2. Krævende borgere?

Borgernes værdier og forventninger til den offentlige sektor

Af professor Jørgen Goul Andersen, Aalborg Universitet

Hvad forventer borgerne egentlig fra den offentlige sektor? Hvordan ændres disse forventninger i takt med ændrede værdier hos borgerne? Og hvilken rolle spiller reformer så som udlicitering, valgfrihed og brugerdemokrati i den forbindelse? En almindelig antagelse er nok, at borgerne bliver mere krævende, at det stiller store udfordringer til den offentlige sektor, og at reformer som de nævnte er en måde at imødekomme borgernes forventninger på. Det er også langt ad vejen tilfældet, men der er nogle vigtige nuancer – og der er spørgsmålet om, hvordan sådanne reformer spiller sammen. F.eks. kan man godt komme til at skabe urimeligt krævende brugere, hvis man omdefinerer borgeren til forbruger, slet og ret. Man kan godt risikere at mindske den uformelle brugerindflydelse, samtidig med, at den formelle indflydelse øges. Endelig savner man en nærmere gennemtænkning af forholdet mellem brugerindflydelse og udlicitering.

I beskrivelsen af borgernes ændrede værdier fremhæves der – med lidt varierende betegnelser – ofte to træk: Faldende autoritetstro og større individualisme. Begge dele påvirker i høj grad borgernes forventninger til den offentlige sektor. Naturligvis afhænger disse forventninger af, hvilke dele af den offentlige sektor, vi taler om, men værdiændringerne gør sig gældende over en ret bred front. De skaber tilsammen en forventning om større imødekommenhed, større indflydelse og større orientering mod den enkeltes behov og ønsker. Det gælder selv i forhold til de mest regelanvendende forvaltninger så som skattevæsenet – og meget tyder i øvrigt på, at praksis i ganske vid udstrækning kan beskrives som refleksiv: Lovene følges, men inden for lovens rammer er der nok så meget tale om, at loven er udgangspunkt for en forhandling. Praksis varierer dog: Hans Jørgen Nielsen (1998) beskrev f.eks. skattevæsenet som liggende tættere op ad det klassiske bureaukrati, mens man i socialforvaltningerne kunne finde eksempler på praksisser, der gik lige til kanten af loven, undertiden godt og vel.

Faldende autoritetstro og stigende individualisme er også en del af baggrunden for forskelligartede reformer i den offentlige sektor, specielt på serviceområdet. [1] Den faldende autoritetstro lægger især op til styrket brugerindflydelse – voice – mens individualismen især lægger op til at tilbyde borgerne flere valgmuligheder – exit eller choice – enten mellem forskellige offentlige tilbud, eller mellem offentlige og private alternativer. Lidt firkantet sagt udspringer vægten på exit eller choice af en liberal ideologisk tradition, mens voice mere udspringer af en socialliberal eller socialistisk tradition. Men allerede de ideologiske grænser er uskarpe, og i daglig praksis er de to former for brugerindflydelse supplerende, mere end de er konkurrerende: [2] Exit er en ressource for voice (der bliver lyttet mere til folk, hvis de kan vælge at gå et andet sted hen), exit giver et stærkt, men upræcist signal om brugernes ønsker, voice giver et præcist, men ikke nødvendigvis stærkt signal. Endelig giver exit en mulighed for individuel tilpasning, som voice ikke nødvendigvis bidrager til at fremme.

Faldende autoritetstro er ikke noget nyt fænomen, og det er brugerdemokrati i dansk sammenhæng heller ikke. Der er en lang tradition for, at både forvaltning og serviceinstitutioner er tæt på borgerne – og såfremt noget sådant bør ses som et gode, kan man trygt betegne Danmark som et foregangsland. Endda i en sådan grad, at en stor del af de betragtninger (og den kritik), man f.eks. i den internationale litteratur finder om den offentlige sektors statslighed ikke har meget med den danske velfærdsstat at gøre: Skandinavien er kendetegnet ved en aktivistisk velfærdsstat, og Danmark er i så henseende det mest vidtgående af de nordiske lande. Selv om man sagtens kan finde graverende eksempler på det modsatte, så er den danske velfærdsstat gennemgående noget mere samfund og noget mindre stat end den (velfærds)stat, man taler om i den internationale diskussion om reformer.

