3. Organisation og arbejdstilrettelæggelse

3.1. Ministeriernes overordnede organisation

Et ministerium består i dag af ét departement samt en eller flere styrelser. Undtagelser er Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Kirkeministeriet, der ingen styrelser har. Statsministeriet og Kirkeministeriet er de to mindste ministerier, og Udenrigsministeriet er ved lov om Udenrigstjenesten oprettet som en enhedstjeneste.

Det største departement 5) er Udenrigsministeriets med 1.508 årsværk, mens det mindste departement er Kirkeministeriets med blot 42,8 årsværk. De største styrelser er Forsvarskommandoen og Rigspolitiet med hhv. 26.384 og 13.250 årsværk. Mindste styrelser er Posttilsynet og Jernbanetilsynet med hhv. 8,4 og 15,3 årsværk.

Figur 2. Årsværksfordelingen i centraladministrationen.


Kilde: Statens Løninformation.

Som det fremgår af figur 2, er medarbejderne i overvejende grad ansat i styrelserne. Kulturministeriet samt naturligvis Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Kirkeministeriet er undtagelser. For Kulturministeriet skal det dog bemærkes, at der herunder findes en lang række statslige institutioner samt selvejende institutioner med statstilskud.

Når antal årsværk i Undervisningsministeriets departement forekommer stort i forhold til styrelsernes, skyldes dette, at de ansatte i Institutionsstyrelsen og Uddannelsesstyrelsen af ministeriet inkluderes i opgørelsen af årsværk i departementet. Dermed udgøres antallet af årsværk i styrelserne på ministerområdet udelukkende af SU-styrelsens medarbejdere.

Ministeriemodeller
Departementerne har i undersøgelsen selv angivet, hvilken model de vurderer, der er lagt til grund for den nuværende overordnede organisering inden for ministerområdet.

Som det fremgår af nedenstående tabel viser undersøgelsen, at departements-direktoratsmodellen er den dominerende organiseringsmodel for centraladministrationen, om end billedet er broget. Således angiver otte ud af 20 departementer, at denne model er lagt til grund for den nuværende organisering, mens seks departementer svarer, at der indgår elementer fra enhedsmodellen. Ingen departementer angiver, at enhedsmodellen alene ligger til grund for organiseringen, mens de resterende departementer angiver, at en anden model ligger til grund.

Tabel 3. Ministerområdernes organisering.

Departements-direktoratsmodel	Både Departements-, direktorats- og Enhedsmodel	Anden model
Arbejdsministeriet By- og Boligministeriet Finansministeriet Forsvarsministeriet Fødevareministeriet Sundhedsministeriet Trafikministeriet Økonomiministeriet	Forskningsministeriet Indenrigsministeriet Justitsministeriet Miljø- og Energiministeriet Socialministeriet Undervisningsministeriet	Erhvervsministeriet Kirkeministeriet Kulturministeriet Skatteministeriet Statsministeriet Udenrigsministeriet

Samtidig angives relationen mellem departement og styrelser til at være et over- underordnet forhold. Dog er der tilfælde, hvor de enkelte styrelser på udvalgte områder har direkte ministeradgang.

Imidlertid må tabellens angivelser af organiseringsform tages med et vist forbehold. Dels er en entydig placering af et ministerområde, hvor der ofte vil forekomme store forskelle i styrelsernes roller, vanskelig. Dels er ministeriernes egen angivelse af deres organisering præget af forskellige opfattelser af, hvad der ligger i de to modeller.

Boks 1. Undervisningsministeriets struktur.

Frem til 1989 var Undervisningsministeriet organiseret traditionelt i et departement og seks underliggende direktorater foruden SU-styrelsen. Arbejdsdelingen på ministerområdet fulgte i udstrakt grad departements-direktoratsmodellen, hvorefter departementet varetog lovgivning samt overordnet økonomistyring og planlægning, mens direktoraterne stod for den konkrete administration af hvert sit skole- eller uddannelsesområde. I 1989 blev direktoraterne bragt på linie med afdelingerne i departementet i en ny flad enhedsstruktur, som stadig er kernen i Undervisningsministeriets organisering. I 1998 blev departementet imidlertid omstruktureret med oprettelsen af Uddannelsesstyrelsen og Institutionsstyrelsen, som siden har fungeret som en slags departementsstyrelser. Hvor hver afdeling tidligere havde ansvar for både uddannelses- og økonomistyring på sit skole- eller uddannelsesområde, er al uddannelsesstyring nu placeret i Uddannelsesstyrelsen, mens al økonomi- og institutionsstyring er samlet i Institutionsstyrelsen. Begge styrelser varetager desuden klassiske departementale opgaver som f.eks. ministerbetjening, lovforberedelse og koordinering af finanslovsbidrag. SU-styrelsen er derimod fortsat en styrelse i mere traditionel forstand. Kilde: Undervisningsministeriet.

