekommer på trods af den tekniske nedjustering af det offentlige konsum, idet skønnet for indkomstoverførslerne er opjusteret på baggrund af højere skøn for tjenestemandspensioner og ATP-udbetalinger.

Opjusteringen af skønnet for de offentlige indtægter i 2000 på ca. 2 mia.kr. skyldes primært højere kildeskatteprovenu samt en opjustering af selskabernes slutskatter i 1999, der giver højere selskabsskatteprovenu i 2000. Endvidere er provenuet fra ejendomsværdiskatten opjusteret på baggrund af de nye ejendomsvurderinger.

De væsentligste ændringer i skønnene for 1999 og 2000 siden december er vist i figur 2.1 og kommenteres i boks 2.1. En mere detaljeret oversigt over de offentlige finanser findes i bilag 1.

Figur 2.1. Revision af udgifts- og indtægtsskøn, 1999 og 2000

Note: Over stregen svarer positive tal i figuren til saldoforværringer, idet der er tale om offentlige udgifter. Under stregen svarer positive tal til saldoforbedringer, idet der er tale om offentlige indtægter.

Boks 2.1. Revision af udgifts- og indtægtsskøn, 1999 og 2000

De væsentligste ændringer i skønnene for de offentlige udgifter og indtægter siden decembervurderingen er følgende: Udgifterne til offentligt forbrug er nedjusteret med omkring 2 mia.kr. i både 1999 og 2000. Nedjusteringen er primært af teknisk karakter, idet Danmarks Statistik har foretaget en korrektion af niveauet for de historiske konsumudgifter. Realvæksten i det offentlige forbrug skønnes således stadig at blive 1,4 pct. i 1999. Niveauet for de offentlige investeringer er nedjusteret med 0,4 mia.kr. i 1999 og stort set samme beløb i 2000. Nedjusteringen i 1999 skyldes forventede lavere statslige investeringer end forudsat i december, hvilket også forventes at slå igennem i 2000. Overførselsudgifterne er opjusteret med omkring ½ mia.kr. i 1999 og ca. 2 mia.kr. i 2000. Opjusteringen i 1999 skyldes primært større udgifter til tjenestemandspensioner samt større udbetalinger af ATP-pension end skønnet i december. Disse opjusteringer ventes også at få virkning i 2000. Udgifterne til sygedagpenge i 2000 er endvidere opjusteret med godt 1 mia.kr. som følge af ligestillingen af offentlige og private arbejdsgivere i sygedagpengeloven. Fra og med 2000 får også offentlige arbejdsgivere refunderet udgiften til sygedagpenge. Øvrige udgifter er nedjusteret med knap ½ mia.kr. i 1999. Det skyldes primært lavere EU-bidrag. Provenuet fra personskatter mv. er opjusteret med godt 3 mia.kr. i 1999 og knap 1½ mia.kr. i 2000. I både 1999 og 2000 kan en del af opjusteringen henføres til et merprovenu fra kildeskatterne på ca. 1 mia.kr. som følge af højere udskrivningsgrundlag. Opjusteringen af skattegrundlaget skyldes blandt andet en nedjustering af fradrag for indbetaling til kapitalpension på baggrund af lave indbetalinger i 1998. I 1999 er overskud af ejerbolig desuden opjusteret som følge af den nye højere ejendomsvurdering. I begge år er provenuet fra realrenteafgiften endvidere opjusteret med knap ½ mia.kr. på baggrund af højere indbetalinger i 1998. Endelig er der specielt i 1999, men også i 2000, foretaget en teknisk opjustering af kildeskatterne på baggrund af skatteindbetalingerne i 1998. Selskabsskatteprovenuet er opjusteret med godt ½ mia.kr. i 2000. Årsagen hertil er en opjustering af selskabernes slutskatter for 1999, der medfører højere indbetalinger i 2000. De øvrige indirekte skatter er opjusteret med ca. 1 mia.kr. i både 1999 og 2000. Opjusteringen i 1999 hænger sammen med et forventet højere provenu fra energi- og miljøafgifter samt stempelafgiften. Opjusteringen videreføres delvist i 2000, hvor provenuet fra ejendomsskatterne endvidere er opjusteret med godt ½ mia.kr. på baggrund af nye højere ejendomsvurderinger. De øvrige skatter og indtægter er nedjusteret med ca. 1 mia.kr. i 1999 og knap 1½ mia.kr. i 2000. Dette hænger i begge år hovedsageligt sammen med den tekniske niveaukorrektion af det offentlige forbrug. En stor del af nedjusteringen af det offentlige forbrug skyldes således lavere forbrug af fast realkapital (afskrivninger), som på indtægtssiden indgår som bruttorestindkomst.

