7. Ledelse og værdier – ansvarlig håndtering af offentlige midler

Af rigsrevisor Henrik Otbo, Rigsrevisionen

Den statslige sektor har i de seneste 15-20 år udviklet sig fra at være en sektor, der var styret af detaljerede regler, til en sektor, der er styret af overordnede mål og rammer. Udviklingen stiller nye krav til ansvarlighed, etik og værdier indenfor statslig ledelse. Det er ikke længere muligt at slå op i en facitliste og få svar på, hvordan man skal forholde sig i en given situation. Ledelsen i den enkelte institution må tage ansvaret for at handle og for de konsekvenser handlingerne har. Ledelsen må sætte dagsordenen for, hvordan medarbejderne i institutionen skal handle, hvordan de skal prioritere, hvilke resultater de skal opnå, og hvilke midler det er tilladt at bruge for at opnå disse. Det er ledelsens ansvar at forholde sig aktivt og offensivt til disse ting for at skabe det, som jeg nedenfor har kaldt den gode cirkel.

Ligesom udviklingen stiller nye krav til de statslige institutioner stiller udviklingen også nye krav til revisionen. Vi kan nu ikke længere nøjes med at kontrollere, om regler er overtrådt. Vi må ind og vurdere institutionernes resultater og handlinger i et bredere perspektiv og se, om institutionens ledelse har levet op til sit ansvar og skabt den effekt for borgere og samfund, som er institutionens overordnede mål.

Det er min erfaring, at institutionen med den gode forvaltning og sikre økonomistyring ofte også er den gode institution på medarbejdersiden. I mange statslige institutioner er der skabt en god cirkel, hvor målopfyldelse og resultater går hånd i hånd med høj ressourceudnyttelse og bred medarbejdertilfredshed.

Den gode cirkel opstår, hvor ledelsen har opstillet klare strategier og mål for hele organisationen. Den gode cirkel præges i øvrigt af enkle regelsæt, høj målopfyldelsesgrad, fokus på produktivitet, effektivitet, kvalitet og service samt ikke mindst bevidsthed om, hvem der er organisationens brugere og deres behov.

Resultaterne af den gode cirkel er høj og stigende produktivitet, voksende effektivitet og udvikling af kvalitet og service samt engagerede medarbejdere med stor grad af medarbejdertilfredshed.

Rigsrevisionen ser mange gode cirkler. Det gælder såvel institutioner, der er på vej ind i den gode cirkel som institutioner, der har været der længe.

Det modsatte scenario forekommer desværre også. En institution i en dårlig cirkel kan have uklare strategier og mål, som skaber usikkerhed om prioriteringer og produktion med ringe resultatopnåelse og uengagerede, samt utilfredse medarbejdere. Konsekvenserne af den dårlige cirkel er lav produktivitet, manglende klarhed om produkter og opgavevaretagelse, usikre resultater og desværre også medarbejderflugt.

Der kan være mange forhold, der påvirker løsningsmulighederne, lige fra politiske bindinger, manglende mål- og rammestyring, manglende bevillinger til en nødvendig omstilling, utidssvarende og/eller uoverskuelige regler mv. Det er ofte mere taknemmeligt at producere og forvalte veldefinerede og afgrænsede opgaver, end at forvalte områder med nye opgaver. Nye opgaver ofte skal gennem en udviklingsproces, med fastlæggelse af nye forretningsgange, oplæring af medarbejdere osv.

Den første forudsætning for at vende den dårlige cirkel er, at ledelsen udmelder mål og klare strategier. Gode ideer og initiativer drukner, hvis der ikke er fuldstændig klarhed over institutionens prioriteringer og mål. Det er også vigtigt at være opmærksom på, at strategier og mål ikke skal betragtes som faste størrelser, men størrelser, der må udvikle sig i takt med omverdenens krav og forventninger.

For at understøtte udviklingen af den gode cirkel – og give en hjælpende hånd til at komme ud af den dårlige cirkel – vil jeg fremhæve 2 publikationer, som Rigsrevisionen har udarbejdet.

I 1998 udarbejdede Rigsrevisionen i samarbejde med en række gode samarbejdspartnere “God Offentlig Revisionsskik”. “God Offentlig Revisionsskik” er en vejledning, hvori vi fastlægger en norm for revisors arbejde på områder, der fordrer god offentlig revisionsskik. Vejledningen bygger bl.a. på revisionsstandarderne fra INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institution) og på de europæiske retningslinjer for anvendelsen af INTOSAI's revisionsstandarder. Vejledningen handler bl.a. om at trække linjerne for ansvar og kompetence mellem ledelse og revisor op. Vi går også på det konkrete plan ind med beskrivelser af målsætning, planlægning og gennemførelse af henholdsvis finansiel revision og forvaltningsrevision.