På baggrund af ministeriernes egen vurdering af deres organiseringsform kan det sammenfattende konstateres, at der ikke findes én autoritativ eller fremtrædende organisationsmodel for hele centraladministrationen. Dog kan der hos hovedparten af ministerierne genfindes væsentlige elementer fra departements-direktoratsmodellen. 

3.2. Ændringer i den ministerielle organisation

Der er inden for de fleste ministerområder sket væsentlige ændringer i den overordnede organisering og arbejdsdeling i løbet af de seneste 10 år.

De mest almindelige ændringer angives at være: 

• Oprettelse - eller nedlæggelse - af styrelser
• Sammenlægning af styrelser
• Flytning af enheder/opgaver mv. fra departement til styrelse
• Flytning af enheder/opgaver mv. fra styrelse til råd og nævn

Særligt har Fødevareministeriet samt Miljø- og Energiministeriet undergået betydelige ændringer, hvilket bl.a. har baggrund i, at ministerierne blev dannet ved sammenlægning af selvstændige ministerområder.

Ministeriernes angivelser af baggrundene for forandringerne er forskellige. Følgende årsager er de mest gennemgående: 

• Effektiviseringshensyn
• Den politiske udvikling på området
• Ressortomlægninger mellem ministerier
• Ny ledelse i departementet

Derudover nævnes bl.a. retssikkerhedsmæssige hensyn og ændret prioritering af opgaverne.

Der en tendens til, at oprettelse af styrelser ofte har baggrund i ressortomlægninger mellem ministerierne, den politiske udvikling og i nogen grad effektiviseringshensyn. Sammenlægning og nedlæggelse af styrelser begrundes i alle tilfælde med effektiviseringshensyn, men også en politisk udvikling og i nogen grad ny ledelse i departementet spiller ind.

Retssikkerhedsmæssige hensyn har særlig haft betydning ved opgaveflytninger mellem departementer, styrelser og råd og nævn.

Boks 2. Forandringer i Skatteministeriets struktur.

Fra oprettelsen i 1975 og frem til 1989 var Ministeriet for Skatter og Afgifter organiseret i to departementer - Skattedepartementet og Told- og Afgiftsdepartementet - med hvert sit underliggende direktorat - hhv. Statsskattedirektoratet og Direktoratet for Toldvæsenet. Den landsdækkende statslige skatteadministration var organiseret i 25 amtsskatteinspektorater under Statsskattedirektoratet, og toldområdet var tilsvarende organiseret med 31 distriktstoldkamre under Direktoratet for Toldvæsenet. I 1989 besluttedes det imidlertid at sammenlægge de to departementer i ét departement - Skatteministeriets departement. Samtidig etableredes en ny Skatte- og Afgiftsstyrelse, der i samarbejde med de to direktorater skulle forbedre og forestå omdannelsen af den statslige skatte- og afgiftsadministration til én samlet enhed. Året efter blev styrelsen og de to direktorater lagt sammen i Told- og Skattestyrelsen m.h.p. en yderligere effektivisering og ressourcebesparelse (herunder en reduktion i antallet af ansatte), og efterfølgende blev amtsskatteinspektoraterne og distriktstoldkamrene slået sammen til 31 told- og skatteregioner under den nye styrelse. Skatteministeriets struktur før og efter omstruktureringen Anm.: Landsskatteretten er udeladt i ovenstående organisationsdiagram som følge af dens uafhængighed af ministeren i egenskaben af landets øverste administrative klageinstans vedrørende skat, moms, afgifter og ejendomsvurderinger. Kilde: Skatteministeriet.

 
Flertallet af departementerne har ikke oplevet konkrete barrierer ved ændringer af den overordnede organisering og arbejdsdeling mellem departementerne og styrelserne. Tre departementer har angivet forvaltningsloven/offentlighedsloven som en barriere.

Eksempelvis kan forvaltnings- og offentlighedslovene være en barriere for udlægning af ministerbetjening fra departementerne til styrelserne, da korrespondance mellem departementet og styrelserne normalt er omfattet af offentlighedsloven.