Forbedringen af de offentlige finanser fra 1994 til 2000 afspejler et markant fald i udgiftstrykket på godt 6½ pct.enheder. Udgiftstrykket måler de samlede offentlige udgifter i forhold til BNP. I samme periode har skattetrykket, der måler de samlede skatter i forhold til BNP, været nogenlunde konstant, jf. tabel 2.3.

Tabel 2.3. Skatte- og udgiftstryk, 1994-2000
Pct. af BNP	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	Ændr. 1994- 2000
Forbrug	25,9	25,7	25,7	25,3	25,5	25,7	25,7	-0,2
Overførsler	21,2	20,4	19,7	18,8	18,2	17,8	17,8	-3,4
Investeringer	1,8	1,8	1,9	1,9	1,7	1,7	1,7	-0,1
Renteudgifter	6,7	6,6	6,1	5,8	5,3	4,7	4,4	-2,3
Øvrige udgifter	5,4	5,3	5,4	5,2	5,2	5,0	4,8	-0,6
Udgiftstryk	61,0	59,8	58,8	57,0	55,9	54,8	54,4	-6,6
Personskatter mv.1)	24,8	24,2	23,4	22,2	21,7	22,0	21,3	-3,5
Arbejdsmarkedsbidrag	2,7	3,3	3,8	4,3	4,5	4,5	4,5	1,8
Realrenteafgift2)	1,5	1,3	1,3	1,1	0,8	1,0	0,7	-0,8
Selskabsskatter	2,0	2,0	2,3	2,6	2,8	2,9	2,5	0,5
Moms	9,6	9,5	9,7	9,8	9,8	9,8	9,7	0,1
Øvrige indirekte skatter	7,6	7,6	7,7	7,9	8,4	8,5	8,8	1,2
Øvrige skatter	1,6	1,5	1,6	1,6	1,5	2,2	2,3	0,7
Skattetryk	49,9	49,4	49,7	49,5	49,5	50,9	49,9	0,0
Renteindtægter	3,4	3,4	3,3	3,0	2,8	2,5	2,4	-1,0
Øvrige indtægter	5,5	4,9	5,0	4,9	4,7	4,7	4,6	-0,9
Indtægtstryk	58,5	57,5	57,9	57,2	56,7	57,7	56,6	-1,9

Note: Opgørelsen er på nationalregnskabsform. Indtægtstrykket er som følge af de hovedreviderede nationalregnskabsprincipper ikke længere givet ved summen af skattetrykket og det resterende indtægtstryk fra renteindtægter og øvrige indtægter. Det skyldes, at der i skattetrykket indgår toldprovenu mv. i størrelsesordenen 0,2 pct. af BNP, der ifølge de nye nationalregnskabsprincipper kategoriseres som skatter, men ikke som offentlige indtægter, idet der er tale om en EU-ordning.
1) Personskatter mv. indeholder kildeskatter, vægtafgift fra husholdninger, arve- og gaveafgift, obligatoriske gebyrer samt andre personlige skatter.
2) Indeholder i 1998, 1999 og 2000 også provenuet fra skatten af realafgiftspligtiges aktieafkast.