Vi møder ofte spørgsmålet “Jamen, hvad synes Rigsrevisionen vi skal gøre?” I 1999 udgav Rigsrevisionen publikationen “God Statslig Økonomistyring”. Publikationen er et led i at søge at medvirke til at fremme en effektiv statsadministration ved at videregive de erfaringer, Rigsrevisionen har med statslig økonomistyring. I vejledningen beskriver vi også “den gode cirkel” og de barrierer, der kan være for at nå den. Endelig anvender vi internt i det daglige arbejde vejledningen som rettesnor for økonomistyringsundersøgelser.

Med disse 2 publikationer – og med en række af de øvrige beretninger og vores daglige revisionsarbejde i øvrigt – søger vi naturligvis at påvirke standarden for ansvarlig håndtering af offentlige midler bl.a. ved at skabe en fælles referenceramme og forståelse af nøglebegreberne på økonomistyringsområdet.

Som jeg nævnte indledningsvis, er ledelse den afgørende faktor i at tilrettelægge den gode cirkel eller at vende en dårlig cirkel til en god. Naturligvis har alle medarbejdere i en statslig institution et ansvar for, om institutionen er i en god eller dårlig cirkel.

Det er imidlertid altid ledelsens opgave og ansvar at vise vejen. Det er ledelsen, der skal tilrettelægge processen, som gør det muligt at opstille og arbejde med sammenhængende mål og strategier. God økonomistyring og dermed en placering af institutionen et sted inde i den gode cirkel er også ledelsens ansvar. Den store ledelsesmæssige udfordring er at give de enkelte led i kæden den fornødne styrke og få alle led i kæden til at hænge sammen.

I den statslige sektor er ledelsesopgaven mangesidet og indebærer store udfordringer – både for den enkelte leder, men også for ledergruppen som sådan. I takt med, at medierne går tættere på forvaltningen af den offentlige sektor, er de offentlige ledere blevet meget synlige, og presset på den enkelte leder er stort. Ansvar, etik og såmænd også både moral og dobbeltmoral er størrelser, der dagligt ryger ind over skrivebordet.

Det er min opfattelse, at de øgede krav til ledelsen både er krav til klare mål og strategier, men også til det etiske grundlag, som institutionens medarbejdere opererer på, når de forsøger at nå målene. Dette er også en nødvendig forudsætning for at bringe institutionen ind i den gode cirkel.

Der er derfor fortsat et stort behov for løbende at diskutere holdninger til etik og værdier blandt ledere – ikke alene i den statslige sektor men i hele den offentlige sektor – f.eks. i netværk, ved konferencer og møder. For vi kommer ikke udenom, at lederen i den offentlige institution skal være “det gode eksempel” – sætte standarden, om man vil.

Behovet for at bringe værdier ind i opgaveløsningen ser vi bl.a. hos vores søsterorganisationer rundt om i verden, hvor der er mange eksempler på, at der udarbejdes ret håndfaste linjer for, hvordan man skal opføre sig som revisor.

Må en medarbejder fra Rigsrevisionen, som er ude at revidere en statslig institution, sige ja til en invitation til at spise frokost med regnskabsmedarbejderne i kantinen? Skal han i givet fald lade den tilbudte snaps stå? Må kontorchefen takke ja til et arrangement i den kulturinstitution, han reviderer?

Disse eksempler er alle udtryk for de skridt på den etiske balancebom, som både vi i Rigsrevisionen men også andre offentlige ansatte tager i det daglige arbejde.

I Rigsrevisionen synes vi ikke, at vi på dette område skal søge at sætte udviklingen i bakgear ved at regulere os ind og ud af alle de situationer, vi stilles overfor i vores daglige arbejde. Det vil efter min bedste mening heller ikke kunne lade sig gøre at nedskrive et reglement for god etisk, ansvarlig opførsel.

Derimod tror jeg på en debat om, hvilken betydning vi lægger i de store begreber som værdi, moral og ansvar – og ikke mindst en debat om, hvordan vi håndterer det i dagligdagen. I Rigsrevisionen har vi derfor gennem en sådan debat udarbejdet et værdigrundlag, som den enkelte kan bruge som fortolkningsramme i det daglige arbejde. Tabel 7.1. viser Rigsrevisionens værdigrundlag til inspiration for andre institutioner.

