Vi samler statistik ved hjælp af cookies for at forbedre brugeroplevelsen.

Vi begynder dog først, når du klikker dig videre til næste side.

Læs mere om cookies
Forrige3  af  14Næste

Kapitel 3. Nuværende byggeadministration i staten


Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen. 3.1. Statsbyggeloven

Statens byggevirksomhed er reguleret i Lov om statens byggevirksomhed mv., statsbyggeloven fra 1971.

Det hedder i statsbyggelovens § 1, at "opførelse, om- og tilbygning af statsbygninger og anlæg knyttet hertil skal ske på den for staten økonomisk mest fordelagtige måde under hensyntagen til den påtænkte anvendelse og fremtidige drift. Byggeriet skal tilrettelægges teknisk hensigtsmæssigt og opfylde de arkitektoniske krav, som formål og beliggenhed tilsiger".

Herudover er en række retningslinier fastsat i By- og Boligministeriets regelsæt. Der kan bl.a. henvises til skemacirkulæret fra 1986 om gennemførelse af statslige byggearbejder, bygherrevejledningen fra 1983 samt AB 92 og ABR 89 om betingelserne for hhv. entrepriseaftaler og teknisk rådgivning.

Statsbyggeloven indeholder både centrale og decentrale elementer.

På den ene side har by- og boligministeren således bemyndigelse til at fastsætte nærmere regler for tilrettelæggelse og gennemførelse af statens byggevirksomhed og ministeren kan fastsætte regler for vedligeholdelse og drift.

Det vil sige, at der påhviler by- og boligministeren en funktion som tværgående myndighed med ansvar for dels udformningen af de nærmere regler og rammer for byggevirksomheden, dels en rådgivende og overvågende funktion i forhold til byggevirksomheden.

Sidstnævnte funktion er henlagt til Slots- og Ejendomsstyrelsen (SES) under By- og Boligministeriet.

På den anden side er det i statsbyggeloven pålagt den enkelte fagminister at gennemføre byggevirksomheden og fremskaffe bevillinger hertil. De konkrete byggeopgaver besluttes, planlægges og gennemføres således af den enkelte fagminister, som også har det bevillingsmæssige ansvar.

I statsbyggeloven åbnes mulighed for, at styrelser, der har et omfattende og stadigt byggebehov, kan oprette en særlig byggeadministration.

Udover SES har Byggedirektoratet (BD) og Forsvarets Bygningstjeneste (FBT) under hhv. Forskningsministeriet og Forsvarsministeriet i dag status af særlige byggeadministrationer. Ministerier med særlige byggeadministrationer kan selv gennemføre byggesagen uden at søge bistand hos SES.

Ministerier uden egen byggeadministration skal i henhold til loven søge bistand hos By- og Boligministeriet, dvs. SES, primært i de indledende faser af en byggesag, mens ressortministeriet selv står for hele sagsforløbet evt. med bistand fra en af de særlige byggeadministrationer eller en privat bygherrerådgiver.

Som bygherre vælger den pågældende fagminister selv tekniske rådgivere (arkitekter og ingeniører) og entreprenører til udførelse af selve byggeriet, hvilket helt overvejende købes i den private sektor efter udbud.

Endelig er der i henhold til statsbyggeloven nedsat et udvalg – Samordningsudvalget for den statslige Ejendomsforvaltning (SEF) – med repræsentanter for de særlige byggeadministrationer og større statslige bygherrer m.fl. - til at samordne byggevirksomheden og udveksle tekniske, administrative og økonomiske erfaringer som baggrund for udvikling af regler og praksis.

Rigsrevisionens kritik af den centrale byggeadministration
I Rigsrevisionens beretning nr. 7/97 om den statslige byggeadministration er der set nærmere på By- og Boligministeriets rolle som myndighed og central forvalter af statsbyggeloven, ligesom forløbet af en række bygge-sager under SES, FBT, BD samt Kultur- og Justitsministeriet blev undersøgt nærmere, jf. nedenfor i afsnit 3.3.

Rigsrevisionen finder bl.a., at den statslige byggeadministration ikke fuldt ud lever op til statsbyggelovens intentioner, og at dele af den statslige byggeadministration ikke er tilstrækkelig effektiv. By- og Boligministeriet, der varetager de koordinerende funktioner og er regelsættende myndighed på området, kunne have spillet en mere aktiv rolle.

I svaret til statsrevisorerne har By- og Boligministeriet bl.a. peget på, at ansvaret for den enkelte byggeopgave ligger hos den enkelte fagminister, jf. statsbyggeloven. Samtidig har man henvist til, at der kan være behov for meget forskelligartede byggerier på de enkelte områder.

