3. Told•Skats resultater i perioden 1998-2000
Kapitel 3 Told•Skats resultater i perioden 1998-2000
Som en del af budgetanalysen evalueres den gældende flerårsaftale for Told•Skat for perioden 1998-2001. Evalueringen af flerårsaftalen indeholder to aspekter. For det første er ressourceanvendelse og målopfyldelse vurderet på det grundlag, der blev fastlagt i aftalen. For det andet er hensigtsmæssigheden af de anvendte mål og målemetoder vurderet. Der er dog alene tale om en foreløbig evaluering af flerårsaftalen, da 2001 fortsat udestår.
I dette kapitel fokuseres der alene på Told•Skats efterlevelse af resultatmålene i flerårsaftalen. I kapitel 4 analyseres produktiviteten i told- og skatteregionerne på udvalgte områder nærmere. I kapitel 5 fokuseres der på Told•Skats efterlevelse af udviklingsmålene i flerårsaftalen.
Nærværende kapitel giver dermed en status over Told•Skats efterlevelse af flerårsaftalens resultatmål på dens egne præmisser. Aftaleteksten er gengivet i appendiks 1.
3.1. Resultatmålene i flerårsaftalenDe overordnede resultatmål for Told•Skat er fastlagt i aftalerne med Finansministeriet. Resultatmålene i de to flerårsaftaler er sammenfattet i nedenstående boks 3.1. Aftaleteksten for 1998-2001 er gengivet i appendiks 1, mens aftaleteksten for 1994-1997 kan findes i "Budgetanalyse af Told•Skat", marts 1997.
Boks 3.1. Overblik over resultatmål i de to flerårsaftaler
| Resultatmål 1994-1997 |
Andel af bud-gettet 1997 (pct.) | Resultatmål 1998-2001 |
Andel af bud-gettet 2001 (pct.) | |
| 1.Almen administration | Implicit krav om samme resultater med færre ressourcer. | 39,2 | Implicit krav om samme resultater med færre ressourcer. | 34,6 |
| 2.Kontrol og inddrivelse | Kontrol og revision: De totale reguleringer øges fra 2,5 mia.kr. i 1994 til 3,4 mia.kr. i 1997 (1994-priser). Opkrævning og inddrivelse: Markant reduktion i restancemassen. |
24,4 | Kontrol og revision: De totale reguleringer øges fra 3,4 mia.kr. i 1998 til 3,9 mia.kr. i 2001 (1998-priser). I 1998 gennemføres 31.000 kontroller. Der sker en gennemsnitlig årlig stigning i antal kontroller på 2 pct. i de efterfølgende år. Momsom-sætningen i de kontrollerede virksomheder fastsættes til 1996-niveauet og øges med gennemsnitlig 2 pct. i de efterfølgende år. Toldkontrol: Produktiviteten på toldkontrolområdet skal øges med 2 pct. årligt. Opkrævning og inddrivelse: De inddrivelige restancer skal reduceres fra maksimalt at udgøre 4,5 mia.kr. i 1998 til 3,9 mia.kr. 2001 (1998-priser). |
20,3 |
| 3.Selskabs-ligning | Ikke et selvstændigt resultatområde. | 0,0 |
Ansættelses- |
13,9 |
| 4. Afgørelser | Ingen resultatmål | 12,3 | Ingen resultatmål | 10,1 |
| 5.Hjælpe-funktioner | Ingen resultatmål | 13,1 | Ingen resultatmål | 11,5 |
| 6.Generel ledelse og administration | Ingen resultatmål | 11,0 | Ingen resultatmål | 9,6 |
| I alt | 100,0 | 100,0 |
Kilde: "Aftale mellem Finansministeriet og Skatteministeriet om resultatkrav for Told•Skat i perioden 1998-2001" (jf. appendiks 1) og "Aftale om ressourcer og resultatkrav for selskabsligningen frem til og med 2001" (jf. appendiks 2).
Det fremgår af boks 3.1, at der med den nuværende flerårsaftale (1998-2001) er sket en udvidelse af de områder, der er dækket af måltal, men at denne udvidelse udelukkende har fundet sted inden for den tredjedel af budgettet, der vedrører kontrol og inddrivelse samt selskabsligning. For den relativt store andel af budgettet, som vedrører den almindelige skatteadministration, er der ikke opstillet eksplicitte resultatmål. Her har det udelukkende været forudsat, at den generelle effektivisering som udgangspunkt kunne nås ved at nedprioritere opgaverne ressourcemæssigt. Der har således ikke været krav om at kunne dokumentere, at den forventede produktivitetsgevinst rent faktisk også er blevet realiseret.
Endelig har der i flerårsaftalerne ikke været opstillet måltal for hverken ressourceanvendelsen eller kvaliteten i opgaveløsningen for de ca. 30 pct. af budgettet, der vedrører hovedområderne afgørelser, generel ledelse og administration samt hjælpefunktioner.
Som sammenfatning kan det konstateres, at de hidtidige resultataftaler har medført en ujævn fordeling af resultatkrav på tværs af organisationens forskellige opgavetyper. Det kan også konstateres, at den ujævne fordeling af resultatkrav har trukket i retning af den ønskede drejning af ressourceanvendelsen over mod de mere komplicerede opgavetyper – kontrol og inddrivelse samt selskabsligning. Risikoen for at den ujævne fordeling af resultatkrav skævvrider ressourceanvendelsen i Told•Skat vurderes dog at være forholdsvis lille, idet en relativ stor del af Told•Skats arbejdsopgaver er fastlagt i skatte- og afgiftslovgivningen – og derfor ikke produktionsmæssigt kan nedprioriteres.
