9. Offentlige værdier og offentlig organisering

Offentlige værdier og offentlig organisering[1]

Af professor, ph.d. Torben Beck Jørgensen, Københavns Universitet

Ofte diskuteres det, hvilke opgaver den offentlige sektor skal varetage. Er der opgaver, der er “naturlige” for den offentlige sektor, f.eks. velfærdsopgaver og uddannelse? Det er en vigtig diskussion. Men det er også væsentligt at diskutere, hvilke værdier eller principper, der ligger eller bør ligge til grund for den offentlige forvaltnings virksomhed.

Den offentlige forvaltning består nemlig kun sjældent af “værdi-løse” organisationer. Typisk skal ikke blot en konkret opgave løses, det skal også ske under iagttagelse af forskellige værdier. Ville man ikke forvente, at når det offentlige har ansvaret for en opgave, så er der et vist minimum af retssikkerhed, offentligt indseende og faglig uafhængighed, frigjort fra et marked? Altså er det vigtigt at spørge ikke blot “hvilke opgaver?” men også “på hvilken måde?”

Er det en speciel aktuel problemstilling? Man kunne svare: Tværtom, det er et klassisk spørgsmål, der med flid er blevet dyrket gennem tiderne. Hvad er det normative grundlag for organisering? Må private virksomheder køre enøjet efter profit, eller har de også et socialt ansvar? Må pengeudlånere tage en hvilken som helst rente? Det har de ikke altid måttet. Er der noget, der hedder en retfærdig pris? Det mener moderne driftsøkonomer ikke, men når man taler om en omkostningsbestemt pris eller et “hvile-i-sig-selv-princip” for offentlige virksomheder, er man alligevel tæt på. Skal berørte parter høres, eller er de tværtom inhabile? Nogle værdier skal fremmes, andre ikke, eller de skal ligefrem hæmmes mest muligt. Al organisering er derfor et spørgsmål om skabelse af bias.

Men er værdiproblemstillingen i øjeblikket en hvilende problemstilling? Er vi i en tid, hvor der ikke er behov for at diskutere værdier? Nej, det er næppe tilfældet. På det generelle plan: der er meget opbrud i den offentlige sektor; så meget at man kan spørge, om vi er ved at forlade den kendte model for offentlig organisering? Mere konkret: der indføres nye organisationsformer, hævdvundne statslige monopoler, som har været betragtet som et naturligt led i enhver ordentlig nationalstat nedbrydes eller sælges, markedsløsninger introduceres, privatiseringer forsøges, og private ledelsesmetoder trænger ind i den offentlige sektor.

Er det godt eller skidt? For at kunne svare på basis af andet end et ureflekteret ideologisk grundlag er det nødvendigt at have en idé om, hvilke værdier der er på spil, og hvorledes værdier og organisering hænger sammen. Ellers opstår nemt problemer, f.eks. utilsigtede værdikonflikter (for værdikonflikter er der altid), manglende viden om værdikonsekvenser ved ny organisering, eller måske værst af alt: værdiblindhed eller værdiforvirring, som gør det vanskeligt for borgerne og politikerne at have præcise og realistiske forventninger til den offentlige sektor.

Heldigvis er diskussionen i gang. Der er en voksende international litteratur om spørgsmålet. Mange gange – med rette eller urette – tematiseret som “de tabte offentlige værdier”. Og der er en stigende interesse i både offentlige og private virksomheder for at formulere et værdigrundlag. Men der er behov for en systematisk behandling af spørgsmålet. Tre hver for sig illustrative – men langtfra udtømmende – temaer tages op:

• præges forskellige dele af den offentlige sektor af forskellige værdier?
• hvad indeholder offentlige organisationers værdigrundlag ud fra egne opfattelser?
• kan offentlige organisationer varetage for mange værdier? Eller for få?

