3. Forudsætninger for effektiv indførelse og brug af ESDH og e-formularer
3.1. Indledning
Der er en række forhold, der er vigtige for, at digitaliseringen af forvalt-ningen kan blive en succes, og målene om effektiviseringer kan opnås.
E-formularer kan give en række administrative lettelser for forvaltninger og institutioner &endash; men det er en forudsætning, at der er borgere og virk-somheder, der er i stand til og ønsker at kunne bruge de nye elektroniske blanketter. Internettet skal således have opnået en vis udbredelse.
Endvidere er der en række organisatoriske forudsætninger for at indførelsen af ESDH og e-formularer internt i de offentlige organisationer skal lykkes. Blandt andet er det vigtigt, at der i forbindelse med digi-tal-iseringen sker en mere grundig gennemgang af arbejdsprocesserne, så sagsgange og processer kan tilpasses de nye muligheder i de elektroniske systemer.
Endelig er der i sagens natur en række tekniske forudsætninger, herunder investeringer i det rette IT-udstyr. Det er nødvendigt, at IT-investerin-g-erne i de kommende år er rettet mod investeringer, der kan give effek-tiviseringsgevinster. De nødvendige systemer til e-formularer og ESDH, i den basale form som er beskrevet i de tidligere kapitler, findes allerede nu.
3.2. Internetadgang i Danmark
En væsentlig forudsætning, for at den offentlige sektor kan opnå effektiviseringsgevinster ved introduktion af e-formularer og elektronisk kommunikation, er borgeres, virksomheders og myndigheders villighed til at udnytte mulighederne.
Danmark er i dag et af de lande i verden, hvor den største andel af befolkningen har adgang til internettet &endash; enten hjemmefra eller fra arbejdet. Dertil kommer internetadgang fra bl.a. fagforeninger og a-kasser, biblioteker og internetcafeer.
Ifølge Danmarks Statistik havde 74 pct. af borgerne i Danmark i fjerde kvartal 2001 adgang til internettet fra enten hjem eller arbejde(1). Det er en kraftig stigning i forhold til 1999, hvor 65 pct. var online(2).
For visse grupper er det endog meget store andele af borgerne, der har internetadgang. Ifølge Danmarks Statistiks tal havde 96 pct. af de studerende, 94 pct. af funktionærerne, og 83 pct. af de selvstændige adgang til internettet fra enten hjem eller arbejde i fjerde kvartal 2001.
Også de danske virksomheder er på internettet. 89 pct. af de danske virksomheder havde adgang til internettet i 2001 &endash; en stigning fra 81 pct. i 2000(3). Tallene afspejler også udviklingen for de små danske virksomheder. For virksomheder med 5-9 ansatte er udbredelsen af internetadgang således øget fra 75 pct. til 85 pct. i løbet af et år.
Forudsætningen er i sagens natur, at dem, der har adgang til internettet, også vil være villige til at anvende elektronisk kommunikation og e-formularer &endash; henvendelser, der kan være alt fra bestilling af informations-materialer til afgivelse af personfølsomme oplysninger.
Told•Skats erfaringer tyder på at borgerne er villige til at anvende elektronisk kommunikation. Over halvdelen af indberetningerne i forbindelse med selvangivelser foretages i dag via tast-selv og internet &endash; med internetandelen stærkt stigende i de seneste år. I PLS-undersøgelsen 'Den digitale forbruger' (2000) fremgår det desuden, at 77 pct. af befolkningen som helhed er overvejende positiv overfor selvbetjening via internettet i forbindelse med indberetninger til det offentlige.
Sikkerheden er formentlig væsentlig for denne villighed, da sikkerhedsforanstaltninger kan være med til at sikre trygheden ved at bruge de elektroniske systemer. Det er således relevant, at der i forbindelse med kommunikation vedrørende mere følsomme oplysninger bør eksistere sikkerhedssystemer såsom Told•Skats pinkode eller en egentlig digital signatur.
3.3. Organisatoriske forudsætninger
Et andet vigtigt aspekt af digitaliseringen er de organisatoriske forudsætninger.