Det er imidlertid ikke muligt at afgøre, hvorvidt måltallene har bidraget til at sikre de ønskede effektiviseringsgevinster og kvalitetsforbedringer i Told•Skat som helhed. Det er derfor en væsentlig del af udviklingen af styringsmodellen for Told•Skat, at den hidtidige udvikling i retning af at udbrede målinger og resultatkrav til en større andel af organisationens aktiviteter fortsætter og intensiveres.
3.2. Told•Skats opfyldelse af resultatmåleneDet vurderes i dette afsnit, i hvilket omfang Told•Skat har opfyldt resultatmålene for 1998-2000. Der er således tale om en foreløbig evaluering af flerårsaftalen, da 2001 fortsat udestår.
Som det fremgår af ovenstående, har Told•Skats resultatmål i flerårsaftalen alene fokuseret på hovedformålene kontrol og inddrivelse samt – i form af et tillæg til flerårsaftalen - selskabsligning.
Så længe der ikke er opstillet resultatmål for alle aktiviteterne i Told•Skat har udviklingen af resultatmålene ikke nogen entydig sammenhæng over til udviklingen i organisationens samlede effektivitet. En opfyldelse af resultatmålene er derimod alene et udtryk for, at organisationen har drejet fokuset i produktionen i retning af de områder, der blev opprioriteret i flerårsaftalen.
3.2.1. Resultatopfyldelse i forbindelse med kontrol og inddrivelseArbejdsopgaverne i forbindelse med kontrol retter sig principielt mod samtlige virksomheder, mens inddrivelsesarbejdet retter sig mod det fåtal af borgere og virksomheder, som ikke kan eller vil betale, det de skal til det offentlige.
Hovedformålet kontrol og inddrivelse er i flerårsaftalen opdelt i flere forskellige resultatmål inden for følgende tre delområder: 1) kontrol og revision, 2) told og 3) opkrævning og inddrivelse. Det evalueres i nedenstående, i hvilket omfang Told•Skat har opfyldt resultatmålene på disse tre områder.
Kontrol og revision
Flerårsaftalen opstiller tre sideordnede resultatkrav til Told•Skats kontrol og revision: Større totale reguleringer, flere kontroller samt større momsomsætning i de kontrollerede virksomheder. Målvariablene gennemgås i nedenstående boks 3.2.
Boks 3.2. Definition og operationalisering af målvariable
Totale reguleringer: Ved totale reguleringer forstås de ændringsbeløb, som Told•Skats samlede kontrolindsats overfor virksomheder, selskaber og personer resulterer i. Til de totale reguleringer medregnes ændringsbeløb vedrørende told, skat og afgifter (dog eksklusiv selskabsskat), hvis ændringen er gennemført på Told•Skats eget initiativ, og er resultatet af en egentlig kontrol. Da Told•Skats målsætning er, at virksomheder og borgere skal betale den korrekte skat, told eller afgift – hverken mere eller mindre – medregnes reguleringer, uanset om de medfører et mer- eller mindreprovenu for statskassen, ligesom periodeforskydninger medregnes. Det er således den numeriske værdi af reguleringerne, der indgår i de totale reguleringer. Som følge af statens overtagelse af selskabsligningen i 1998 er måltallet for de totale reguleringer reduceret med 0,9 mia.kr. fra og med 1999.
Antal kontroller: Der er her tale om punktvise kontroller, partielle kontroller eller lovområde kontroller af skatter og afgifter (dog eksklusiv selskabsskat), samt Told•Skats sager vedrørende økonomisk kriminalitet. En punktvis kontrol omfatter kontrol af en del af et regnskabsområde eller et lovområde. En punktvis kontrol er kendetegnet ved, at den er foranlediget af en henvendelse/anmodning fra andre myndigheder/virksomheder. En partiel kontrol omfatter kontrol af en del af et regnskabsområde eller et lovområde. En partiel kontrol er kendetegnet ved, at den er initieret af Told•Skat, f.eks. på baggrund af en risikovurdering. En lovområde kontrol omfatter kontrol af et helt lovområde. Regnskabsposter, -elementer eller –områder kan fravælges ud fra en vurdering af væsentlighed og risiko. I aftaleperioden er der imidlertid foretaget en ændring af definitionen af antal kontroller. I 1998 blev lovområde kontroller i tilknytning til områderne moms, skat og A-skat registreret under fællesbetegnelsen "integreret kontrol", mens de tre områder siden 1999 er blevet registreret hver for sig. Som en konsekvens heraf blev måltallet forhøjet med 2.600 kontroller fra og med 1999. Som følge af statens overtagelse af selskabsligningen i 1998 blev måltallet for antal kontroller for 1999 og frem samtidig nedskrevet med 700 kontroller.
