Kapitel 4. Eksempler på udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger

Dette kapitel indeholder eksempler på udarbejdelsen af samfundsøkonomiske vurderinger. Eksemplerne er ikke fyldestgørende for alle de overvejelser og elementer, som en samfundsøkonomisk vurdering bør indeholde.

Eksemplerne skal ses som partielle analyser, hvorved der afdækkes nogle centrale forhold ved udarbejdelsen af den samfundsøkonomiske vurdering.

I eksemplet genanvendelse af papiraffald er det primære fokus rettet mod udpegning af alternativer og opgørelsen af alternativernes fordele og ulemper. I eksemplet indgår en opgørelse af ikke-markedsbaserede fordele og ulemper såvel som direkte indtægter og omkostninger. Eksemplet illustrerer hvordan udregningen af et projekts netto-nutidsværdi gennemføres, når der skal tages hensyn til, at ikke alle fordele og ulemper har budgetvirkning, og hvordan der bør foretages følsomhedsberegninger af usikre variable.

I eksemplet vejudvidelse illustreres det, hvordan man fastsætter det optimale udbygningstidspunkt for en vej, hvis trafikbelastning er tæt på sin kapacitetsgrænse.

Eksemplerne kan ikke tages til indtægt for de faktiske forhold på området. Således er priser, behov mv. fastsat på baggrund af fiktive forhold.

4.1. Genanvendelse af papiraffald

I 1996 blev 20 pct. af den samlede mængde affald deponeret, 19 pct. forbrændt og 60 pct. genanvendt. Særligt behandlet affald udgjorde 1 pct.

I Affald 21 er det målet, at maksimalt 12 pct. af den samlede affaldsproduktion deponeres, maksimalt 24 pct. forbrændes og at mindst 64 pct. genanvendes i 2004. Det antages, at den samlede affaldsproduktion stiger i de kommende år, og at der på de eksisterende affaldsbehandlingsanlæg er begrænset mulighed for øget kapacitetsudnyttelse. Der er således behov for nye tiltag til behandling af affald.

Basisalternativet for affaldshåndtering er en stigende mængde affald, der ikke kan håndteres i de eksisterende anlæg, hvorfor de eksisterende forbrændingsanlæg og genbrugsanlæg skal udbygges. Det antages, at marginalomkostningerne for affaldshåndteringen stiger i forbindelse med udbygningen, hvorfor omkostningerne hertil antages at udgøre 1,3 mia.kr. Basisalternativet og omkostningerne i forbindelse hermed er fiktivt fastsat, og afspejler ikke den aktuelle situation inden for håndtering af affald.

For at vurdere omkostningerne ved behandling af affald, og derved tilstræbe en optimal behandling heraf, kan der laves samfundsøkonomiske vurderinger af omkostningerne ved forskellige typer af affaldshåndtering. Ved vurderingen af omkostningerne ved affaldshåndtering ses der foreløbigt bort fra det faktum, at regeringen har indført et forbud pr. 1. januar 1997 mod deponering af forbrændingsegnet affald. Alternativet deponering opfylder således ikke de nuværende politiske eller lovmæssige krav. For at vurdere deponeringsalternativet i forhold til de andre alternativer indenfor affaldsområdet, beregnes omkostningerne/fordelene ved deponering. Hvis det ud fra et synspunkt om samfundsøkonomisk rentabilitet viser sig, at deponering udgør en væsentlig bedre løsning end affaldsområdets andre alternativer, vil det således være forbundet med større fordele end ulemper af fjerne de lovmæssige begrænsninger for deponering.

Nedenstående analyse omhandler kun papiraffald. Papiraffald kan enten deponeres, forbrændes eller genanvendes.

Affald har en værdi i kraft af genanvendelse, hvorved der kan spares ressourcer, i kraft af brændsel, hvorved der kan produceres varme eller elektricitet i forbrændingsanlæg eller i kraft af opsamlet metangas ved deponering. Tiltagene i forbindelse med affaldsbehandling medfører imidlertid omkostninger i tilknytning til indsamling, sortering, genbrug, forbrænding og arealbrug.

