6. Etik i velfærdsservicen – nye udfordringer i samspillet mellem offentligt og privat

Af Poul Winckler, formand for Det Kommunale Kartel og Forbundet af Offentligt Ansatte

Etik har i de seneste år fået en renæssance i samfundslivet. Kravet lyder, at alt fra dyrevelfærd til institutionelle investorers adfærd skal være etisk. Selv kommunale regnskaber, der i årtier har levet en upåagtet eksistens på rådhusenes regnskabskontorer, skal nu være etiske.

For mig er den pludselige interesse for etik lidt uforståelig. Etik handler jo grundlæggende om, at vi hver især lever op til den tillid og det ansvar, der følger med vort hverv. Og derfor er etik ikke et nyt fænomen i den kommunale velfærdsservice.

Den enkelte medarbejder står i løbet af en arbejdsdag i forskellige situationer, hvor hun må gøre sig overvejelser, træffe beslutninger og udføre handlinger ud fra et etisk grundlag. F.eks. en SOSU-assistent, -hjælper eller sygeplejerske, der skal afveje en senildement ældres ønske om en gåtur med hensynet til den ældres sikkerhed og tryghed og til de øvrige opgaver, der skal nås.

Men etik er andet og mere end det, vi hver især finder ”rigtigt” og ”forkert”. Etik i velfærdsservicen handler også om, hvordan ledere og medarbejdere på den enkelte arbejdsplads tilrettelægger og udfører velfærdsservicen i samspil med de berørte parter – først og fremmest brugerne, men også f.eks. pårørende og de politiske beslutningstagere.

Endelig må de politiske beslutningstagere overveje, hvilke værdier der skal præge velfærdsservicen, og på hvilke præmisser velfærdsservicen skal videreudvikles, herunder hvordan vi skal løse de dilemmaer, der opstår i samspillet mellem offentlige og private leverandører af velfærdsservice.

Så etik – og overvejelser, beslutninger og handlinger med et etisk grundlag – er velkendt stof i den kommunale sektor. Alligevel kan der være behov for at stoppe op og reflektere over, hvilke vilkår etikken har i dagens velfærdsservice.

Hvor gode er vi rundt omkring på arbejdspladserne i kommuner og amter til at skabe rum for etikken – til at sikre en afbalancering mellem faglige hensyn, ledelsens ønsker, brugernes behov og interesser og politikernes krav? Og hvordan påvirker de alternative styre- og driftsformer som f.eks. udlicitering, der vinder hastigt frem i disse år, vilkårene for etikken i velfærdsservicen?

Etikken har gode grundvilkår, men udnyttes de godt nok?

Jeg vil indlede med en påstand: grundlæggende har etikken i velfærdsservicen gode vilkår.

I det danske velfærdssamfund har vi nemlig valgt at have et kollektivt ansvar for velfærdsopgaver som børnepasning, ældrepleje, undervisning og sundhed. Det indebærer, at velfærdsservicen er underlagt demokratisk styring – i praksis ved at politisk valgte repræsentanter i kommunalbestyrelser og amtsråd har ansvaret for og udøver kontrollen med velfærdsservicen. Hermed sikres alle interesserede parter indflydelse på, hvordan de forskellige og ofte modstridende hensyn i velfærdsservicen skal afbalanceres.

Til at understøtte den demokratiske styring er der via lovgivning og tradition etableret et sæt rettesnore, primært i form af procedurekrav, som medarbejderne i offentlige organisationer skal leve op til. Eksempelvis krav om retssikkerhed, upartiskhed og ligebehandling af borgerne.

Også på den enkelte arbejdsplads i kommuner og amter, hvor velfærdsservicen produceres i praksis, har de etiske overvejelser gode vilkår. På mange områder eksisterer der brugerbestyrelser, dvs. formaliserede beslutningsorganer, hvor de berørte parter – brugere, medarbejdere og ledere – skal afbalancere de forskellige hensyn og interesser i respekt for de politisk fastsatte rammer. Hvor der ikke er brugerbestyrelser, er der i mange tilfælde etableret andre formelle talerør for brugerne.

Og endelig har arbejdspladserne i kommuner og amter en lang række kvalificerede og engagerede medarbejdere, der har både faglige normer og personlig interesse som udgangspunkt for deres hverv.