Momsomsætning i kontrollerede virksomheder: Momsomsætningen i de kontrollerede virksomheder defineres som den samlede momsomsætning i det senest afsluttede kalenderår i de kontrollerede virksomheder. Ved kontrollerede virksomheder forstås her de virksomheder, der er kontrolleret ved enten punktvis kontrol, partiel kontrol, lovområde kontrol eller som led i Told•Skats indsats mod økonomisk kriminalitet. En virksomheds omsætning medregnes kun én gang pr. kalenderår, uanset hvor mange gange virksomheden er underkastet kontrol. Som følge af statens overtagelse af selskabsligningen i 1998 blev måltallet for momsomsætningen i de kontrollerede virksomheder for 1999 og frem nedskrevet med 35 mia.kr.
Told•Skats opfyldelse af resultatmålene for kontrol- og revisionsområdet fremgår af nedenstående tabel 3.1.
Tabel 3.1. Told•Skats opfyldelse af resultatmålene for kontrol og revision 1998-2000
| 1994-1997 (gnst.) | 1998 | 1999 (1) |
2000 | ||
| Totale reguleringer (mia.kr., årets priser) | Måltal | 3,0 | 3,4 | 2,7 | 3,0 |
| Resultat | 3,4 | 3,8 | 3,9 | 3,8 | |
| Opfyldelse(pct.) | 113 | 113 | 144 | 126 | |
| Antallet af kontroller | Måltal | - | 31.260 | 33.500 | 34.200 |
| Resultat | - | 35.836 | 35.658 | 36.171 | |
| Opfyldelse(pct.) | - | 115 | 106 | 106 | |
| Momsomsætningen i de kontrollerede virksomheder (mia.kr., årets priser) | Måltal | - | 597 | 586 | 613 |
| Resultat | - | 702 | 805 | 874 | |
| Opfyldelse(pct.) | - | 118 | 137 | 143 | |
Anm.; 1) Fra og med 1999 er måltallene excl. ligning af selskaber. Måltallene er derfor fra 1999 reduceret med 0,9 mia.kr. i totale reguleringer, 700 kontroller og 35 mia.kr. i kontrolleret momsomsætning.
Det fremgår af tabel 3.1, at Told•Skat i 1998-2000 har opfyldt alle resultatmålene for kontrol og revision – og i nogle tilfælde endda med god margin. Såvel antallet af kontroller som kontrolleret momsomsætning er øget med mere end gennemsnitlig 2 pct. årligt.
Målet for størrelsen af de totale reguleringer er ligeledes overopfyldt – i 1999 med 44 pct. og i 2000 med 26 pct.
Det fremgår endvidere af tabel 3.1, at de faktisk gennemførte reguleringer i 1999 og 2000 er på cirka samme niveau som de gennemførte reguleringer i 1998 – til trods for det forhold, at der i perioden er overflyttet ressourcer fra kontrol- og revisionsområdet til selskabsligningsområdet.
De totale reguleringer er opnået gennem flere forskellige aktiviteter. Hovedparten af reguleringerne knytter sig til skatte- og afgiftskontrollen. En mindre del kan henføres til toldområdet, mens en marginal del af de totale reguleringer kan henføres til servicebesøg, vejledningsmøder, motorekspeditioner samt andre afgørelser, jf. nedenstående tabel 3.2.
Tabel 3.2. De totale reguleringer opdelt på aktivitetsområder (pct.)
| Aktivitetsområder | 1998 | 1999 | 2000 |
| Skatte- og afgiftskontrol (vurderinger, punktvise-, partielle og lovområdekontroller, arbejdsgiverkontrol mv.) | 86 | 91 | 88 |
| Told (smuglerikontrol, vurdering af angivelser, punktvise-, partielle og lovområdekontroller samt FEOGA) | 13 | 8 | 11 |
| Servicebesøg, vejledningsmøder, motorekspeditioner samt andre afgørelser | 1 | 1 | 1 |
| I alt | 100 | 100 | 100 |
Told•Skats resultater på kontrol- og revisionsområdet bør ses i forhold til organisationens årsværksforbrug. Regionernes årsværksforbrug i tilknytning til de totale reguleringer fremgår af nedenstående tabel 3.3.
Tabel 3.3. Told- og skatteregionernes årsværksforbrug i tilknytning til de totale reguleringer
| 1998 | 1999 | 2000 | |
| Antal årsværk | 1.573 | 1.364 | 1.271 |
| Pct. af Told•Skats samlede årsværksforbrug | 27,4 | 23,7 | 22,5 |
Anm.: I 1998 er tallet inklusiv Told•Skats årsværksforbrug til selskabsligning, som skønnes at have været ca. 100 årsværk. Ressourceforbruget i 1998 er for sidste kvartal renset for den nye selskabsligningsopgave, hvor Told•Skat overtog opgaven fra kommunerne. Som skitseret i tabel 3.2 omfatter tabel 3.3 også ressourcer, hvis primære opgave ikke vedrører skatte- og afgiftskontrollen. Procentfordelingen af det samlede årsværksforbrug er baseret på antal årsværk i regionerne, som er divideret med det samlede (faktiske) årsværksforbrug i Told•Skat, jf. Finansloven og tabel 8.5. Samme fremgangsmåde er gældende for tabel 3.4 og tabel 3.6.
Det fremgår af tabel 3.3, at årsværksforbruget til kontrol og revision i 1999 og 2000 er svagt faldende fra 1999 til 2000 – det gælder også i forhold til Told•Skats samlede årsværksforbrug, hvor det falder fra ca. 23,7 pct. i 1999 22,5 pct. i 2000. Faldet kan hovedsagligt tilskrives de færre ressourcer, der anvendes til skatte- og afgiftskontrol, jf. nedenstående tabel 3.4.
