2. Centraladministrationens historie og reformforsøg
Grundlaget for centraladministrationens overordnede struktur og det ministerielle system, som vi kender i dag, blev efter fransk forbillede indført ved enevældens ophør i 1848. Ministerialstyret betød, at der kom til at stå en minister i spidsen for hver hierarkisk opbyggede forvaltningsgren, og samtidig fik ministeren alene det overordnede ansvar for forvaltningen på sit ministerområde. Denne overordnede ramme for den danske centraladministration har ikke ændret sig i de forløbne 150 år, men der er sket en stor udvikling i ministeriernes opgaver, organisering og størrelse.
Med afslutningen af forfatningskampen påbegyndtes omkring 1900 en vækst i centraladministrationen. Nye ministerier, direktorater og styrelser blev oprettet, og antallet af embedsmænd i ministerierne blev kraftigt forøget. Udgangspunktet var da også ganske beskedent - i alt var der ansat omkring 300 embedsmænd på dette tidspunkt.
Herudover var den væsentligste udvikling i perioden frem til 1. Verdenskrig, at direktoraternes position i forhold til ministeren blev ændret. Direktoraterne havde tidligere direkte adgang til ministeren, men i takt med oprettelsen af nye direktorater, fik flere af disse den direkte ministeradgang fjernet. I stedet skulle de referere til departementet.
I perioden mellem 1. og 2. Verdenskrig påtog staten sig flere og flere velfærdsopgaver, men den kraftige vækst i opgaver, personale og udgifter var ikke problemfri, bl.a. fordi væksten skete uden ændringer i centraladministrationens arbejdsform og organisering. Derfor blev der i 1923 nedsat en administrationskommission, der skulle undersøge mulighederne for en forenkling af statsadministrationen med henblik på at opnå besparelser og kortere sagsbehandlingstider. De umiddelbare resultater af kommissionens arbejde var begrænsede, men i et længere perspektiv havde flere af kommissionens anbefalinger betydning. Kommissionen anbefalede eksempelvis, at sagsbehandlingen i vidt omfang skulle udlægges fra departementerne til direktorater og lokale myndigheder. En anbefaling, der går igen i senere udvalgs- og kommissionsarbejder.
Efter 2. Verdenskrig var der i offentligheden en vis kritik af centraladministrationens rolle under besættelsen. Sammen med et generelt ønske om reformer af den statslige administration, førte dette til nedsættelsen af en ny kommission - Forvaltningskommissionen af 1946. Denne koncentrerede sit arbejde om en normalisering af centraladministrationen efter krigen og mindre rationaliseringsforanstaltninger. Kommissionen afsluttede sit arbejde i 1952. Som udløber af kommissionen blev nedsat et permanent forvaltningsnævn, der havde som primær funktion at sikre en fortløbende rationalisering af statens administration.
Efter en relativt begrænset vækst i den offentlige sektor i 1940´erne og 50´erne, skete der en kraftig udbygning i 1960´erne og 70´erne, og antallet af ansatte i centraladministrationen blev mere end fordoblet, jf. tabel 1.
|
|
1950 | 1960 | 1970 | 1980 | 1990 | 1999 |
|
Ministerier i alt |
47.264 | 53.940 | 91.699 | 111.784 | 127.120 | 70.020 |
|
Departementer |
1.830 | 2.446 | 4.099 | 4.645 | 5.096 | 5.020 |
|
Styrelser |
14.699 | 19.486 | 48.836 | 57.306 | 66.810 | 65.000 |
|
General-direktoraterne |
30.735 | 32.008 | 38.764 | 49.833 | 55.214 | - |
Anm.: For årene 1950 og 1960 er angivet antal ansatte. For 1970 og 1980 er angivet antal heltidsansatte og antal deltidsansatte omregnet til heltidsansatte. For 1990 og 1999 er angivet antal årsværk.
Udbygningen af den offentlige sektor gav et stigende behov for central koordinering og styring samt for styrkelse af ministeriernes løbende sagsbehandling. Som følge heraf nedsatte daværende statsminister Viggo Kampmann Administrationsudvalget af 1960 (A-60).