By- og Boligministeriet er af den opfattelse, at:

  • det bør være det enkelte ministerium, der har det endelige ansvar for at vurdere lokalebehovet, og om lokaleforsyningen skal ske ved nybyggeri, ombygning, leje eller køb,

  • det er væsentligt, at der er en nøje sammenhæng mellem ejer og bygherre, det vil sige, at den kommende ejer af f.eks. et nybyggeri nødvendigvis må være den ansvarlige bygherre,

  • det er afgørende for ethvert byggeris succesfulde gennemførelse, at bygherren er entydigt defineret, og at denne selv har eller benytter sig af rådgivere med den nødvendige ekspertise, erfaring og kompetence,

  • de hensyn, der spiller en væsentlig rolle for den daglige drift og vedligeholdelse af lokalerne, tænkes med ind i byggeriet og afklares i samarbejde med de senere brugere,

  • såfremt statslige institutioner, som ikke har væsentlig erfaring med byggeri skal bygge, skal disse institutioner søge bistand til organiseringen af byggesagen i SES under By- og Boligministeriet. Heri ligger en sikring af, at rollen som bygherre varetages professionelt, men ikke at den tekniske rådgivning m.v. skal varetages af SES under By- og Boligministeriet, eller for den sags skyld af de øvrige særlige byggeadministrationer

  • de statslige bygherrer bør udbyde bygherrerådgivning, som ikke er myndighedsopgaver, i større omfang.

Herudover er By- og Boligministeriet i gang med at tage en række initiativer for at efterleve Rigsrevisionens kritik. Det drejer sig bl.a. om:

  • en præcisering af henvendelsespligten – dvs. at styrelser uden særlig byggeadministration skal søge bistand hos by- og boligministeren i forbindelse med det forberedende arbejde – hvilket allerede er sket

  • en præcisering og ajourføring af de nærmere rammebetingelser for statens byggevirksomhed herunder bl.a. en revision af det såkaldte skemacirkulære fra 1986, der fastlægger retningslinierne for den økonomiske og regnskabsmæssige behandling af statens byggesager samt bistand til styrelser uden særlig byggeadministration, en revision af Byggesagsrapporten samt udsendelse af en forenklet vejledning for bygherrevirksomhed

  • opstilling af krav til statslige bygherrer om udarbejdelse af totaløkonomiske vurderinger, hvilket siden 1998 har været et krav i forbindelse med planlægning og projektering af alment boligbyggeri. Frem til udgangen af 1999 vil der i tilknytning hertil ske en systematisk opsamling af erfaringerne med brug af totaløkonomi, og på den baggrund vil det videre arbejde med totaløkonomi i det statslige byggeri blive igangsat

  • etablering af et generelt benchmarking system for byggeriets kvalitet og produktivitet

Det rådgivende udvalg SEF vil bistå hermed, således at foreliggende erfaringer og ekspertise udnyttes mest muligt. Samtidig skal SEFs koordinerende rolle styrkes.

By- og Boligministeren har udarbejdet en handlingsplan: "Opfølgning på By- og Boligministeriets redegørelse til statsrevisorerne vedr. beretning 7/97 om den statslige byggeadministration", som er tilgået Finansudvalget i april 1999, og som er vedlagt her som bilag 2.

3.2. De særlige byggeadministrationers virksomhed

I de senere år har staten bygget for omkring 1,8 mia. kr. årligt, jf. tabel 3.1. Heri er ikke medregnet byggerier under PostDanmark og DSB. Som selvstændige offentlige virksomheder er disse udskilt fra finansloven. De optræder derfor heller ikke længere som særlige byggeadministrationer under statsbyggeloven. Banestyrelsen under Trafikministeriet har i øjeblikket en egen rådgivningsdivision, som tager sig af jernbaneteknisk rådgivning og bygherrerådgivning.

Tabel 3.1. Statens anlægsudgifter til bygninger, mia.kr.

1995 1996 1997 1998
1.7 1.9 1.7 1,8
Kilde: Statsregnskabet
Anm.: Udgifterne omfatter ikke tilskud og lån

Omkring 90 pct. af statens anlægsudgifter til bygninger er blevet administreret af de særlige byggeadministrationer: Byggedirektoratet (1,0 mia. kr.), Forsvarets Bygningstjeneste (0,5 mia. kr.) og SES (0,1 mia. kr.).

De øvrige ca. 10 pct. af byggeudgifterne er fordelt på et stort antal ministerier, hvor enkelte med en kontinuerlig byggevirksomhed har mindre enheder/personale, som særligt beskæftiger sig med byggesager. Dette gælder eksempelvis Justitsministeriet og Fødevareministeriet, mens Indenrigsministeriet og Kulturministeriet hidtil – og fremover også Undervisningsministeriet - har valgt at betjene sig af de særlige byggeadministrationer.

Langt størstedelen af statens byggevirksomhed administreres således af de særlige byggeadministrationer: Byggedirektoratet (BD), Forsvarets Bygningstjeneste (FBT) og Slots- og Ejendomsstyrelsen (SES).

BD under Forskningsministeriet varetager byggeadministrative opgaver og ejendomsforvaltning indenfor Forskningsministeriets område, dvs. universiteterne og andre forskningsinstitutioner. Herudover udfører BD som særlig byggeadministration tilsvarende opgaver for øvrige ministerier m.fl. på grundlag af særlige aftaler.

FBT under Forsvarsministeriet udfører nybyggeri, anlægsarbejder samt renoverings- og istandsættelsesarbejder for såvel nationale som NATO-myndigheder. Bygningstjenesten varetager endvidere forsvarets miljøopgaver, forestår fysisk planlægning, servitut- og ekspropriationssager samt det overordnede tilsyn med vedligeholdelsen af forsvarets ejendomsmasse. FBT varetager i lighed med BD byggeadministrative opgaver for øvrige ministerier.