Hovedparten af reguleringerne gennemføres som nævnt ovenfor på skatte- og afgiftskontrolområdet. Her er årsværksforbruget reduceret fra 1.034 i 1998 til 826 årsværk i 2000. Set i forhold til udviklingen i Told•Skats samlede årsværksforbrug er forbruget også her svagt faldende – fra 15,7 pct. i 1999 og 14,6 pct. i 2000, jf. tabel 3.4.
Tabel 3.4. Told- og skatteregionernes årsværksforbrug på skatte- og afgiftskontrol
| 1998 | 1999 | 2000 | |
| Antal årsværk | 1.034 | 903 | 826 |
| Pct. af Told•Skats samlede årsværksforbrug | 18,0 | 15,7 | 14,6 |
Anm.: I 1998 er tallet inklusiv årsværksforbruget til selskabsligning. Ressourceforbruget i 1998 er for sidste kvartal renset for den nye selskabsligningsopgave, hvor Told•Skat overtog opgaven fra kommunerne.
Told•Skats overopfyldelse af resultatsmålet for totale reguleringer synes at skulle ses som en konsekvens af to ting: 1) en uforholdsmæssig stor nedskrivning af måltallet på 900 mio.kr. i 1999 og frem, og 2) at der i 1999 og 2000 har været en lidt større andel af de samlede reguleringer, der skyldes enkeltreguleringer på 50 mio.kr. eller derover sammenlignet med i 1998.
Der er i budgetanalysen endvidere gennemført en benchmarking af told- og skatteregionernes produktivitet i forbindelse med skatte- og afgiftskontrollen, jf. nedenstående kapitel 4.
Toldområdet
Toldområdet er et nyt selvstændigt punkt i den nuværende flerårsaftale. Told•Skat skal ifølge flerårsaftalen have gennemsnitlige årlige produktivitetsstigninger på toldkontrolområdet på 2 pct. Disse produktivitetsstigninger er udmøntet i konkrete måltal på tre kontrolparametre – reguleringer, toldværdi og antal fysiske varekontroller. Produktionsmålene er principielt de samme som på kontrol- og revisionsområdet.
Tabel 3.5. Told•Skats opfyldelse af resultatmålene på toldkontrol-området 1998-2000
| 1998 | 1999 | 2000 | ||
| Reguleringer vedr. told (mio.kr., årets priser) | Måltal | 110 | 115 | 120 |
| Resultat | 120,6 | 93 | 99,6 | |
| Opfyldelse(pct.) | 110 | 80 | 83 | |
| Antal fysiske varekontroller | Måltal | 5.200 | 10.000 | 20.000 |
| Resultat | 6.467 | 31.313 | 25.839 | |
| Opfyldelse(pct.) | 124 | 313 | 129 | |
| Kontrolleret toldværdi (mia.kr., årets priser) | Måltal | 1,9 | 5,0 | 4,9 |
| Resultat | 15,1 | 9,7 | 12,0 | |
| Opfyldelse(pct.) | 784 | 196 | 244 | |
På toldkontrolområdet opfyldte Told•Skat i 1998 alle tre måltal. I 1999 og 2000 har målopfyldelsen i tilknytning til reguleringer imidlertid kun været ca. 80 pct. Dette skal ses som en konsekvens af såvel højere måltal som dårligere resultater.
Årsagen til den høje målopfyldelse i 1999 i tilknytning til fysiske varekontroller er, at der er sket en opprioritering af kontrollen i forbindelse med internet- og fjernhandel, hvor der især er konstateret ulovlig indførsel af doping- og lægemidler samt narkotika.
Ved fastsættelsen af måltallene for kontrolleret toldværdi var Told•Skat ikke i besiddelse af historiske resultater, der kunne lægges til grund for målfastsættelsen. Der blev derfor fastsat et mål på to procent af den samlede toldværdi, svarende til 1,9 mia.kr. i 1998. På baggrund af erfaringerne fra 1998 blev måltallet for 1999 og frem opjusteret til fem procent af den samlede toldværdi, svarende til ca. 5 mia.kr. I 1999 var målopfyldelsen 196 pct. og 244 pct. i 2000. På baggrund af den store målopfyldelse i 2000 synes der dog fortsat at være behov for en revurdering af de fremtidige måltal for kontrolleret toldværdi.
Årsværksforbruget i tilknytning til toldkontrol fremgår af nedenstående tabel 3.6.
Tabel 3.6. Told- og skatteregionernes årsværksforbrug på toldkontrol 1998-2000
| Antal årsværk | 1998 | 1999 | 2000 |
| Fysiske varekontroller | 75 | 46 | 43 |
| Regnskabskontrol | 55 | 59 | |
| I alt | 75 | 101 | 102 |
| Pct. af Told•Skats samlede årsværksforbrug | 1,3 | 1,8 | 1,8 |
Anm.: Særskilt opgørelse på årsværksforbruget på fysisk varekontrol kan ikke laves for 1998, idet kontrollen var slået sammen med regnskabskontrol mv. (REKS-områderne 3.08, 3.09 og 3.11-3.14). Årsværksforbruget på fysiske varekontroller er i 1999 og 2000 opgjort på REKS-område 3.11. Årsværksforbruget på kontrolleret toldværdi er opgjort på REKS-områderne 3.12-3.14.
