Kapitel 5. Bevillingsregler vedrørende ejendoms- og byggeadministration

Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen. 5.1 Statslig bevillingsstyring vedrørende ejendomsdrift, herunder leje af lokaler

De lokaler, som er nødvendige for udøvelsen af statens virksomhed fremskaffes og administreres som hovedregel af de samme myndigheder, der varetager opgaverne.

For centraladministrationen i hovedstadsområdet gælder dog den særlige ordning, at SES forestår lokaliseringen, enten ved at stille lokaler i egne ejendomme til rådighed eller ved at stille lejemål, indgået med private udlejere, til rådighed.

Ressortministerierne (typisk repræsenteret ved styrelser og/eller institutioner) afholder som hovedregel selv udgifter til ejendomsdrift, herunder ejendomsskatter, teknisk drift af installationer, mindre vedligeholdelsesarbejder, varme-, vand- og elforbrug m.v.

Der er ingen bevillingsmæssige bindinger for så vidt angår udgifter til ejendomsadministration, -drift og -service. Udgifterne er en integreret del af de enkelte ministeriers samlede driftsbevilling, og indgår principielt på lige fod med andre omkostninger i ministeriernes udgiftsprioriteringer.

Det er ikke ensbetydende med, at de statslige brugere i alle tilfælde betaler for deres lokaleforbrug. En stor del af de ejendomme, som anvendes af statslige brugere, er ejet af de enkelte ministerier, og stilles efter anskaffelse ved køb eller byggeri gratis til rådighed for de underliggende institutioner (brugerne).

Indgåelse af lejemål
Principielt er de statslige institutioner med driftsbevillinger også frit stillet med hensyn til indgåelse af kortere lejemål (op til 10 år) på almindelige vilkår. Dette ligger i princippet om, at lokaler, som er nødvendige for udøvelse af statens virksomhed, fremskaffes af de institutioner, der varetager opgaverne, jf. ovenfor.

Før indgåelse af lejemål kan de statslige brugere rådføre sig med Told- og Skattestyrelsen eller en af de særlige byggeadministrationer om lejen står i et rimeligt forhold til den gennemsnitlige leje for tilsvarende lokaler på det private ejendomsmarked.

I de tilfælde, hvor brugerne indgår lejemål, hvortil der er knyttet særlige vilkår, bør brugerne endvidere rådføre sig med SES. Bestemmelsens formål er at sikre, at statsinstitutioner uden erfaring med lejevilkår ikke binder sig i unødig grad til særlige og belastende kontrakter.

Særlige vilkår vedrører uopsigelighed i en længere årrække, særlig stort depositum eller anden stor forudbetaling, samt hvis der skal afholdes større udgifter til indretning eller ombygning af det lejede.

En uopsigelighed i lejemålet på mere end 10 år kræver Finansudvalgets godkendelse.

Reglen hænger sammen med spørgsmålet om flerårige forpligtelser, hvor der i praksis gives adgang til sådanne, hvis det er normalt på området. Dette er bl.a. baggrunden for den særlige godkendelsesprocedure. Uopsigelighed i over 10 år vurderes altid at være "unormalt".

SES har selv den praksis, at indgåelse af større lejemål, dvs. lejemål over 3000 m2, normalt sker efter forudgående forelæggelse for Finansudvalget. Denne fremgangsmåde følger ikke direkte af budgetvejledningen, men skyldes et ønske om at holde Finansudvalget orienteret om større lokaledispositioner.

Leje af skræddersyet byggeri
Statslige myndigheder har ikke adgang til at indgå lejemål med private udlejere, hvor udlejeren opfører eller specialindretter de pågældende bygninger, og på forhånd indgår en længerevarende og uopsigelig lejeaftale med den statslige myndighed.

Det er således afgørende for spørgsmålet om skræddersyet byggeri, om der på forhånd er indgået en lejeaftale, som er juridisk forpligtende inden indretningen er fastlagt. En institution kan således indgå et lejemål, hvor der sker en specialindretning under forudsætning af, at lejemålet først indgås efter tilpasningerne er sket. Ligeledes kan man indgå et lejemål, og efterfølgende selv gennemføre og finansiere lokaletilpasninger, der umiddelbart gør lejemålet specialindrettet og reelt skræddersyet.