Faldet i udgiftstrykket skyldes primært et markant fald i indkomstoverførslernes andel af BNP, hvilket i høj grad hænger sammen med beskæftigelsesfremgangen og faldet i ledigheden siden 1994. Også renteudgifterne er faldet betragteligt målt som andel af BNP.

Skattetrykket forventes at stige 1,4 pct.enheder fra 1998 til 1999, men skønnes at falde ca. 1 pct.enhed igen fra 1999 til 2000.

Forøgelsen af skattetrykket fra 1998 til 1999 skyldes primært, at den særlige pensionsopsparing til ATP i modsætning til i 1998 indgår i skattetrykket (som et såkaldt socialt bidrag). Det øger isoleret set øvrige skatters andel af BNP med godt ½ pct.enhed. Endvidere bidrager stigningen i den gennemsnitlige kommunale skattesats og indførelsen af efterlønsbidraget i 1999 til forøgelsen.

Det forventede fald i skattetrykket på omkring 1 pct.enhed fra 1999 til 2000 kan blandt andet henføres til et forventet fald i selskabsskatteprovenuet som følge af nedsættelsen af selskabsskatteprocenten og en generel nedgang i selskabernes indtjening i 1999. Det påvirker rent teknisk først skattetrykket i 2000. Endvidere bidrager ændringen af realrenteafgiften til en fast kapitalafkastningsbeskatning med deraf følgende satsnedsættelse til det lavere skattetryk. Det forventede fald i personskattetrykket på godt ½ pct.enhed fra 1999 til 2000 skyldes primært omlægningen af beskatningen af overskud af ejerbolig til en ejendomsværdiskat, som i nationalregnskabet indgår som en indirekte skat. Derfor stiger trykket fra øvrige indirekte skatter.

2.2. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning

Finanspolitikkens påvirkning af den økonomiske aktivitet måles ved finanseffekten, der er et skøn for de finanspolitiske beslutningers effekt på den økonomiske vækst målt ved virkningen på BNP i det år, hvor beslutningerne træder i kraft. En positiv finanseffekt angiver, at finanspolitikken øger aktiviteten, mens en negativ finanseffekt afspejler, at der sker en afdæmpning.

Finanseffekten skønnes at blive 0,2 i 1999, hvilket er uændret siden vurderingen i december, jf. tabel 2.4. Strukturvirkningerne af de øgede opsparingsincitamenter som følge af justeringerne i personskatterne i juni 1998 skønnes herudover at medføre en afdæmpning af aktiviteten med 0,5 pct. af BNP. Endvidere forventes effekterne af initiativerne til begrænsning af det støttede boligbyggeri at indebære en aktivitetsdæmpning på endnu knap 0,1 pct. Aktivitetsdæmpningen på 0,1 pct. er udtryk for effekten af de tiltag på boligområdet, som er foretaget yderligere i 1999 i forhold til 1998. Samlet giver det en skønnet afdæmpning af den økonomiske aktivitet på -0,4 pct. af BNP.

Tabel 2.4. Finanseffekt, 1994-99
Aktivitetsvirkning, pct. af BNP	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Udgifter i alt	0,8	0,3	1,2	0,2	0,5	0,4
Indtægter i alt1)	-0,1	-0,3	-0,3	-0,5	-0,4	-0,2
Finanseffekt i alt:	0,7	0,0	0,9	-0,2	0,1	0,2
Strukturvirkninger2)	-	-	-	-	-0,2	-0,5
Investeringstiltag	-	-	-	-0,0	-0,2	-0,1
Finanseffekt mv.	0,7	0,0	0,9	-0,2	-0,3	-0,4

1) Både det ekstraordinære pensionsbidrag til ATP i 1998 og videreførelsen af ordningen i 1999 indgår i beregningen af finanseffekten, selv om bruttoprovenuet rent teknisk ikke optræder som en offentlig indtægt i 1998.
2) Strukturvirkningerne af indførelsen af den midlertidigt forhøjede stempelafgift på tillægslån i 1998 og videreførelsen heraf i 1999 er inkluderet i beregningen.