I forhold til offentlige serviceinstitutioner indebærer det en ret begrænset respekt for de professionelles vidensmonopol: Pædagogerne, lærerne, lægerne, osv. er ikke alene om at vide, hvad der er bedst. Mest tilbage af autoriteten er der vel for den lægefaglige profession. Men også her ser man, at patienter selv forholder sig kritisk til deres sygdom og behandling, gerne indhenter informationer fra anden side og ikke stiller sig til tåls med bare at få at vide, hvad der skal ske. Når det gælder børnene, er det langt ad vejen blevet udgangspunktet, at forældrene bedre end lærerne ved, hvad der er godt for børnene – og at det er mest demokratisk, hvis forældrene – brugerne – bestemmer så meget som muligt.

Denne opfattelse er også institutionaliseret i form af brugerdemokrati på en række serviceområder. Det er dog afgørende at understrege, at det ikke er det formelle brugerdemokrati i form af brugerbestyrelser, der er rygraden i brugerindflydelsen. Det er den uformelle kontakt og de uformelle netværk. Man taler på mange områder om en udvikling fra government til governance i den forstand, at det er den uformelle kontakt og de uformelle netværk, der tæller. Det gælder i udpræget grad for brugerdemokratiet.

Skolebestyrelserne er et udmærket eksempel. Ifølge en landsdækkende undersøgelse fra 1998 (Demokrati fra neden) havde kun 36 pct. af de adspurgte forældre deltaget i valg eller opstillingsmøde til skolebestyrelsen, og 47 pct. havde ret lille eller meget lille kendskab til, hvad der foregår i skolebestyrelsen. Det tyder på, at skolebestyrelserne ikke er en særlig vital del af brugerdemokratiet.

Derimod kan tallene ikke umiddelbart tages til indtægt for den opfattelse, at skolebestyrelserne er så dominerede af ressourcestærke forældre, at det måske snarere er et demokratisk tab end en gevinst. For selv om det er atypiske forældre, der deltager i brugerbestyrelserne, så føler forældrene sig helt godt repræsenteret. Forældrene er gennemgående godt tilfredse med deres indflydelse i skolen – og i særdeleshed med skolebestyrelsen: Hele 81 pct. er tilfredse og kun 7 pct. utilfredse med skolebestyrelsens arbejde; og 86 pct. har tillid til, at der vil blive lyttet seriøst til deres mening, hvis de henvender sig til skolebestyrelsen – kun 10 pct. deler ikke denne tillid. Brugerne synes m.a.o. at have ganske god tillid til, at skolebestyrelsen er en slags vagthund – og at den er der, hvis man får brug for det. Forældrene ser i øvrigt heller ikke skolebestyrelsen som en narresut – en anden udbredt kritik: 65 pct. svarer, at skolebestyrelsen har meget eller ret stor indflydelse, kun 25 pct. svarer ret eller meget lille indflydelse.

Men selve forældreindflydelsen foregår mest ad andre, uformelle kanaler: Hele 43 pct. af forældrene havde inden for de sidste 12 måneder gjort noget for at påvirke forholdene på skolen, men af disse havde kun de 11 pct. (altså hver fjerde blandt dem, der havde søgt at påvirke) henvendt sig til skolebestyrelsen eller et skolebestyrelsesmedlem. 32 pct. havde henvendt sig til klasselæreren, 17 pct. til skolelederen, og 18 pct. til klasserepræsentant eller andre forældre. Den uformelle brugerindflydelse er veludviklet, men den foregår først og fremmest ad de uformelle kanaler – og sjældent via skolebestyrelsen. Ganske parallelle resultater finder man, når det gælder andre brugerbestyrelser, hvor daginstitutionsbestyrelserne dog er tættere på den enkelte.

Frem for den formelle indflydelse er det langt mere afgørende, hvilken attitude, frontlinjemedarbejderen møder borgeren med – og hvilke muligheder, denne frontlinjemedarbejder har for at handle fleksibelt og fornuftigt i forhold til brugerens ønsker. Er frontlinjemedarbejderen ikke indstillet på at være responsiv, eller forhindres han eller hun i at være det af stive regler eller stive mellemledere, så kan man udmærket forestille sig en institutionaliseret og formelt stigende brugerindflydelse (f.eks. i ældreråd) gå hånd i hånd med en de facto afvikling (f.eks. i mødet mellem den ældre og hjemmehjælperen).

Det vigtigste, når det gælder brugerindflydelsen, er ikke nødvendigvis, at borgerne deltager så meget som muligt (selv om der er ganske stærke normer herfor på flere områder, f.eks. i skoler og daginstitutioner). Endnu vigtigere er det, at indflydelsesmuligheden er der, når borgerne føler, der er brug for den. Det gælder i endnu højere grad muligheden for at kunne vælge – og vælge fra: Exit eller choice. Borgernes ønske om valgfrihed kan ofte synes at være beskedent, set ud fra deres faktiske adfærd, men som princip er det slået stærkt igennem på mange områder.