Deponering
Deponering indebærer, at papir opsamles på linie med andet husholdningsaffald. Det antages, at det er nødvendigt at investere i et nyt deponeringsanlæg.

Genanvendelse
Genanvendelse indebærer en sortering af papir i de enkelte husholdninger eller industrier samt produktion af genbrugspapir. Genanvendelse betyder, at naturressourcerne kan benyttes flere gange, men genbrug indebærer også, at der bliver bundet tidsomkostninger til sortering og indsamling af papir. Det antages, at det er nødvendigt at investere i en ny genanvendelsescentral.

Forbrænding
Det antages, at indsamlingen foregår på samme måde som ved deponeringen, dvs. at papiret opsamles på linie med andet husholdningsaffald. Affaldet bringes til et forbrændingsanlæg, hvor det forbrændes og dermed forårsager luftforurening og producerer energi. Restaffaldet behandles som specialaffald. Det antages, at det er nødvendigt at investere i et nyt forbrændingsanlæg.

De tre tiltag indeholder dels investeringer i nye anlæg, drifts- og transportomkostninger samt en række virkninger, som det er svært at værdisætte. Det gælder f.eks. udslip af miljøgifte og forbrug af tid i husholdningerne til sortering af affald.

I det følgende beskrives virkningerne af de forskellige behandlingsformer. Oversigten er begrænset til de væsentligste virkninger, for at eksemplet ikke bliver unødigt kompliceret. Opgørelsen skal derfor ses som en pragmatisk opgørelse af omkostninger/fordele ved alternativerne.

Tabel 4.1. Fordele og ulemper ved alternativerne

Deponering	Forbrænding	Genbrug
-------------------------------Omkostninger-------------------------------
Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i deponeringsanlæg	Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i forbrændingsanlæg	Tidsforbrug til sortering og anden håndtering af papiraffaldet i husholdningerne Drifts- og transportomkostninger Miljøomkostninger Investering i genbrugsanlæg
-------------------------------Indtægter-------------------------------
Salg af deponeringsgasser	Salg af produceret energi	Salg af genbrugspapir

Det antages, at genanvendelse kræver et øget tidsforbrug i husholdningerne og virksomhederne til sortering af papir i forhold til deponering og forbrænding. Drifts- og transportomkostningerne er forskellige for de tre tiltag. Videre antages det, at forbrænding og deponering medfører miljøomkostninger, mens det for forenklingens skyld antages, at miljøomkostningerne for genbrug kan sættes til nul. De tre forskellige tiltag giver forskellige indtægter.

De største værdisætningsproblemer i forbindelse med den samfundsøkonomiske vurdering af de tre tiltag er værdisættelsen af miljøomkostningerne og tidsforbruget ved sortering af affaldet.

Ved miljøomkostningerne må der tages stilling til hvilke omkostninger, der skal værdisættes i analysen, og hvilke der allerede helt eller delvist er medregnet i kraft af afgiftssystemet. Dette kan illustreres ved at se på miljøomkostningerne i forbindelse med deponering af papiraffaldet. Nedbrydning af organisk materiale medfører gasproduktion, og da denne proces i vidt omfang foregår uden tilførsel af oxygen i deponeringsanlægget, dannes der metan. I moderne deponeringsanlæg er det muligt at opsamle og sælge dele af denne gas, mens resten forsvinder ud i atmosfæren. Såfremt metanudslippene er afgiftsbelagt, kan afgiften bruges til at anslå en værdi for de samfundsøkonomiske omkostninger ved udslippene. I modsat fald skal der anslås en værdi for omkostningen ved metanudslippet, som skal benyttes i analysen. Hvis man bruger en allerede eksisterende afgiftsstruktur til at anslå en værdi for de samfundsøkonomiske omkostninger ved udslippene, og den eventuelle afgift ikke fuldt ud dækker de samfundsøkonomiske omkostninger ved forureningen, skal der korrigeres herfor i beregningspriserne.

