Appendiks H. Afledte effekter - udbudsvirkninger

Der kan i en række tilfælde være behov for regulering, for at markederne skal fungere tilfredsstillende. Behovet for regulering opstår, når markedsfejl forhindrer en optimal allokering af ressourcerne i økonomien, eller hvis der er et politisk ønske om at fordele ressourcerne på en anden måde, end markedet vil gøre.

Da fordelingsmæssige hensyn normalt ikke indarbejdes i cost-benefit-analyser, men indgår i beslutningsgrundlaget for offentlige projekter og initiativer på anden vis, vil fokus her være rettet mod vurderingen af offentlige aktiviteter, der har til formål at rette markedsfejl.

Dette appendiks omhandler således vurderingen af offentlige initiativer, der på grund af markedsfejl har til formål at påvirke markedernes funktionsmåde, f.eks. via tilskudsordninger eller regler. Sådanne intiativer kan være kontrol med monopolområder, eksportfremmeordninger, støtte til innovation i små og mellemstore virksomheder, forbrugerbeskyttelse gennem produktansvarsregler, regionale støtteprogrammer, miljøregulering osv.

En samfundsøkonomisk vurdering af fordelagtigheden ved et offentligt indgreb kan udarbejdes efter de generelle principper, der er gennemgået i denne vejledning. Ved vurderingen af initiativer rettet mod markedsfejl vil der imidlertid skulle tages højde for en række forhold, der specielt knytter an til offentlige indgreb. Dette appendiks giver en kort omtale af de væsentligste af disse forhold, som bør overvejes, når forskellige løsningsforslag til et opstået problem skal vurderes.

Markederne afstedkommer i mange tilfælde den mest hensigtsmæssige fordeling af ressourcerne. I andre tilfælde, hvor markedsfejl hindrer en optimal allokering af ressourcerne, kan offentlige initiativer rettet mod korrektion af de pågældende markedsfejl imidlertid overvejes.

Identificer markedsfejlen
I forbindelse med vurderingen af sådanne initiativer bør der præsenteres dokumentation for, at der faktisk eksisterer en markedsfejl, og at markedsfejlen er den mest sandsynlige årsag til en inefficient adfærd på markedet. Der bør således være en sammenhæng mellem den påviste markedsfejl, og en inefficient adfærd blandt markedsaktørerne. Både de underliggende årsager til og konsekvenser af markedsfejlen bør beskrives.

Endelig bør der i vurderingen redegøres for, at den pågældende offentlige aktivitet succesfuldt kan rette op på de påviste markedsfejl, og at denne fremgangsmåde samtidig er den mest efficiente måde at løse problemet på. Indgrebet bør være rettet mod årsagerne til markedsfejlen snarere end konsekvenserne.

Markedsfejl skyldes generelt eksistensen af offentlige goder, eksternaliteter, imperfekt information og/eller barrierer for adgangen til markedet.

Offentlige goder
Offentlige goder er karakteriseret ved, at ingen kan udelukkes fra forbrug af det pågældende gode, og at en persons forbrug ikke fører til en reduktion af andres forbrug. Et eksempel kan være gadebelysning. Offentlige goder er derfor blandt andet karakteriseret ved risikoen for, at visse personer ikke vil betale for godet, fordi man ikke kan forhindre deres forbrug heraf. Denne problemstilling kan føre til, at godet ikke vil blive efterspurgt, selv om det måske ville stille alle bedre. Ved at det offentlige anskaffer det pågældende gode, er risikoen for ”free riding” fjernet, idet det offentlige lader alle borgerne betale gennem skatten.

Eksternaliteter
Eksternaliteter opstår når en virksomheds aktiviteter medfører fordele for andre virksomheder eller privatpersoner, eller når aktiviteterne medfører ulemper for andre, uden at virksomheden selv berøres heraf. Et typisk eksempel på positive eksternaliteter er forskning og udvikling, hvor andre virksomheder end den forskende virksomhed selv får gavn af forskningsindsatsen. Dette kan ske via en overførsel af viden gennem medarbejdere, der skifter arbejdsplads, eller via de informationer, der kan udledes af virksomhedernes produkter.

Forurening af miljøet er et eksempel på en negativ eksternalitet. Eksempelvis vil en virksomhed, der forurener miljøet i forbindelse med produktionsprocessen, påføre andre en ulempe. Hvis virksomheden ikke kompenserer disse personer for deres velfærdstab, vil virksomhedens produktion have negative eksternaliteter.

Imperfekt information
Informationer er vigtige for parterne i enhver transaktion, idet de, for at skulle kunne enes om transaktionens betingelser, har behov for at kende f.eks. kvaliteten af varen eller serviceydelsen eller den værdi, som den pågældende vare repræsenterer. Hvis den information, der er nødvendig for at en given transaktion kan gennemføres på de rette betingelser, ikke kan fremskaffes til en pris svarende til omkostningerne i forbindelse med informationens frembringelse, er der en markedsfejl.