Derudover peger enkelte departementer på lovgivningen inden for ministerområdet, intern organisationskultur samt bevillingssystemet.

Arbejdsdelingen mellem departementer og styrelser

I afdækningen af arbejdsdelingen i centraladministrationen er både departementer og styrelser blevet spurgt om, hvilke hovedopgaver organisationen varetager, og om hvor vigtige disse opgaver er.

Figur 3. Departementernes hovedopgaver.


Anm.: Figuren er baseret på departementernes egne vurderinger.

Som det fremgår, gælder det for alle departementer, at ministerbetjeningen er helt central. Desuden er traditionelle departementale opgaver som koordinering i forhold til øvrige ministerområder og planlægning og udvikling fortsat meget vigtige arbejdsområder for departementerne.

Derimod viser besvarelserne, at regelforvaltning og sagsbehandling, kontrol og tilsyn, rådgivning og i særdeleshed serviceopgaver/produktion og klagesagsbehandling er mindre vigtige opgaver i departementerne.

Figur 4. Styrelsernes hovedopgaver.


Anm.: Figuren er baseret på styrelsernes egne vurderinger.

Styrelsernes hovedopgaver er derimod typisk regelforvaltning og sagsbehandling, kontrol og tilsyn, rådgivning og serviceopgaver/produktion. Det er også de opgaver, styrelserne bruger mest tid på.

Det er dog iøjnefaldende, at en stor del af styrelserne også regner ministerbetjening og planlægning og udvikling blandt deres hovedopgaver. Således svarer omkring halvdelen af styrelserne, at ministerbetjening og planlægning og udvikling er meget vigtige opgaver for organisationen. Selvom styrelserne regner disse opgaver for væsentlige, er det dog kendetegnende, at styrelserne generelt anvender begrænsede ressourcer og tid på dem.

Koordinering i forhold til øvrige ministerområder er en relativt lavt prioriteret opgave hos de fleste styrelser.

I spørgeskemaundersøgelsen er der også blevet spurgt til, hvordan arbejdsdelingen almindeligvis er tilrettelagt på en række mere konkrete områder. Det drejer sig om: 

• Udarbejdelsen af bekendtgørelser og cirkulærer
• Koordination i forhold til andre ministerier
• Planlægning på ministerområdet
• EU og internationale opgaver
• Kontakt til branche-, erhvervs- og interesseorganisationer

Figur 5. Styrelserne inddrages i forhold til:	Figur 6. Styrelserne har selvstændigt ansvar i forhold til:

Anm.: Figurerne er baseret på styrelsernes vurdering af arbejdsdelingen. Ikke alle styrelser har besvaret alle spørgsmålene.

Hovedparten af styrelserne er i høj eller meget høj grad inddraget i udarbejdelsen af bekendtgørelser og cirkulærer. Det selvstændige ansvar er mere begrænset, om end Økonomiministeriet skiller sig ud, idet begge dets styrelser (Finanstilsynet og Danmarks Statistik) i meget høj grad har selvstændigt ansvar for udarbejdelsen af bekendtgørelser og cirkulærer.

Styrelsernes selvstændige ansvar og kompetence er betydeligt især i kontakten til branche-, erhvervs- og interesseorganisationer samt i forhold til EU og andre internationale opgaver.

I knap halvdelen af ministerierne har styrelserne i høj grad og meget høj grad kompetence i forhold til særlige planlægningsopgaver, og flertallet af styrelserne er i væsentligt omfang inddraget i den overordnede planlægning på ministerområdet.

Endelig er flertallet af styrelserne kun inddraget mere sporadisk i koordinationsarbejdet med de andre ministerier.

Udviklingen i styrelsernes kompetence de seneste 10 år
Overordnet set tegnes der et entydigt billede af en udvidelse af styrelsernes kompetence inden for de seneste 10 år, jf. figur 7. Det eneste ministerium, hvor der angives at være sket en begrænsning af styrelsernes kompetence, er på Sundhedsministeriets område.

Styrelserne har især fået øget kompetence med hensyn til det lovforberedende arbejde, udarbejdelse af bekendtgørelser, cirkulærer mv. samt i forbindelse med styrelsernes afgørelseskompetence i enkeltsager. Derudover er styrelserne også i øget omfang inddraget i den overordnede planlægning i ministeriet. Dette kan bl.a. ses i forbindelse med etableringen af koncernledelse.

Figur 7. De sidste 10 års udvikling i styrelsernes kompetence.

