5. EU's indflydelse på forvaltningskultur og grundlaget i dansk forvaltning

Af Poul Nielson, Medlem af Europa-Kommissionen

Yder EU indflydelse på dansk forvaltningskultur? Svaret er naturligvis ”ja”. Mere interessant er det at spørge, hvad effekten er. Jeg mener, debatten er vigtig. Det er nødvendigt åbent at erkende de negative effekter. Men det er lige så vigtigt at være bevidst om de positive, som er lidt mere abstrakte, og derfor nemt bliver overset. Endelig er det værd at oplyse om Prodi-kommissionens bestræbelser på området.

Jeg kan godt erklære mig enig i denne debatbogs præmis. Det er rigtigt at den danske forvaltningskultur er kendetegnet ved et system båret af værdier og et stærkt normsæt. Det indebærer et tilsvarende ansvar for den enkelte medarbejder for at holde dette normsæt levende.

Det er også rigtigt, at dette kendetegner et modent system opbygget efter årtiers stabilitet og institutionel kontinuitet. Og så er det et udtryk for demokratiske tilstande og nærhed mellem borgeren og forvaltningen. Denne nærhed er i sig selv en kvalitet. Det er nu engang en kæmpe fordel at kende og vedkende sig det samfund, man forvalter. Det hjælper at forstå dets problemer, og forstå, at det er ens opgave at medvirke til at løse dem.

Det er vel relevant at spørge om dette normsæt er truet af øget europæisk samarbejde. Nogle [1] har allerede konkluderet, at sproget i de mange EU-direktiver og forordninger forleder de danske myndigheder til slette oversættelser og dårlig dansk. Der er ikke langt fra dette til at se europæisk integration som enden på en særlig dansk forvaltningskultur.

Hertil er der to ting at bemærke. For det første er det utopi at tro, at Danmark og den danske forvaltning kan afskærme sig fra en indflydelse, som nødvendigvis sker gennem embedsværkets deltagelse i et dynamisk international samarbejde. Her er indflydelsen fra EU størst, fordi samarbejdet er dybest. For det andet er effekterne ikke kun negative. Men lad os bare starte med dem.

De fleste danske statsansatte har vel før eller siden i deres arbejde berøring med EU-samarbejdet og EU-lovgivning.

Alene de geografiske afstande indebærer stigende anvendelse af informationsteknologi. Når denne udstrækkes til samspillet mellem forvaltningen og borgeren gives nemt det indtryk, at afstanden øges.

”Jargonen” fra internationalt samarbejde, også i EU, opfattes ofte som dårligt dansk. Der er en god forklaring på dette. Jeg har allerede gjort den erfaring, at Europa ikke er mere integreret og kultur-ensrettet, end at der fortsat er masser af plads for kulturbestemte misforståelser. Anvendelse af ”jargon”, f.eks. mellem tekniske eksperter fra forskellige lande, er en måde at undgå sådanne forståelsesfejl.

Dertil kommer, at EU-samarbejdet nu producerer papirer og beslutninger i et omfang, der betyder, at ikke alle dokumenter bliver oversat lige godt.

De europæiske embedsmænd og -kvinders forskellige kulturbaggrund betyder også, at høflighed og form er nødvendige indpakninger, hvis man ønsker budskabet vel modtaget. Det kan give den ordfyldige uklarhed, som man forbinder med beskeder udtrykt ”i diplomatiske vendinger”.

Endelig udtrykker forvaltningskulturen naturligvis normsættene i det omgivende samfund. Her er det vel korrekt, når nogle peger på, at der er en langvarig krise i værdierne og kulturerne i det politiske liv og offentlige forvaltning i mange europæiske lande. Man kan nævne Tyskland, hvor det nu undersøges om den forrige kansler har overtrådt reglerne om gennemsigtighed i forbindelse med tilskud til politiske partier. Eller Frankrig, hvor økonomiministeren for nylig trådte tilbage under anklage om korruption og hvor Revisionsretten for nylig konkluderede, at aflønningen af de offentlige ansatte er fuldstændig uigennemskuelig og i uoverensstemmelse med loven. Storbritannien, hvor det er blevet afsløret at medlemmer af Underhuset stillede spørgsmål mod betaling (”Cash for questions”). Og endelig trådte Europa-Kommissionen tilbage i marts 1999 efter en uafhængig undersøgelseskommission havde konkluderet, at der herskede almindelig mangel på vilje i systemet til at tage ansvar. Den kollektive ansvarsforpligtelse i Kommissionskollegiet blev lige lovlig kollektiv. Rapporten pegede også på enkeltbeslutninger visse kommissærers havde truffet. Men konklusionen hér er vel, at det fælleseuropæiske embedsværk hverken er værre eller bedre end medlemslandenes?