Tidsomkostningerne ved genbrug er lig med tidsomkostningerne i husholdningerne og virksomhederne ved affaldssortering. Tidsomkostningerne fastsættes på baggrund af den anvendelse som tiden brugt til affaldssortering alternativt kunne være brugt til. Det er rimeligt at antage, at tiden til affaldssortering i husholdningerne sker på bekostning af fritid. Tidsomkostningerne i forbindelse med sortering af papiraffald i virksomhederne sættes til alternativværdien af arbejdstiden.

Der tages udgangspunkt i værdisættelsen af fritid, jf. appendiks B.

Nedenstående tabel giver et overslag for de forventede omkostninger og indtægter for henholdsvis deponering, forbrænding og genanvendelse. Alle tal, bortset fra investeringsomkostningerne, er årlige omkostninger og indtægter. Omkostningerne og indtægterne er fiktivt fastsat i eksemplet.

Tabel 4.2. Omkostninger ved forskellige tiltag for behandling af papiraffald (mill.kr.)

	Deponering	Forbrænding	Genbrug
Investeringsomkostninger (år 0) Drifts- og transportomkostninger (pr. år) Miljøomkostninger (pr. år) Tidsomkostninger (pr. år) Indtægter (pr. år)	250 50 40 - 20	100 50 50 - 10	210 60 - 40 30

Det antages, at de tre anlæg har en levetid på 20 år, og at scrapværdien af kapitalapparatet ved projektets ophør er nul kroner.

Netto-nutidsværdien for deponering:

NNV = -1,17 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med deponeringsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, miljøomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Netto-nutidsværdien for forbrænding:

NNV = -1,24 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med forbrændingsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, miljøomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Netto-nutidsværdien for genanvendelse:

NNV = -1,12 mia.kr.

Første led er investeringsomkostninger i forbindelse med genbrugsanlægget. Andet led er nutidsværdien af de årlige indtægter og udgifter i en 20 årig periode ved en risikojusteret kalkulationsrente på 6 pct. (for henholdsvis drifts- og transportomkostninger, tidsomkostninger og salgsindtægter). Tredje led er skatteomkostningerne, hvor det kun er de omkostninger, der har en offentlig budgetvirkning, der medgår (investerings-, drifts- og transportomkostninger og salgsindtægter).

Ud fra netto-nutidsværdien af de tre tiltag ses, at alle de tre alternativer er rentable, hvis de vurderes relativt i forhold til basisalternativet (udbygning af eksisterende forbrændings- og genbrugsanlæg).

Tabel 4.3. Netto-nutidsværdi for de tre alternativer

Nyt deponeringsanlæg i forhold til udbygningsløs.ningen	1,3 – 1,17 = 0,13 mia.kr.
Nyt forbrændingsanlæg i forhold til udbygningsløsningen	1,3 – 1,24 = 0,06 mia.kr.
Nyt genanvendelsesanlæg i forhold til udbygningsløsningen	1,3 – 1,12 = 0,18 mia.kr.

Vurderes de tre tiltag i forhold til hinanden ses, at genanvendelse er den bedste løsning, herefter kommer deponering og forbrænding.

Rangordningen af de foreliggende alternativer afhænger af de virkninger, som er medtaget i den samfundsøkonomiske vurdering. Der kan være miljøforhold forbundet med de tre tiltag, der ikke er inddraget i den samfundsøkonomiske vurdering, og som politisk tillægges stor betydning, men der kan også være virkninger på den økonomiske fordeling. Det kan f.eks. være fordelingsvirkninger mellem generationer ved henholdsvis genbrug (sparede ressourcer) og deponering.

Ovenfor er der givet nogle punktanslag for de enkelte indtægts- og omkostningskomponenter. I virkeligheden er der store problemer knyttet til at fastsætte forventede værdier. For særligt usikre parameterværdier kan der anvendes følsomhedsanalyser til at illustrere, hvor meget de valgte værdier betyder for rangordningen af de alternative løsninger.