SES under By- og Boligministeriet har som beskrevet i kapitel 2 en bredere opgavesammensætning, hvor byggeadministration vejer relativt lidt og er koncentreret om By- og Boligministeriets eget ressort. De byggeadministrative opgaver varetages af SES Bygning og vedrører udover en række rådgivningsopgaver hovedsagelig ombygninger, renoveringer og restaureringer af statslige administrationsbygninger i hovedstadsområdet samt på kongelige slotte.

Oversigt over de særlige byggeadministrationer
I tabel 3.2. er de tre byggeadministrationer sammenlignet med hensyn til projektporteføljens størrelse og de tilknyttede ressourcer.

Tabel 3.2. Oversigt over de særlige byggeadministrationer

  BD FBT SES
Igangværende projekter1)      
- samlet anlægssum (mill.kr.) 6.999 3.110 389
- antal (over 1 mill.kr.) 109 193 25
- gennemsnitlig projektstørrelse (mill.kr.)2) 50,2 16,1 15,6
Personale, årsværk 50 199 879 (34)3)
Heraf:      
- ejendomsadministration 3 65 18 (0)
- ejendomsdrift/udførende 0 0 741 (0)
- byggeadministration 33 73 18 (18)
- byggeudførende 0 0 11 (6)
- andet 14 61 91 (10)
Kilde: FFL99 og oplysninger fra SES, BD og FBT.
1) Igangværende projekter opfattes som projekter fra bevilling er givet til ibrugtagning af byggeriet, men ikke indtil regnskabsafslutning. Opgørelsen er foretaget ultimo 1998.
2) Kun anlægsprojekter på over 1 mill.kr. er medtaget.
3) SES Bygning i parentes.



 


Hvad angår byggeadministration er BD størst med en aktuel projektportefølje til en samlet anlægssum på 7 mia. kr., FBT har igangværende projekter til en samlet anlægssum på 3,1 mia. kr. og SES har projekter til omkring 0,4 mia. kr.

FBT har næsten dobbelt så mange projekter i gang og har ansat 4 gange så stort et personale som BD. Dette afspejler forskelle i opgavernes art og sammensætning, herunder bl.a. at FBT selv varetager opgaver i betydeligt omfang på byggeområdet i forbindelse med udbudsforretning m.v. samt udøvelse af byggeledelse og fagtilsyn.

I BD er over 90 pct. af ressourcerne beskæftiget med byggerelaterede opgaver, for FBT gælder det godt og vel halvdelen, mens SES Bygning kun optager en lille del – under 5 pct. – af ressourcerne i SES, som helt overvejende beskæftiger sig med ejendomsadministration, -drift og -vedligeholdelse som omtalt i kapitel 2.

Billedet fremgår tillige af tabel 3.3., der viser de tre byggeadministrationers sagsportefølje de seneste fire år.

I perioden 1995-98 har BD stået for byggerier til knap 700 mill. kr. årligt i perioden indenfor Undervisningsministeriets - nu overvejende Forskningsministeriets - område, og 344 mill. kr. på indtægtsdækket virksomhed for øvrige ministerier. De tilsvarende tal for FBT er hhv. ca. 400 og 200 mill. kr. årligt, dvs. godt og vel det halve. SES har haft anlægsudgifter og mindre byggearbejder over driften på i alt ca. 200 mill. kr. årligt

til ordinær virksomhed, dvs. til projekter indenfor eget område, hvor SES har fungeret som bygherre, mens der er anvendt 40 mill. kr. til byggesager for fremmede.

Tabel 3.3. Sagsportefølje for de særlige byggeadministrationer, gennemsnit 1995-1998

BD FBT SES
Årlig byggeudgift som ordinær virksomhed (bygherre), mill.kr.      
- anlægsbevilling 670 270 80
- driftsbevilling 91) 143 118
Årlig byggeudgift som indtægtsdækket virksomhed (gennemførelse af bevillinger for fremmede), mill.kr. 344 199 40
Årlige byggeudgifter i alt, mill.kr. 1.023 612 238
Heraf:      
- anlægsbevilling 1.014 469 93
- driftsbevilling 9 143 145
Årligt antal afsluttede projekter2) 71 142 5
Kilde: Oplysninger fra SES, BD og FBT
1) Byggeudgifter afholdt over driftsbevillingen er decentraliseret på universitetsområdet, jf. kapitel 2.
2) Projekter opfattes som afsluttede ved ibrugtagning af byggeriet (og således ikke ved regnskabsafslutning). Opgørelsen er foretaget ultimo 1998


Byggeprojekternes størrelse varierer naturligvis meget både indenfor og imellem de tre særlige byggeadministrationer. BD har stået for mange store projekter og har et aktuelt gennemsnit på ca. 50 mill. kr. pr. projekt, mens FBT har en del små projekter og et aktuelt gennemsnit på godt 16 mill. kr. pr. projekt, jf. tabel 3.2.

Der er stor forskel på, hvilke typer af projekter de særlige byggeadministrationer er specialiseret i.