En effektiv udnyttelse af ESDH forudsætter tilpasning og forberedelse af organisationen med henblik på at sikre det bedst mu-lige grundlag for udnyttelse af systemets muligheder. Digitalisering &endash; især indførelse af ESDH-systemer &endash; er populært sagt "80 pct. organisationsudvikling og 20 pct. teknologi."
Det er således i høj grad organisationen selv, der skal sikre realiseringen af effektiviseringsgevinsterne. Det handler om fra starten at få konkretiseret de gevinster, man ønsker at opnå, og sikre, at man får realiseret disse mål. I hele projektfasen skal man fastholde fokus på, at effektiviserings-gevinsterne udmøntes.
Og effektiviseringsgevinster er ikke kun noget, der kan opnås på sigt &endash; effektiviseringsgevinster kan opnås allerede her og nu, selvom det konkrete IT-projekt er en del af en større og mere langsigtet strategi. Det handler om at realisere gevinsterne efterhånden som de opstår, og på baggrund heraf løbende konkretisere og justere de mere langsigtede effektiviseringsplaner.
Den vigtigste forudsætning, for at en institution opnår effektiviseringsgevinster ved digitalisering, er således helt banalt, at institutionen fastholder fokus på at ville opnå effektiviseringsgevinster ved et givet projekt og løbende realiserer gevinsterne efterhånden, som de opstår.
Institutioner og eksperter, der har deltaget i digitaliseringsanalyserne, har derudover især fremhævet følgende væsentlige organisatoriske forudsæt-ninger for en effektiv indførelse og brug af ESDH:
- Fuld implementering af ESDH
- Tilpasning af arbejdsprocesser
- Topledelsesfokus og klare mål
- Medarbejderuddannelse og -inddragelse
Fuld implementering af ESDH
Det er vurderingen blandt hovedparten af institutionerne, leverandørerne og eksperterne i analyserne, at mærkbare effektivise-rings-gevinster kræver fuld ESDH. Det vil sige, at alle doku-menter, både ind- og udgående, findes elektronisk, og at arbejdsgangene tilpasses i overensstemmelse hermed, jf. figur 3.1. nedenfor. Hvis traditionelle papirgange bevares ved siden af ESDH-systemets ruti-ner, er det erfaringen, at der opstår dobbeltarbejde, og at ESDH-faciliteterne ikke ud-nyttes fuldt ud.
Der kan således være behov for etablering eller revision af retningsliner for medarbejdernes og ledelsens IT-anvendelse, således at papirbårne vaner og rutiner kommes til livs, og der dermed opnås et større udbytte af ESDH.
Tilpasning af arbejdsprocesser
Sags- og arbejdsprocesser skal analyseres og ændres, således at unødvendige procesled fjernes. Ellers opnås der ikke en effektiv udnyttelse af de nye ESDH-systemer. Det er vurderingen fra alle de undersøgte institutioner med ESDH.
Ændring af arbejdsgangene har i flere ESDH-institutioner betydet, at funktioner er samlet hos færre medarbejdere. Det typiske er, at den enkelte sagsbehandler varetager stort set alle opgaver i en sag.
Det er dog samtidig ESDH-institutionernes erfaring, at en ESDH implementering meget nemt kommer til at have systemsiden og de tekniske vanskeligheder i fokus, og at im-plementeringen ofte resulterer i, at der blot "sættes strøm" til eksisterende processer. Det vil sige, at man kommer til at beholde de gamle sagsgange og procedurer, hvor mange personer inddrages og skal bruge tid på at sætte sig ind i sagerne. Derved er det kun en begrænset del af fordelene ved ESDH, der kan opnås.