Det uændrede skøn for finanseffekten siden decembervurderingen skyldes uændrede finanseffektbidrag fra både udgifts- og indtægtssiden.

På udgiftssiden er bidraget til finanseffekten fra det offentlige forbrug opjusteret som følge af en svag opjustering af den offentlige beskæftigelse. Opjustering hænger sammen med de offentlige overenskomster, der indeholdt muligheden for afholdelse af en ekstra feriefridag i 1999. Det større finanseffektbidrag fra det offentlige konsum opvejes dog af lavere bidrag fra primært indkomstoverførslerne og de offentlige investeringer, hvilket skyldes et højere niveau for indkomstoverførslerne og investeringerne i 1998 i Danmarks Statistiks første version af nationalregnskabet end skønnet i december. Da niveauændringerne ikke videreføres i skønnene for 1999 bliver udviklingen i udgifterne til indkomstoverførsler og investeringer fra 1998 til 1999 lavere end forudsat i decembervurderingen, hvorved bidraget herfra til finanseffekten mindskes.

På baggrund af de foreløbige nationalregnskabstal er finanseffekten i 1998 opjusteret med knap 0,2 siden december til 0,1. Hele opjusteringen kan henføres til det ovenfor nævnte højere niveau for indkomsoverførslerne og den højere vækst i investeringerne i 1998 end skønnet i december.

2.3. Den strukturelle budgetsaldo

Stillingen på de offentlige finanser er afhængig af konjunktursituationen. I perioder med høj økonomisk vækst stiger de offentlige indtægter fra skatter og afgifter relativt meget, mens udgifterne til overførselsindkomster f.eks. som følge af faldende ledighed har en tendens til at falde. I en højkonjunktur er potentialet for en gunstig udvikling i de offentlige finanser således større end i en periode med forholdsvis lav vækst.

Den strukturelle budgetsaldo er givet ved den faktiske saldo fratrukket det positive eller negative bidrag fra konjunkturerne. Den strukturelle budgetsaldo angiver med andre ord stillingen på de offentlige finanser renset for den givne konjunktursituation.

Forskellen mellem den faktiske og den strukturelle saldo afhænger af, hvor mange ledige ressourcer, der er i økonomien. Den strukturelle budgetsaldo er derfor blandt andet bestemt af finanspolitikkens stramhedsgrad og den strukturelle ledighed.

Figur 2.2. Faktisk og strukturel budgetsaldo, 1988-99.

Den strukturelle saldo er i de senere år forbedret markant. I 1993 skønnes den strukturelle saldo således at have udvist et underskud på omtrent 1½ pct. af BNP stigende til et overskud på godt 2½ pct. af BNP i 1999, jf. figur 2.2. Forbedringen skal først og fremmest ses i lyset af rækken af justeringer og reformer, der er blevet gennemført på arbejdsmarkedet, og som har ført til faldende strukturel ledighed.

2.4. Kommunernes økonomi

Regnskaberne for 1998 for kommuner og amter er nu endeligt opgjort af Danmarks Statistik. De samlede nettodriftsudgifter for hele den kommunale sektor er i regnskabet opgjort til 210,4 mia.kr., jf. tabel 2.5. De faktiske udgifter blev dermed ca. 1,3 mia.kr. svarende til 0,6 pct. højere end budgetteret af kommunerne i oktober 1997, hvor budgetterne for 1998 blev vedtaget. Merudgifterne er især afholdt på serviceområderne, hvor udgifterne er ca. 1,4 mia.kr. højere i regnskabet end på budgettet.

KL-kommunernes serviceudgifter er i regnskabet for 1998 ca. 0,8 mia.kr. højere end budgetteret. En tilsvarende budgetoverskridelse gør sig gældende med hensyn til amternes serviceudgifter, mens udgifterne i Københavns og Frederiksbergs kommuner blev ca. 0,1 mia.kr. lavere end budgetteret.