Hvis priserne på træ er udsat for store prisudsving, kan det være relevant at lave følsomhedsanalyser af træprisens betydning for rentabiliteten for genbrug af papir. I det foregående blev det antaget, at prisen på papir ligger på et højt niveau, hvorfor det er relevant af lave følsomhedsberegninger, der anskueliggør betydningen af et fald i salgsindtægterne på 30 pct. for projektets rentabilitet ved genbrug af papir.

Netto-nutidsværdien ved et fald på 30 pct. i salgsindtægterne ved genbrug af papir:

NNV = -1,25 mia.kr.

Følsomhedsberegningen viser, at deponering (-1,17 mia.kr.) og forbrændring (-1,24 mia.kr.) er mere rentabelt end genbrug (-1,25 mia.kr.), hvis der sker et permanent fald i priserne på papir på 30 pct. Projektet er således følsomt overfor et fald i papirpriserne. Ved overvejelserne af de tre løsningsforslag må man således være opmærksom på betydningen af papirpriserne.

4.2. Vejudvidelse

I det følgende eksempel fokuseres der på beregningen af det optimale tidspunkt for udvidelse af kapaciteten på en 2-sporet hovedvej. Eksemplet tager udgangspunkt i anbefalingerne i kapitel 3.1 og appendiks F.

En to-sporet hovedvej er ved at nå sin kapacitetsgrænse, og man overvejer derfor at udbygge den enten til en 4-sporet vej eller til en motorvej. Da trafikken forventes fortsat at stige, står valget mellem ingen udbygning (basisalternativet), trinvis udbygning til motorvej (alternativ 1) og udbygning til motorvej i én omgang (alternativ 2).

Problemet involverer derfor tre udbygninger:

Trinvis udbygning (alternativ 1):
Udbygning 1:	udbygning af hovedvej fra 2 til 4 spor
Udbygning 2:	udbygning fra 4 spor til motorvej
Udbygning i én omgang (alternativ 2):
Udbygning 3:	udbygning fra 2 spor til motorvej

Anlægsomkostningerne ved trinvist at udvide hovedvejen fra 2 spor til motorvej er højere end anlægsomkostningerne ved at foretage en samlet udbygning fra 2 spor til motorvej.

Heroverfor står de omkostninger, som det offentlige og trafikanterne påføres ved kørsel på de tre vejtyper (omkostningerne ved de tre vejtyper benævnes C2, C4 og CM). Fordelene ved at udbygge vejen antages at bestå af omkostningsreduktioner for trafikanter (sparet tid, færre ulykker, jf. appendiks B) og det offentlige (lavere vedligeholdelsesomkostninger). Dvs. fordelen ved udbygning 1 (udbygning til fire spor) i forhold til den 2-sporede hovedvej er lig med forskellen mellem C4 og C2. På samme vis vil fordelene ved udbygningen fra en 4-sporet vej til motorvej udgøres af de sparede omkostninger for trafikanterne og det offentlige ved at have en motorvej frem for en 4-sporet vej (dvs. forskellen mellem CM og C4).

Da trafikken er voksende, vil omkostningskurverne og forskellen mellem disse parvis være stigende med tiden. De løbende omkostninger for trafikanter og det offentlige ved de tre vejtyper er vist i figur 4.1.

Figur 4.1. Optimale igangsættelsestidspunkter

I figuren er det illustreret, hvor stor omkostningsreduktionen er på et givet tidspunkt for trafikanter og det offentlige ved at udbygge fra henholdsvis en 2-sporet vej til en 4-sporet vej (x), ved at udbygge fra en 4-sporet vej til en motorvej (z) samt ved at udbygge fra en 2-sporet vej til motorvej (y).

For at nå frem til den samfundsøkonomisk optimale udbygningsstrategi, fastlægges først de optimale tidspunkter for gennemførelse af hvert af de tre udbygningsprojekter.