Boks 3.1. Indførelsen af ESDH i Arbejdsdirektoratet
|
Arbejdsdirektoratet indførte i 1998 et nyt sags- og journalsystem (DocuLive), og i den forbindelse fik sagsbehandlerne ansvaret for at journalisere al udgående post. Håndteringen af sagen var fortsat papirbaseret. Sagsstyringen blev efterfølgende suppleret med tidsregistrering og ny ledelses-infor-mation. Efter 2 års erfaringer med at sagsbehandlerne selv journaliserede udgående post, gik direktoratet i år 2000 i gang med en sagsgangsanalyse med henblik på at kortlægge, forenkle og reducere sagsgangene. Analysen resulterede i enklere sagsgange, som blev grundlaget for kravspecifikationen til det nye system. Den nye version bygger på DocuLive standardprodukt, men der er foretaget specialudviklinger på sagsstyringsdelen og ledelsesinformation. Sags- og journaliseringssystemet er i dag baseret på en fuld integration til tekstbehandling, og der er udarbejdet en række skabeloner, som sagsbehandlerne bruger i sagsbehandlingen. Desuden er der skanning, OCR samt e-post integration. |
Topledelsesfokus og klare mål
Målet med implementeringen skal være klart, og topledelsen skal være eksponent for målet og stå i spidsen for projektet. Det fremhæves af alle institutionerne som en væsentlig forudsætning for en succesfuld imple-mentering og en efterfølgende effektiv udnyttelse af ESDH-systemet.
Det nævnes eksplicit af en enkelt institution, at manglende succes ved implementeringen af ESDH skyldtes, at der ikke undervejs i projektet havde været fokus på projektet fra topledelsens side.
På den måde adskiller ESDH implementering sig således ikke fra andre større projekter, som ikke direkte vedrører kerneopgaver i en institution. Men manglende succes kan imidlertid have store konsekvenser for institutionens varetagelse af kerneopgaver, idet ESDH er et instrument i selve opgavevaretagelsen og en mulighed for at opnå administrative lettelser for den enkelte institution, jf. den politiske fokus på udviklingen i de offentlige udgifter og muligheden for at prioritere nye initiativer.
Medarbejderuddannelse og -inddragelse
Kompetenceudvikling nævnes af flere institutioner som en forudsætning for vellykket indførelse og brug af ESDH. Det er vigtigt, at uddannelse af medarbejder-ne prioriteres, bl.a. ved at der afsættes ressourcer hertil.
Det er i overenskomst 2002 på statens område aftalt, at der i de kommende år afsættes betydelige midler til kompetenceudvikling, bl.a. til udvikling af medarbejdernes kompetencer i forbindelse med digitali-sering.
I en del af ESDH-institutionerne er det desuden blevet fremhævet, at en vigtig for-udsætning for projektets succes er at inddrage medarbejderne løbende i arbejdsgrupper og eventuelt i selve projektgruppen. Det nævnes som væsentligt for medarbejdernes brug af systemet, at de har været med til at formulere krav til registreringssystematikker mv., både fordi der herved skabes et bedre grundlag for videndeling, og fordi medar-bejderne bliver fortrolige med og føler ejerskab til systemet.
Det påpeges ligeledes som en forudsætning for implementeringens succes, at der ud-dannes superbrugere og etableres helpdeske, der i det daglige kan besvare spørgsmål og løse eventuelle problemer i relation til systemets understøttelse af sagsbehandlingen.
De organisatoriske aspekter af digitaliseringen, som en institution skal være opmærksom på, er nærmere beskrevet i bl.a. Organisatoriske aspekter af et ESDH-projektforløb &endash; en tjekliste, udarbejdet af Den Digitale Taskforce(4).
3.4. Tekniske forudsætninger
Opnåelsen af effektiviseringsgevinsterne kræver endvidere, at de betydelige midler, der hvert år anvendes til IT-investeringer i det offentlige, og som er allokeret her til i de enkelte institutionernes budgetter, målrettes IT-investeringer, der kan medføre disse effektiviseringsgevinster. Det er således nødvendigt at investere i bl.a. systemer til håndtering af e-formularer og ESDH-systemer.
E-formularer
E-formularer er blanketter, der kan udfyldes på internettet, og hvor oplysningerne kan overføres elektronisk til myndigheden. De adskiller sig således fra første generation af elektroniske blanketter, hvor blanketterne ganske vist kan downloades via internettet, men hvor de skal udskrives og indsendes i papirform.