Værdiernes art og deres fordeling

Det store normative spørgsmål er naturligvis: hvilke værdier bør ligge til grund for offentlig organisering? Det forbigås her. I stedet postuleres det, at en række værdier er vigtige. Disse værdier former tilsammen nedenstående værdidiamant:

Figur 9.1. Værdidiamanten.

Det karakteristiske er, at alle disse værdier ikke gælder med lige stor styrke alle steder i den offentlige sektor. Ud fra et alment kendskab til forholdene må vi tværtom forvente nogle systematiske forskelle, dvs. forskellige værdiprofiler rundt om i det offentlige landskab. Nogle eksempler.

I det ministerielle departement og borgmestersekretariatet er der næppe megen tvivl om, at politisk loyalitet må være den vigtigste værdi. Hvis ikke en ledende politiker kan stole på sine nærmeste embedsmænd...? Dernæst må regimeloyalitet (kunne også kaldes konstitutionel loyalitet) spille en rolle. En forståelse af og en loyalitet mod regimet kan gøre det klarere for embedsmanden, hvorfor politisk loyalitet er vigtigt, og hvorledes denne kan fortolkes.

Figur 9.2. Det ministerielle departement og borgmesterkontoret.

I ekstreme tilfælde kan man forestille sig, at embedsmanden må afbalancere politikere, som optræder illoyalt over for regimet. Set på den måde er regimeloyalitet en højere værdi end politisk loyalitet. Endelig er en demokratisk bevidsthed vigtig. Demokrati kan udmøntes i forskellige konkrete regimer, og ånden bag det formelle regime er vigtig at forstå. Tager vi mere konkret justitsministeriet som eksempel, bør vi naturligvis tilføje retssikkerhed.

I den kommunale skatteforvaltning er værdiprofilen noget anderledes. Her er retssikkerheden i centrum. Men for at det hele ikke skal udvikle sig til skrankepaveri, kan vi supplere med brugerorientering.

Nogenlunde samme værdiprofil ville vi forvente i den kommunale socialforvaltning. En del skattefolk og nok især en hel del socialrådgivere ville gerne have tilføjet faglig autonomi, men den reserverer vi til næste eksempel.

Universitetet, hospitalet, skolen og kirken har en tredje værdiprofil. Alle steder er den faglige autonomi vigtig. Ingen ville for alvor bryde sig om, hvis ikke-fagkyndige skulle begynde at forske, operere eller undervise. Derfor gør man meget de pågældende steder for netop at sikre fagkyndighed ved rekruttering.

Figur 9.3. Den kommunale skatteforvaltning.

Figur 9.4. Universitetet, hospitalet, skolen og kirken.

Da det faglige personale er vigtigt, er det også typisk, at personalets medvirken traditionelt spiller en stor rolle de pågældende steder, f.eks. ved kollegialt styre. Endelig skal nævnes brugerorientering.

I det statslige eller kommunale selskab står den forretningsmæssige drift i højsædet sammen med brugerorienteringen, der her søges sat igennem ved hjælp af et marked eller markedslignende kræfter. Det er jo typisk hele meningen med at organisere en aktivitet på netop denne måde.

Figur 9.5. Det statslige eller kommunale selskab.

En sådan værdimæssig differentiering af den offentlige sektor er nyttig, fordi der herved peges på nogle centrale problemstillinger. For det første kan der skabes en bevidsthed om, at alle værdier ikke er lige vigtige alle steder. Banalt men vigtigt, fordi der nogle gange kan være en tendens til ureflekteret at tale om den offentlige sektor som sådan. Det handler om at kunne have en specifik tillid: når X varetager opgave Y, kan vi regne med, at værdi A og B ligger til grund.