Spørgsmålet om skræddersyet byggeri er reguleret i bevillingsreglerne vedrørende finansiel leasing. Ved finansiel leasing forstås bl.a. aftaler, hvor risici og fordele ved et økonomisk aktiv overføres fra leasinggiver til leasingtager i leasingperioden.

Statslige myndigheder kan som udgangspunkt indgå aftaler om leasing, hvor det skønnes økonomisk fordelagtigt for staten. Indgåelse af en aftale forudsætter, at kontraktsummen ved leasingaftalen ikke overstiger 15 mill. kr. I modsat fald skal der ske forelæggelse for Finansudvalget.

Der kan imidlertid ikke indgås aftaler om leasing, hvor en eventuel aftale reelt erstatter køb eller anlæg. Dette svarer til gennemførelsen af skræddersyet byggeri, hvor indretningen alene er anvendelig i forhold til leasingtager. Ejendommen skal i stedet tilvejebringes gennem køb eller anlægsbyggeri.

Det er kun i de tilfælde, hvor køb ikke er muligt, eller hvor lejeperioden er begrænset og køb derfor ikke hensigtsmæssigt, at specialindretning af eksisterende bygninger for udlejers regning kan komme på tale.

Gennemgående er det meget vanskeligt at vurdere, hvornår der sker lokaletilpasninger, som giver lejemålet karakter af skræddersyet byggeri. Dertil kommer, at de pågældende institutioner som nævnt selv kan finansiere ombygninger og lokaletilpasninger efter indgåelse af lejemålet.

5.2. Statslig budget- og bevillingsstyring vedrørende anlægsaktiviteter

Den statslige budgettering af anlægsudgifter er karakteriseret ved en relativ stram central styring sammenholdt med eksempelvis de statslige driftsudgifter. Dette afspejles i såvel den samlede udgiftsstyring af området som i de bevillingsmæssige regler for anlægsprojekter.

Nedenfor gennemgås i første omgang reglerne for den samlede styring af de statslige anlægsudgifter. Efterfølgende gennemgås de konkrete bevillingsregler, der er styrende i gennemførelsesfasen.

Det skal i relation til nedenstående bemærkes, at Forsvarsministeriet er underlagt bevillingsregler, der på en række områder afviger fra de regler, som er gældende for staten i øvrigt. Dette er en konsekvens af, at forsvarets ordning, herunder forsvarsrammen, samt visse bygge- og anlægsprojekter fastsættes politisk som led i de enkelte forsvarsforlig.

Dette forhold har bl.a. betydet, at den udgiftsmæssige styring af anlægsprojekter over den statslige anlægspulje ikke finder anvendelse, for så vidt angår Forsvarsministeriets ressort.

Der er desuden videre adgang til at overføre midler mellem driftsbevillinger og anlægsbevillinger inden for Forsvarsministeriets områder, end det normalt er tilfældet. Således kan sparede beløb på én hovedkonto mod optagelse af dispositionen på forslag til tillægsbevillingslov overføres til en anden hovedkonto ind for de enkelte hovedområder. Forsvarsministeriet kan endvidere overføre eventuelle mindreforbrug fra projekter, der er opført direkte på finansloven, til rådighedspuljen.

Budgettering af anlægsområdet
Med virkning for FFL 1999 gennemførtes en opstramning af den centrale koordinering af de samlede offentlige investeringer.

Det statslige investeringsniveau fastlægges i januar/februar med udgangspunkt i et mål for det samlede offentlige investeringsniveau. Ud fra forventningerne til det kommunale investeringsniveau og ud fra en konjunkturpolitisk vurdering fastsættes den samlede statslige investeringsramme.

De enkelte ministerområders investeringsniveau fastsættes med udgangspunkt i afløbet af tidligere besluttede investeringsaktiviteter på de respektive ministerområder. Heri indgår en opregning i forhold til det forventede prisniveau samt indbudgettering af eventuelle budgetforbedringer, men ikke som tidligere rammer for styrelsernes langsigtede investeringsplanlægning.

Differencen mellem den samlede statslige investeringsramme og allerede besluttede investeringer tilgår en central statslig anlægspulje. Anlægspuljen fordeles i forbindelse med ministeriernes fremsættelse af bidrag til finanslovforslaget. I sammenhæng hermed har ministerierne mulighed for at søge midler fra puljen til nye investeringsaktiviteter. Det svarer til den hidtidige praksis for fordelingen af omprioriteringspuljen, som med etableringen af anlægspuljen alene kommer til at omfatte nye driftsaktiviteter.

