2. Told•Skat i perioden frem til 2001

Kapitel 2 Told•Skat i perioden frem til 2001

2.1. Told•Skat i hovedtræk

Told•Skat har til opgave at sørge for, at virksomheder og borgere rettidigt betaler de ydelser til det offentlige, som de er forpligtede til – hverken mere eller mindre. Told•Skat sørger for indtægter til staten fra ca. 400.000 virksomheder og 4,6 mio. borgere. Told•Skat opkræver i samarbejde med kommunerne omkring 640 mia.kr. om året.

Told•Skats virksomhed omfatter administrationen i forhold til virksomheder og borgere af lovgivningen om skat, told, moms, afgifter og arbejdsmarkedsfonde. Told•Skats arbejdsopgaver omfatter således et stort antal forskellige skatte- og afgiftstyper, told efter fælles EU-regler og kontakt både med både borgere, virksomheder, fonde mv.

Told•Skats arbejdsopgaver kan overordnet opdeles i følgende hovedformål, jf. boks 2.1.

Boks 2.1. Told•Skats arbejdsopgaver opdelt på hovedformål

Almen administration. Opgaver vedrørende den almindelige administration rettet mod borgere og virksomheder, der knytter sig til den almindelige opkrævning af skatter og afgifter. Blandt opgaverne indgår information, grundregistrering, udsendelse og modtagelse af selvangivelser, momsangivelser mv., modtagelse af masseoplysninger fra arbejdsgivere, pengeinstitutter mv. samt beregning, opkrævning og udsendelse af opgørelser.

Kontrol og inddrivelse. Initiativopgaver rettet mod bl.a. det mindretal af borgere og virksomheder, som ikke kan eller vil betale, hvad de skal til det offentlige. Kontrolarbejdet skal bl.a. sikre, at unddragelser af skatter og afgifter minimeres, og inddrivelsesarbejdet skal sikre, at borgere og virksomheder, der skylder det offentlige penge, så vidt muligt betaler, hvad de skylder.

Afgørelser. Alle de afgørelser, der træffes i Told•Skat. Der kan f.eks. være tale om klagesager i forlængelse af kontrolarbejdet eller vurdering af fast ejendom. Det kan også være afgørelser af mere afklarende karakter, hvor en borger eller en virksomhed f.eks. anmoder om en bindende forhåndsbesked i forbindelse med en konkret disposition.

Selskabsligning. Overordnet planlægning og administration samt ligning og kontrol af selskaber, fonde mv. Hertil kommer tilsynet med kommunernes ligning og kontrol af selskaber i de tilfælde, hvor kommuner eller kommunefællesskaber ifølge aftale løser opgaven på statens vegne. Der er tale om et forholdsvis nyt hovedformål, idet Told•Skat først overtog ansvaret for selskabsligningen fra kommunerne den 1. juli 1998.

Hjælpefunktioner. Primært edb-udgifter, der ikke kan fordeles på de øvrige hovedformål – specielt anskaffelse og vedligeholdelse af edb-udstyr. Hertil kommer husleje, kontormaterialer, trykkeudgifter mv.

Generel ledelse og administration. De øverste ledelsesniveauer samt stabsfunktioner vedrørende økonomi, personale, bygninger, indkøb, reception, omstilling, betjentfunktioner mv.

En forholdsvis stor del af Told•Skats opgaver – primært inden for hovedområdet almen administration – er fastlagt i skatte- og afgiftslovgivningen, og Told•Skat kan derfor ikke påvirke omfanget af arbejdsopgaverne væsentligt. Told•Skat har eksempelvis ikke mulighed for selv at bestemme, hvor mange selvangivelser, der årligt skal udsendes til borgerne, eller hvor mange virksomhedsregistreringer, der skal foretages. På andre områder har Told•Skat i større omfang mulighed for selv at bestemme omfanget af arbejdsopgaver, f.eks. i forbindelse med kontrol og inddrivelse.

Told•Skats arbejdsopgaver udspringer endvidere af et stort og relativt kompliceret lovgrundlag, der løbende ændres.

Der stilles store krav til Told•Skat. Told•Skats idégrundlag rummer derfor også en række fundamentale krav til Told•Skats arbejde og fortsatte udvikling.