Med e-formularer indtaster borgeren eller virksomheden oplysninger i foruddefinerede felter. E-formularerne kan udformes, så de ligner de hidtidige blanketter i papirformat. Eller de kan tilføres et dynamisk element, så de felter der vises, afpasses efter oplysninger indtastet i tidligere felter. Dermed kan udfyldelsen af e-formularerne ofte lettes for brugerne, ved at overskueligheden øges.
Med e-formularer kan der ligeledes indbygges automatiske valideringer. Det kan eksempelvis automatiske kontrolleres, om de afgivne oplysninger er indbyrdes konsistente, og eventuelt om de er i overensstemmelse med andre registreringer i de offentlige registre.
Det kan ligeledes blive muligt at bruge myndighedernes registre til at forudfylde felter, eksempelvis navn og adresse, når CPR-nummer er indtastet. Det gør det lettere for borgerne og virksomhederne at foretage deres indberetninger.
Fordelen for myndigheden er, at oplysningerne foreligger i elektronisk form, og at de er konsistenstjekkede og eventuelt validerede, hvorved mange fejl og mangler kan undgås.
E-formular-systemerne skal kunne håndtere kryptering og digital signatur og opfylde persondatalovens og Datatilsynets sikkerhedsvejlednings krav i forhold til sikkerhed og logning(5). Og oplysningerne fra e-formularerne skal automatisk gemmes i enten en standarddatabaser eller, for fuldt udbytte, integreres med et ESDH-system. Sådanne systemer findes allerede på markedet i dag.
Selve den tekniske løsning for så vidt angår e-formularer kan enten gennemføres ved brug af en ekstern leverandør og en såkaldt hosting aftale eller ved egenudvikling og drift af e-formularsystemer.
Med hosting betaler institutionen en ekstern leverandør for udviklingen af hver enkelt e-formular, leje af serverplads til brug for e-formularerne, integration til institutionens systemer, og service. Til gengæld er den enkelte institution fri for at skulle involvere sig i arbejdet med selve teknikken.
Ved egenudvikling har institutionen udgifter til køb af udviklingssystem for e-formularer, uddannelse af medarbejdere i brug af udviklingssystemet, anskaffelse og drift af server, og egen IT-support.
Boks 3.2. Priseksempler på hosting og egenudvikling
|
Ifølge Økonomistyrelsens oplysninger, vil udviklingen af en e-formular ved en ekstern leverandør i gennemsnit koste i størrelsesordenen 8.400 kr. Det er for en e-formular med validering, interaktive beregninger og integration til database, og hvor blanketten kan udfyldes delvis ved træk på databaser. Dertil kommer leje af serverplads anslået 6.000 kr. årligt samt løbende drift og support af e-formularsystemet. Prisen herfor afhænger af antallet af interne brugere og antal blanketter. Med 50 blanketter og 200 interne brugere anslås driftsudgiften ved hosting af udgøre ca. 400.000 kr. årligt. Alternativt kan en institution investere i et e-formular designprogram til i størrelsesordenen 25.000 kr. med efterfølgende årlige licensbetalinger samt eventuelle uddannelses-omkostninger. Dertil kommer eventuelle investeringer i ekstra serverkapacitet og løbende support, samt system til håndtering af sikkerhedsforanstaltninger, herunder eventuelt digital signatur. Disse investeringer afhænger af nuværende IT-niveau og -kapacitet. Integration af et e-formular-system til et dokumenthåndteringssystem koster ifølge Økonomistyrelsens oplysninger i størrelsesordenen 100.000 kr. |
Løsning for den enkelte institution afhænger i sagens natur af antallet af e-formularer og hvor ofte de ændres, samt af institutionens størrelse.
Hvis en institution har mange forskellige blanketter, som ofte ændres pga. lovgivning, regelændringer mv. vil det typisk kunne betale sig at vælge egenudvikling. Ligeledes hvis det drejer sig om en stor institution, eller hvor det er muligt at have fælles drift med andre institutioner, eksempelvis en koncernløsning.
ESDH-systemer
Ved fuld elektronisk sags- og dokumenthåndtering kan sagsakter fra alle verserende og afsluttede sager søges og hentes frem elektronisk af alle medarbejdere. Det opnås, når der foretages elektronisk lagring af både egenproducerede og eksterne dokumenter i tilknytning til en journalplan. Alle eksterne dokumenter i papirform skal således skannes. Dermed er de fysiske sager i princippet overflødige.