Men der skal for det andet holdes fast i, at en værdidifferentiering ikke nødvendigvis fjerner værdikonflikter. Snarere kunne man måske sige, at hver værdiprofil har sit karakteristiske værdidilemma. Topembedsmanden skal balancere mellem politisk loyalitet på den ene side og regime/demokratiloyalitet på den anden side. Tamilsagen var udtryk for en konflikt mellem retssikkerhed og politisk loyalitet. Og lægen skal balancere mellem faglig autonomi og brugerorientering. Spørgsmålet er også, om systemer uden værdidilemmaer absolut er ønskværdige? Albert Speer – Hitlers hofarkitekt og rustningsminister – skrev i sine erindringer, at Hitlers idé var at skabe systemer, hvor de ansatte ikke selv behøvede at tænke.

For det tredje er det nødvendigt at dyrke relationen mellem værdiprofil og organisering, for en bestemt værdiprofil kommer ikke af sig selv. Der skal skabes en bias. Når man vælger aktieselskabsform er det, som nævnt, typisk for at fremme mulighederne for forretningsmæssig drift. Faglig autonomi forudsætter, at bestemte uddannelser er blevet “autoriseret” til varetagelse af en bestemt opgave, og at andre er blevet afskåret muligheden for at blande sig. Brugerorientering kan fremmes gennem repræsentation (f.eks. brugerbestyrelser, studienævn og menighedsråd). Regimeloyalitet kan fremmes ved tjenestemandsansættelser og edsaflæggelse (f.eks. på at man vil overholde grundloven). Og i organiseringsspørgsmålet indgår dét at skabe mekanismer, der sørger for, at en værdi ikke “udarter sig”. F.eks. at lægelig autonomi ikke bliver til lægeligt hovmod.

Offentlige organisationers værdigrundlag

Hvad mener offentlige organisationer så selv, er deres værdigrundlag? Med udgangspunkt i otte forskellige organisationer skal vi prøve at pejle os ind på, hvad offentlige organisationer mener, deres værdigrundlag bør være (eller allerede er). De otte organisationer er Udlændingestyrelsen (US), Statens Indvandrerverk (SIV), Utlendingsdirektoratet (UD), Vejdirektoratet (VD), Told•Skat (T•S), Flyvevåbnet (FV), Folketingets Administration (FA) og SAS. Som det ses, er den danske Udlændingestyrelse suppleret med sine skandinaviske søsterorganisationer, og de mere traditionelle offentlige organisationer er suppleret med Folketingets Administration og SAS.

Det metodiske problem er, at disse organisationer har særdeles forskellige måder at fremstille deres værdigrundlag på. “Ansvarlighed” er f.eks. en kategori, der dækker over ganske varierende forhold. Derfor er så at sige de mindste bestanddele – “værdiatomerne” – registreret (ansvarlighed over for hvad?), herudfra er der så dannet 9 værdier, som igen for at opnå lidt overskuelighed er samlet i 3 hovedgrupper. Resultatet heraf fremgår af skema 9.1.

Skema 9.1. Nogle organisationers værdigrundlag.

	US	SIV	UD	VD	FA	T•S	FV	SAS
Systemværdier Organisation Personale Økonomi	x xx x	x xx	xx x x	xx x x	xx x xx	xx	x x	x x x
Procesværdier Faglighed Retssikkerhed Offentlighed/åbenhed	x x	x		x	x x
Organisation-omverden Interessent-ansvarlighed Brugerorientering	x	xx	x		x		xx	xx xx

xx = stor vægt
x = middel vægt
manglende markering = ingen vægt eller fremgår ikke.

Dette skema skal tages med forbehold. De otte organisationer kan naturligvis ikke siges at være repræsentative, og det er yderligere et problem, at det tilsyneladende er forskelligt, hvad man overhovedet forstår ved værdier. Det svenske Statens Indvandrerverk opererer således med opgaver, visioner, værdier og verksfilosofi. Andre kategoriserer f.eks. visse forhold som værdier, som hos svenskerne opfattes som verksfilosofi. Men når det er sagt, hvad kan vi så læse ud af skemaet?