Hvor stor en del af anlægspuljen som fordeles, er nu betinget af såvel de konjunkturpolitiske som udgiftspolitiske vurderinger. Der kan i perioden fra januar til maj være sket ændringer, som kræver økonomiske stramninger på anlægsområdet. I nedenstående figur 5.1 er processen for den udgiftspolitiske styring angivet.

I forbindelse med udmøntningen af anlægspuljen er det hensigten at stramme den centrale prioriteringsproces væsentligt op.

For det første skal de enkelte ministerier redegøre for behovet for investeringen. Det inkluderer dels spørgsmålet om muligheden for ombygning af eksisterende ejendomme, dels hvorvidt der er ledig kapacitet i offentligt ejede bygninger eller i privatejede bygninger. Dette er opgaver, som hidtil har været tillagt by- og boligministeren med hjemmel i Statsbyggeloven.

For det andet skal der mere konsekvent redegøres for de afledte driftsmæssige merudgifter knyttet til investeringen. Hidtil har de afledte driftsudgifter spillet en forholdsvis beskeden rolle i prioriteringsprocessen, fordi de som hovedregel er marginale i forhold til selve anlægsudgiften.

Endelig for det tredje er det planen, at der skal foreligge konsekvensberegninger, der sandsynliggør investeringens samfundsøkonomiske relevans. Der er endnu ikke fundet en præcis udformning til konsekvensberegningerne. For så vidt angår lokaler til administration er det målet, at der som minimum skal foreligge tal for prisen pr. m2, m2-forbruget pr. årsværk, en vurdering af investeringens omsættelighed samt en vurdering af den billigste løsning.

Sammenholdt med den tidligere anlægsstyring og sammenholdt med prioriteringen af driftsområdet, er der tale om en stram central styring af nye statslige anlægsudgifter.

Figur 5.1. Den udgiftspolitiske styring af offentlige anlæg

Bevillingsstyring på anlægsområdet
Anlægsbevillinger knytter sig til erhvervelse af jordarealer og til erhvervelse eller opførelse af bygninger og større tekniske anlæg. Ligeledes kræves større vedligeholdelsesopgaver eller ombygning af eksisterende bygninger som hovedregel finansieret over en anlægsbevilling. Mindre vedligeholdelsesopgaver og udstyrsanskaffelser finansieres typisk over driftsbevillinger.

Sondringen mellem hvornår en byggeaktivitet har karakter af en anlægsaktivitet, og hvornår der er tale om en driftsaktivitet, kan være uklar. Rigsrevisionen har bl.a. påpeget uklarheden med hensyn til definitionen af større vedligeholdelsesarbejder, og følgelig også uklarhed med hensyn til, hvornår vedligeholdelse kan finansieres over en driftsbevilling.

Udgangspunktet er, at hvis vedligeholdelsesaktiviteten resulterer i væsentlige ændringer af anlægsaktivet, eller hvis aktivets formål ændres væsentligt, henregnes udgifterne under anlæg og kræver dermed en anlægsbevilling.

Anlægsbevillinger er ikke omfattet af ministeriernes drifts- og budgetteringsrammer, men indgår i en selvstændig anlægsramme. Som udgangspunkt er der således en bevillingsmæssig klar adskillelse mellem en driftsbevilling og en anlægsbevilling. Der kan ikke uden særskilt hjemmel overføres midler mellem en driftsbevilling og en anlægsbevilling.

Har en statsinstitution fået en anlægsbevilling på finansloven eller ved aktstykke midt i et finansår, har institutionen adgang til at disponere over bevillingen og indgå bindende aftaler med udgiftsmæssige konsekvenser i senere finansår.

Det flerårige perspektiv i anlægsprojekter betyder også, at der til anlægsbevillinger er knyttet en generel overførselsadgang mellem de enkelte finansår. Et ændret udgiftsafløb forudsættes imidlertid forklaret på finansloven, hvilket i praksis sker i de såkaldte anlægsskemaer på finansloven.

De dispositionsmæssige begrænsninger til en anlægsbevilling knytter sig i overvejende grad til ændringer i projekternes samlede anlægssum. Væsentlige ændringer af projekter opført på finansloven eller vedtaget ved aktstykke kræver som udgangspunkt ny bevillingsmæssig hjemmel.