Boks 2.2. Told•Skats idegrundlag

Told•Skat som myndighed: Told•Skat skal sørge for, at virksomheder og borgere rettidigt betaler de ydelser til det offentlige, som de er forpligtigede til efter lovgivningen – hverken mere eller mindre.

Told•Skats opgaveløsning: Told•Skats arbejde skal udføres med vægt på retssikkerhed og forebyggelse, samt fyldestgørende og rettidig information.

Told•Skats organisation: Told•Skat skal gennem løbende udvikling af sin organisation og kompetence sikre den fornødne fleksibilitet til fortsat at kunne løse sine opgaver så enkelt og effektivt som muligt.

Told•Skats personale: Told•Skat skal være en attraktiv arbejdsplads med gode udviklingsmuligheder for alle.

Organisatorisk består Told•Skat i dag af Told- og Skattestyrelsen, 29 told- og skatteregioner fordelt over hele landet samt Toldcenter København.

Told- og Skattestyrelsen har ansvaret for Skatteministeriets driftsområde, herunder personale og økonomi samt edb- og bygningsadministration. Styrelsen yder bistand til Skatteministeren inden for hele driftsområdet. Told- og Skattestyrelsen deltager endvidere i det lovforberedende arbejde på skatte-, afgifts- og toldområdet samt i det internationale samarbejde på disse områder.

De 30 regionale enheder, der er placeret under Told- og Skattestyrelsen, varetager inden for hver deres geografiske område de statslige skatte-, afgifts- og toldopgaver overfor virksomheder og borgere samt det løbende samarbejde med de kommunale skatteforvaltninger. De kommunale skatteforvaltninger hører ikke under den statslige skatteadministration, men er underlagt et statsligt tilsyn.

2.2. Flerårsaftalernes formål og udmøntning

Skatteministeriet har siden 1993 indgået to flerårsaftaler med Finansministeriet om Told•Skats budget. Den nuværende aftale, der dækker perioden 1998-2001, efterfølger således en aftale for årene 1994-1997, jf. hhv. appendiks 1 og "Budgetanalyse af Told•Skat", (marts 1997). Flerårsaftalen for 1998-2001 er endvidere blevet suppleret med en tillægsaftale som følge af statens overtagelse af ansvaret for selskabsligningen i juli 1998, jf. appendiks 2.

Hovedformålet med flerårsaftalerne har været at fastlægge de overordnede prioriteringer for Told•Skats aktiviteter og udvikling. Desuden har formålet været at skabe budgetsikkerhed for Told•Skat over en flerårig periode og derved skabe grundlag for en mere langsigtet planlægning med hensyn til økonomi og personale.

Den nuværende flerårsaftale (1998-2001) er desuden suppleret med en resultatkontrakt mellem Told•Skat og Skatteministeriets Departement samt en direktørkontrakt for told- og skattedirektøren. Told•Skats resultatkontrakt med Departementet for perioden 1998-2001 indeholder 67 konkrete resultatkrav. På det lokale niveau indgås der endvidere etårige kontrakter mellem Told- og Skattestyrelsens afdelinger og de enkelte regionale enheder (dvs. de 29 regioner og Toldcenter København). I disse kontrakter sker der en mere detaljeret udmøntning af flerårsaftalen.

Told•Skat redegør for opfyldelsen af de resultatkrav, der er opstillet i flerårsaftalen og resultatkontrakten, i sit årlige virksomhedsregnskab. Et vigtigt redskab i forbindelse med evalueringen af Told•Skats målopfyldelse er Told•Skats ressourcestyringssystem, REKS, der løbende er blevet udviklet og forbedret i de sidste ti år. Eksistensen af REKS gør, at Told•Skat i dag hører til i gruppen af offentlige institutioner, der måler mest for så vidt angår ressourcer og resultater. REKS muliggør således også, at der kan opstilles forholdsvis detaljerede resultatmål for Told•Skat sammenlignet med andre offentlige institutioner.