Det samfundsøkonomisk bedste tidspunkt for gennemførelsen af hvert projekt fastlægges ved hjælp af første-års-benefit kriteriet, jf. appendiks F. Dvs. det år, hvor projektets nettofordele for første gang overstiger forrentningen af anlægsudgifterne (7 pct. eller 6 pct. efter korrektion for skatteforvridning med faktor 1,2).

Da de årlige nettofordele vil være voksende med den voksende trafik, vil nutidsværdien af projekterne samtidig være positiv 3.

Forskellen i anlægsudgifterne (og dermed i renteudgifterne) indebærer, at det optimale igangsætningstidspunkt for udbygningen fra en 2-sporet vej til en 4-sporet vej (t1) ligger tidligere end for udbygningen til motorvej fra henholdsvis 2 spor og 4 spor (henholdsvis t2 og t3), jf. figur 4.1. Således overstiger fordelene ved udbygningen fra 2 til 4 spor relativt hurtigt renteudgifterne, mens fordelen ved en udbygning fra 4 spor til motorvej relativt sent overstiger renteudgifterne, jf. første-års-benefit kriteriet. Dette betyder, at den trinvise udbygning skal igangsættes før den fulde udbygning, hvis det viser sig at være fordelagtigt at foretage en trinvis udbygning.

Det antages her, at igangsætningstidspunkterne for de tre anlægsarbejder alle ligger indenfor en endelig tidshorisont (dvs. ligger ikke uendeligt langt ude i fremtiden). Dette betyder, at nettonutidsværdien på hvert udbygningsprojekt er positiv. Valget vil derfor stå mellem følgende alternativer:

Alternativ 1:	udbygning fra 2 til 4 spor og senere en udbygning fra 4 spor til motorvej.
Alternativ 2:	udbygning fra 2 spor til motorvej i én omgang.

Fordelene i kraft af sparede omkostninger minus forrentning af anlægsudgifterne på de to udbygningsprojekterer er sat i forhold til basisalternativet, jf. figur 4.2.

Figur 4.2. Fordele ved udbygningsalternativerne i forhold til basisalternativet

Alternativ 1 (trinvis udbygning) og alternativ 2 (udbygning i én omgang) er gensidigt udelukkende.

Fordelene ved de to alternativer er identiske før igangsætningstidspunktet for den trinvise udbygning (t1) og efter sluttidspunktet for den trinvise udbygning (t3). Det er derfor tilstrækkeligt, at belyse virkningerne af de to investeringer i perioden mellem t1 og t3. Det alternativ, der har de største nettofordele, udgør den bedste strategi for udbygning.

Ved en trinvis udbygning er nettofordelene for trafikanter og det offentlige i perioden t1-t3 areal A+C (fordelene ved en 4-sporet vej i forhold til en 2-sporet vej).

Ved en udbygning på én gang fra 2-sporet vej til motorvej er nettofordelene for trafikanter og det offentlige i perioden t2-t3 areal C+B. Der er ingen nettofordele i perioden t1-t2, idet udbygningen først påbegyndes i t2.

Sammenligningen af nettobenefits ved alternativ 1 i forhold til alternativ 2 fremgår af figur 4.3.

Det er antaget af hensyn til overskueligheden, at de større renteomkostninger ved alternativ 1 (på grund af de større anlægsudgifter) delvist er blevet afviklet i perioden mellem t1 og t3, således at renteudgifterne i de to alternativer er ens efter afslutningen af udbygningen af den 4-sporede vej til motorvej.

Figur 4.3. Nettobenefits ved alternativ 1 i forhold til alternativ 2

Jf. figur 4.3 vil det være mest optimalt at foretage en trinvis udbygning af motorvejen, fordi areal A er større end areal B.

Fodnoter

3. Som det også er antaget i appendiks F, antages størrelsen af alternativernes benefits at være knyttet til kalendertiden, og ikke til hvor lang tid projektet har været i gang. Således antages trafikmængden på vejene at være knyttet til den almindelige trafikudvikling, og ikke til hvor længe den nye vej har været åben for trafik.