Men selv om etikken har gode grundvilkår, er det ikke ensbetydende med, at den lever et blomstrende liv.

For dels oplever den offentlige sektor i disse år en række forandringer – især fremvæksten af alternative styre- og driftsformer – som ændrer vilkårene for etikken i velfærdsservicen. Og dels udnyttes mulighederne for etiske overvejelser, beslutninger og handlinger ikke altid tilstrækkeligt godt.

Etikken drukner i detailregulering af arbejdsprocesserne

Velfærdsservice produceres ikke efter den enkelte medarbejders forgodtbefindende. Tværtimod er velfærdsservicen spundet ind i et tæt væv af målsætninger, visioner, handleplaner, resultatkrav og kvalitetsmål, der regulerer arbejdsprocesserne og medarbejdernes dagligdag.

Et eksempel er dagtilbud til børn. Lovgiverne har besluttet, at formålet med dagtilbud til børn bl.a. er, at dagtilbudene skal ”give børn omsorg og støtte det enkelte barns tilegnelse og udvikling af sociale og almene færdigheder med henblik på at styrke det enkelte barns alsidige udvikling og selvværd og at bidrage til, at børn får en god og tryg opvækst” [1].

De fleste kommunalbestyrelser har som supplement hertil vedtaget visioner og målsætninger for deres egne dagtilbud. Eksempelvis at ”daginstitutionerne skal arbejde med at udvikle børnenes selvstændighed, tolerance og forståelse for menneskers forskellighed”, og at ”børnene kan magte at sætte sig ind i andres situation og være ansvarlig for sig selv og andre” [2].

Et tredje lag er de målsætninger, den enkelte børnehave har vedtaget i et samspil mellem forældrene, medarbejderne og lederen. F.eks. målsætninger for børnehavens pædagogiske linje, for modtagelsen af børnene om morgenen eller for den mad, der serveres for børnene.

Alt i alt skulle man mene, at der eksisterer så rigeligt med formelle, nedskrevne retningslinjer for både medarbejdernes adfærd og for velfærdsservicens indhold, at der ikke er grund til at bekymre sig yderligere om etikken. Og når kommunerne og amternes mange anstrengelser på at formalisere visioner, værdier og målsætninger oven i købet er afledt direkte af den moderne managementteoris forskrifter, skulle man tro, at den hellige grav er vel forvaret.

Men det er den ikke! Hverken for politikere, ledere, medarbejdere eller brugere.

For det er ikke alt, der kan skrives ned i spilleregler og paragraffer. Omsorg, pleje og medmenneskelighed, der er selve kernen i velfærdsservicen på ældreområdet, lader sig ikke sætte på formel. Heller ikke respekt, tolerance og tillid, der er vigtige egenskaber hos medarbejderne på ældreområdet, passer ind i et skema. Eller værdighed, selvstændighed og livskvalitet, der er centrale sigtepunkter for ældreplejen.

Managementteori kan efter min mening ikke erstatte etiske overvejelser hos medarbejderne og på arbejdspladsen, f.eks. overvejelser om hvor stor indflydelse de ældre skal have på deres egen dagligdag eller hvor stort hensyn vi tager til den enkelte ældres individuelle behov (f.eks. for at få et bad dagen før planlagt, fordi der kommer gæster).

Min påstand er faktisk, at tidens populære styre- og driftsformer som f.eks. kontraktstyring, bestiller-udfører-modeller og udlicitering snarere skærper end svækker behovet for, at medarbejderne og arbejdspladsen som helhed gør sig etiske overvejelser.

For jo flere målsætninger, visioner, handleplaner, kvalitetsmål osv. der er formuleret skriftligt, desto større er risikoen for, at den enkelte brugers behov tabes af syne, og for at fokus i stedet rettes snævert mod det nedfældede. Jo mere medarbejdernes selvstændighed og handlefrihed i opgaveløsningen begrænses af spilleregler og arbejdsskemaer, desto større er risikoen for, at medarbejdernes motivation og engagement i den enkelte brugers situation indskrænkes.

Når balancen mellem kontrol og tillid tippes over mod førstnævnte, kan overholdelse af formalia, regler og resultatkrav komme til at synes vigtigere end at tage behørigt hensyn til brugernes individuelle behov.