Anm.: Figuren er baseret på departementernes vurdering. Stats-, Udenrigs- og Kirkeministeriet indgår ikke i figuren, da de ikke indenfor de sidste 10 år har haft underliggende styrelser. 

Udover de i figur 7 anførte emner, er der i undersøgelsen spurgt mere generelt til, om styrelserne har fået en mere central rolle i relation til rådgivning af ministeren inden for de seneste 10 år. Fire departementer (Erhvervs-, Miljø- og Energi-, Fødevare- og Undervisningsministeriet) vurderer, at det i høj grad er tilfældet, mens 10 vurderer, at det er tilfældet i nogen grad. Endelig vurderer to departementer (Sundheds- og Økonomiministeriet), at styrelserne slet ikke har fået en mere central rolle. Sundhedsministeriets departement har angivet, at en øget grad af politisering af ministerområdet har nødvendiggjort en intensiveret departemental rolle i forhold til styrelsesniveauet.

Boks 3. Udviklingen i styrelsernes kompetence under Miljø- og Energiministeriet.

Allerede fra oprettelsen var Miljøministeriets struktur opbygget efter Korsbæk-udvalgets anbefalinger med et lille departement og store styrelser. Under udbygningen af Miljøministeriet i 1970’erne fastholdtes en vidtgående decentralisering, hvorved løsningen af en række opgaver varetoges af styrelserne. Eksempelvis foregik forberedelsen af et lovforslag og de dertil hørende forhandlinger med berørte interesseorganisationer hos den relevante styrelse, ligesom folketingsspørgsmål og udkast til redegørelser hovedsageligt blev udarbejdet hos styrelserne. Denne decentralisering er i de senere år blevet forstærket. I 1994 nedlagde Miljøministeriet styringskontorerne i departementet, og det er således i dag styrelseschefernes, der er ansvarlige for de sager, der forelægges ministeren. Styrelsescheferne optræder i dag reelt som både departementale afdelingschefer og styrelsesdirektører. Den daglige forbindelse mellem styrelser og minister varetages af et ledelsessekretariat. Decentraliseringen har også medført, at departementet reelt ikke har selvstændig sagsbehandling på styrelsernes fagområder. Sager oprettes og gennemføres i styrelserne, som også forestår koordineringen med både interne og eksterne interessenter. Baggrunden for decentraliseringen var først og fremmest effektiviseringshensyn og et ønske om at opnå en bedre kombination mellem det faglige og politiske aspekt tidligt i sagsbehandlingen. Vurderingen var, at sagsbehandleren skal kunne referere til ministeren med så få mellemled som muligt og samtidig kunne sammentænke faglighed med den politiske kontekst. Desuden vurderes det, at det øgede medarbejderansvar er medvirkende til at øge motivationen hos den enkelte. I dag kan decentraliseringen således siges at være fuldt gennemført, hvad angår det miljøfaglige område. Derimod er der fortsat et traditionelt hierarkisk forhold mellem departementet og styrelserne, hvad angår personale- og økonomiområdet. Kilde: Miljø- og Energiministeriet

Varetagelsen af ministerbetjeningen
Undersøgelsen dokumenterer, at en del styrelser i dag varetager ministerbetjeningsopgaver. Dog er det fortsat normalt departementerne, som varetager besvarelsen af §20 spørgsmål, besvarelsen af spørgsmål fra folketingsudvalg under almindelig del, samt forberedelsen af ministeren, når denne skal i samråd i et folketingsudvalg. Inddragelsen af styrelserne sker således overvejende i det lovforberedende arbejde, herunder udarbejdelsen af lovforslag.

Der er en betydelig variation mellem ministerområderne. Eksempelvis har Erhvervsministeriet og særligt Miljø- og Energiministeriet en meget vidtgående delegering af kompetence til styrelserne, hvorimod ministerbetjeningen i bl.a. Indenrigs-, Arbejds- og Sundhedsministeriet, hovedsageligt varetages af departementerne.

Figur 8. Styrelsernes kompetence angående ministerbetjeningen.
 
Anm.: Figuren er konstrueret på baggrund af en indeksberegning, hvor en høj grad af uddelegering af ansvar og kompetence fra departement til styrelse udløser en høj score. En høj score skal ikke nødvendigvis opfattes som mere positiv end en lav score. Formålet med indeksberegningen er udelukkende at kunne beskrive delegeringen af ministerbetjeningen på en overskuelig måde. En nærmere beskrivelse af indeksberegningen findes i bilag 1. Figuren er baseret på departementernes besvarelser. Da Stats-, Kirke- og Udenrigsministeriet ikke har styrelser, indgår de ikke i figuren.