BD administrerer byggerier indenfor undervisningssektoren, men har også været involveret i andre typer af projekter, bl.a. på Kulturministeriets område ved ombygning af museer, biblioteker m.v., og for private opdragsgivere med lignende byggeprojekter. BD har opbygget ekspertise og forestår udvikling af lokaler til uddannelse og forskning, bl.a. erfaringsindsamling og udvikling for skolebyggeri i samarbejde med KL.

FBT er specialiseret i byggerier til brug for forsvaret som f.eks. flyvestationer og militære anlæg som skydebaner eller ammunitionsanlæg. FBTs

byggesager adskiller sig således som regel fra de øvrige specialiserede stats- byggerier. Dette skyldes bl.a., at:

  • rådgivere og entreprenører skal være sikkerhedsgodkendt
  • faciliteterne ligger på bevogtede områder
  • der etableres særlige sikringsforanstaltninger
  • visse typer byggeri udføres i en særlig beskyttelsesmæssig udformning eller skal tilpasses NATO-standarder
  • der stilles særlige krav til udstyrets funktionsevne under og efter krigspåvirkning.

Herudover har FBT fungeret som byggeadministrator på projekter på tilstødende områder bl.a. for Justitsministeriet med øvelsesfaciliteter for politiet og Kulturministeriet vedr. uddannelsesinstitutioner på Holmen.

Udover rådgivningsvirksomhed består SES Bygnings primære byggeadministrative opgave af vedligeholdelse og renovering af kongelige slotte og haver samt af Folketingets og centraladministrationens kontorbygninger, hvorfor der er opbygget en særlig ekspertise i fredede og bevaringsværdige bygninger. Det eneste eksempel på et større nybyggeri er opførelsen af Udenrigsministeriet i midten af 70'erne.

I boks 3.1. er givet eksempler på typiske projekter for de tre byggeadministrationer.

Boks 3.1. Eksempler på SES, BD og FBTs projekter fra de senere år

Projekt Totaludgift,
mill.kr.
Afslut-
tet
SES    
Den røde bygning, fornyelse af tag 20,0 1996
Chr. VII's Palæ, Amalienborg, restaurering 158,7 1996
Renovering af Holmens Kanal 24 60,9 1996
Genopbygning af Christiansborgs Slotskirke 113,2 1997
Provianthuset, Slotsholmen 167,8 1997
BD    
Københavns Teknikum, 3. etape 132,6 1996
Nationalmuseets udbygning, ombygning af prinsens palais 163,5 1997
Ny Carlsberg Glyptotek 80,3 1998
AUC, 8. afsnit, 1. etape 72,0 1998
Kongelig Veterinær- og Landbohøjskole, Institut for Levnedsmidler 117,3 1999
FBT    
Flådestation Frederikshavn, Våben- og Elektronikværksted 109,5 1996
Søværnets Operative Kommando, Aarhus, tilbygning til bunkeranlæg 3,2 1996
Flyvestation Tirstrup, Additional jet fuel storage 15,2 1997
Tankområde Understed Nord, Restore Manifold Area 15,2 1997
Holmen Kunstskolerne 311,0 1997

En generel betragtning over staten som bygherre set i et historisk perspektiv demonstrerer byggeri af betragtelig kvalitativ værdi med stor holdbarhed og brugsværdi – og med et betydeligt antal arkitektonisk markante byggerier.

En række af disse byggerier (f.eks. Provianthuset, Eigtved's Pakhus og Holmen) har gennem årene gennemgået store ombygninger blandt andet på grund af ændret anvendelse. Herigennem er det lykkedes at fastholde anvendeligheden af disse historiske bygninger, der yder et væsentligt bidrag til vores nationale bygningskulturelle arv.

Internationalt er der heller ikke tvivl om, at byggerier af denne karakter er et vigtigt element i Danmarks image som et land, hvor arkitekturen bidrager væsentligt til vores kulturbillede og identitet.

Set over en kortere tidshorisont har statens byggeaktivitet imidlertid i højere grad været lagt på fastholdelse af bygningsarven end på nybyggeri af markant karakter. Dog er der flere eksempler på sidstnævnte særligt på kulturområdet som f.eks. tilbygningen på Statens Museum for Kunst og Diamanten ved Det Kongelige Bibliotek.

Der kan også peges på, at den statslige byggeaktivitet inden for de sidste 20-30 år især har været præget af en voldsom udbygning inden for forskning og uddannelse. I perioden er der nybygget næsten 100 gymnasier, bygget en række videregående uddannelsesinstitutioner og bygningsarealet for erhvervsskoler og universiteter er blevet fordoblet.

Store dele af denne bygningsmasse er blevet decentraliseret til amter og selvejende institutioner, men byggerierne udgør markante elementer i de store byer. For forskningsinstitutionerne i universitetsbyerne er universitetsanlæggene sket i særlige bydele, hvor der også er tilknyttet væsentlige kulturfunktioner eller udviklingsaktiviteter, som f.eks. forskerparker. Disse centerdannelser er afgørende for udvikling af forskningen og uddannelserne på et internationalt konkurrencemæssigt niveau og for erhvervslivet for at udnytte de nyeste forskningsresultater.

Der er således sket en væsentlig koncentration af universiteterne, som er store i vestlig sammenhæng, og byggeriet i disse centerdannelser har en høj standard. Der har således ikke været væsentlige bygningsfysiske problemer, ligesom den indbyggede fleksibilitet har medført gode lokaleforhold trods stadige ændringer i funktionerne.