Informationsproblemer kan skyldes asymmetrisk information, hvor de to sider af markedet ikke har adgang til den samme information. Den dermed forøgede risiko for en investor vil afstedkomme forøgede afkastkrav til kompensation for ulempen ved risikoen. Men da risikoen og usikkerheden er en reel ulempe for den ene side af markedet, vil det ikke være en markedsfejl, at aktivitetsniveauet er lavt på grund at et krav om høje afkast. Der vil derfor som udgangspunkt kun være grundlag for offentlig intervention på grund af informationsasymmetri, såfremt det offentlige kan frembringe de nødvendige informationer på en mere efficient måde end markedet selv er i stand til.

Adgangsbarrierer
Barrierer for adgangen til et givet marked vil primært give sig udslag i for lav konkurrence blandt markedets udbydere. I særlige tilfælde kan der opstå en situation, hvor en udbyder opnår monopol på markedet. Dette kan ske, hvis stordriftsfordelene er så store, at det ikke er rentabelt for to virksomhedere at være etableret på markedet. Generelt vil situationer med utilstrækkelig konkurrence på markederne være en sag for Konkurrencestyrelsen, om end der dog kan være behov for særskilt regulering eller andre tiltag.

Øget aktivitet
I tilfælde af at det offentlige støtter dele af et marked, skal støtten føre til et øget udbud. Det skal således vurderes, om det støttede projekt ville være blevet gennemført alligevel uden den offentlige støtte. I visse tilfælde vil der være tale om, at støtten fører til en ny aktivitetet, mens der i andre tilfælde kun delvist vil være tale om, at aktivitetsniveauet ændres. Dette kan eksempelvis være tilfældet, hvis projektet uden støtte ville være blevet gennemført på et senere tidspunkt, hvis et andet projekt ville være blevet gennemført i stedet eller hvis projektet uden støtte ville have en lavere kvalitet.

Støttede projekter bør under alle omstændigheder kun modtage det minimum af støtte, der netop fører til gennemførelse af projektet.

Fordele og omkostninger ved offentlige initiativer rettet mod markedsfejl
I forlængelse af analysen af markedsfejl skal der, hvor dette er muligt, redegøres for de samfundsøkonomiske fordele ved at gribe ind i markedets funktionsmåde. Positive eksternaliteter fra forskning og udvikling, positive eksternaliteter fra en forøget uddannelsesindsats, samfundsmæssige gevinster ved at øge eksportfremmeindsatsen, gevinster for forbrugerne ved produktmarkedsregulering mv., bør så vidt muligt værdisættes og medtages i vurderingen som en fordel ved projektet.

I vurderingen bør det fremgå, hvorledes og hvorfor disse effekter vil være en konsekvens af det offentlige tiltag, og hvorfor de ikke vil opstå, hvis tiltaget ikke gennemføres. Det bør således dokumenteres, at en evt. støtteindsats vil medvirke til et forøget aktivitetsniveau på det område, der skal støttes, og at øget eller ændret regulering vil forbedre markedernes funktionsmåde. Fordelene ved et offentligt subsidie skal vurderes i forhold til den yderligere aktivitet, der skabes på baggrund af subsidiet.

Et offentligt indgreb vil imidlertid også være forbundet med en række omkostninger og afledte effekter, som skal inddrages i den samfundsøkonomiske vurdering. Omkostningerne ved et offentligt indgreb består for det første af et eventuelt subsidie, hvad enten det ydes via udgiftsbudgettet, eller ydes som en skatteudgift. Dertil kommer de administrative omkostninger, der er forbundet med ordningen, for private og for det offentlige, eller administrative omkostninger i forbindelse med regulering af markedsmekanismerne.

Endvidere skal et evt. skatteforvridningstab indregnes i vurderingen som en omkostning, jf. afsnit 3.4. Da subsidier i sagens natur er fuldt skattefinansierede, vil forvridningstabet udgøre 20 pct. af det samlede støtteniveau.

Endelig skal et evt. dødvægtstab, der vil være forbundet med de fleste støtteordninger, værdisættes og indregnes som en omkostning. Dødvægtstabet opstår som følge af, at det offentlige indgreb i markedet kan forvride aktiviteterne i økonomien væk fra markedsmæssigt fordelagtige aktiviteter, hvorved der er en risiko for, at den samlede værditilvækst i samfundet reduceres.

Dødvægtstabet adskiller sig fra skatteforvridningstabet ved at være forårsaget af subsidiets forvridning af erhvervsstrukturen væk fra markedsmæssigt fordelagtige aktiviteter over mod støttede projekter. Skatteforvridningstabet vedrører den forvridning der opstår, når skatter forvrider f.eks. arbejdsudbudbudsbeslutninger og forbrugsbeslutninger.