Bilag 1. Metode og datagrundlag

6.1. Afgrænsning af centraladministrationen - undersøgelsens datagrundlag

Udvælgelsen af hvilke institutioner, der indgår i undersøgelsen, er baseret på nogle overvejelser om, hvad der egentlig forstås ved centraladministrationen. Udgangspunktet for afgrænsningen er ministerierne. Disse består som minimum af et departement. Derudover kan der være et antal styrelser, samt institutioner, regionale enheder samt råd, nævn og udvalg. Endvidere hører selvstændige offentlige virksomheder (DSB og Post Danmark) og statslige aktieselskaber under ministerierne. Departementerne er selvskrevne som en del af centraladministrationen. Det er derimod ikke klart, hvilke af de institutioner, der ligger under departementerne, der skal betragtes som en del af centraladministrationen.

Der er således ingen entydig definition af, hvilke statslige institutioner, der indgår i den egentlige centraladministration. I forvaltningslitteraturen bruges traditionelt en strukturel eller en funktionel afgrænsning. Ved en funktionel afgrænsning defineres først de opgaver, som kan karakteriseres som centraladministrative, hvorefter de institutioner, som varetager opgaverne identificeres. Ved en strukturel definition sker afgrænsningen efter de statslige institutioners formelle tilknytning til ministerierne, herunder hvorvidt institutionerne er underlagt en ministers instruktionsbeføjelse.

I praksis er både den strukturelle og den funktionelle definition imidlertid vanskelig at anvende. Ved den funktionelle definition støder man for det første på det problem, at det er vanskeligt at definere entydigt, hvad der er centraladministrationens opgaver. For det andet varetager mange statslige institutioner opgaver af meget forskellig art. For det tredje varetager flere institutioner opgaver, som er af centraladministrativ art, men uden at institutionen indgår i det centraladministrative hierarki (dvs. underlagt en ministers instruktionsbeføjelse). Det er eksempelvis tilfældet med Danmarks Nationalbank, samt råd og nævn, der behandler klagesager. Sagstyper som i andre ministerier behandles i departement eller styrelser, og som ofte tidligere blev behandlet i ressortministeriet.

Den strukturelle afgrænsning betyder, at alle institutioner, der er underlagt instruktionsbeføjelser fra en minister, medtages. Dette indebærer, at en række institutioner, som alene har service- og driftsopgaver, medtages. Endvidere vil instruktionsbeføjelserne i nogle tilfælde kun rette sig mod en del af institutionens opgaver. Eksempelvis styrelser, der varetager regelbundne myndighedsopgaver i forhold til borgerne.

Som udgangspunkt for denne kortlægning af centraladministrationen er anvendt en forholdsvis snæver udvælgelse, der tager udgangspunkt i en strukturel afgrænsning, men suppleret med en funktionel afgrænsning. Udvælgelsen er dermed baseret på en relativt høj grad af skøn.

Udvælgelsen indebærer, at der ud over de 20 departementer indgår 52 styrelser i undersøgelsen. De pågældende institutioner fremgår af bilag 2. Svarprocenten på spørgeskemaundersøgelsen var 100 pct.

Spørgeskemaundersøgelsens metode
Kortlægningen af centraladministrationens organisering er tilrettelagt som en spørgeskemaundersøgelse. Spørgeskemaet er opdelt i to hoveddele. I den første del beskrives status samt udviklingen inden for ministerområderne i relation til organisationsstruktur og arbejdsdeling mellem departement og styrelser. I den anden del beskrives de enkelte departementers og styrelsers interne organisering og ledelsesforhold. Spørgeskemaet er opbygget med hovedvægten på lukkede spørgsmål, hvor respondenterne har kunnet vælge et eller flere svar. Derudover indeholder spørgeskemaet åbne spørgsmål - overvejende i tilknytning til de lukkede spørgsmål. Respondenterne har her haft mulighed for at komme med uddybende kommentarer til besvarelserne af de lukkede spørgsmål.

Udover almindelige tabeller og figurer over besvarelserne af spørgsmålene, er der i to tilfælde (figur 8 og figur 14) anvendt indeks over institutionernes besvarelse af relaterede spørgsmål. Indeksene er konstrueret ved at tildele svarmulighederne i de spørgsmål, der indgår i det enkelte indeks point fra 0 til 3, hvor 0 svarer til den laveste grad af kompetencedelegering, og 3 svarer til den højeste grad af kompetencedelegering. Pointene for de spørgsmål, der indgår i indekset, er derefter lagt sammen og divideret med antallet af besvarede spørgsmål, hvorved der fås et gennemsnitstal for institutionens besvarelse af spørgsmål inden for indekset. Hvor institutionerne ikke har besvaret et eller flere spørgsmål, indgår disse spørgsmål ikke i beregningerne. Institutioner, der har besvaret under halvdelen af de spørgsmål, der indgår i et indeks, er ikke medtaget. De spørgsmål, der indgår i de to indeks fremgår af tabel 15.

Det skal understreges, at indeksberegningerne ikke er en objektiv sandhed om et givent emne, idet vægtningen af de enkelte spørgsmål et sket på baggrund af et skøn over spørgsmålenes væsentlighed.

Tabel 15. Spørgsmål i indeksberegninger.

Figur 8. Styrelsernes kompetence angående ministerbetjeningen.

Figur 14. Uddelegering af ansvar og kompetence til medarbejderne i den interne arbejdstilrettelæggelse.

Styrelsen/styrelserne udarbejder endeligt udkast til svar til besvarelse af § 20 spørgsmål. Departementet udarbejder det endelige udkast til svar til § 20 spørgsmål. Styrelsen/styrelserne udarbejder endeligt udkast til svar til besvarelse af spørgsmål under alm. del. Departementet udarbejder det endelige udkast til svar til alm. del. Styrelsen/styrelserne udfører det lovforberedende arbejde og udarbejder lovforslaget. Departementet udfører det lovforberedende arbejde og udarbejder lovforslaget. Styrelsen/styrelserne forbereder ministeren, når denne skal i samråd i et folketingsudvalg. Departementet forbereder ministeren, når denne skal i samråd i et folketingsudvalg.

Har de akademiske medarbejdere bemyndigelse til at varetage kontakt til pressen? Deltager medarbejderne i eksterne udvalg og arbejdsgrupper? Har medarbejderne bemyndigelse til at træffe beslutninger i forbindelse med deltagelsen i eksterne udvalg og arbejdsgrupper? Hvis en sag skal afgøres af ministeren, følger sagen ledelseshierarkiet i institutionen? Forekommer det, at en akademisk medarbejder forelægger en sag for ministeren mundtligt? Forekommer det, at en akademisk medarbejder forelægger en sag for departementschef/direktør (uden om nærmeste chef)?

Det skal endvidere bemærkes, at besvarelsen af spørgsmålene er sket ud fra respondenternes subjektive tolkning af, hvad der menes med det enkelte spørgsmål. Dette kan give anledning til tolkningsmæssige problemer i analysen af spørgeskemabesvarelserne. I det omfang det har været muligt at identificere spørgsmål, hvor respondenternes opfattelse af spørgsmålene har været markant forskellig, indgår disse spørgsmål ikke i analysen.

Udover de oplysninger, der fremgår af spørgeskemaerne, er der suppleret med baggrundsoplysninger om hver institution. Disse baggrundsoplysninger er anvendt ved vurdering af bagvedliggende sammenhænge i besvarelserne. De baggrundsoplysninger, der er blevet suppleret med er eksempelvis antal årsværk, evt. kontraktstyring, udgifter og bevillingstype