Dette forhold har medført, at man kan regne med en meget lang afskrivningstid for investeringerne. For erhvervsskolerne har man vedtaget at regne med en afskrivningstid på 50 år – for universitetsanlæggene vil den være længere.

Uanset fleksibiliteten og kvalitetsniveauet i universitetsbyggeriet har det ikke medført væsentlig større anlægsudgifter end sammenligneligt privatbyggeri. Således har nyere offentlige laboratoriebygggerier vist sig lidt mindre udgiftskrævende end private, der også gennemføres inden for meget knappe tidsrammer og uden væsentlig konkurrence, mens det ikke-installationskrævende forsknings- og uddannelsesbyggeri med teorilokaler, auditorier og kontorer har en noget højere anlægsudgift (ca. 10 pct.) i forhold til kontorbyggeri med samme funktionelle niveau. Dette skyldes især universitetsbyggeriets større fleksibilitet og planudformning, der tilgodeser statens krav til et højt arkitektonisk niveau.

Gennemgående må det statslige byggeri vurderes at være af en god kvalitet, og Rigsrevisionen konkluderer da også i sin beretning om den statslige byggeadministration, at "det har ikke i denne undersøgelse været muligt at vurdere kvaliteten af de statslige byggearbejder, men på baggrund af de 1-års og 5-års eftersynsrapporter, som er indgået i undersøgelsen, synes der ikke at være fejl eller mangler i væsentligt omfang ved statslige byggearbejder" (s. 107).

3.3. Risici i byggesager

Rigsrevisionen har i sin beretning om statslig byggeadministration gennemgået 153 af de tre byggeadministrationers byggesager i de senere år.

Rigsrevisionen har den opfattelse, at "den statslige byggeadministration ikke fuldt ud lever op til statsbyggelovens intentioner, og at dele af den statslige byggeadministration ikke er tilstrækkelig effektiv. Den detaljerede gennemgang af udvalgte enkeltsager afdækkede nogle væsentlige problemer. Styringen af en række enkeltprojekter var utilstrækkelig, og styringsredskaberne var for uhensigtsmæssige" (s. 20).

Endvidere er 8 enkeltprojekter og byggeforløb analyseret i Rigsrevisionens beretning. To af enkeltprojekterne blev udvalgt af Rigsrevisionen, fordi der var tale om byggeprojekter med en stor totaludgift, ét projekt blev udvalgt på grund af forelæggelse af to på hinanden følgende aktstykker med kort interval, et byggeprojekt blev medtaget, fordi det både tidsmæssigt og økonomisk ændrede sig væsentligt, og de resterende fire sager blev udvalgt tilfældigt.

I tilknytning til Rigsrevisionens beretning har Finansministeriet i et svar til Finansudvalget opgjort antallet af bygge- og anlægsprojekter de seneste 5 år, hvor der forekom væsentlige overskridelser i forhold til det oprindelige budget. Opgørelsen viser, at der i perioden var budgetoverskridelser på 28 (ud af godt 800) byggeprojekter med i alt 0,34 mia. kr. (ud af godt 6,4 mia. kr.) i anlægsudgift. Til sammenligning er i parentes anført størrelsesordenen af den samlede byggesagsportefølje i tre byggeadministrationers regi i de seneste 4 år.

Flere ting kan medvirke til, at et byggeri udvikler sig problematisk.

For regering og Folketing er det især afvigelser fra det oprindelige beslutningsgrundlag, der påkalder sig opmærksomhed og medfører, at et byggeri udvikler sig problematisk. Den værste er, at projektets budgetramme overskrides og må forhøjes ved forelæggelse af et nyt aktstykke for Finansudvalget. Den anden er, at projektets tidsramme overskrides, og byggeriet forsinkes i forhold til den oprindelige byggeplan. En tredje afvigelse kan, jf. Rigsrevisionens beretning, være utilstrækkelig information til Finansudvalget, herunder om den usikkerhed der er knyttet til et projekt.

Der kan være mange grunde til, at budget- eller tidsrammen for et byggeprojekt ikke kan holde. Blandt de væsentligste og hyppigste grunde kan peges på:

  • budgetrammen, som fastlægges i projektets tidligste fase, er baseret på et utilstrækkeligt projektoplæg og/eller manglende erfaringsgrundlag for estimering af omkostningerne ved den ofte avant-garde type af projekt
  • der opstår i byggefasen nye krav fra bygherren eller brugerne af byggeriet med hensyn til standard, funktion, kvalitet m.v.
  • projekteringen forud for udbud er ikke tilstrækkeligt fyldestgørende og realistisk
  • der er ikke afsat en tilstrækkelig reserve til uforudsete udgifter – specielt hvor der er tale om renovering af gamle bygninger
  • tidsrammen kan skride på grund af forsinkelser af godkendelse af lokalplan eller særlige miljøgodkendelser m.v.
  • koordination og kommunikation mellem bygherre, rådgivere, byggeledelse, brugere m.fl. svigter
  • udsving i konjunkturerne på bygge- og anlægsområdet



Beslutningsproces og –grundlag i byggesager
En byggeproces organiseres sædvanligvis efter en fasemodel, jf. også Bygherrevejledningen. Usikkerheden i forhold til det samlede projekts økonomi og budgetramme varierer mellem de forskellige faser i byggeprocessen.