Det er ikke i sig selv en garanti mod ”svigt” i etikken, at produktionen af velfærdsservice foregår i offentligt regi. Men det er min klare overbevisning, at risikoen for svigt forøges, jo mere ansvar der tages fra den enkelte medarbejder og overføres til skriftlige ”kontrakter” med for megen vægt på de økonomiske hensyn.

Derfor skal der også sættes ekstra fokus på de faglige og etiske problemstillinger, når kommuner og amter vælger at udlicitere velfærdsservicen. For udlicitering forudsætter, at opgavevaretagelsen – herunder medarbejdernes konkrete gøremål – beskrives langt mere detaljeret, end når velfærdsservicen produceres i det ”traditionelle” offentlige regi.

Og desto mere detailreguleret og udspecificeret medarbejdernes gøremål er, desto større er risikoen for, at fokus på de faglige og etiske aspekter af opgavevaretagelsen – f.eks. omsorg, respekt og værdighed – fortoner sig i horisonten. Udliciteringen af plejehjem i Sverige står stadig som et skræmmeeksempel.

Det kan ikke slås tilstrækkeligt tydeligt fast, at medarbejdere og ledere har et personligt ansvar for, at velfærdsservicen produceres både fagligt og etisk forsvarligt – hvad enten produktionen foregår i offentligt eller privat regi. Men erfaringerne viser, at jo mere opgavevaretagelsen formaliseres og detailreguleres, desto større er behovet for, at medarbejdere, ledere og brugere i fællesskab levendegør de faglige og menneskelige værdier, der skal ligge til grund for velfærdsservicen.

Helheden er mere end summen af enkeltdelene

Velfærdsservice er ikke en standardvare, der kan produceres til lager. Tværtimod skal velfærdsservice tilfredsstille individuelle behov og ønsker hos en differentieret gruppe borgere – behov og ønsker, der ofte rækker ud over ydelsen i snæver forstand.

Et eksempel er rengøring hos ældre. Selve ydelsen er at gøre rent, men medarbejderne skal også yde omsorg og samvær, observere ændringer i den ældres fysiske, psykiske og sociale situation og bidrage til at gøre den ældre selvhjulpen.

Derfor er det rent organisatorisk nødvendigt, at den organisation, der producerer velfærdsservicen, kan spille på mange strenge. Det kan en kommune eller et amt som udgangspunkt. Men gennem de senere år har mange kommuner og amter splittet produktionen af velfærdsservice op i mere eller mindre selvstændige enheder. F.eks. har mange kommuner udskilt rengøringen fra den øvrige personlige og praktiske hjælp til ældre.

Det kan måske give nogle umiddelbare rationaliseringsgevinster. Men risikoen er, at de elementer i velfærdsservicen, der ligger ud over kerneydelsen, men alligevel er helt centrale, får mindre opmærksomhed eller helt bortfalder. Det er et stort problem, hvis vi vil bevare velfærdsservicen i den form, vi kender den i dag. Og det er en situation, hvor der ikke tages synderligt store hensyn til de ældres behov og ønsker. De etiske overvejelser er trængt i baggrunden.

Problemet forstærkes, når kommuner og amter vælger at udlicitere dele af velfærdsservicen. Først og fremmest fordi en privat leverandør udelukkende vil koncentrere sig om de opgaver, der er beskrevet i kontrakten med kommunen.

Kommuner og amter bør derfor indse, at helheden i velfærdsservicen er mere end blot summen af enkeltdelene. Selv om der kan opnås en effektivitetsgevinst på et delområde, kan denne hurtigt blive spist op af et fald i organisationens effektivitet og målopfyldelse set under ét. Både fordi vigtige elementer i velfærdsservicen ikke længere får den opmærksomhed, de fortjener, og fordi organisatoriske opsplitninger forøger behovet for koordination markant.

Mere problematisk er det imidlertid, at kommuner og amter udsætter sig selv for en uheldig afhængighed af private underentreprenører, når velfærdsservicen splittes op og udliciteres. Hvad gør en kommune f.eks., hvis den private leverandør opsiger kontrakten, inden kontraktperioden udløber? For kommunen er jo ikke ansvarsfri som den private leverandør, men har under alle omstændigheder en forpligtelse til at stille velfærdsservicen til rådighed for borgerne.