Etableringen af toldcentrene i 1998 og de manglende erfaringer med opstilling af måltal på området betyder, at det ikke umiddelbart giver mening at vurdere produktivitetsudviklingen fra 1998 til 1999. I nedenstående tabel 3.7 vurderes produktivitetsudviklingen derfor alene for perioden 1999-2000.
Tabel 3.7. Produktiviteten på toldkontrolområdet 1999-2000 (1999=100)
| 1999 | 2000 | |
| Antal fysiske varekontroller | 100 | 83 |
| Kontrolleret toldværdi | 100 | 123 |
| Reguleringer vedr. told | 100 | 107 |
| Gnst. | 100 | 104 |
| Årsværk | 100 | 101 |
| Produktivitet | 100 | 103 |
Det fremgår af tabel 3.7, at Told•Skat har opfyldt resultatsmålet om en produktivitetsstigning på 2 pct., idet produktiviteten steg med 3 pct. fra 1999 til 2000. Det har dog ikke været muligt at vurdere produktivitetsudviklingen i de foregående år, som resultatsmålet ellers lagde op til.
Vurderingen af produktiviteten på toldkontrolområdet skal endvidere ses i forhold til det faktum, at arbejdet også i høj grad vedrører en række andre områder, der ikke berører skatteprovenuet, f.eks. smugleri af fødevarer, narkotika, cigaretter, mv. På toldområdet er omfanget af reguleringer således ikke i samme grad som på andre områder dækkende for resultaterne af den udførte kontrolindsats.
Endelig er der fastsat fem produktionsmål for toldkontrolniveauet på forsendelses- og FEOGA-området. Disse mål indgår ikke i flerårsaftalen, men er i stedet fastsat af EU. Da produktionsmålene endvidere ikke direkte kan sammenstilles med årsværksforbruget hertil, lader de sig imidlertid ikke indgå i en produktivitetsvurdering af Told•Skat på toldkontrolområdet. For en nærmere uddybning af de fem produktionsmål henvises derfor til Told•Skats virksomhedsregnskab.
Opkrævning og inddrivelse
Flerårsaftalen indeholder også et resultatkrav til opkrævnings- og inddrivelsesområdet: De inddrivelige restancer skal reduceres fra maksimalt at udgøre 4,5 mia.kr. i 1998 til 3,9 mia.kr. 2001 (1998-priser).
Boks 3.3. Definition af inddrivelige og ikke-inddrivelige restancer
Inddrivelige restancer er restancer på told, skatter og afgifter, der er optaget i Told•Skats debitor-/restancesystem, selskabs- og fondsskatteregistrene på virksomheder, som ikke er under bobehandling mv., samt restancer i regionsbogholderierne.
Skillelinien mellem inddrivelige og ikke-inddrivelige restancer er Told•Skats mulighed for at anvende de normale inddrivelsesredskaber (rykker, udlæg, lønindholdelse, afdragsordninger mv.) overfor virksomheder, eller om virksomhederne er underlagt en form for bobehandling (betalingsstandsning, konkurs, likvidation mv.).
Told•Skats opfyldelse af resultatsmålet for inddrivelige restancer fremgår af nedenstående tabel 3.8. Det skal bemærkes, at hvor resultatsmålet i flerårsaftalen er sat til størrelsen af de inddrivelige restancer primo de forskellige år, så opgør Told•Skat restancerne ultimo hvert år. Dette har ført til en fremrykning af måltallene, således måltallet for eksempelvis 2001 på 3,9 mia.kr. (1998-priser) i stedet er måltallet for 2000, svarende til 4,1 mia.kr. (årets priser).
Tabel 3.8. Told•Skats opfyldelse af resultatsmålet for opkrævning og Inddrivelse 1998-2000
| 1994- 1997 (gnst.) |
1998 | 1999 | 2000 | 1998- 2000 (gnst.) | ||
| Inddrivelige restancer (mia.kr., årets priser) | Måltal | 4,7 | 4,2 | 4,1 | 4,1 | 4,1 |
| Resultat | 4,5 | 4,4 | 4,2 | 4,3 | 4,3 | |
| Opfyldelse(pct.) | 104 | 96 | 98 | 96 | 96 |
Måltallet for inddrivelige restancer i Told•Skat var ultimo 2000 på 4,1 mia.kr. Restanceoplysningerne er i 2000 opgjort til 4,3 mia.kr., hvilket svarer til en målopfyldelse på 96 pct. Sammenholdt med opgørelsen for 1999 er der således i 2000 sket en ugunstig udvikling i restancerne, og målopfyldelsen er nu tilbage på 1998-niveauet.
Af opgørelsestekniske årsager indeholder de ovennævnte restancetal dog nogle reelt ikke-inddrivelige restancer. Ved årsafslutningen i årene 1998-2000 er der for de store restancer i regionsbogholderierne – det vil sige restancer over 500.000 kr., rapportsager dog over 200.000 kr. – manuelt opgjort de restancer, der vedrører virksomheder, som er underlagt en form for bobehandling, samt de restancer, hvor inddrivelsen er stillet i bero, eller hvor der er givet henstand (dvs. vil sige reelt ikke-inddrivelige reestancer). Endvidere er de restancer i rapportsager, hvor restancen af systemmæssige grunde ikke kan udgiftsføres som uerholdelig, opgjort. De reelt inddrivelige restancer fremgår af nedenstående tabel 3.9.