Figur 3.1. Niveauer af ESDH-understøttelse
Anm: Niveauopdelingen er inspireret af rapporten Elektronisk sags- og dokumenthåndtering i staten &endash; et element i digital forvaltning, PLS Rambøll Management, 2001.
For at få udbytte af ESDH-systemet er det imidlertid også nødvendigt at:
- Systemet håndterer integration med brevskabeloner med henblik på automatisk overfør-sel af oplysninger til breve
- Sagsstyrings- og rapporteringsfaciliteterne sikrer, at sagsstyring og rappor-tering af sagsstatistik kan foretages med et minimum af tidsforbrug
- Systemet kan håndtere modtagelse og journalisering af e-mails
- Systemet opfylder persondatalovens og Datatilsynets sikkerhedsvejled-nings krav til sikkerhed og logning
Anvendelse af et ESDH-system, der lever op til ovennævnte krav, vil i mange henseender være en forudsætning for den fremtidige digitaliserings-udvikling. Det er således nødvendigt at have digitaliseret den interne sagsbehandling, før der for alvor kan åbnes op for digitaliserede eksterne servicemuligheder for borgere og virksomheder. Det kan eksempelvis være nye servicemuligheder som e-postlister, adgang til egne sager, status på sagsforløb og elektronisk selvbetjening, hvor borgeren eller virksomheden selv foretager registreringer og ændringer direkte i de offentlige registre, men med automatisk kontrol.
Boks 3.3. ESDH i Søfartsstyrelsen
|
Søfartsstyrelsens dokumenthåndteringssystem er baseret på et standardsystem. Der er kun foretaget få tilretninger af systemet for at sikre optimale grænseflader mellem styrelsens forskellige IT-systemer. Det vil sige, at 80 pct. af systemet er et standardsystem og 20 pct. er specialudviklede tilpasninger til Søfartsstyrelsen. Dokumenthåndteringssystemet består i dag af skanning, et journalmodul, og et web-baseret sagsbehandlermodul. De enkelte moduler er fuldt integrerede med det Windows-baserede tekstbehandlingsprogram og det elektroniske postsystem samt med styrelsens økonomi- og tidsregistreringssystemer. Samtlige medarbejdere i styrelsen anvender dokumenthåndteringssystemet. Søfartsstyrelsen forsøgte i første omgang at knytte ESDH-systemet op til et workflow-modul &endash; det viste sig dog hurtigt, at workflow-modulet var for rigidt og det tog længere tid end tidligere at behandle en sag. Styrelsen valgte at implementere ESDH bredt i organisationen fra starten og ikke igangsætte pilotprojekter eller fase-implementering. Begrundelsen for at anvende "big bang" metoden var opfattelsen af, at pilotprojekter ikke nødvendigvis betyder større sandsynlighed for succes. Tværtimod var det projektgruppens erfaring, at gradvis implementering ville betyde, at den organisatoriske "modstand" ville trække ud og have et længere liv i organisationen med store organisatoriske omkostninger til følge. Erfaringerne i Søfartsstyrelsen med ESDH er generelt gode, og samarbejdet mellem flere sagsbehandlere og kontorer er blevet mere smidigt, blandt andet i kraft af, at sagerne altid er umiddelbart tilgængelige i systemet. Videndeling på tværs af organisatoriske og geografiske enheder er ligeledes blevet bedre i organisationen, ligesom implementering af ESDH har givet forbedrede søgefunktioner for den enkelte sagsbehandler. |
De nødvendige standardfunktionaliteter til f.eks. registrering, jour-nali-se-ring, indskanning af dokumenter, genfinding af data, integration af data, dokumentdeling, sagsstyring og elektronisk arkivering findes i ESDH-sys-tem-er, der i dag tilbydes på markedet og anvendes i statslige institutioner.