Byggeprocessen består af følgende faser:

  • Initiativfasen, vurdering af lokalebehov og planlægning af lokalisering, udarbejdelse af planlægningsbudget samt evt. udbud af bygherrerådgivning.

    På dette tidspunkt kendes det nøjagtige omfang af lokalebehov og lokalisering ikke, men da der kan være behov for et budget i BO-perioden eller i langsigtet planlægning at indarbejde afsætningsbeløb til gennemførelsen af byggeriet, foretages der prisestimater, som ofte binder sidenhen.

    Ved afslutningen af denne fase er usikkerheden omkring rigtigheden af sådanne prisestimater meget stor – størrelsesorden 25-50 pct. af den samlede byggeudgift.

  • Organiseringsfasen, udarbejdelse af programoplæg og udbudsmateriale overfor de tekniske rådgivere (arkitekter og ingeniører).

    Dette niveau er grundlaget for første bevillingsansøgning på finansloven og ansøgning til Finansudvalget om forberedelse.

    Ved afslutningen af denne fase har man overblik over den omtrentlige størrelse af byggeriet samt lokaliseringen, men intet kendskab til indretning, funktionskrav, kvalitet m.v.

    Usikkerheden på økonomivurderingen falder til 20-30 pct. af byggeudgiften.

  • Programmeringsfasen, udarbejdelse af byggeprogram.

    Udarbejdelse af byggeprogram baseres på det tidligere programoplæg, indeholdende detailoplysninger på lokaleniveau, inkl. specifikation af installationskrav mv.

    Denne fase danner baggrund for bevillingsansøgning om projektering. Udformning af bygværket, herunder f.eks. specielle arkitektoniske krav efter projektkonkurrence o.lign. kendes ikke, derfor er usikkerheden i de økonomiske vurderinger af en størrelsesorden på 10-20 pct.

  • Forslagsfasen, udarbejdelse af dispositionsforslag og projektforslag.

    I denne fase udarbejdes projektforslaget til bygherrens beslutning om at gennemføre bygværket. Forslaget er et dispositionsforslag, der redegør for de overordnede rammer for disponering af bygværket samt hovedforsyninger og overordnede materialevalg. Bygherren godkender på den baggrund projektet.

    Dispositionsforslagsniveauet kendes fra arkitektkonkurrencer om større bygværker. På baggrund af disponeringsforslaget kan søges om bevilling til gennemførelse af det samlede projekt – i tilfælde af todelt bevillingsprocedure baseres bevillingsansøgningen på projektforslaget. De tekniske rådgivere har budgetansvar for overholdelse af den økonomiske ramme, der foreligger på grundlag af projektforslaget. Usikkerheden er af en størrelsesorden på 10-15 pct. af byggeudgiften.

  • Projekteringsfasen, udarbejdelse af projekteringsoplæg og udbudsmateriale overfor entreprenørerne.

    Projekteringsfasen omfatter den tekniske specifikation af projektforslaget, således at myndighederne (forprojektet) kan give deres bemærkninger hertil og entreprenørerne (hovedprojektet) kan afgive tilbud.

    På dette tidspunkt, hvor bygherren allerede har godkendt projektet og detaljeringen, er usikkerheden af en størrelsesorden på 5-10 pct.

    Usikkerheden ligger i vidt omfang i en vurdering af markedsprisniveauet.

  • Udbudsfasen, gennemførelse af udbud og indgåelse af kontrakter med entreprenører.

    Modtagelse af tilbud på hovedprojekt. Da tilbud er bindende, bør usikkerhedsniveauet være af en størrelsesorden på 5 pct. Det har i de senere år vist sig ikke at kunne holde. 5 pct. usikkerhed er By- og Boligministeriets øverste ramme for afsætningsbeløb til uforudsete udgifter.

  • Udførelsesfasen, byggeriet gennemføres.

    I denne fase sker den faktiske udgiftsafholdelse og fastlæggelse af byggeudgift.

  • Aflevering, drift og vedligeholdelse.

    Byggeriet afleveres til bygherren, der overtager driften og ansvaret for bygværket. Her afleveres entreprenørens slutregning indeholdende evt. ukendte krav for forskellige problemer under byggeprocessen.

Problemer i en byggeproces
I alle de forskellige faser af en byggeproces kan der vise sig problemer, som bidrager til at et byggeri udvikler sig problematisk.

Projektforslaget danner udgangspunkt for godkendelsen af projektet hos bygherren og bevillingsmyndighederne. Det er vigtigt, at projektforslaget er gennemarbejdet, realistisk og fyldestgørende, og der bør i den forbindelse foretages en kvalitetssikring af projektmaterialet. Vurdering af økonomien på basis af projektforslaget har en usikkerhedsmargin på 10-15 pct. af byggeudgifterne.

Men allerede i programmeringsfasen – hvor usikkerheden i projektets økonomi er på 10-20 pct. – forelægges projektet for bevillingsmyndighederne.

En særskilt problemstilling i den forbindelse er information om den usikkerhed, der er knyttet til projektets budgetramme. Normalt budgetteres således med en reserve til uforudsete udgifter indenfor projektet.