Også over for medarbejderne er det i mange tilfælde en bjørnetjeneste at splitte produktionen af velfærdsservice op og lade forskellige leverandører klare hver sin del. Jo mere opsplittet, desto mere afgrænset arbejdsområde og færre udviklingsmuligheder for medarbejderne. Ydermere giver det i dagligdagen en lang række problemer, at medarbejdere under samme tag arbejder for forskellige arbejdsgivere.

Erfaringerne fra sygehusverdenen viser bl.a., at når rengøringsfunktionen udliciteres, mindskes medarbejdernes mulighed for opgaveglidning og kompetenceudvikling. Medarbejderne ”låses fast” inden for et snævert arbejdsfelt. Men hvis rengøringsfunktionen i stedet udvikles og nytænkes inden for sygehusets eller amtets eget regi, har medarbejderne langt bedre muligheder for kompetenceudvikling.

Det forudsætter selvfølgelig, at medarbejderne selv deltager aktivt i udviklingen af arbejdspladsen, og at de selv føler sig forpligtet til at tage initiativ til løbende effektivisering og kvalitetsforbedring.

Politisk ansvar og kontrol skal tages alvorligt

Politisk ansvar og demokratisk kontrol er nøgleord i velfærdsservicen. Politikerne står til ansvar over for borgerne, f.eks. når det gælder velfærdsservicens kvalitet, og derfor skal de kunne føre kontrol med opgaveløsningen.

I kommuner og amter er ”politisk ansvar” og ”demokratisk kontrol” ikke abstrakte begreber, der er spundet ind i et uigennemskueligt væv af betænkninger, udvalgsarbejder, politiske aftaler, undersøgelseskommissioner og selskabsbestyrelser. For der er kun kort afstand fra politikere til det udførende led i kommuner og amter. Derfor sker det ikke sjældent, at borgere og medier stiller kommunalbestyrelses- eller amtsrådsmedlemmer direkte til ansvar for kvaliteten på et navngivet plejehjem, sygehus eller børnehave.

Direkte politisk ansvar og demokratisk kontrol er sunde principper. Ja, faktisk er de en forudsætning for velfærdssamfundet, som vi kender det i dag. Hvis vi forlader disse principper til fordel for bestyrelser, der indskydes som et rockwoollag mellem politikerne på den ene side og medarbejderne og borgerne på den anden, eller til fordel for et helt frit valg i velfærdsservicen, så den enkelte borger kan ”shoppe” mellem tilbudene, begår vi efter min mening en fejltagelse.

Det vil nemlig få som konsekvens, at borgerne udelukkende bliver brugere – eller kunder – med en snæver egeninteresse for øje. Det vil også forringe mulighederne for tværgående politiske prioriteringer og helhedsløsninger til gavn for de kollektive interesser.

Vi skal derfor holde fast i principperne om politisk ansvar for og demokratisk kontrol med velfærdsservicen. Men principperne skal tages mere alvorligt.

I en række udliciteringer er det politiske ansvar blevet forvaltet helt utilfredsstillende. Politikerne har anvendt udlicitering til at fraskrive sig ansvaret for de besparelser og serviceforringelser, de ikke havde lyst til at gennemføre i egen organisation. Det er selvfølgelig ikke acceptabelt. Politikerne bør påtage sig ansvaret for, at der er en sammenhæng mellem kvalitet og pris.

Det er efter min mening også et problem, at en række kommuner og amter ser for snæversynet – for enøjet juridisk og for ”gammeldags” – på spørgsmålet om ansvar og kontrol.

Mange steder er der tradition for, at politikerne interesserer sig mere for, hvor mange penge der bruges, end for hvad der kommer ud af de bevilgede penge. Et kig på regnskabet fra en gennemsnitskommune er ganske sigende. Kolonne op og kolonne ned med tal viser, hvor mange penge der er brugt på de forskellige konti. Men hvor er beskrivelsen af, hvad der er kommet ud af anstrengelserne?

Kommunerne og amterne skal derfor blive meget bedre end i dag til at sætte fokus på de opnåede resultater – vel og mærke resultater i bred forstand. Opgørelse af aktivitetsniveauet er et af elementerne. Men det skal suppleres af kvalitative og etiske overvejelser. Spørgsmål som f.eks. ”hvordan bidrager aktiviteterne på vores plejehjem til at øge de ældres livskvalitet?” og ”hvordan inddrager vi de berørte parter bedst muligt under hensyntagen til både politiske og faglige krav?” skal besvares.