Udvalget havde som væsentlig opgave at komme med forslag til, hvordan den overordnede styring og policyudvikling kunne styrkes. Baggrunden herfor var, at departementerne afgjorde stadig flere enkeltsager. Samtidig havde en række styrelser fortsat direkte ministerreferat, hvilket indebar, at indstillingerne til ministeren ikke i tilstrækkelig grad blev koordineret. Samlet betød dette, at departementernes muligheder for at behandle de overordnede politiske spørgsmål - og dermed rådgivningen af ministeren - blev mindsket. Opgavesammenblandingen indebar samtidig, at sagsbehandlingen i rutinesager var for langsom.
Udvalget fremlagde i sin første betænkning i 1962 1) en samlet model for centraladministrationens opbygning - den såkaldte A-60 model. Modellen indebar, at ministerierne fremover skulle bestå af ét departement og et eller flere fagdirektorater/styrelser.
Arbejdsopgaverne skulle efter A-60 modellen fordeles, så departementet skulle varetage ministerbetjeningen, planlægningsopgaver og lovforberedende arbejde, mens alle konkrete forvaltningsafgørelser og tilsynsopgaver skulle varetages i styrelserne. Departementerne skulle dog fortsat foretage afgørelser i principielle enkeltsager, og på sagsområder, hvor det af hensyn til begrænset sagsmængde ikke var hensigtsmæssigt at oprette styrelser.
Som følge af en fortsat personalevækst, med en stigning på over 70 pct. fra 1960 til 1970, samt den decentralisering af opgaver til amter og kommuner, som fulgte af kommunalreformen, blev der i 1970 på ny nedsat en arbejdsgruppe vedrørende centraladministrationens organisering (Korsbækudvalget).
Arbejdsgruppens anbefalinger for centraladministrationens organisering indebar, at der skete en opblødning af A-60 modellen. Udvalget anbefalede således en pragmatisk opgavespecifik model tilpasset det enkelte ministerium. Udvalget opstillede to principmodeller, der kunne danne baggrund for omlægninger af ministeriernes organisation. Den ene model, som et flertal i udvalget fandt egnet i fagministerierne, var en revideret departements-direktoratsmodel, hvor direktoraterne skulle overtage de daglige forvaltningsopgaver. Tanken var at aflaste ministeren for konkrete enkeltsagsafgørelser, således at ministeren kunne koncentrere sig om de overordnede politiske styrings- og administrationsopgaver. Modellen indebar, at departementerne alene skulle fungere som ministerens sekretariat. For at sikre koordination af ministeriets arbejde blev det endvidere foreslået at oprette kontaktgrupper med deltagelse af cheferne i departementet og direktoraterne - en forløber for vor tids "koncernledelser".
Departementets opgaver i denne model skulle være:
Udvalget præciserede samtidig, hvilke opgaver styrelserne skulle varetage:
Den anden model, som et mindretal i udvalget anbefalede for alle ministerier, men som flertallet kun kunne støtte for de koordinerende og helt små fagministerier, var en enhedsorganisation, hvor der frem for styrelser blev oprettet et antal faglige enheder inden for hvert departement. De faglige enheder skulle dels kunne virke som sædvanlige departementsenheder, dels kunne optræde som selvstændige institutioner, dvs. træffe afgørelser i eget navn og på eget ansvar. For at sikre koordination internt i ministeriet blev det endvidere anbefalet, at der oprettedes et særskilt sekretariat hertil i ministeriet.
På trods af anbefalingerne om departements-direktoratsmodellen i 1960´erne og 70´ernes udvalgsarbejder, har udviklingen ikke fuldt ud afspejlet anbefalingerne. En opgørelse fra 1987 viste dog, at 11 ud af 14 fagministerier havde gennemført departements-direktoratsmodellen. 3) Ligeledes har der efter 1970 været en klar udvikling mod kun ét departement i hvert ministerium, samtidig med at antallet af administrative styrelser er steget markant, jf. figur 1.
Figur 1. Antal ministerier, departementer og styrelser.
Kilde: Finansloven, diverse årgange.