For det første er det tydeligt, at der lægges meget stor vægt på systemværdierne, altså hvilke egenskaber systemet som sådan skal have. Topscoreren er værdier, der relaterer sig til personaleforhold. Fokus er her på, hvorledes mennesker skal omgås med hinanden på en arbejdsplads. For Udlændingestyrelsen betyder det f.eks.

• at vi interesserer os for hinanden som mennesker og viser hinanden venlighed i ord og handling,
• at vi lytter til hinanden og har en omgangsform, der er personlig, uformel og åben og så vidt muligt direkte og mundtlig.

Det nævnes, at “(v)i har et helhedssyn på hinanden”, og et fotografi viser en mandlig medarbejder, der bærer på en (fysisk) tung sag for en højgravid kvinde. Told•Skat nævner, at ledelse er baseret på menneskesyn, der indebærer, at medarbejderne som udgangspunkt f.eks.

• gerne vil yde en optimal indsats,
• føler ansvarlighed overfor opgaverne i Told•Skat,
• er loyale overfor Told•Skat.

Det virker, som om det er moderne at have et menneskesyn, et menneskesyn der som et gennemgående træk har, at tillid er godt og kontrol kun en uheldig nødløsning. Den konkrete udformning spænder fra “at have det rart med hinanden” til Flyvevåbnet, der mere principielt henviser til “vor kristne kulturkreds”.

Disse personalerelaterede værdier spiller ret direkte over i organisationsrelaterede værdier. Her dyrkes “vi-følelsen”. Organisationen er en helhed, der skal være samarbejde på tværs, ingen må grave sig ned i båse, der skal være korpsånd, fællesskab og fælles ansvar. Andre værdier findes dog også. Vejdirektoratet lægger vægt på en innovativ organisation, og SAS vil være offensiv.

De økonomiske værdier går typisk på resultatorientering, ressourcebevidsthed, prioritering, målopfyldelse o.l.

Procesværdier – faglighed, retssikkerhed og åbenhed/offentlighed – spiller en overraskende lille rolle. Ordet retssikkerhed nævnes endda kun af Statens Indvandrerverk, men det er naturligvis muligt, at jeg har overset det andre steder. Her tvinges man ind i en venlig fortolkning: de procesrelaterede værdier må være underforståede, eller de må fremgå af andre dokumenter.

Organisation-omverdenværdier handler om, hvad der skal kendetegne forholdet mellem organisationen og dens omverden. Brugerorientering er tydeligvis slået igennem. Men ellers spiller disse værdier en tilsvarende lille rolle som procesværdier. Det er egentlig pudsigt, at en eksplicit ansvarlighed over for interessenter kun og netop fremgår af værdigrundlaget i Flyvevåbnet og SAS.

Det har ikke noget at gøre med, at de begge flyver. SAS fremhæver f.eks., at de er et public service selskab, er engagerede i reduktion af miljøskadelige effekter af flyvirksomhed, og at de støtter kultur, idræt og uddannelse. Flyvevåbnet “tjener som en del af det danske forsvar et demokratisk samfund, som skal kunne forsvare sin eksistens og sine værdier. Forsvaret er en integreret del af og under kontrol af dette samfund.” Og videre antages det, at dets personel bl.a. udviser “respekt for og accept af demokratiet og dets vilkår.”

Tager man disse værdigrundlag bogstaveligt, og antager man videre, at det er dokumenter, der skal præsentere organisationerne udadtil, hvilket indtryk får man så? En koncentration om systemværdier, en vis indadvendthed, som kun brydes for alvor af Flyvevåbnet og SAS. De svære spørgsmål er også udeladt. SAS er et public service selskab, men i samme åndedrag betones lønsomhed og forretningsmæssig drift. Hvordan afvejer man? Flyvevåbnet nævner, at opgaveløsningen indebærer et ansvar for menneskers liv. Sætningen gives næsten kun mening, hvis man læser: “at slå ihjel.” Og hvordan kan personalet i Udlændingestyrelsen dag ud og dag ind behandle hinanden som hele mennesker?