Det gælder f.eks. privathospitaler, som flertallet i starten var imod, fordi det kunne indebære forskelsbehandling, men som efterhånden blev accepteret, netop fordi det giver en mulighed for at kunne vælge fra. I en undersøgelse fra 1990 [3] viste det sig således at være karakteristisk for alle de undersøgte serviceområder (skoler, daginstitutioner, hospitaler), at ønsket om at have en valgmulighed i form af privat alternativ, var det samme blandt dem, der var tilfredse og dem, der var utilfredse med de offentlige servicetilbud: Selve muligheden ses som et afgørende gode både blandt tilfredse og utilfredse.

Det viser også, at ønsket om valgfrihed ikke udelukkende bunder i individualiseringen. Men individualiseringen betyder også, at folk – formentlig – i stigende grad har forskellige ønsker, som kun kan imødekommes gennem større valgfrihed. Man skal dog nok være forsigtig med at antage, at alles præferencer tidligere var mere eller mindre ens, mens de i dag er forskellige. Det er formentlig lige så meget borgernes stigende ressourcer og den stigende vilje til at forfølge egne præferencer, der gør forskellen i præferencer mere synlig.

En side af forskelligheden er imidlertid også, at nogle borgere ønsker den størst mulige valgfrihed og medbestemmelse, mens andre snarere betragter det som en belastning. Inden for hospitalsvæsenet har man f.eks. allerede i mange år skullet vænne sig til, at én gruppe af patienter på det nærmeste selv vil forestå behandlingen, mens en anden hellere end gerne vil aflastes ved at overlade ansvaret til andre.

Det har været stærkt omdiskuteret, hvorvidt stigende individualisering er ensbetydende med, at borgerne mere og mere koncentrerer sig om deres egne snævre interesser og behov på bekostning af solidariteten og fællesskabet med andre og om det måske ligefrem giver sig udslag i en griskhed med hensyn til at få mest muligt ud af offentlige ydelser og servicetilbud. Mens det sidste har været mere end svært at dokumentere, er svaret på det første nok mere nuanceret. På den ene side er der god dokumentation for, at individualisme og solidaritet ikke er uforenelige størrelser, når det gælder politiske holdninger og adfærd. Villigheden til at betale over skatterne til svage grupper synes ikke aftaget, og den politiske polarisering mellem beskæftigede og personer på overførselsindkomster, man tidligere har talt om som en mulighed, har der slet ikke været set tegn på. Derimod kan det ikke udelukkes, at borgerne i højere grad lægger deres deltagelse, der hvor de kan se en gunstig effekt for dem selv, mens interessen for det fælles begrænses til holdninger – og evt. til valgdatoen. Om det så i givet fald afspejler en (midlertidigt eller permanent) faldende tro på nytten af at kæmpe for mere fælles mål, altså en form for kollektiv afmagt, eller om det afspejler, at private interesser prioriteres højest, er vanskeligt at afgøre. Til gengæld kan borgerne i deres private foranstaltninger for at sikre sig selv muligvis komme til at skabe forudsætningerne for politiske ændringer, som de egentlig ikke går ind for. I sidste ende kan borgernes bestræbelser for at sikre sig selv føre til, at offentlige ordninger næsten bliver overflødige. En sådan crowding out effekt er netop, hvad man har set i velfærdsstaternes historie i det meste af det 20. århundrede – bare med modsat fortegn, hvor det var private sikringer, der blev overflødiggjort.

Borgerne har gennemgående et forholdsvis positivt syn på udlicitering, mens accepten af brugerbetaling mest begrænser sig til ”luksusområder” à la kultur og fritid. Holdningerne varierer dog meget fra område til område: Når det gælder decideret hjælpeservice så som rengøring, er det overvældende flertal af borgerne positivt stemt over for udlicitering [4]. Når det gælder personorienteret service så som hjemmehjælp og børnepasning, er meningerne stærkt delte. Og når det gælder mere klassiske statsfunktioner så som fængselsvæsen, er der ikke megen støtte til udliciteringsforsøg som f.eks. i USA. Generelt synes tiden at arbejde for udlicitering – men det var ikke de store ryk i holdninger, der skete i 1990'erne.