2.3. Told•Skats økonomiske rammer

2.3.1. De økonomiske rammer udstukket i flerårsaftalerne

Told•Skats økonomiske rammer har siden 1994 været udstukket i to fireårige aftaler. Som det fremgår af nedenstående tabel 2.1 var den gennemsnitlige udgiftsramme i den første aftaleperiode (1994-1997) en smule mindre end i de forudgående tre år (1991-1993). Det fremgår endvidere, at det var hensigten at fastholde et nogenlunde uændret udgiftsniveau i den anden aftaleperiode (1998-2001).

Tabel 2.1. Nettoudgiftsrammer 1991-2001 (2001-priser)

Udgiftsramme (mio.kr. årligt)	1991-1993 (gnst.)	1994-1997 (gnst.)	1998-2001 (gnst.)	2001 (skøn)
Planlagt (2)	-	-	2.998,5	2.943,0
Faktisk (1)	3.045,9	2.993,6	3.386,2	3.488,0
Forskel	-	-	387,7	545,0
Pct. i.f.t. planlagt	-	-	12,9 pct.	18,5 pct.

1) Diverse bevillingslove og statsregnskaber.

2) FL98.

Når de faktiske bevillinger i perioden 1998-2001 årligt er omkring 400 mio. højere end de oprindeligt planlagte, skyldes det først og fremmest overtagelsen af ansvaret for selskabsligningen fra kommunerne i 1998, men også betydelige merbevillinger i forbindelse med bl.a. ny lovgivning og kontrollørkorpset. De budgetmæssige implikationer af disse forhold er vigtige at have in mente, når udviklingen i Told•Skats økonomiske rammer vurderes, og de analyseres derfor nærmere i nedenstående afsnit 2.3.2.

Som det fremgår af ovenstående boks 2.1 kan Told•Skats arbejdsopgaver opdeles i seks hovedformål.

Tabel 2.2. Formålsopdeling af budget (pct. af samlet udgiftsbudget) 1993-2001

Budgetandel, pct.	1993	1994-1997	1998-2001	2001
1. Almen administration	41,5	40,6	36,4	34,6
2. Kontrol og inddrivelse	20,8	23,7	20,2	20,3
3. Selskabsligning	0,0	0,0	10,8	13,9
4. Afgørelser	12,3	10,9	9,3	10,1
5. Hjælpefunktioner	14,4	14,0	13,6	11,5
6. Generel ledelse og administration	10,9	10,8	9,8	9,6
I alt	100,0	100,0	100,0	100,0

Kilde: Virksomhedsoversigt i diverse finanslove. For perioden 1998-2001 er der tale om et gennemsnit af R-, B-, og F-tal.

Det fremgår af tabel 2.2, at den relative betydning af udgifterne til almen administration og afgørelser er faldet siden 1993. Mens udgifterne til kontrol og inddrivelse samt selskabsligning derimod er steget. Denne udvikling er sket i overensstemmelse med intentionerne i de to flerårsaftaler, hvor det dels har været et implicit krav, at Told•Skat opnår de samme resultater inden for almen administration, men med færre ressourcer, dels et krav om at kontrolindsatsen styrkes.

2.3.2. Ændringer med budgetmæssige implikationer i forhold til den oprindelige flerårsaftale for 1998-2001

Der er - som antydet ovenfor – siden indgåelsen af flerårsaftalen sket nogle ændringer i Told•Skats virksomhed, som har haft væsentlige budgetmæssige implikationer, jf. nedenstående tabel 2.3.

Tabel 2.3. Væsentligste ændringer med budgetmæssige implikationer mio.kr.,2001-priser)

(mio.kr.)	1998	1999	2000	2001 (skøn)	1998- 2001
Planlagt udgiftsramme (1)	3040,7	3036,5	2973,6	2943,0	2998,5
Faktisk udgiftsramme (1)	3101,7	3444,1	3510,9	3488,0	3386,2
Forskel (1)	61,0	407,6	537,3	545,0	387,7
Heraf
Engangsudgifter til ny lovgivning	62,7	40,2	35,0	46,6	46,1
Selskabsligning	90,7	362,4	360,6	362,4	294,0
Spillemyndigheden	0,0	0,0	0,0	12,8	3,2
Tinglysningsafgiften	0,0	0,0	3,1	3,1	1,5
Kontrollørkorps	22,2	59,1	42,6	18,3	35,6
Selskabstømmer-sager	14,9	4,6	0,0	10,0	7,4
Effektivisering af indkøb og udbud	0,0	0,0	-25,0	-55,5	-20,1
Nettoforbrug af opsparing	-132,7	-48,7	198,1	180,0	49,2
Andet	3,4	-10,1	-77,2	-32,7	-29,2
I alt	61,0	407,6	537,3	545,0	387,7

Anm.: 1) Jf. tabel 2.1. Endvidere skal det nævnes, at kategorien "Andet" blandt andet indeholder overarbejdsafgift, sygedagpenge og SEA-reform.