Med henblik på at undgå budgetoverskridelser kunne det være en mulighed at hæve reserven til uforudsete udgifter. Det viser sig imidlertid, at hensatte beløb til uforudsete udgifter kun meget sjældent ikke anvendes.

En forhøjelse af andelen af uforudsete udgifter vil derfor for det første givetvis betyde, at de ekstra afsatte midler anvendes til forbedringer på byggeriet, dvs. til en generel forhøjelse af byggeriets standard. For det andet vil konsekvensen være en generel fordyrelse af byggeprojekterne, som ud fra et udgiftspolitisk og styringsmæssigt synspunkt vil være uacceptabel.

I relation til bevillingsmyndighederne er en så fyldestgørende information om usikkerheden i et projekt og dets budgetramme imidlertid af afgørende betydning. Det kan i den forbindelse overvejes, hvorvidt det er hensigtsmæssigt, at der allerede tidligt i en byggeproces fastsættes en bindende budgetramme.

Udbudsmaterialet må tilsvarende være gennemarbejdet og præcist, idet entreprenøren i en senere fase kan kræve ekstrabetaling evt. ved voldgiftssag, hvis dette viser sig ikke at være tilfældet. I dette tilfælde kan den tekniske rådgiver (arkitekter eller ingeniører) komme til at betale erstatning til bygherren, forudsat at bygherren lider tab, og der er tale om ansvarspådragende adfærd. Hvis der er tale om egentlige fejl fra rådgiverens side må det antages, at rådgiveren er ansvarlig for tab overfor bygherren.

For så vidt angår overskridelser af et projekts budgetramme er den tekniske rådgiver i øvrigt forpligtet til at omprojektere ned til den på forhånd fastlagte budgetramme. Dette er vanskeligt efter, at der er afgivet tilbud og næsten umuligt sent i byggefasen. Hvis overskridelsen først konstateres i udførelsesfasen, vil det som regel medføre en fordyrelse for bygherren, idet entreprenøren vil opfatte projektmangler som ekstraarbejde, der skal udløse ekstrabetaling.

For at den tekniske rådgiver kan gøres ansvarlig, skal der være tale om ansvarspådragende adfærd fra rådgiverens side. Dette er ofte vanskeligt at bevise, idet en budgetramme for et byggeprojekt nødvendigvis beror på et skøn, hvorfor det ikke er muligt for den tekniske rådgiver at påtage sig garantier i forhold til overholdelse af budgetrammen.

En juridisk redegørelse for rådgiveransvaret er vedlagt i bilag 3.

For ministeren som bygherre og for bevillingsmyndighederne er budgetoverskridelser i udførelsesfasen derfor et særligt problem. Det er således svært – for ikke at sige nærmest umuligt – for bevillingsmyndighederne ikke at godkende yderligere udgifter på et større anlægsprojekt, som nærmer sig sin afslutning, hvor de fleste udgifter allerede er afholdt, og der ikke kan gennemføres yderligere besparelser på projektet, og hvor en ekstra bevilling altså er nødvendig for at færdiggøre byggeriet.

Et andet væsentligt problem i tilknytning til organiseringen af en byggeproces er, hvornår og hvordan byggeriets brugere skal inddrages.

På den ene side er det afgørende, at byggeriets kommende brugere inddrages i byggeriet for at få fastlagt krav til funktion m.v. Dette gælder særligt i de tidligste faser af en byggeproces, hvor det må sikres, at byggeriet opfylder brugernes behov.

På den anden side besidder brugerne ikke den nødvendige byggetekniske faglighed og viden. Og aktive brugere i byggeprocessen, som stiller nye krav til byggeriet i takt med, at det skrider frem, kan skabe problemer.

Problemerne gør sig særligt gældende i de tilfælde, hvor beslutningskompetence og økonomisk ansvar ikke følges ad og ikke er klart defineret.

3.4. Rollen som bygherre

I henhold til statsbyggeloven er den enkelte fagminister ansvarlig bygherre og pålagt at fremskaffe bevillingerne hertil. Det er således ministeren, som er byggeriets beslutningstager og har ansvaret for, at den færdige bygning er tilfredsstillende i arkitektonisk, funktionel, teknisk og økonomisk henseende – set med samfundets og brugernes øjne og som tiltrådt af de bevilgende myndigheder. Det er ministeren, der har glæden ved at ”give gaven”, men det er også ministeren, der løber risikoen for, at sagen udvikler sig til en ”byggesag” som beskrevet i det forrige afsnit.

Bygherren har en offensiv og en defensiv rolle.

Den offensive bygherrerolle kunne karakteriseres som ”kontraktsherre”:

  • der definerer opgaven (indhold, tid, organisation, kvalitet, økonomi m.v.)
  • der kan ændre opgaven (normalt sker det inden for rammerne af de kontrakter, der indgås)
  • der kan disponere over/udnytte byggeriet.

Denne rolle er en ledelsesopgave og ansvaret herfor kan ikke delegeres eller udliciteres. Den skal i overensstemmelse med de almindelige dispositionsprincipper for statslig økonomiforvaltning udføres, så resultatet er hensigtsmæssigt for varetagelsen af de kommende brugeres opgavevaretagelse, hvilket forudsætter en stillingtagen til deres funktionelle behov mm. også på længere sigt.