Brugerne er imidlertid en hel del mere skeptiske end borgerne. I hvert fald når det gælder børnepasning, hvor kun 22 pct. af daginstitutionsbrugerne i den ovennævnte undersøgelse kunne støtte forsøg med udlicitering af daginstitutioner, mens 53 pct. var imod. Resten – hele 25 pct. – svarede ved ikke. Bag denne skepsis kan ligge flere ting. Men at dømme ud fra borgernes svar er der i hvert fald to ting, der spiller en rolle: For det første tror 46 pct. af brugerne på en forværring af serviceniveauet, mens kun 18 pct. tror på forbedringer. For det andet tror kun 13 pct. på en forbedring af forældreindflydelsen, mens 48 pct. venter en forværring.

Det første er egentlig ikke overraskende, derimod kan det sidste nok give anledning til betragtninger – selv om tallene næppe skal fortolkes for håndfast. Det er imidlertid et kendetegn ved størstedelen af New Public Management (NPM) litteraturen, at den stammer fra en anglosaksisk verden, hvor der nok kan være decentralisering af navn, men ikke af gavn i nær samme grad som i de skandinaviske lande, specielt ikke når det kommer til brugerindflydelsen. Den forholder NPM-diskussionen sig kun sjældent til – man ser snarere opgaverne som en ren serviceproduktion, som skal imødekomme nogle forbrugerønsker i lighed med al anden produktion. Om det er en offentlig eller privat producent, der står bag, spiller ikke den store rolle på de områder, hvor retssikkerhed og lignende værdier ikke anfægtes – og det er de fleste. Men at brugerne er direkte medbestemmende for denne produktion (kan benytte sig af voice), strider for så vidt mod hele modellens forudsætninger. Det er et problem, der stort set aldrig har været diskuteret.

Muligvis er problemet heller ikke så stort. Det er langtfra givet, at borgernes mulighed for at øve indflydelse på deres egen situation står og falder med udlicitering. Både den formelle og uformelle brugerindflydelse kan i princippet godt bevares langt ad vejen. Men på nogle punkter kan det ikke lade sig gøre: Hvis f.eks. et plejehjem får maden leveret udefra, er det vanskeligt at beslutte menuen i fællesskab med beboerne – og umuligt at inddrage dem i selve madlavningen. På andre områder kan man bedre forestille sig, at brugerindflydelsen kan bevares eller måske endda styrkes. Men det afgørende er, at problemstillingen kun sjældent diskuteres, fordi den glider helt ud i den måde, NPM definerer velfærden på, som serviceproduktion.

Det må man se som en ret afgørende mangel – og det er altså tilsyneladende også en mangel, som den offentlige sektors brugere bekymrer sig om. [5]

Et billede af borgerne, der blev mere og mere udbredt i 1990'erne, var billedet af den krævende borger. Denne figur indeholder også de ovenstående krav på medbestemmelse og valgfrihed, men nok så meget er den krævende borger kendetegnet med at kræve mere og mere til sig selv – og helst for færre penge. Den krævende borger er ikke, hvad man i demokratiteoretisk forstand ville kalde en god borger, og i økonomisk forstand er han en figur, der gør det vanskeligt at styre de offentlige udgifter. Problemerne med at styre navnlig kommunernes serviceudgifter i 1990'erne (det offentlige konsum voksede med knap 20 pct. i faste priser fra 1992 til 1999 – næsten som i de glade 70'ere) har givet yderligere næring til den forestilling, at borgerne bare kræver mere og mere.

Spørgsmålet er dog, hvor langt dén karakteristik holder. F.eks. havde en pæn del af udgiftspresset i kommunerne sin baggrund i en dramatisk vækst på daginstitutionsområdet, drevet af en mix af faldende ledighed, større pasning uden for hjemmet, og store fødselsårgange. Hertil kommer, at det økonomiske pres for at effektivisere formentlig har været mindre.

Derimod er det så som så med borgernes krævementalitet, hvis man spørger om deres syn på de offentlige udgifter. Der er vel et flertal af forældrene til børn i daginstitutioner, der vil bruge mere på daginstitutioner, et flertal af skolebørnsforældre, der vil bruge mere på folkeskolen, og et flertal af ældre, der vil bruge mere på pension og sygehuse. Men disse flertal er gennemgående temmelig små. Holdningsfordelingen hos de forskellige grupper af brugere er ikke stort forskellige fra holdningen hos borgerne under ét. Og ser man på alle borgerne under ét, vil flertallet ikke bruge flere penge, undtagen når det gælder sygehuse og ældrepleje (samt uden for velfærdsområdet: Politiet). Det tyder jo faktisk ikke på nogen ubehersket krævementalitet, og erfaringen fra 1980'ernes økomiske krise viste da også, at der kunne mobiliseres en krisebevidstehed, som gav en ganske betydelig, om end let modstræbende, accept af besparelser. Det kan godt være, at borgere lige så vel som alle andre aktører udfolder større bestræbelser for at kræve større udgifter frem for at kræve besparelser – denne asymmetri er velbeskrevet [6] – men borgerne stiller ikke bare ureflekterede krav om større udgifter. Borgerne er faktisk som helhed ræsonnable, indstillet på, at de som medborgere må udvise den nødvendige ansvarlighed.