I nedenstående fokuseres der nærmere på de væsentligste ændringer med budgetmæssige implikationer for Told•Skat.

Engangsudgifter til implementering af ny lovgivning
Flerårsaftalen for 1998-2001 indebærer, at Told•Skat selv afholder de første 15 mio.kr. af årets engangsudgifter i forbindelse med implementering af ny lovgivning, og at engangsudgifter herudover dækkes ved optagelse på tillægsbevillingen med hjemmel i finanslovens bevillingsparagraf.

Det fremgår af ovenstående tabel 2.3, at Told•Skat i aftaleperioden i gennemsnit har optaget ca. 46 mio.kr. årligt på tillægsbevillingen til dækning af engangsudgifter ved ny lovgivning.

Selskabsligning
Ved lov nr. 1106 af 29. december 1997 besluttedes det, at staten skulle overtage ansvaret for selskabsligningen fra kommunerne. Dette skete formelt fra den 1. juli 1998.

Den faktiske håndtering af selskabsligningen foregår dog i samarbejde med kommunerne og kommunale fællesskaber. 37 kommuner har således indgået en aftale med Told•Skat om at løse opgaven alene, og 34 kommunale fællesskaber (bestående af i alt 108 kommuner) har indgået en aftale om at løse opgaven i fællesskab. Kommunerne honoreres i den forbindelse af Told•Skat for håndteringen af selskabsligningen.

Overtagelsen af selskabsligningsopgaven har betydet en forhøjelse af Told•Skats udgiftsramme, jf. tabel 2.4.

Tabel 2.4. Driftsudgifter til selskabsligning 1998-2001 (mio.kr., 2001-priser)

		1998	1999	2000	2001 (skøn)
Told•Skat	Lønsum	60,0	87,9	90,2	102,0
	Driftsmidler	10,9	5,7	7,9	10,0
Honorarer til kommuner		78,8	291,2	288,8	291,0
I alt		149,7	384,8	386,9	401,0

Anm.: I 1998 er det alene udgifterne i årets fjerde kvartal, der er medtaget.

Når de samlede udgifter til selskabsligning – som de fremgår af tabel 2.4 – er større end udgifterne nævnt i tabel 2.3, skyldes, det at tabel 2.4 også indeholder de udgifter, som Told•Skat allerede selv i forvejen afholdte i tilknytning til selskabsligningsopgaven.

Spillemyndighed
Spillemyndigheden er en enhed, som er etableret i Told- og Skattestyrelsen i 2000. Myndigheden har direkte reference til told- og skattedirektøren, og den har til opgave at varetage 1) administration og kontrol af gevinstgivende spilleautomater, og 2) udvikling og etablering af et centralt overvågningssystem, som alle gevinstgivende spilleautomater skal være koblet op til inden udgangen af 2001.

Spillemyndigheden samarbejder med de lokale told- og skatteregioner i forbindelse med registrering af tilladelsesindehavere i Told•Skats Erhvervssystem, opkrævning og inddrivelse af afgifter og gebyrer, samt kontrol af lokaler og spilleautomater.

Told•Skat fik i 2001 bevilliget ca. 12 mio.kr. til etablering af Spillemyndigheden. I Told- og Skattestyrelsen er der i 2001 beskæftiget 10 årsværk i Spillemyndigheden, mens opgaven beskæftiger yderligere 20 årsværk i told- og skatteregionerne.

Tinglysningsafgiften
Foruden overtagelsen af selskabsligningen og Spillemyndigheden har Told•Skat i aftaleperioden også overtaget opgaven som afgiftsmyndighed fra statsamterne. Opgaven er placeret hos Told- og Skatteregion Høje-Taastrup, da denne region i forvejen varetager størstedelen af de administrative opgaver vedrørende stempelafgiften for Told•Skat.