Det er ikke kun politikerne, der bevilger pengene, og borgerne, der betaler via skattebilletten og modtager ydelserne, som har interesse i sådanne spørgsmål. Også medarbejderne er interesseret i, at der sættes større fokus på de opnåede resultater.

Der er en udbredt fordom om, at medarbejderne i kommuner og amter har mottoet ”den, der lever skjult, lever godt”. Men faktisk efterspørger medarbejderne mange steder, at de politiske beslutningstagere bruger de fornødne kræfter på deres ansvars- og kontrolopgave – bl.a. for at medarbejderne kan være sikre på, at politikerne nu også får den vare, de har betalt for.

Hvordan skal vi videreudvikle velfærdsservicen?

Der er gennemført utallige forandrings- og omstillingstiltag i kommunernes og amterne gennem de senere år. Men ikke altid er der blevet lagt lige stor vægt på at styrke grundlaget for etiske overvejelser, beslutninger og handlinger.

Det skal ændres i de kommende års videreudvikling af velfærdsservicen. De væsentligste indsatsområder er lederudvikling og forbedring af vilkårene for ledelse, kompetenceudvikling af medarbejdere og forbedring af samspillet mellem kommunale arbejdspladser og deres omgivelser.

Massiv indsats for ledelsesudvikling er påkrævet

Traditionelt lægger kommuner og amter vægt på ét altoverskyggende kriterium, når de rekrutterer ledere: faglig kompetence. Ledere af daginstitutioner rekrutteres typisk blandt fagligt kompetente pædagoger, ledere af plejehjem blandt fagligt kompetente medarbejdere på ældreområdet osv. Derimod spiller erfaringer med og evner inden for personaleledelse ikke den store rolle.

Men det er uholdbart. Ikke mindst fordi omgivelserne har ændret sig markant gennem de senere år. Et konstant omstillingspres, krav om større brugerindflydelse og politiske forventninger om dokumentation for kvalitet og effektivitet er blot nogle af de ændringer, der er indtruffet i omgivelserne, og som stiller helt andre krav til f.eks. en daginstitutionsleders evner som personaleleder end for blot ti år siden.

En undersøgelse [3] dokumenterer, at mange medarbejdere i kommuner og amter mener, at deres leder ikke er en tilstrækkeligt dygtig personaleleder. Medarbejdernes kritik handler bl.a. om, at lederne er dårlige til at udvikle medarbejderne personligt og fagligt, dårlige til at give tilbagemeldinger, dårlige til at rose og dårlige til at formulere forventninger til arbejdsindsatsen. Og dét er ikke et godt udgangspunkt for at sætte etikken højere på dagsordenen.

Mit mål er ikke at kritisere den enkelte leder, for mange udfører et godt stykke arbejde under de givne forudsætninger. Min pointe er i stedet, at der er alt for dårlige vilkår for ledelse i kommuner og amter.

Ledelsesudvikling er simpelthen ikke prioriteret højt nok. Mange steder er der alt for ringe fokus på betydningen af lederne. Ikke mindst på de decentrale arbejdspladser investeres der alt for lidt i kompetencer, redskaber m.v. til lederne. Det betyder, at for meget tid går med bogføring, vagtplaner, ferieregnskab osv., og for lidt tid med personaleledelse.

Derfor er der behov for en massiv indsats for ledelsesudvikling i de fleste kommuner og amter. Det vil være en stor omkostning her og nu, men på lidt længere sigt vil gevinsten vise sig – både for brugerne og for medarbejderne. Og kommunerne og amterne har jo den fordel, at de kan tillade sig at tænke langsigtet, fordi de ikke har aktionærer, der forventer et hurtigt udbytte af investeringen.

Øget fokus på at kompetenceudvikle, tiltrække og fastholde medarbejderne

Gode vilkår for ledelse gør det ikke alene. Velfærdsservice skabes i en relation mellem mennesker, og derfor er engagerede medarbejdere afgørende. Men kommunerne og amterne gør ikke en tilstrækkelig stor indsats for at tiltrække og fastholde kvalificerede medarbejdere.