Tabel 3.9. Reelt inddrivelige restancer 1998-2000 (mia.kr.)
| Mia.kr. | 1998 | 1999 | 2000 |
| Samlede inddrivelige restancer | 4,4 | 4,2 | 4,3 |
| Reelt ikke-inddrivelige restancer | 1,1 | 1,2 | 1,4 |
| Reelt inddrivelige restancer | 3,3 | 3,0 | 2,9 |
Det kan på baggrund af ovenstående konstateres, at der synes at være behov for en revurdering af måltallet på restanceområdet, således kun de reelt inddrivelige restancer indgår heri.
Årsværksforbruget på opkrævning og inddrivelsesområdet har nærmest været uændret i perioden 1999-2000, og det ligger på ca. 350 årsværk årligt, jf. nedenstående tabel 3.10.
Tabel 3.10. Told•Skats årsværksforbrug til restancebehandling (forebyggende, udlæg og andre aktiviteter) 1999-2000 (antal årsværk)
| 1999 | 2000 | |
| Antal årsværk | 346,5 | 357,2 |
Anm.: Det er ikke teknisk muligt at isolere årsværksforbruget på opkrævning og inddrivelse i 1998.
3.2.2. Resultatopfyldelse i forbindelse med selskabsligning
Selskabsligningen omfatter den overordnede planlægning og administration samt ligning og kontrol af selskaber, fonde mv. Hertil kommer tilsynet med kommunernes ligning og kontrol af selskaber i de tilfælde, hvor kommuner eller kommunalefællesskaber ifølge aftale løser opgaven på statens vegne. Der er tale om et forholdsvis nyt hovedformål, idet Told•Skat først overtog ansvaret for selskabsligningen fra kommunerne den 1. juli 1998. Selv om Told•Skat har overtaget ansvaret for selskabsligningen er det dog fortsat kommunerne, der varetager langt den største del af selskabsligningen. Næsten 84 pct. af selskaberne lignes således i kommunerne.
I det følgende fokuseres der alene på opfyldelsen af resultatmålene for selskabsligningen. Da selskabsligningen først blev overført til Told•Skat efter indgåelsen af flerårsaftalen for 1998-2001, fremgår resultatmålene for selskabsligningen ikke af flerårsaftalen, men i stedet af "Aftale om ressourcer og resultatkrav for selskabsligningen frem til og med 2001", som er et tillæg til flerårsaftalen, jf. appendiks 2.
I tillægsaftalen er der anført fire sidestillede resultatparametre vedrørende ligning af selskaber, der tilsammen skal sikre en mere ensartet og effektiv ligning: 1) ansættelsesændringer, 2) momsomsætningen i de kontrollerede selskaber, 3) antallet af kontrollerede selskaber (opdelt på ligningsmæssig gennemgang, partiel revision eller revision) og 4) spredningen i den regionale ligningseffektivitet.
Disse målvariable burde i princippet udmøntes på alle niveauer i organisationen af den samlede ligningsindsats. Indtil videre eksisterer der imidlertid ikke et tilstrækkeligt erfaringsgrundlag for at udmelde sikre måltal til kommuner vedrørende ansættelsesændringer. Som følge heraf samt den politiske aftale mellem de kommunale parter og Skatteministeren er der til kommunerne derfor hidtil alene udmeldt måltal vedrørende antallet af kontrollerede selskaber og størrelsen af den kontrollerede momsomsætning. I henhold til tillægsaftalen til den nuværende flerårsaftale er det dog hensigten, at der i fremtiden skal skabes en bedre sammenhæng mellem måltallene på decentralt niveau og målene for den overordnede indsats.
I forhold til ovenstående boks 3.1 om Told•Skats resultatmål kræver målet for antallet af kontrollerede selskaber i tilknytning til selskabsligningen en nærmere specifikation.
Tabel 3.11. Specifikation af resultatmål for antallet af kontrollerede selskaber i forbindelse med selskabsligning 1999-2000
| Antal kontrollerede virksomheder | 1999 | 2000 |
| I alt (antal selskaber) | 23.500 = 100 pct. | 24.200 = 100 pct. |
| Ligningsmæssig gennemgang, pct. | 63 pct. | 58,5 pct. |
| Partiel revision, pct. | 31 pct. | 35 pct. |
| Revision, pct. | 6 pct. | 6,5 pct. |
Kilde: "Aftale om ressourcer og resultatkrav for selskabsligningen frem til og med 2001", jf. appendiks 2.
Definitionen af målevariablene ligningsmæssig gennemgang, partiel revision og revision fremgår af nedenstående boks 3.4.
Boks 3.4. Definition af målevariablene for antal kontroller
Ved ligningsmæssig gennemgang forstås kontrol- og ligningshandlinger, der foretages efter visitering, og som indebærer en skattemæssig stillingtagen til enkeltposter i selvangivelsen/regnskabet. Stillingtagen forudsættes gennemført på det formelle plan i relation til den gældende lovgivning uden dyberegående kontrol af det materielle grundlag.
Partiel revision dækker over de kontrolformer, der ikke falder under ligningsmæssig gennemgang eller revision. Partiel revision relaterer sig alene til en eller flere af selvangivelsens/regnskabets hovedposter. I modsætning til revision er der for partiel revision kun krav om, at udvalgte områder skal kommenteres.