Sidst, men ikke mindst er der naturligvis bureaukratiet og det voksende lov-kompleks. Det er klart, at det europæiske samarbejde i høj grad er kodificeret. En høj grad af formalisering af reglerne for det europæiske samarbejde er faktisk et udtryk for, at dette samarbejde stadigt er sårbart. ”Med lov skal land bygges”, står der skrevet. Der skal så at sige føres juridisk sandhedsbevis for hver eneste sag, vi tager op i samarbejdet.

Den europæiske lovgivning er ikke kun en belastning. EU-retten skaber og formidler også fælles værdier. For nu blot at give et par få eksempler: Jeg er sikker på at embedsmændenes formulering af den økonomiske politisk har været påvirket af Maastricht-kriterierne og Stabilitetspagten, uanset at Danmark indtil videre holder sig uden for den økonomiske og monetære union. F.eks. er der vel heller ikke tvivl om, at lovgivningen om ”det indre marked” og dynamikken omkring dets fuldførelse har haft en langvarig, liberaliserende påvirkning af de ansvarlige for de forskellige europæiske landes økonomiske politik. Det har disciplineret finanspolitikken og vænnet den statslige forvaltning til at påtage sig konkrete forpligtelser, og overvåge deres overholdelse.

Her er det vigtigt at erindre, at den danske økonomi er lille og åben. Danmarks økonomi er afhængig af, at vi er i stand til at tiltrække den bedste viden og kompetencer fra hele verden. Udfordringen for en moderne dansk forvaltning består i at muliggøre dette samarbejde uden at sætte vore fundamentale værdier på spil.

Et andet eksempel er direktivet om gennemsigtighed for finansielle overførsler mellem staten og offentlige foretagender. De europæiske krav om åbenhed herom påvirker embedsværket i Finansministeriet på samme måde som Traktatens regler om statsstøtte og de detaljerede regler om disses anvendelse.

EU-rettens indflydelse ses også gennem afgørelser i Europa-domstolen. Forvaltningen præges gennem domstolens afgørelser og udfaldet af de såkaldte ”præ-judicielle” forespørgsler fra danske domstole om emner så forskellige som ligeberettigelse og importfortoldning. Her er det vigtigt at erindre, at Danmark ved tiltrædelsen i EF meldte sig ind i en klub, hvor det allerede var gjort klart, at Fællesskabets lovgivning ikke kunne sættes ud af kraft af national lovgivning.

De færreste lovforslag fra EU bygger dog eksplicit på moralske værdier. EF- og EU-traktaterne og den følgende lovgivning har sjældent til hensigt at påvirke moralske værdier i medlemslandene. Og de har sjældent en form, som gør det muligt. Jeg mener dette er sundt. EU-samarbejdet er bedst, når der er en åbenlys praktisk værdi af det man samarbejder om.

Lovgivningen kan naturligvis i sig selv skabe værdier. F.eks. er lovgivningen om kvinders stemmeret i Europa og præsidents J.F. Kennedy's lovgivning om ”equal opportunity” i opgør med det amerikanske samfunds udbredte racisme vel gode eksempler på, at lovgivningen kan knæsætte og styrke værdier.

En international forvaltning som Kommissionen giver også mulighed for at lære af andre kulturer. Det er sundt at lære at være loyal over for medarbejdere, der er af andre nationaliteter. Det er sundt at se, at udenlandske kolleger kan være dygtigere end en selv.

Endelig konvergerer lovgivningen i EU og dansk forvaltningskultur på et meget centralt punkt. Samarbejdet som et grundlæggende princip om hvordan man får et samfund til at fungere fredeligt og konstruktivt er ikke bare et sympatisk træk ved hvad vi gør, men også et princip, verden som helhed har brug for. De værdier må vel betegnes som fundamentale for organiseringen af det danske samfundsliv. Forskellen er måske, at vi i det europæiske samarbejde fortsat er afhængig af klare detaljerede regler for ikke at misforstå hinanden. Efterhånden som samarbejdet modnes vil dette behov falde og de dybere værdier, vi er fælles om, vil få lov til mere umiddelbart at fremstå som grunden til at vi løser problemet i fællesskab.