Hvad angår styrelsernes adgang til ministeren har hovedparten af styrelserne i både Erhvervsministeriet og Miljø- og Energiministeriet direkte adgang til minister/departementschef i udvalgte spørgsmål, hvorimod eksempelvis By- og Boligministeriet, Fødevareministeriet og Trafikministeriet for alle styrelsers vedkommende angiver et mere traditionelt over- og underordnelsesforhold mellem departement og styrelse. Styrelserne referer således typisk til et styringskontor i departementet.

Departementernes varetagelse af konkret enkeltsagsbehandling
Selvom departementerne angiver, at deres overordnede rolle er ministerbetjening, koordinering og planlægning og udvikling (jf. ovenfor), viser undersøgelsen, at stort set alle departementer i større eller mindre grad varetager enkeltsagsbehandling.

Tabel 4. Departementets varetagelse af sagsbehandling.

Varetager departementet konkret enkeltsagsbehandling?	Antal
Ja, på alle lovområder	3
Ja, på nogle lovområder	15
Nej, slet ikke	2
I alt	20

Der kan være flere årsager til, at departementerne varetager konkret enkeltsagsbehandling inden for deres ressortområde.

Den mest hyppige er, at departementet er rekursmyndighed for afgørelser truffet af underliggende styrelser, eller at sagerne er af principiel og politisk betydning.

Tabel 5. Årsager til departementets behandling af enkeltsager.

Departementets behandling af enkeltsager skyldes, at:	Antal
det er rekursmyndighed	15
nogle sager er af principiel og politisk betydning	10
visse typer af første instans afgørelser er henlagt til departementet	7

Anm.: n = 18.

I de tilfælde hvor departementerne ikke eller kun sjældent foretager enkeltsagsbehandling skyldes det ofte et ønske om en mere effektiv arbejdsdeling mellem departement og styrelse(r).

Derudover peges der på faktorer som lovgivning, et ønske om at frigøre ressourcer til overordnet planlægning og politikformulering, at der er oprettet uafhængige råd og nævn til klagebehandling samt et ønske om at friholde ministeren fra konkrete enkeltsager.

Tabel 6. Baggrund for, at departementet ikke foretager enkeltsagsbehandling.

Departementet foretager ikke enkeltsagsbehandling som følge af:	Antal
et ønske om en mere effektiv arbejdsdeling mellem departement og styrelse(r)	7
at det er lovgivningsbestemt	6
et ønske om at frigøre ressourcer til overordnet planlægning og politikformulering	6
at der er oprettet uafhængige råd og nævn til klagebehandling	6
et ønske om at friholde ministeren fra konkrete enkeltsager	5

Anm.: n = 17

Kompetencer i forhold til bevilling og økonomi

I undersøgelsen er der endvidere spurgt til arbejdsdelingen i forbindelse med udarbejdelse af forslag til finanslov samt styrelsens kompetence og dispositionsret vedrørende budget- og bevillingsforhold.

Det har traditionelt været opfattelsen, at ministerstyret og ministeransvarlighedsloven nødvendiggør, at departementet har ansvaret for den overordnede koordination af budgetarbejdet og finansielle bevillingsspørgsmål. Undersøgelsen viser da også, at styrelserne kun i meget ringe omfang har selvstændig kompetence til at udarbejde forslag til finanslov for deres område og til at forelægge det for ministeren.

Derimod har stort set samtlige styrelser kompetence til at disponere over deres respektive finanslovsbevillinger inden for de rammer, der evt. er aftalt i forbindelse med et finanslovsforlig.

Endvidere viser undersøgelsen, at de styrelser, som har indgået en resultatkontrakt, generelt har større kompetence til at disponere over egen finanslovsbevilling, end de styrelser, hvor der ikke er indgået en resultatkontrakt.

Kontakten til Finansministeriet omkring de bevillingsmæssige forhold varetages af departementerne. Det gælder dels forhandling om de bevillingsmæssige rammer og vilkår, dels hvis en styrelse skal have udvidet sine aktiviteter og øget sin bevilling (aktstykke).

Kompetencer i forhold til personalepolitiske forhold
I seks ministerier er der formuleret en fælles personalepolitik. Det drejer sig om Indenrigsministeriet, Miljø- og Energiministeriet, Erhvervsministeriet, By- og Boligministeriet, Fødevareministeriet og Sundhedsministeriet.