Den defensive bygherrerolle kan beskrives som en ”residualansvarlig”:

  • der har det moralske/etiske/politiske ansvar for opgavens løsning
  • der har legalitetsansvaret i det omfang, det ikke efter sædvane og klare aftaler kan overdrages til medkontrahenter
  • der har det økonomiske, tids- og kvalitetsmæssige ansvar, der ikke påhviler andre (merudgifter ved entreprenørkonkurs, prisstigning, vejrlig, svigt, fejl, der ikke er ansvarspådragende osv.)

Det kan siges, at bygherren er objektiv ansvarlig for sin egen bygherrevirksomhed. Det er bygherrens opgave at begrænse dette ansvar mest muligt i form af proceskontrol og indsigt, men også ved at indarbejde tidsmæssige og økonomiske reserver til dækning af uforudselige hændelser og udgifter.

Da alle hovedydelser er udliciteret til private, er juridisk ministeransvar kun relevant ved misinformation af Folketinget o.lign.

Derimod er ”byggesager” et varmt område for politisk ministeransvar, som gælder bevillingsanvendelse og –overholdelse, omfattende svigt i byggeriets funktion, arkitektur, legalitet, tid og økonomi i meget bred forstand.

Da årsagen sjældent er fejl, der er ansvarspådragende for de involverede parter (jf. ovenfor og bilag 2), bliver ministeren som ”residualansvarlig” den, der får skylden – under devisen ”nogen må være ansvarlig”.

Forståelsen for risici og for, at alle overskridelser, uheld og fejlvurderinger ikke kan dækkes af forsikringer eller ansvarlige parter (rådgivere og entreprenører), accepteres ikke i den politiske debat. Det kan derfor være vanskeligt at værne en minister mod at blive gjort politisk ansvarlig for uønskede udviklinger af byggeprojekter.

Til betjening af ministeren - og i praksis til at varetage bygherrerollen p.m.v. – er der behov for en kompetent byggeadministration, som kan bidrage til etablering af det bedst mulige beslutningsgrundlag vedrørende byggeriet – og herunder både vurdere risici og afbalancere de kommende brugernes behov med de bevillingsmæssige muligheder - samt at gennemføre og følge op på disse beslutninger over for byggeriets parter – typisk de tekniske rådgivere (arkitekter og ingeniører) og entreprenører – så fejl og mangler mm begrænses mest muligt, jf. kapitel 3.3.

Hertil hører også en række sædvanlige centraladministrative opgaver, som f.eks.

  • Underskrivelse af samtlige aftaledokumenter
  • Varetagelse af al kontakt til Rigsrevisionen vedr. byggesagen
  • Udarbejdelse af udkast til finansloves og tillægsbevillingsloves anlægsafsnit samt aktstykker
  • Regnskabsmæssige forklaringer
  • Udkast til interne notater til og breve fra ministeren om særlige forhold i byggeprocessen
  • Udkast til svar på spørgsmål fra Folketinget
  • Anvisningsberettiget til samtlige anvisninger på byggeregnskabets hovedkonto, hvor anvisningen kan ske uden efterfølgende godkendelse fra det pågældende ministerium
  • Pligt til og afstemning af byggeregnskabet og statsregnskabet
  • Varetagelse af generelle hensyn i forbindelse med lokalplan o.lign. og kontakten til kommunerne m.v.

I ministerier med omfattende og stadigt byggebehov er der oprettet særlige byggeadministrationer til varetagelse af alle disse opgaver, jf. kapitel 3.2.

De øvrige ministerier har indrettet sig ganske forskelligt, men er forpligtet til at hente bistand hos SES i de indledende faser af en byggesag, jf. kapitel 3.1.

De særlige byggeadministrationer har hidtil i visse tilfælde, bl.a. af effektivitetshensyn, varetaget By- og Boligministeriets myndighedsopgaver i henhold til skemacirkulæret. Disse myndighedsopgaver omfatter følgende:

  • Bistand til forberedelse og organisering af byggeopgave
  • Bistand til udarbejdelse af programoplæg
  • Bistand til udbydelse og indgåelse af aftaler med bygherrerådgivere, tekniske rådgivere og andre konsulenter
  • Godkendelse af program og projektforslag.

Efter By- og Boligministeriets redegørelse til Statsrevisorerne og på baggrund af Rigsrevisionens bemærkninger vil alene Slots- og Ejendomsstyrelsen fremover varetage disse opgaver. Det kan dog overvejes at udmønte dette gennem en bemyndigelse til By- og Boligministeren til at godkende eventuelle ønsker fra et fagministerium om oprettelse/styrkelse af egen byggeadministration til opnåelse af den særlige status eller om indgåelse af en rammeaftale om henlæggelse heraf til en af de eksisterende for derved at sikre den fornødne ekspertise.

En del af de byggeadministrative opgaver, som ikke har karakter af ministerbetjening og varetagelse af selve bygherrefunktionen eller de nævnte myndighedsopgaver, vil kunne udbydes som bygherrerådgivning. Nærmere herom i kapitel 4.3.


Forrige3  af  14Næste