Det tager tid at danne en forvaltningskultur. Og det er svært at lovgive den på plads. Men der er alligevel måder at fremme og skabe den. De tyve kommissæren vedtog i forbindelse med deres tiltrædelse en adfærdskodeks for sig selv. Det er en del af reaktionen på omstændigheder omkring den forrige Kommissions afgang. Kommissionen har taget skridt til at vedtage disse regler af to grunde. Dels som en kollektiv aftale mellem kommissærerne, men naturligvis også for at genskabe borgernes og de ansattes tillid.

Denne kodeks er så vidt jeg kan skønne helt på højde med de danske normer på området. Og visse steder går den længere. I denne kodeks fastlægges det bl.a., at kommissærer ikke må have bestyrelsesposter, modtage ”royalties” eller skrive faste klummer til dagbladene. Ved tiltrædelse offentliggjorte de enkelte kommissærer endvidere deres egne og ægtefællernes finansielle interesser, herunder hvilke aktier, med kursværdi, og i hvilke firmaer. På samme måde som under danske regler skal kommissærer aflevere gaver over en hvis værdi. Vi har et fast loft på vores repræsentationsbudget og skal på forhånd kundgøre alle tjenesterejser, formål, transportmiddel og omkostninger.

Kommissionen forventes desuden meget snart at vedtage en adfærdskodeks for alle Kommissionens ansatte. Der anlægges ambitioner om en meget høj standard.

Forvaltningen skal være åben, tilgængelige, høflig, objektiv, neutral og fair. Kodeksen skal også informere borgerne om, at de har ret til at forvente dette af Kommissionens ansatte. Kodeksen fastlægger endvidere nogle fundamentale principper, hvor nogle naturligvis forekommer selvfølgelige. Først og fremmest skal Kommissionens ansatte overholde loven. Der må ikke udøves forskelsbehandling, og forvaltningspraksis skal være konsistent. Embedsværket skal handle i fællesskabets interesse og fremme det fælles gode. Kommissionen har pligt til at informere og lytte. Beslutninger skal begrundes, og afslag skal ledsages af henvisninger til appel-muligheder, herunder Ombudsmanden, der i følge Traktaten efter Maastricht udpeges af Europa-Parlamentet.

Kodeksen lægger op til, at alle henvendelser skal besvares på samme EU-sprog, som henvendelsen skete på. Breve skal besvares senest 10 dage efter modtagelse, eller 15, hvis de skal oversættes. Hvis dette ikke kan overholdes skal der sendes et foreløbigt svar, der angiver hvornår et endeligt svar kan forventes. Hvis breve videresendes internt skal afsenderen oplyses til hvem.

Sådanne regler forekommer muligvis overdrevent detaljerede. Men det kan vel ikke diskuteres, at de forsøger at lægge et højt, ambitiøst niveau. Jeg mener, at de er et godt supplement til de mange værdier, som europæere trods alt har til fælles.

Desværre betyder adfærdskodeksen for kommissærerne, at jeg ikke kan beholde Finansministeriets honorar for dette indlæg. Men reglerne tillader, at jeg giver dem til velgørenhed. Jeg ønsker derfor beløbet givet til organisationen ”Transparency International”, der fremmer god forvaltningspraksis globalt, og navnlig er en stærk partner i kampen mod korruption.

Dansk forvaltningskultur er god og stærk. Den har nået en modenhed, der kun er mulig med årtiers institutionel stabilitet. EU-samarbejdet stiller denne kultur over for nogle iøjnefaldende udfordringer. Men det bærer også nogle værdier i sig, som Danmark under alle omstændigheder efter min mening ikke bør lukke sig for. For så vidt angår Kommissionens reformer og initiativer på forvaltningsområdet går disse klart i en retning, som Danmark burde bifalde. Det er derfor ikke urealistisk at vende det indledende spørgsmål på hovedet. ”Yder Danmark indflydelse på EU's forvaltningskultur”. Svaret er, at det i høj grad kommer an på os selv. Efter min mening er EU for vigtig til ikke at nyde godt af dansk påvirkning.

[1] Klaus Kjøller, Københavns Universitet: TV-avisen 19. januar 2000.