Nu er det jo nemt nok at sidde og kloge sig i elfenbenstårnet. Har den kritiske forfatter ikke misforstået noget? Jo, det har jeg. For disse værdigrundlag skal sandsynligvis forstås på en helt anden måde: de handler nok frem for alt om ledelse, organisationsudvikling og konsensusbygning (materialet fra Vejdirektoratet og Told•Skat handler direkte om ledelse og organisationsudvikling), og hvert enkelt værdigrundlag skal således relateres til den specifikke situation, den pågældende organisation stod i. Men er ordet “værdigrundlag” ikke mere krævende? Handler “værdigrundlag” ikke om mere, end at få “systemet” til at fungere?

For mange eller for få værdier?

Nu kunne man få det indtryk, at de nævnte offentlige organisationer så er orienteret mod for få værdier. Men er en bred værdiprofil nødvendigvis lykken? I hvert fald er der en sammenhæng mellem værdimængde og organisering. Så spørgsmålet er nu: Hvilken rolle spiller det, om offentlige organisationer varetager mange eller få værdier?

Ja, hvis man skal dømme ud fra en undersøgelse af statslige direktorater, styrelser og institutioner, så spiller antallet af værdier, der skal varetages, ikke nogen uvæsentlig rolle. De adspurgte organisationer blev kategoriseret efter hvilke og hvor mange hensyn, de mente havde betydning for deres status som offentlige organisationer. Var der specielle forhold, der gjorde, at det var vigtigt, at de var offentlige organisationer? Den ene gruppe med mange og vigtige hensyn kalder vi nu for værdi-brede organisationer, den anden gruppe med få og mere inferiøre hensyn kalder vi for værdi-smalle organisationer. Derefter blev disse to grupper sammenlignet systematisk på en lang række punkter.

De to grupper har et forskelligt forhold til omgivelserne. De værdi-brede organisationer har mere komplicerede omgivelser. Der er mange aktive interessenter (ministeriet, folketingspolitikere, faglige organer, medierne og offentligheden i øvrigt), der primært fokuserer på organisationens ydelser, dens ressourceanvendelse, de administrative forhold og personaleforhold. I modsætning hertil har de værdi-smalle organisationer få interessenter, der mest interesserer sig for, om brugerne ser ud til at være tilfredse. Mere specifikt har ressortministeriet en større interesse i styring af værdi-brede organisationer end i de værdi-smalle, og kommunikationen er hyppigere og mere formel.

De interne forhold afviger også. De værdi-brede bruger flere kræfter på at koordinere internt og med flere bureaukratiske virkemidler end de værdi-smalle, og mens koordineringen i begge grupper har til formål at sikre ydelsernes kvalitet og at de bliver leveret til tiden, så har de værdi-brede i høj grad også regelefterlevelse og ensartede afgørelser som formål med koordineringen. De værdi-brede organisationer har tillige et tungere ledelseslag – men de er ikke desto mindre gennemsnitligt noget mindre end værdi-smalle organisationer.

De værdi-brede organisationer har et mindre forandringsvolumen end de værdi-smalle, og disse sidste har især en forkærlighed for at gennemføre “moderne” New Public Management forandringer, som f.eks. ledelses- og personaleudvikling, økonomistyring, udliciteringer m.v. Når de to grupper bliver udsat for besparelseskrav i løbet af finansåret, er det også de værdi-brede der i størst grad griber til traditionelle besparelsesmetoder (procentbesparelser, udskyde stillingsbesættelser o.l.)