I den sammenhæng skal der sondres mellem på den ene side rådighedspuljer og på den anden side konkrete anlægsbevillinger til større og velafgrænsede projekter.

En rådighedspulje er en anlægsbevilling til brug for eksempelvis mindre vedligeholdelses- og ombygningsarbejder. De konkrete projekter er ikke præciseret hverken udgiftsmæssigt eller tidsmæssigt. Bevillingsanvendelsen er i stedet afgrænset af et nærmere angivet formål – eksempelvis byggeri under et hovedformål på finansloven. Typisk er der tale om forholdsvis små bevillinger. Rådighedspuljer udgør derfor også en relativt lille del af de samlede statslige anlægsudgifter.

I tabel 5.1. er vist en oversigt over det bevillingsmæssige regelsæt for, hvornår dispositionsændringer vedrørende anlægsprojekter skal forelægges for de centrale bevillingsmyndigheder.

Tabel 5.1. Oversigt over forelæggelse af anlægsarbejder for Finansudvalget

	Samlet projektudgift	Projekt- ændring	Nyt projekt	Rådigheds- pulje
Ny finanslov		Forelægges ikke	Forelægges ikke
Ændringer i finansårets løb	Til og med 10 mill.kr.	Forelægges ikke	Forelægges ikke	Forelægges ikke
	Større end 10 mill.kr.	Forelægges, hvis totaludgiften øges med 10 pct. eller 10 mill.kr.	Forelægges	Forelægges

Som det fremgår af tabellen vil projektændringer kunne gennemf0øres i forbindelse med udarbejdelsen af ny finanslov. Ændres et anlægsprojekt, hvor totaludgiften er over 10 mill. kr., og hvor ændringen enten er på mere end 10 pct. af projektets totaludgift eller mere end 10 mill. kr., skal det pågældende ministerium imidlertid opstille et anlægsskema på finansloven. Opstilling af anlægsskema på finansloven gælder ligeledes i situationer, hvor der tages initiativ til et anlægsprojekt med en totaludgift på mere end 10 mill. kr.

I anlægsskemaet indgår en kort projektbeskrivelse samt oplysninger om igangsættelsestidspunkt, færdiggørelse, totaludgift m.v. Herved sikres, at Folketinget rent faktisk oplyses om projektændringer eller nye større anlægsprojekter i forbindelse med finanslovfremsættelsen.

For så vidt angår ændringer, der gennemføres midt i et finansår er det afgørende, hvor stort projektet er rent bevillingsmæssigt. For anlægsprojekter større end 10 mill. kr. gælder, at hvis der enten sker en projektændring på 10 pct. eller hvis totaludgiften ændres med 10 mill. kr. skal der ske forelæggelse for Finansudvalget.

For så vidt angår rådighedspuljer kan de enkelte ministerier frit disponere over puljen, forudsat at de konkrete projekter ikke er større end 10 mill. kr. I modsat fald skal der ske forelæggelse for Finansudvalget.

Med indførelsen af ny anlægsprocedure har man i praksis beskåret ministeriernes rådighedspuljer kraftigt. Det betyder formentlig, at der fremover vil være opført en lang række mindre projekter på finansloven, som tidligere var finansieret over rådighedspuljer, og hvor bevillingen er mindre end 10 mill. kr. Det kan bl.a. dreje sig om mindre nybygninger, ombygninger eller større vedligeholdelser.

Udover at der vil blive opført flere projekter på finansloven kan det også komme til at betyde en vækst i antallet af finansudvalgsforelæggelser. Projekter, som er opført på finansloven eller fastlagt ved aktstykke har Folketinget taget eksplicit stilling til. Sker der væsentlige ændringer i disse små projekter, vil de skulle forlægges for Finansudvalget.

Dette ville i hovedparten af tilfældene ikke skulle ske, hvis projekterne i stedet var finansieret over en rådighedspulje. Den slags projekter blev tidligere dækket af ministeriernes rådighedspuljer, og optrådte hverken på finansloven eller på aktstykke

Herudover vil de nye regler betyde, at udgifter til ombygninger og vedligeholdelse fremover i højere grad vil være henvist til ministeriernes driftsbevillinger. Deri ligger en risiko for at den løbende vedligeholdelse af eksisterende ejendomme nedprioriteres yderligere til fordel for nybyggeri finansieret over den centrale rådighedspulje.