Anm.: Til og med 1990 er Generaldirektoraterne for Statsbanerne og Post- og Telegrafvæsenet beregnet som departementer.
Anbefalingerne i forhold til de overordnede ministeriestruktur blev således i større eller mindre grad efterlevet i de fleste fagministerier, men med en pragmatisk tilpasning af organiseringen til opgaver, personer, politiske emner mv.
2.3. ModerniseringHvor 1960´erne og 70´erne var præget af den stadige udbygning af den offentlige sektor, var 1980´erne præget af en opbremsning af væksten samt forsøg på modernisering og effektivisering af centraladministrationen, en udvikling, der - delvist med andre midler - er fortsat i 1990´erne.
Hvor de tidligere forvaltningspolitiske reformbestræbelser havde koncentreret sig om den formelle struktur og arbejdsdeling i centraladministrationen, rettede reformbestræbelserne sig nu bredt mod at ændre holdninger og adfærd i den offentlige sektor. Hovedformålet var dels en opbremsning af den offentlige sektors udgiftsudvikling, dels at få den offentlige sektor til at fokusere på brugerne af de offentlige ydelser. Borgerne skulle nu i mindre grad ses som "retssubjekter", dvs. som undergivne den offentlige forvaltnings afgørelser, men i højere grad som "kunder" eller brugere af de offentlige serviceydelser, ikke ulig forholdet mellem en virksomhed og dens kunder.
Den overordnede ramme for reformerne i 1980´erne og begyndelsen af 1990´erne var Moderniseringsprogrammet, der blev iværksat i 1983. Udover den kampagne, som blev sat i gang for at ændre adfærd og holdninger, indebar moderniseringsprogrammet væsentlige initiativer med direkte betydning for centraladministrationen:
- En budgetreform i 1984, der decentraliserede en række beslutninger til de enkelte ministerområder og forvaltningsenheder, samt indførelse af totalrammestyring af ministeriernes nettoudgifter. Reformen indebar også en ændring af detailstyringen af ministeriernes personaleforbrug. Så længe ministerierne holdt sig inden for en ramme for det samlede personaleforbrug og lønsum, kunne ministeriet selv styre ansættelser (dog ikke chefstillinger).
- Lancering af en koncernstyringsmodel i 1986. Modellen indebar faste dialog- og samarbejdsformer mellem departement og styrelser.
- Fristyrelsesforsøget i 1992. Forsøget indebar, at der mellem en styrelse og et departement blev indført en kontraktstyring. Kontraktstyringen betød, at styrelserne fik udvidet frihed på en række områder, mod at der til gengæld blev opstillet resultatkrav for styrelsens aktiviteter i kontraktperioden.
Budgetreformens uddelegering af personale- og bevillingskompetencer blev i mange ministerier fulgt op af en decentralisering inden for ministerområdet, så styrelserne fik øget kompetence på især løn- og økonomistyringen. Decentraliseringen var dog ikke entydig, idet der samtidig foregik en centralisering. Fra midten af 1980'erne fik departementerne en mere central rolle i den interne koordination og styring inden for ministerområdet. F.eks. er det direkte ministerreferat blevet afskaffet for de fleste styrelser. Hensigten har været at sikre et større fokus på opfyldelse af det samlede ministerområdes målsætninger.
Fokus på en mere entydig ministerbetjening, samt bedre koordination og styring af ministerområdet, gav sig - som illustreret i figur 1 - også udtryk i en udvikling mod et departement pr. ministerium. Det sidste ministerium med to departementer var Finansministeriet, der i 1994 sammenlagde Budgetdepartementet og Administrations- og Personaledepartementet.
Et af de væsentligste indsatsområder i 1990´erne var en modernisering af løn- og personalepolitikken. I redegørelsen "Medarbejder i staten - ansvar og udvikling" fra 1994 blev der for første gang formuleret en samlet ramme for personalepolitikken. I 1998 blev der fulgt op med redegørelsen "Personalepolitik i staten - fra ord til handling". Med de to redegørelser blev der stillet en række krav til de statslige institutioners personale og ledelsespolitik, bl.a. medarbejderudviklingssamtaler og ledervurderinger.