Ledelsesforholdene varierer. Ledelsen i værdi-brede organisationer oplever en presset situation, og nogle af de væsentligste strategier til at tackle aktuelle problemer med, er såmænd at skaffe flere ressourcer og at få reduceret ressortministeriets indflydelse i modsætning til værdi-smalle organisationer, hvor der f.eks. lægges mere vægt på investeringer og på at få smidiggjort lønsystemet. Og endelig: mens ledelsen i værdi-brede organisationer ofte rekrutteres fra organisationens kerneprofession, er der en større tendens i værdi-smalle organisationer til at rekruttere administrativt uddannede.

Hvad kan vi nu bruge det til? For det første kan man pege på, at værdibredde har sine omkostninger. Værdi-brede organisationer har en tungere gang på jord, de er mere bureaukratiske, er udsat for mere ekstern styring og mere forandringstræge. De værdi-smalle har et lettere liv. Jamen skal vi så ikke se at få høvlet alle offentlige organisationer af, så de alle bliver værdi-smalle? Det kan man ikke konkludere. Man skal i hvert fald inddrage i den diskussion, at de værdi-smalle organisationer har deres achilleshæl også: de er ensidige. Og derfor er det måske nemt for dem at se ud, som om de er effektive.

Måske skulle man snarere stille spørgsmålet på en anden måde: Er der visse opgaver, der bedst kan løses i værdi-smalle organisationer? Hvor vi ønsker dynamik og handlekraft uden for meget snak? Og er der andre opgaver, hvor det netop er vigtigt, at der bliver taget udgangspunkt i flere værdier med de problemer dette indebærer, med mere offentligt indseende og med mere politisk medleven, selvom det jo selvfølgelig er besværligt?

En helt anden problematik – som den refererede undersøgelse ikke kan give noget svar på – er om der en naturgiven dynamik i enhver organisation hen imod inddragelse af flere værdier og større kompleksitet? Og derefter – når man har nået et vist kompleksitetsniveau – en reaktion der søger forenkling gennem opsplitning?

Afslutning

På det internationale plan har værdierne – pudsigt nok – haft en mere fremtrædende plads. “Københavner-kriterierne” (juni 1993) for optagelse af nye medlemmer i EU er bl.a.: demokrati, retsstat, menneskerettigheder og mindretalsbeskyttelse. Hvorfor skulle vi ikke have en levende værdidebat i forbindelse med konkret offentlig organisering?

På det individuelle plan kan etik ikke løsrives fra spørgsmålet om værdier. Tværtom er det netop i situationer prægede af værdikonflikter, at en etisk stillingtagen er nødvendig. Her skal embedsmandens personlige integritet og hæderlighed stå sin prøve.

På det konkrete organisatoriske plan – f.eks. i forbindelse med udliciteringer – må man spørge, hvilke værdier, der kan fremmes respektive hæmmes. Hvilken diskussion af værdier har man eksempelvis haft i Farum og Græsted-Gilleleje Kommuner? Og hvilke værdiproblemer kan man løbe ind i, i forbindelse med joint ventures mellem det offentlige og det private? Af Rigsrevisionens beretning fra 1997 om Socialministeriets engagement i systemeksportselskabet “Export of Social Systems” fornemmer man et sammenstød mellem to værdier: retssikkerhed og forretningsmæssig drift.

Når det gælder mere almene forvaltningspolitiske virkemidler som f.eks. resultatkontrakter, er det relevant at tage stilling til, om et eksplicit værdigrundlag burde fremgå af kontrakten. Har effektivitet ikke været en ganske dominerende værdi gennem mange år, og skal et sådant værdiherredømme blot fortsætte?

Fodnoter

[1] Dette kapitel tager spørgsmål op, som behandles i forskningsprogrammet: “Offentlig sektor under forandring” under Folketingets udredning vedrørende magt og demokrati. Undersøgelsen vedrørende værdi-brede og værdi-smalle statslige organisationer er nøjere dokumenteret i Antonsen, M. and Beck Jørgensen, T. (1998): “Offentlig etos og offentlige organisationer”, Nordisk Administrativt Tidsskrift, vol. 79, nr. 2, pp.178-201.