Køb og salg af ejendomme
Køb af ejendomme kan ske over en rådighedspulje, uden at der skal ske særskilt forelæggelse for Finansudvalget. Erhvervelsen skal være i overensstemmelse med de i anmærkningerne til rådighedspuljen angivne forudsætninger om formål m.v.

Erhvervelse af en ejendom i løbet af finansåret uden forudgående bevilling skal forelægges for Finansudvalget uanset købsprisens størrelse. Ved erhvervelsen skal Finansudvalget bl.a. oplyses om seneste ejendomsværdi, den omtrentlige størrelse af de afledte omkostninger ved erhvervelse, herunder eventuelle ombygnings- eller istandsættelsesomkostninger, samt sparede lejeudgifter.

Inden erhvervelse af en ejendom skal der rettes henvendelse til By- og Boligministeriet med henblik på at få oplyst, om der er eventuelle ubenyttede statsejendomme.

Både for køb og for salg af fast ejendom gælder, at der skal indhentes udtalelse fra Told- og Skattestyrelsen om købs- eller salgssummens størrelse u.h.t. vilkårene for handlen.

Salg af statens grunde og ejendomme kan sjældent forudses i forbindelse med udarbejdelsen af finansloven, hvorfor indtægterne heller ikke bliver indbudgetteret på finansloven. En salgsindtægt kan i enkelte tilfælde være indbudgetteret som led i udmøntningen af en dispositionsbegrænsning eller en negativ budgetregulering.

Salg af ejendomme m.v. gennemføres efter reglerne for offentligt udbud, jf. Finansministeriets cirkulære af 6. januar 1995 om almindelige regler for salg af statens faste ejendom (under revision). Regelsættet skal dels sikre åbenhed omkring salg af statens ejendomme, dels maksimere statens salgsprovenu. Der kan være særlige tilfælde, hvor staten ud fra et ønske om at tilgodese et bestemt formål sælger til en lavere pris end markedet umiddelbart tilsiger. Dette vil dog altid ske efter særskilt forelæggelse for Finansudvalget med oplysning om, hvorfor offentligt udbud ikke ønskes foretaget, og hvad den aktuelle vurderingssum er.

Som hovedregel vil salg ske i løbet af et finansår og gennemføres derfor ved forelæggelse og godkendelse af Finansudvalget. Såfremt salgssummen ikke overstiger 3 mill. kr. vil indtægten umiddelbart kunne optages på forslag til tillægsbevillingslov uden Finansudvalgets forudgående tilslutning. Det forudsætter naturligvis, at reglerne for offentligt udbud er efterlevet, og at prisen ikke er mindre end Told- og Skattestyrelsens vurdering.

Indtægten fra ejendomssalg tilgår statens anlægsbudget som en indtægt. Ministerierne har ikke mulighed for at anvende indtægten på andre anlægsaktiviteter – herunder på erstatningskøb eller –byggeri - eller på andre driftsaktiviteter.

Indtægtsdækket virksomhed
En statslig institution kan på bevillingslov have hjemmel til udførelse af indtægtsdækket virksomhed. Forudsat at institutionen overholder de generelle bevillingsmæssige regler vedrørende indtægtsdækket virksomhed kan institutionen oppebære indtægter og afholde udgifter til anlæg og ejendomskøb. Det gælder imidlertid kun i det omfang, at der ikke ifølge reglerne for anlægsbevilling skal ske forelæggelse for Finansudvalget, jf. ovenfor.

Statsvirksomheder, selvejende institutioner og selvstændige offentlige virksomheder
Før 1997 var der særlige regler for institutioner med bevillingsmæssig status af statsvirksomhed. Statsvirksomheder fik en samlet bevilling til drift og anlæg opført på samme hovedkonto. Statsvirksomheder havde adgang til at overføre mellem anlægsbevillinger og driftsbevillinger og skulle endvidere opgøre afskrivninger på aktiverne. Disse regler var begrundet i det forretningselement, der tidligere overvejende kendetegnede statsvirksomheder.

Dette blev ændret med den seneste større reform af bevillingsreglerne i 1997, hvor der skete en bevillings- og konteringsmæssig adskillelse af drifts- og anlægsbevillinger også for statstvirksomheder. I dag har institutioner med status af statsvirksomhed alene adgang til at overføre fra drift til anlæg under forudsætning af særskilt hjemmel i anmærkningerne.