Ved en revision forstås handlinger, der under hensyn til væsentlighed og risici, er nødvendige for at opnå en begrundet overbevisning om at virksomhedens vare- og pengestrømme er korrekt registreret. Det vil sige, at samtlige hovedområder bliver vurderet og kommenteret.
Det er hensigten, at kvaliteten af de foretagne kontroller på selskabsligningsområdet skal styrkes. Som det fremgår af ovenstående tabel 3.11 skal dette ske ved, at en større del af kontrollerne skal have karakter af partiel revision og revision, mens den ligningsmæssige gennemgang skal have en relativ mindre vægt.
Tabel 3.12. Opfyldelse af resultatmålene for antal kontrollerede selskaber i forbindelse med selskabsligning 1999-2000
| Antal kontrollerede selskaber | 1999 | 2000 | |
| .…….1.000…….. | |||
| I alt | Måltal | 23,5 | 24,2 |
| Resultat | 29,0 | 26,5 | |
| Målopfyldelse pct. | 123,4 | 109,5 | |
| Ligningsmæssig gennemgang | Måltal | 14,8 | 14,0 |
| Resultat | 18,5 | 15,3 | |
| Målopfyldelse pct. | 125,0 | 109,3 | |
| Partiel revision | Måltal | 7,3 | 8,6 |
| Resultat | 8,6 | 9,4 | |
| Målopfyldelse pct. | 117,8 | 109,3 | |
| Revision | Måltal | 1,4 | 1,6 |
| Resultat | 1,9 | 1,8 | |
| Målopfyldelse pct. | 135,7 | 112,5 | |
Det fremgår af tabel 3.12, at der både i 1999 og 2000 er sket en opfyldelse af alle resultatmålene for antal kontrollerede virksomheder i forbindelse med selskabsligningen – om end målopfyldelsen er mindre i 2000 end i 1999. Til gengæld har Told•Skat omprioriteret ressourceindsatsen, hvorved der er blevet gennemført flere tungere kontroller (dvs. partiel revision og revision).
Derimod er måltallene for så vidt angår ansættelsesændringer på nuværende tidspunkt ikke opfyldt – og det tyder ikke på, at de bliver det for aftaleperioden samlet set. Målopfyldelsen på dette område var i 1999 på kun 85 pct. og i 2000 på 80 pct. Reduktionen i målopfyldelsen på fem procentpoint imellem 1999 og 2000 skyldes ikke alene en forhøjelse af resultatsmålet, men også, at ansættelsesændringerne i 2000 var ca. 200 mio.kr. mindre end i 1999, jf. nedenstående tabel 3.13.
Tabel 3.13. Opfyldelse af resultatsmålet for ansættelsesændringer i forbindelse med selskabsligning 1999-2000 (mia.kr., årets priser)
| Ansættelsesændringer | 1999 | 2000 |
| Måltal, mia.kr., årets priser | 9,4 | 9,7 |
| Resultat, mia.kr., årets priser | 8,0 | 7,8 |
| Målopfyldelse | 85 | 80 |
Anm.: Måltallet for ansættelsesændringer på selskabsligningsområdet er fastsat med udgangspunkt i det gennemsnitlige resultat for perioden 1995-1997, hvilket vil sige 7,2 mia.kr. omregnet til 1998-prisniveau. I tillægsaftalen er det fastsat, at de samlede ansættelsesændringer skal øges med i gennemsnit 28 pct. i perioden 1999-2001, hvilket svarer til, at ansættelsesændringerne i gennemsnit skal udgøre 9,2 mia.kr. i 1998-prisniveau. Produktivitetsstigningen på 28 er opdelt på generel produktivitetsvækst på 8,2 pct.point, vækst i ressourcer på 15,1 pct.point, samspil mellem produktivitets- og ressourcevækst på 1,2 pct.point samt effekt af statsliggørelse på 3,4 pct.point.
Som det fremgår af ovenstående er der ikke meldt måltal ud til kommunerne for så vidt angår ansættelsesændringer. Ca. 84 pct. af selskaberne lignes i kommunerne og kommunerne gennemførte ca. 62 pct. af de samlede ansættelsesændringer på selskabsligningsområdet i 1999.
Ifølge flerårsaftalen skal der endvidere kontrolleres, hvad der svarer til 30 procent af den samlede momsomsætning i virksomhederne. Told•Skats operationalisering af måltallet – og dermed opgørelsen af resultatet - er imidlertid misvisende, idet omsætningsbeløbet medregnes pr. indkomstår. Det betyder, at omsætningen medregnes tre gange, såfremt kontrollen i én virksomhed omfatter tre indkomstår. Da formålet med måltallet endvidere var at bidrage til at et større antal virksomheder kontrolleres, synes der også her at være behov for en revurdering af operationalisering af måltallet.
Tabel 3.14. Opfyldelse af resultatsmålet for momsomsætning i de kontrollerede selskaber i forbindelse med selskabsligning 1999-2000 (pct.)
| Kontrolleret momsomsætning, pct. af selskabernes samlede omsætning. | 1999 | 2000 |
| Måltal, pct. af omsætning | 30 | 30 |
| Resultat, pct. af omsætning | 109,9 | 85 |
| Målopfyldelse, pct. | 336,3 | 283 |
Hvorvidt der er sket den tilsigtede reduktion i spredningen af ligningseffektiviteten kan først opgøres ved udløbet af aftaleperioden, idet der skal foretages en sammenligning af de gennemsnitlige resultater for kalenderårene 1995-1997 med resultaterne for kalenderårene 1999-2001.