Tabel 2.5. Kommunernes og amternes udgifter, 1997-99
Mia.kr.	Regnskab 1997	Budget 1998	Regnskab 1998	Budget 1999
Den kommunale sektor i alt:
Serviceudgifter	187,4	191,0	192,5	194,3
Overførsler	20,5	21,1	21,2	20,6
Brugerfinansieret	-3,1	-3,1	-3,3	-3,1
Nettodriftsudgifter i alt	204,7	209,1	210,4	211,8
KL-kommuner:
Serviceudgifter	100,6	101,8	102,6	103,2
Overførsler	17,6	18,2	18,4	17,9
Brugerfinansieret	-2,2	-2,2	-2,3	-2,3
Nettodriftsudgifter i alt	116,0	117,9	118,7	118,9
Amter:
Nettodriftsudgifter i alt	64,2	65,6	66,4	67,2

Note: Opgjort i 1999-priser og lønninger. Opgavekorrigeret.

Generelt har der i perioden 1993-98 været tale om ganske markante budgetoverskridelser i den samlede kommunale sektor. Det gælder især i 1993 og 1996, jf. figur 2.3.

Figur 2.3. Budgetoverskridelser i den kommunale sektor, 1993-98

Note: Nettodriftsudgifter ekskl. budgetgaranterede områder. Opgjort i årets priser og lønninger. Opgavekorrigeret.
Kilde: Det kommunale regnskab 1993-97, Indenrigsministeriet.

Budgetoverskridelserne har betydet, at de kommunale udgifter i løbet af perioden 1993-98 har tilført økonomien en ekstra vækstimpuls, der isoleret set (og fraregnet de kommunale skattestigninger) groft vurderet i alt svarer til over 1 pct. af BNP.

For de samlede kommunale nettodriftsudgifter er der tale om en realvækst på 2,8 pct. fra regnskab 1997 til regnskab 1998, mens realvæksten på serviceområderne udgør 2,7 pct. Amternes nettodriftsudgifter (der er sammenfaldende med amternes serviceudgifter) vokser 3,5 pct., mens serviceudgifterne i KL-kommunerne stiger ca. 2,0 pct., jf. tabel 2.6.

Tabel 2.6. Realvæksten i kommuner og amter, 1997-99
Pct.	Vækst R97 R98	Vækst B98 B99	Afvigelse B98 R98
Den kommunale sektor i alt:
Serviceudgifter	2,7	1,7	0,8
Nettodriftsudgifter i alt	2,8	1,3	0,6
KL-kommuner:
Serviceudgifter	2,0	1,4	0,8
Nettodriftsudgifter i alt	2,3	0,9	0,7
Amter:
Nettodriftsudgifter i alt	3,5	2,4	1,2

Det er især på områderne døgn- og dagtilbud for børn og unge, sygehuse og medicin, at de mest markante merudgifter har gjort sig gældende fra budget til regnskab 1998.

Aftalen mellem regeringen og Kommunernes Landsforening om kommunernes økonomi for 1999-2002 indeholdt en målsætning om en årlig realvækst på 1 pct. i serviceudgifterne. Budgetterne for 1999 indeholder imidlertid en vækst i kommunernes serviceudgifter på knap 1,4 pct. Flerårsaftalen med KL indebærer, at kommunernes realvækst fra 1999 til 2000 skal være tilsvarende lavere for, at niveauet for serviceudgifterne kan overholdes i 2000. Det betyder, at der kun er plads til en realvækst i kommunernes udgifter på 0,6 pct. fra budget 1999 til 2000.

I aftalen mellem regeringen og Amtsrådsforeningen var der som følge af den høje prioritering af sygehusvæsenet en fælles forståelse af, at realvæksten i amterne måtte ligge mellem 1½-2 pct. Budgetterne for 1999 indeholder en realvækst på 2,4 pct. svarende til en overskridelse på ½-1 pct.enhed. Målsætningen for de kommunale forhandlinger for 2000 vil være at begrænse væksten i amterne i forhold til 1999 og sikre, at ressourcerne anvendes inden for sygehusvæsenet.