Efter de statslige bevillingsregler forudsættes det, at ressortmyndigheden sikrer, at selvejende institutioner, hvis tilskud er opført på en driftsbevilling eller overstiger 50 pct. af institutionens driftsudgifter, er underlagt de samme disponeringsregler som statsinstitutioner.

Selvejende institutioners virksomhed er imidlertid som hovedregel reguleret i særlig lovgivning, hvori der indgår særlige bevillingsmæssige frihedsgrader. Frihedsgraderne er typisk større end tilfældet er for statsinstitutioner. Dette gælder eksempelvis på erhvervsskoleområdet, hvor institutionerne får bygningstaxameter. For erhvervsskolerne er der ingen bevillingsmæssig binding mellem anlæg og drift, og institutionerne har ligeledes mulighed for at optage lån til finansiering af byggeri.

Tilsvarende gælder for de lovhjemlede selvstændige offentlige virksomheder – Post Danmark og DSB – at der ikke er nogen adskillelse mellem anlæg og drift. Hertil kommer, at der er adgang til privat lånefinansiering af anlægsprojekter. Selvstændige offentlige virksomheder følger samtidigt også årsregnskabsloven, således at der sker en direkte omkostningsbudgettering og regnskabsføring, hvor forrentning og afskrivninger på anlægsinvesteringer indgår.

5.3 Fordele og ulemper i den eksisterende anlægsstyring

På statsbudgettet styres drifts- og anlægsudgifterne hver for sig, og der er generelt ikke adgang til at overføre bevillinger her imellem. Som beskrevet ovenfor er den overordnede anlægsstyring langt den mest detaljerede, idet de enkelte anlægsprojekter skal forelægges de bevilgende myndigheder på finanslovforslaget og/eller på aktstykker før iværksættelse og ved eventuelle ændringer i byggesum, indhold eller tidsplan. Endvidere er prioriteringen af nye byggeprojekter nu blevet centraliseret i budgetteringsfasen.

Den særskilte og stramme styring af anlægsbudgettet skyldes primært det udgiftspolitiske behov for at holde igen med større bygnings- og materiel-investeringer, der typisk ønskes foretaget som led i en politisk beslutning om udbygning af en skattefinansieret aktivitet med varige driftsmæssige konsekvenser. Derfor er det fundet mest forsvarligt at kræve hele kapitalomkostningen dækket ind på beslutningstidspunktet, dvs. foretage en slags straksafskrivning uanset bygningens levetid og hvad en driftsøkonomisk kalkule i øvrigt måtte tilsige.

Hertil kommer den rolle, bygnings- og øvrige anlægsinvesteringer kan spille i den konjunkturpolitiske styring, hvor det er udgifterne og ikke omkostningerne, der er relevante. Anlægsbudgettets konjunkturpolitiske betydning er imidlertid blevet reduceret i takt med dets størrelse, således at de mulige udsving i dag er små i forhold til den samlede bygge- og anlægsaktivitet.

Statens budget og regnskab bygger således på en opgørelse af de årlige udgifter i modsætning til økonomistyringen i en privat virksomhed, der bygger på en omkostningsbetragtning, hvorefter en periodes produktion sammenholdes med det samtidige forbrug af produktionsmidler – såvel personale og øvrige driftsmæssige ressourcer som kapitalapparat.

Sidstnævnte princip bag årsregnskabsloven skaber incitament til at optimere sammensætningen af produktionsfaktorerne, mens dette ikke er tilfældet med de statslige budget- og bevillingsregler. Udsigten til knaphed på arbejdskraft fremover vil måske kunne medvirke til nytænkning på dette punkt, så hensynet til effektivisering får større vægt.

I det igangværende arbejde med en statslig budgetreform indgår det da også i overvejelserne at indføre elementer af omkostningsbudgettering på områder, hvor det kunne tilskynde til at løse statens opgaver bedst og billigst.

Det udgiftspolitiske krav om tilbageholdenhed er og bliver dog det afgørende og fører næsten altid til, at anlægsbudgettet må holde for, når enderne skal nå sammen under finanslovens forberedelse.

Det er derfor svært at opnå en anlægsbevilling til køb, ny- og ombygning samt vedligeholdelse af lokaler – især sidstnævnte, hvor det, der har holdt hidtil, må vige for de mest akutte kapacitetsbehov og de øgede myndighedskrav til arbejdsmiljø m.m. Drevet for vidt kan dette føre til forfald, som bliver ganske dyrt at genoprette. Ejeren – endsige brugeren – belønnes ikke for at udvise rettidig omsorg.