Sammenfattende kan det om målopfyldelsen på selskabsligningsområdet konstateres, at indsatsen har øget antallet af partielle revisioner og revisioner samt reduceret antallet af ligningsmæssige gennemgange. Dette har antageligt styrket kvaliteten i selskabsligningen. For så vidt angår resultatmålene for ansættelsesændringer, har indsatsen ikke formået at opfylde sine mål.
Den ændrede organisering af selskabsligningsindsatsen siden 1998 analyseres ikke nærmere i denne budgetanalyse. I stedet henvises til den igangværende konsulentundersøgelse af selskabsligningen.
3.3. Sammenfattende om Told•Skats opfyldelse af resultat.målene for 1998-2000
Told•Skats resultatmål i flerårsaftalen for 1998-2001 dækker over ca. 30 pct. af Told•Skats samlede udgiftsbudget i perioden.
Told•Skats resultatmål knytter sig til områderne kontrol og inddrivelse samt selskabsligning. Der har ikke været opstillet resultatmål på hovedområderne almen administration, afgørelser, hjælpefunktioner samt generel ledelse og administration.
Det kan konstateres, at den ujævne fordeling af resultatmål – til en vis grad - har trukket i retning af den ønskede drejning af ressourceanvendelsen over mod de mere komplicerede opgaver – kontrol og inddrivelse samt selskabsligning. Kontrol- og inddrivelsesområdets andel af Told•Skats samlede udgiftsbudget udgør således i 2001 ca. 25 pct. (når der korrigeres for overtagelsen af selskabsligningen) sammenlignet med ca. 24 pct. i 1997 (inklusiv de selskabsligningsopgaver, der allerede lå i Told•Skat).
Told•Skats målopfyldelse på kontrol- og revisionsområdet i 1998-2000 har været tilfredsstillende, idet Told•Skat har opfyldt alle resultatmålene på området – og i nogle tilfælde endda opfyldt dem med en god margin, jf. tabel 3.1.
På toldkontrolområdet har Told•Skat ligeledes opfyldt hovedparten af resultatmålene for 1998-2000. I 1999 og 2000 har målopfyldelsen i tilknytning til toldreguleringer imidlertid kun været ca. 80 pct., jf. tabel 3.5.
Told•Skats opkrævning og inddrivelse af restancer har ikke opfyldt målene for 1998-2000, idet målopfyldelsen i gennemsnit kun har været 96 pct., jf. tabel 3.8. Der skal dog her tages højde for, at der i opgørelsen af de inddrivelige restancer indgår restancer, som reelt ikke er inddrivelige. De reelt inddrivelige restancer ultimo 2000 ligger således ca. 1,2 mia.kr. under måltallet, jf. tabel 3.9. Der er derfor et behov for en revurdering af opgørelsesmetoden og det dertil hørende måltal.
På selskabsligningsområdet har indsatsen opfyldt målene om at gennemføre flere partielle revisioner og revisioner og færre ligningsmæssige gennemgange, jf. tabel 3.12. Dette har antageligt bidraget til at styrke kvaliteten i selskabsligningen. Indsatsen har derimod ikke formået at opfylde sine resultatmål for ansættelsesændringer. Målopfyldelsen var på dette område kun 85 pct. i 1999 og 80 pct. i 2000, jf. tabel 3.13.
I aftaleperioden har resultatmålene været påvirket af Told•Skats overtagelse af selskabsligningsopgaven. Selskabsligning blev i 1998 et nyt og selvstændigt hovedområde for Told•Skat, hvilket medførte at måltallene for kontrol og revision (totale reguleringer, antal kontroller og kontrolleret momsomsætning) blev nedjusteret fra 1999 og frem. I forbindelse hermed blev der flyttet omkring 100 årsværk til selskabsligningsområdet.
Det kan imidlertid konstateres, at de faktisk gennemførte reguleringer i forbindelse med kontrol og revision i 1999 og 2000 ligger på samme niveau som før overtagelsen af selskabsligningsopgaven, hvilket betyder at Told•Skat overopfylder sine resultatmål på dette område. På samme tid har indsatsen ikke kunne opfylde sine resultatmål for ansættelsesændringer på selskabsligningsområdet. Dette synes umiddelbart at indikere, at der er behov for en revurdering af måltallene.
Analysen af Told•Skats opfyldelse af sine resultatmål viser også, at det på andre områder vil være hensigtsmæssig at revurdere enten måltallenes størrelse eller deres operationalisering, f.eks. i tilknytning til momsomsætning i de kontrollerede selskaber i forbindelse med selskabsligning.
Så længe der ikke er opstillet resultatmål for alle aktiviteterne i Told•Skat er en opfyldelse af resultatmålene ikke i sig selv et udtryk for, at Told•Skat i aftaleperioden er blevet en mere produktiv organisation. En opfyldelse af resultatmålene er derimod i højere grad udtryk for, at organisationen har ændret i prioriteringen af ressourcer – og dermed udviklet sig i retning af de mål, der blev sat i flerårsaftalen.
For en stor organisation som Told•Skat er spørgsmålet om produktivitet imidlertid yderst relevant. Der er derfor i budgetanalysen gennemført en benchmarking af told- og skatteregionernes produktivitet på en række forskellige områder, jf. kapitel 4.