Til løsning af opgaven bruges i 2001 ca. 18 årsværk, hvilket tilnærmelsesvis er det dobbelte af den ressourcetilførsel på ca. 3 mio.kr. årligt, som Told•Skat fik fra Indenrigsministeriet (Statsamterne).

Besparelser på Skatteministeriets bevillinger
I forbindelse med ønsket om dels større effektivisering af de offentlige indkøb, dels flere offentlige udbud blev Skatteministeriet – på lige fod med alle andre offentlige institutioner – underlagt en dispositionsbegrænsning på 24 mio.kr. på Tillægsbevillingen for 2000 og en reduktion af driftsrammen på Finansloven for 2001 på yderligere 55 mio.kr., hvoraf 12 mio.kr. dog efterfølgende blev eftergivet.

Opsparing
Told•Skat gik ind i den nuværende flerårsaftale med en opsparing på ca. 240 mio.kr. I 1998 og 1999 havde Told•Skat et faktisk forbrug, der var mindre end Told•Skats bevilling på Finansloven, hvilket betød at Told•Skat i disse to år opsparede yderligere midler. Primo 2000 var Told•Skats opsparing derfor på ca. 400 mio.kr. I 2000 og 2001 har Told•Skat brugt hele opsparingen – primært på IT-investeringer.

Tabel 2.5. Udviklingen i Told•Skats opsparing 1993-2002 (primo, årets priser)

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001 (skøn)	2002 (skøn)
Lønsum	15,5	29,1	29,8	42	28,8	11,6	64,8	132,3	163,4	63
Øvrig drift	66,4	90	158,8	145,8	156,4	225,6	294,6	273,3	48,8	0
I alt	81,9	119,1	188,6	187,8	185,2	237,2	359,4	405,6	212,2	63

2.4. Told•Skats personaleforbrug

Lønsumsandelen af Told•Skats samlede udgiftsbudget har i de seneste år været marginalt faldende til ca. 60 pct. Årsagen til det marginale fald skyldes først og fremmest overtagelsen af selskabsligningsopgaven i 1998, som medførte en større vækst i den samlede bevilling end i lønsummen, idet en del af arbejdet nu udføres af kommunerne mod betaling fra Told•Skat. Lønsumsandelen er dog fortsat ca. to procentpoint større i 2001 end i 1993.

Tabel 2.6. Udviklingen i lønsummens budgetandel

	1993	Gnst. 1994-1997	Gnst. 1998-2001	2001 (FL)
Lønsumsandel, pct.	58,1	61,6	57,3	59,7

Anm.: Lønsumsandelene er beregnet for formål 10 (alm. Virksomhed) og 60 (kontrollørkorps).

Hvis der derimod korrigeres for selskabsligningens betydning for lønsummens budgetandel har lønsummens budgetandel været svagt stigende og i gennemsnit været ca. 63 pct. i årene 1998-2000.

Udviklingen i Told•Skats personaleforbrug (opgjort i antal årsværk) har haft en faldende tendens i perioden 1991-2001. I de to aftaleperioder har der dog været et nogenlunde ensartet niveau for personaleforbruget på ca. 5.800 årsværk.

Tabel 2.7. Personaleforbrug 1991-2001

	1991-1993 (gnst.)	1994-1997 (gnst.)	1998-2000 (gnst.)	2001 (FL01)
Årsværk pr. år (gnst.)	6.039	5.782	5.715	5.805

Anm.: 1) Diverse finanslove samt "Budgetanalyse af Told•Skat", marts 1997.

Tabel 2.7 giver dog kun et meget overordnet indtryk af personaleforbruget i Told•Skat. Som det vil fremgå af denne budgetanalyse er der især i flerårsaftalen for 1998-2001 sket forholdsvis store personalemæssige ændringer i Told•Skat – bl.a. som følge af etableringen af kontrollørkorpset, optagelse af nye opgaver og opkvalificering af kompetencerne i organisationen.

Told•Skats årsværksforbrug kan ligeledes opdeles på de seks hovedformål, jf. nedenstående tabel 2.8.