Det er det generelle indtryk, at udgifterne til udvendig vedligeholdelse og indvendig modernisering af statens bygninger ganske længe har ligget under det niveau, en driftsøkonomisk kalkule ville tilsige for at opretholde deres kapital- og brugsværdi. Der foreligger imidlertid ikke en dækkende evaluering heraf.

Men der er klart behov for at skabe bedre kontrolprocedurer og finansieringsmuligheder, som kan understøtte en fornuftig løbende vedligeholdelse og tilpasning af statens bygninger.

En generel adgang til at overføre bevillinger fra drift til anlæg (men ikke omvendt) ville kunne bidrage til at højne standarden især vedrørende den nødvendige renovering og ombygning, idet tidssvarende lokaler i pæn stand erfaringsmæssigt tillægges stor værdi hos de statslige brugere. En sådan regelændring ville være omkostningsneutral for statskassen og kunne muligvis tage noget af presset på anlægsbevillingerne, men vil ikke være tilstrækkelig til at afhjælpe de større udvendige vedligeholdelses- og ombygningsbehov.

I sammenhæng med spørgsmålet om overførselsadgang mellem drifts- og anlægsbevillinger er der også behov for en præcisering af, hvornår en aktivitet skal regnskabsføres som en anlægsudgift og som en driftsudgift. Den nuværende definition af en anlægsudgift lægger dels vægt på om der sker væsentlige ændringer af anlægsaktivet, dels vægt på om anlægsaktivets formål ændres væsentligt. Hvad der skal forstås ved væsentlige ændringer af aktivet og formålet med aktivet er imidlertid ikke klart.

Fordelen ved den elastiske definition er den fleksibilitet, der tilvejebringes i forhold til finansiering af vedligeholdelsesudgifter. Omvendt vil elasticiteten kunne føre til kritik fra revisionsmyndighederne – som det senest er sket i forbindelse med Rigsrevisionens beretning om den statslige byggeadministration.

Den forholdsvis elastiske definition af anlægsbevillinger betyder også, at der er mulighed for at så tvivl om, hvorvidt en sag efter de almindelige bevillingsregler burde være forelagt for bevillingsmyndighederne. Hvis eksempelvis et anlægsbyggeri – ombygning eller vedligeholdelse – ønskes udvidet i forhold til den givne anlægsbevilling, er der mulighed for at finansiere udvidelsen af projektet over driften, uden at der sker forelæggelse for Finansudvalget. Det forudsætter dog, at man kan sandsynliggøre, at der er tale om et selvstændigt projekt, som ikke er en del af det oprindelige anlægsprojekt.

I lyset af Rigsrevisionens kritik bør det overvejes at lave en præcisering af, hvornår der er tale om anlægsudgifter. For at bevare den finansieringsmæssige fleksibilitet bør udgangspunktet være en indskrænkende definition af anlægsudgifter, der gør det muligt fortsat at finansiere ikke mindst vedligeholdelsesudgifter over driftsbevillinger.

Endelig skal fremhæves den stavnsbinding, som er knyttet til de lokaler, der en gang er opnået anlægsbevilling til at anskaffe. Dette forstærkes af den asymmetriske bevillingsregel om, at provenuet ved salg af ejendomme går i statskassen og ikke uden videre kan medgå til finansiering af eventuelt køb eller byggeri af ejendomme, der bedre svarer til det aktuelle behov (til lokalisering, indretning og størrelse).

Der levnes heller ikke ejeren (ressortministeriet, styrelsen og institutionen) meget incitament til at skille sig helt eller delvis af med lokaler og ejendomme, som p.t. kunne undværes, men som det er næsten gratis at brede sig i eller holde i reserve uden at ofre meget på vedligeholdelsen. På denne baggrund er det derfor tvivlsomt, om alle overskydende ejendomme er eller vil blive overført til Freja Ejendomme A/S.

De forslag, som stilles i de følgende kapitler, sigter mod at afbøde en række af de her nævnte ulemper i form af manglende incitamenter til effektivisering af statens lokaleforbrug og sikring af statslige kapitalværdier uden at sætte den udgiftspolitiske styring over styr.