I 1997 blev der indført et nyt lønsystem, der forbedrede samspillet mellem løn- og personalepolitikken i den offentlige sektor. Det nye lønsystem lægger vægt på at sikre en bedre sammenhæng mellem løn og resultater.
Nye selskabsformer
Danmark har af forskellige historiske og politiske årsager aldrig haft den samme statslige involvering i en egentlig vare- og serviceproduktion, som det har været tilfældet i flere af vore nabolande, eksempelvis Sverige, England og Tyskland. Det statslige engagement har helt overvejende været afgrænset til infrastrukturområderne, som telekommunikation, post og jernbaner, samt "følsomme" områder, især materiel til forsvaret. Andelen af de statsligt ansatte, som var beskæftiget i statslige virksomheder var dog, i kraft af virksomhedernes størrelse, ganske betydelig.
I 1990´erne blev en omfattende reformproces igangsat. Mange af de statslige styrelser og institutioner, som varetog drifts- og anlægsopgaver er gradvist blevet omdannet til aktieselskaber eller selskaber, hvis struktur minder om aktieselskaber. Eksempelvis er de to store etater, Post- og Telegrafvæsenet og DSB, der tilsammen havde 55.214 årsværk i 1990, gradvist blevet opdelt i mindre enheder, og driftsområderne er samtidig blevet udskilt fra den tætte statslige styring.
I enkelte tilfælde er selskaberne helt eller delvist blevet solgt til private investorer, jf. tabel 2. Andre statslige institutioner har fået status af nettostyrede statsvirksomheder, hvor der er indsat en bestyrelse for virksomheden (f.eks. Det Kongelige Teater).
Tabel 2. Salg af aktier i statslige selskaber.| År | Selskab | Salgssum i mia. kr. |
| 1985 |
Kryolitselskabet Øresund |
0,7 |
| 1990 |
Statsanstalten for Livsforsikring |
4,2 |
| 1993 |
Teledanmark A/S |
0,1 |
| 1993 |
Girobank A/S |
0,7 |
| 1994 |
Københavns Lufthavne A/S |
0,7 |
| 1994 |
Teledanmark A/S |
0,9 |
| 1995 |
EKR Kreditforsikring A/S |
0,1 |
| 1996 |
Københavns Lufthavne A/S |
1,0 |
| 1996 |
Datacentralen A/S |
0,3 |
| 1996 |
Girobank A/S |
0,7 |
| 1997 |
EKR Kreditforsikring A/S |
0,3 |
| 1998 |
Teledanmark A/S |
31,1 |
| 1999 |
Datacentralen A/S |
0,1 |
Det er et kendetegn ved de fleste selskabsdannelser, at det direkte ministerstyrede hierarki er blevet erstattet med en højere grad af markedsstyring samt af specifik lovregulering af virksomhedernes adfærd.
Afrunding
Centraladministrationens historie er på en gang præget af stabilitet og fornyelse. Den ministerielle grundmodel fra 1848 er stadig den bærende, men er kontinuerligt blevet tilpasset ændringer i de politiske krav og samfundets almindelige udvikling.
Kravene til ministrene og centraladministrationen vokser, og tempoet i forandringerne går i vejret. Derfor vil der i fremtiden være krav om øget dynamik og forandring af organisations- og ledelsesformer i centraladministrationen.
1) Betænkning nr. 301 (1962): Administrationsudvalget af 1960: 1. betænkning.
2) Betænkning nr. 629 (1971): Redegørelse fra Arbejdsgruppen vedrørende Centraladministrationens organisering.
3) Bentzon, K.H. (1988): "Forvaltningsreformer i den offentlige sektor", i K.H. Bentzon: Fra vækst til omstilling - modernisering af den offentlige sektor. København, Ny fra Samfundsvidenskaberne. Her fra Hansen, Hanne Foss: "Den historiske arv - Danmark", i Lægreid, Per og Pedersen Ove K.: Fra opbygning til ombygning i staten. DJØF forlaget 1999.
4) Betænkning nr. 1354 (1998): Forholdet mellem minister og embedsmænd.