Ligeledes er der i seks ministerier centrale ansættelsesrunder af akademiske sagsbehandlere. Det drejer sig om Justitsministeriet, Forsvarsministeriet, Miljø- og Energiministeriet, Fødevareministeriet, Kulturministeriet og Sundhedsministeriet.

I to ministerier - Justitsministeriet og Undervisningsministeriet - har styrelserne kompetence til selv at anmode Finansministeriet om oprettelse af lønramme 37 stillinger.

Hvad angår besættelsen af ledige stillinger, har størstedelen af departementerne uddelegeret ansættelseskompetencen vedrørende konsulenter i lønramme 35 og 36 til deres respektive styrelser. Når det drejer sig om ansættelser af kontorchefer i lønramme 36 og 37, er det kun omkring en 1/3 af departementerne, der har delegeret ansættelseskompetence.

Tabel 7. Styrelsernes ansættelseskompetence.

Styrelsen har kompetence til at ansætte:	Antal
Konsulenter i lønramme 35	15
Konsulenter i lønramme 36	12
Kontorchefer i lønramme 36	6
Kontorchefer i lønramme 37	5

Anm.: n = 20. Besvarelse foretaget af departementer.

Forklaringer på styrelsernes kompetenceforhold
Styrelsernes kompetenceforhold er bestemt af flere forskellige forhold. Den væsentligste forklaring er sandsynligvis det ministerielle tilhørsforhold. Nogle ministerier (f.eks. Erhvervsministeriet og Miljø- og Energiministeriet) har valgt en strategi, hvor ansvar og kompetence i høj grad delegeres til styrelserne.

Derudover synes det også at kunne konstateres, at der er en sammenhæng mellem størrelsesforholdet styrelse og departement imellem og graden af kompetence, der er tildelt styrelserne. Jo større en styrelse er (målt i årsværk) i forhold til det respektive departement, jo større grad af kompetence har styrelsen på en række områder.

Denne sammenhæng er væsentlig mere signifikant end kompetencen set i forhold til styrelsernes absolutte størrelse målt i årsværk, hvor der ikke er taget hensyn til størrelsen af det departement, styrelserne hører under.

3.4. Sammenfatning

Undersøgelsen viser, at der er markante forskelle mellem ministeriernes overordnede organisering, ministerbetjeningens tilrettelæggelse mv. Disse forskelle kan kun i begrænset omfang forklares ud fra "objektive" kriterier, som eksempelvis opgaver og størrelse. Det må i stedet antages, at eksempelvis departementschefer, politiske forhold og historie spiller en betydelig rolle for et ministerområdes organisation.

På trods af forskellene ministerierne imellem, viser undersøgelsen, at mange af anbefalingerne i A60- og Korsbækudvalgenes betænkninger kan genfindes i centraladministrationens overordnede struktur i dag. I hovedparten af de ministerier, hvor det er relevant, er driftsopgaverne blevet lagt ud i styrelserne, og departementerne fremstår som hovedansvarlige for ministerbetjeningen.

Der er imidlertid også markante afvigelser fra den oprindelig A60 model. Udviklingen er gået mod en udlægning af større kompetence og ansvar til styrelserne, og først og fremmest er inddragelsen af styrelserne i ministerbetjeningen generelt blevet styrket betydeligt. Den oprindelige funktionelle opdeling i driftsopgaver og politiske opgaver har vist sig ikke at være bæredygtig, i og med at mange enkeltsager ofte bliver politiserede. Dette har på den ene side indebåret en stadig større inddragelse af styrelserne i ministerbetjeningen, og på den anden side har departementerne styrket koordineringen eksempelvis gennem etablering af koncernledelser og controllerfunktioner.

En anden markant udvikling er, at den funktionelle opfattelse af organisationsstrukturer og -former på flere ministerområder er trådt i baggrunden til fordel for et mere pragmatisk og fleksibelt syn. Det er i stigende grad blevet erkendt, et én enkelt model for hele centraladministrationen ikke længere er realistisk. Et ministerium må vælge organisatoriske løsninger, som er tilpasset omgivelserne, opgaverne og organisationens ressourcer. I undersøgelsen afspejler dette sig ved, at de fleste ministerier løbende ændrer den overordnede organisering på ministerområdet, og at ændringerne ikke følger et bestemt mønster, men har forskellig form og baggrund.

5) Alle årsværksangivelserne er baseret på det faktiske forbrug for 1999, som de er opgjort i Statens Løninformation.