Tabel 2.8. Formålsopdeling af årsværksforbruget (pct. af samlet årsværksforbrug) 1993-2000

Årsværksforbrug, pct.	1993	1994- 1997	1998- 2000	2000
1. Almen administration	37,5	34,8	31,0	30,1
2. Kontrol og inddrivelse	33,0	36,9	35,6	35,6
3. Selskabsligning	0,0	0,0	4,3	4,8
4. Afgørelser	13,4	12,0	10,7	10,5
5. Hjælpefunktioner	0,2	0,3	1,9	1,6
6. Generel ledelse og administration	15,9	16,0	16,5	17,4
I alt	100,0	100,0	100,0	100,0

Kilde: Virksomhedsregnskab 1999, Told•Skat, p. 26.

Formålsopdelingen af årsværksforbruget viser ligesom tabel 2.2, at der i aftaleperioderne er flyttet årsværk fra hovedområderne almen administration og afgørelser til hovedområderne kontrol og inddrivelse samt selskabsligning. Dette er – som nævnt i ovenstående – sket i overensstemmelse med intentionerne i flerårsaftalerne.

Opgjort på årsværksforbrug skal det dog bemærkes, at hovedområderne kontrol og inddrivelse samt selskabsligning allerede siden den første flerårsaftale (1994-1997) har vægtet tungere end hovedområdet almen administration. Det skyldes bl.a., at kontrol- og inddrivelsesområdet er forholdsvis arbejdskraftintensiv.

Hvis der fokuseres på årsværksforbruget i Told- og Skattestyrelsen, skatteregionerne og toldcentrene fremgår det, at årsværksforbruget har været stigende i Told- og Skattestyrelsen og svagt faldende i told- og skatteregionerne siden 1993. Årsværksforbruget i Told- og Skattestyrelsen har således i perioden 1998-2000 i gennemsnit årligt været ca. 200 årsværk større end i perioden 1994-1997.

Tabel 2.9. Årsværksforbruget opdelt på Told- og Skattestyrelsen og told- og skatteregionerne

Årsværksforbrug	1993	1994-1997 (gnst.)	1998-2000 (gnst.)	2000
Told- og Skattestyrelsen	624	663	834	875
Skatteregionerne (29 enheder)	5.220	5.119	3.875	3.892
Toldcentrene (8 enheder)	-	-	804	802
Kontrollørkorpset	-	-	202	74
I alt	5.844	5.782	5.715	5.643

Anm.: Toldcentrene var indtil 1998 en del af skatteregionerne. Kontrollørkorpset blev først oprettet i 1998. I 1998 var der 330 årsværk knyttet til korpset, 202 årsværk i 1999, 74 årsværk i 2000 og 0 årsværk i 2001.

Stigningen i årsværksforbruget i Told- og Skattestyrelsen skyldes primært overtagelsen af selskabsligningsopgaven. I 2000 var årsværksforbruget hertil 181 årsværk (opdelt på hhv. Selskabsrevisionsafdelingen og Selskabsbeskatningsafdelingen). Endvidere skyldes stigningen i årsværksforbruget i Told- og Skattestyrelsen, at en række dekoncentrerede opgaver – bl.a. som følge af den ændrede regionsstruktur i København og etableringen af toldcentrene - er blevet overflyttet til Told- og Skattestyrelsen fra told- og skatteregionerne (bl.a. værksted, trykkeri og depot, en særlig enhed i region Sønderborg, internationale kontrolopgaver samt ejendomsvurderingen) [1].

Tabel 2.10. Told- og Skattestyrelsens personaleforbrug i 1998-2000

Antal årsværk	1998	1999	2000	1998-2000 (gnst,)
Told- og Skattestyrelsen generelt	702	685	694	694
Selskabsrevisionsafdelingen	36	112	112	87
Selskabsbeskatningsafdelingen	34	57	69	53
I alt	772	854	875	834

Ændringerne i Told•Skats økonomiske rammer og Told•Skats personaleforbrug over tid afspejler generelt de resultat- og udviklingsmål, der er sat for Told•Skat i flerårsaftalerne. I de følgende kapitler analyseres disse resultat- og udviklingsmål nærmere.

Fodnoter

[1] Dekoncentrerede opgaver er opgaver, der er udlagt til enkelte regioner, men som løses på vegne af Told- og Skattestyrelsen.