Det afgørende ved udarbejdelse af et værdigrundlag er, at ledere og medarbejdere gennem en debat formulerer værdier, der af alle opleves som vedkommende og sande. Derved kan værdierne fungere som norm for, hvordan institutionen agerer internt og i forhold til omverden. For at holde værdierne vedkommende er det vigtigt, at debatten ikke stopper med formuleringen af værdigrundlaget, men at der er en løbende debat, og at værdierne i lighed med mål og strategier tilpasses i takt med, at udviklingen i omverden gør det nødvendigt.

Tabel 7.1. Rigsrevisionens værdigrundlag.

Det er min opfattelse, at en vigtig del af kulturen og værdigrundlaget i en institution er, at medarbejderne er bevidste om, at de er ansat i en statslig institution og hermed aflønnet af skatteborgernes penge. Når man sidder som forvalter af tilskud eller andre udgifter bør man huske på, at det er skatteborgernes penge, der bruges. Det er væsentligt hele tiden at søge størst mulig prioritering mod brugeren og dermed medvirke til, at institutionens overordnede mål gennemføres.

Det interne fokus forrykker ofte billedet fra det, som institutionen er sat til, over til det, der måske i højere grad er vigtigt for de personer, der er ansat i institutionen. Med andre ord bør prioriteringer løbende vurderes, og brugernes ønsker, behov og meninger må i fokus bl.a. gennem anvendelse af regelmæssige brugerundersøgelser.

Respekten for skatteborgernes penge kan afspejles i ønsket om at sikre sparsommelighed, produktivitet og effektivitet med vægt på brugernes ønsker om kvalitet og service.

Virksomhedskulturen bør være præget af et ønske om at gøre tingene rigtigt. Et ønske om ikke at søge smarte løsninger, men at overholde ikke bare de skrevne regler men også de uskrevne regler, der har hjemmel i de overordnede formål, som institutionen skal varetage.

Det er vigtigt at understrege, at det altid er institutionens ansvar, at de offentlige midler håndteres ansvarligt. Dvs., at bevillinger administreres i overensstemmelse med de formål, som Folketinget har givet bevillingerne til og indenfor det gældende regelsæt, der er fastsat af de kompetente myndigheder, f.eks. Finansministeriet.

Rigsrevisionen har i sin revision og i sine undersøgelser det udgangspunkt, at der er en god mening med de regler, som er fastsat, og at der er tænkt over de overordnede mål, som er fastsat fra politisk hold til en statslig institution.

Hvis regler eller overordnede formål imidlertid virker uhensigtsmæssige eller strider mod hinanden, har Rigsrevisionen og institutionen en fælles interesse i at kommunikere dette til de ansvarlige politikere eller regeludstedere i staten, så de nødvendige justeringer i regelsættet eller i de udmeldte formål kan finde sted. I mellemtiden og indtil det måtte ske, skal gældende regler naturligvis respekteres.

Som jeg nævnte indledningsvis har udviklingen i den statslige sektor stillet nye krav til ledelsen i de statslige institutioner. Det er mit indtryk, at ledelsen i de forskellige institutioner i høj grad har levet op til denne nye udfordring. Det er min opfattelse, at der i de statslige institutioner er et udbredt ønske om at gøre tingene bedre og at tilrettelægge arbejdet på en resultatorienteret måde. Jeg tror, at denne gunstige udvikling vil smitte af på de områder af statens forvaltning, hvor forståelsen for sparsommelighed, produktivitet og effektivitet endnu ikke er slået fuldt igennem. Det bliver fremover om muligt endnu mere vigtigt, at de opstillede mål nås, og at de tilsigtede effekter skabes.

Det er min vurdering, at der i den statslige sektor er en høj moral. En høj moral, der udspringer af et ledelsesønske om, at tingene skal gøres rigtigt og med skyldig hensyntagen til gældende regler.

Ansvarlighed kommer ikke af sig selv. Udviklingen med, at den enkelte statslige institution får stadig større frihedsgrader til at løse sine opgaver, betyder, at det er institutionen selv, som har ansvaret for, at fokus og integritet i opgaveløsningen forbliver det rigtige. Det er derfor vigtigt fortsat at fastholde og udbygge den gode moral gennem en sund virksomhedskultur.

Der er ingen nemme løsninger på de mange opgaver, de statslige institutioner har ansvaret for. Resultaterne opnås kun ved at fokusere på borgernes og samfundets behov. Søger man nemme eller smarte løsninger, hvor fokus tabes og mangler man opbakning i institutionen, åbner man gærdet for en dårlig cirkel.