Her kan man ligefrem forestille sig, at New Public Management-tiltag kan få utilsigtede effekter i retning af forøgede offentlige udgifter. Som sagt bygger tilbageholdenheden netop på borgernes identitet som gode medborgere, dvs. borgere med en vis følelse af ansvarlighed og solidaritet med det omgivende samfund. Men medborgeren er ikke den figur, NPM opererer med. Det er snarere forbrugeren. Forbrugeren er som figur betragtet en person, der udelukkende orienterer sig mod sine egne umiddelbare behov og ikke tænker på de langsigtede, kollektive konsekvenser af sine individuelle handlinger. Forbrugeren har ikke noget ansvar for samfundet – det løses af den usynlige hånd, eller af staten, hvor dette ikke slår til. I den udstrækning, man identitetsmæssigt omskaber medborgeren til forbruger, risikerer man faktisk at få mindre ræsonnable og mere krævende borgere.

Andersen, Jørgen Goul (1999): Borgerne og brugerbetaling, København: Mandag Morgen Strategisk Forum

Finansministeriet (1998): Borgerne og den offentlige sektor, København: Finansministeriet

Hirschman, Albert O. (1970): Exit, Voice and Loyalty, Cambridge: Harvard University Press

Hoff, Jens (1993): ”Medborgerskab, brugerrolle og magt” i Andersen, Johs. m.fl.: Medborgerskab. Demokrati og politisk deltagelse, Herning: Systime

Kristensen, Ole P. (1987): Væksten i den offentlige sektor, København: Jurist- og Økonomforbundets forlag

Nielsen, Hans Jørgen (1998): ”Forvalterne og loven” i Andersen, Jørgen Goul: Borgerne og Lovene, Århus: Rockwool Fondens Forskningsenhed/ Aarhus Universitetsforlag

[1] Man kan dog også i princippet også forestille sig valgfrihed, når det gælder indkomstoverførsler. Her har man bl.a. diskuteret, om man via en medborgerkonto kunne åbne for større forskellighed, hvor den enkelte borger selv kunne prioritere, f.eks. mellem tidlig tilbagetrækning, orlov og andet fravær (Den alternative Velfærdskommission 1995). I praksis er et sådant system vanskeligt gennemførligt. Men det svarer lidt til, at man i svenske overenskomster faktisk eksperimenter med at lade den enkelte lønmodtager vælge selv, om han eller hun vil have forbedringer i form af højere løn, kortere arbejdstid, eller højere pension.

[2] Albert O. Hirschman (1970): Exit, Voice and Loyalty.

[3] Jens Hoff (1993): Medborgerskab, brugerrolle og magt.

[4] Se f.eks. Jørgen Goul Andersen (1999): Borgerne og brugerbetaling, samt Finansministeriet (1998): Borgerne og den offentlige sektor.

[5] Udlicitering er næppe principielt uforenelig med den institutionaliserede eller formaliserede indflydelse i form af bruger bestyrelser eller råd. I princippet burde sådanne bestyrelser kunne indgå i en kontraktlig relation med en privat leverandør, og det findes der også eksempler på i praksis. Den uformelle brugerindflydelse gennem individuelle eller kollektive henvendelser til frontlinjepersonale eller ledelse, såvel om rent individuelle problemer som kollektive, er det svært at håndtere i en kontrakt. Noget lignende kan siges om de aktiviteter, forældre gratis udfører i daginstitutioner i forbindelse med arrangementer, udbygning og reparation på legepladsen o.m.a. Leverandøren har dog et incitament til at indgå i en aktiv dialog med brugerne ud fra ønsket om at fastholde sin position som leverandør. I sidste ende er det et empirisk spørgsmål, i hvilket omfang man kan få en levende forbrugerindflydelse til at fungere hånd i hånd med brug af private leverandører af offentlig service – men det er ikke et spørgsmål, der har været meget diskuteret, endsige empirisk belyst.

[6] Ole P. Kristensen (1987): Væksten i den offentlige sektor.