For eksempel er der problemer på ældreområdet. En undersøgelse af rekrutteringen til SOSU-hjælperuddannelsen [4] viser, at mange af ansøgerne har begrænsede faglige og menneskelige kompetencer og kræver stor personlig opbakning for at klare uddannelsen. Endvidere er mindst hver femte elev på uddannelsen i aktivering.

Det er et dårligt grundlag for uddannelsen af fremtidens personale på ældreområdet! Det er med til at give uddannelserne et dårligt ry og vil på sigt gøre det mindre attraktivt at arbejde på ældreområdet. Netop i plejesektoren, hvor motivation og engagement er en forudsætning for ordentlig pleje og omsorg, bør det som minimum være frivilligheden, der driver værket.

Når medarbejderne én gang er rekrutteret til området, skal kommunerne og amterne også gøre en indsats for at holde fast på dem. Det skal ske ved at forbedre arbejdsmiljøet, etablere seniorpolitikker osv.

Og det skal ikke mindst ske ved at skabe langt bedre muligheder for kompetenceudvikling. Jeg har en grundlæggende tro på, at udviklingsmuligheder i arbejdet er en meget vigtig motivationsfaktor for medarbejderne. Derfor skal kommunerne og amterne skabe bedre muligheder for kompetenceudvikling. Bl.a. ved at afsætte flere ressourcer til medarbejdernes efter-/videreuddannelse og kompetenceudvikling og ved at fokusere på kompetenceudvikling af alle grupper af medarbejdere.

Se egne begrænsninger i øjnene

Kun de færreste organisationer er gode til alt. De fleste har både stærke og svage sider. Men nogle gange har offentlige organisationer en tendens til at tro, at de er gode til det hele, og at de ikke kan lære noget af andre.

Der er visse fællestræk ved offentlige organisationers svagheder – og dermed også ved de potentielle løsningsmuligheder. Et af disse fællestræk er, at kommuner og amter skal blive bedre til at se deres begrænsninger i øjnene og lære af andre organisationers måde at håndtere problemerne på.

Inspirationen kan på nogle områder hentes i det private erhvervsliv. Ovenfor nævnte jeg behovet for et stærkere fokus på at udvikle og professionalisere ledelsen. Det er et område, som mange private virksomheder investerer betydelige ressourcer i. Så hvorfor ikke hente inspiration til nytænkning fra den kant? Hvorfor ikke for en overgang ansætte ledere fra det private erhvervsliv, der har gode erfaringer med det, kommuner og amter ikke selv er så gode til?

Omvendt kan private virksomheder også lære en masse af offentlige organisationer, bl.a. deres evne til at håndtere konflikter i omgivelserne og til at sikre medarbejdernes medindflydelse.

En sådan ”erfaringsoverførsel” mellem offentlige og private organisationer vil samtidig være en måde at etablere et reelt samspil mellem den offentlige og private sektor, som kan føre til nye løsninger. I dag går strømmen alt for entydigt og massivt den ene vej: helt ukritisk og ureflekteret importerer den offentlige sektor styreformer, der er udviklet i det private erhvervsliv.

Og i mange tilfælde behøver en kommune ikke at gå til det private erhvervsliv, når den søger inspiration til at udvikle velfærdsservicen. Den kan nøjes med at gå over grænsen til nabokommunen.

Undersøgelse efter undersøgelse viser, at der er meget stor forskel på, hvordan kommunerne indretter sig. En del af forklaringen er det kommunale selvstyre, som giver kommunerne ret til at indrette sig, som de vil. Det er sundt nok. Men når det kommunale selvstyre udvikler sig til nærsynethed, er den gal!

Kommuner og amter bør slå hul på den osteklokke, de har placeret sig under, så impulser fra omgivelserne kan trænge ind og vice versa. Dét vil kunne yde et godt bidrag til, at vi finder nye veje i den nødvendige videreudvikling af velfærdsservicen.

Fodnoter

[1] Lov om social service.

[2] Helsingør Kommune: Målsætninger. Mål. Resultatkrav. Økonomi. Budgetberetning 1998-2001.

[3] Kommunernes Landsforening (1999): Løn- og personalepolitikken på spring til år 2000. København: Forlaget Kommuneinformation.

[4] FOA (1999): Profil på social- og sundhedshjælpereleven: mindst hver femte er aktiveret. København: Forbundet af Offentligt Ansatte.