Boks 3.4. Investeringsovervejelser ved indførelse af ESDH
|
ESDH-systemerne kan enten anvendes i en standardopsætning eller institutionen kan få systemet tilpasset. Ifølge leverandørernes erfaringer kan mindre organisationer godt anvende en standardopsætning, som i øvrigt efterfølgende vil kunne tilpasses efter behov.
Boks 3.5. Priseksempel på ESDH-systemer
|
Oplysningerne fra casestudierne i analysen af ESDH-anvendelse giver samlede investeringsudgifter på i størrelsesordenen 12.000 til 21.000 kr. pr. bruger &endash; dvs. sagsbehandlere, sekretærer, chefer mv. &endash; med efterfølgende licens- og vedligeholdelsesudgifter på i størrelsesordenen 2.000 kr. pr. bruger pr. år. Prisen afhænger af, om der købes et standardprodukt eller der skal fortages væsentlige tilpasninger. Dertil kommer eventuelle ekstraudgifter til løbende support. Størrelsen af udgifterne afhænger i sagens natur af, hvor meget af det nødvendige hard- og software institutionen allerede har investeret i. Har institutionen eksempelvis allerede serverkapacitet, scannere og server-operativsystem, vil investeringsudgifterne være tilsvarende mindre. Desuden kan systemer og dermed investeringer i visse tilfælde deles med andre. Det er således institutioners, eksperters og leverandørers vurdering, at der vil kunne spares yderligere ressourcer ved, at institutionerne i større udstrækning deler systemer og servere i f.eks. servicefællesskaber. Til de direkte omkostninger skal lægges afledte udgifter til institutionens interne forberedelse af indførelsen af ESDH &endash; herunder gennemgang og tilretning af arbejdsprocesser &endash; samt udgifter til organisationens overgang til brug af systemet som bl.a. den løbende tilvænning til systemet, support af superbrugere mv., jf. også afsnit 3.3 om de organisatoriske forudsætninger. I store træk vurderes det af de interviewede brugere og eksperter, at ressourceforbruget til implementering af ESDH fordeler sig ligeligt mellem investeringer (inklusive konsulentydelser) og internt ressourceforbrug. |
3.5. Initiativer for at hjælpe processen på vej
De første institutioner, der har indført ESDH og e-formularer, har måtte igennem en række startvanskeligheder. Som oftest med en ny teknologi vil der være en række uforudsete problemer og tekniske vanskeligheder, indtil man har gjort sig de første erfaringer.
Teknologien har indenfor de seneste år udviklet sig. ESDH og e-formularer er ikke længere helt nye teknologier. De har opnået en modenhed, der også vil gøre det lettere for nye institutioner at implementere og opnå gevinsterne ved teknologien.
Samtidig er der taget en række initiativer for at hjælpe nye institutioner i gang. I regi af Projekt Digital Forvaltning, jf. appendiks, er der igangsat en række projekter om bl.a. ESDH, digital signatur, blanketter mv. Og der er udgivet forskellige vejledninger om, hvordan processen gribes an.
I samme regi forberedes i øjeblikket et fælles offentligt udbud af et ESDH-system, der vil kunne købes af offentlige myndigheder.
Formålet med det fælles offentlige udbud er:
- at effektivisere offentlige institutioners kunderettede, interne og tværgående kommunikations- og arbejdsprocesser og sikre tværgående sammenhæng i offentlige forretningsprocesser og
- at fremme brugen af fælles standardsystemer, understøtte udviklingen af fælles IT-standarder og sikre integration mellem IT-systemer i det offentlige
Der er således al mulig grund til at tro, at det vil være lettere for nye institutioner at komme de næste skridt frem mod digital forvaltning.
1 "Familiernes brug af internettet 4. kvt. 2001", Statistiske Efterretninger &endash; Serviceerhverv 2002: 5, 25. januar 2002.
2 Danmarks parathed til IT, Gallup, maj 2000.
3 "Danske virksomheders brug af it 2001", Nyt fra Danmarks Statistik, nr. 71, 18. februar 2002.
4 Vejledningen findes på Den Digitale Taskforce's hjemmeside: e.gov.dk.
5 IT-Sikkerhedsrådet opdeler sikkerhed i tre niveauer for såvel kryptering som uafviselighed. Kryptering handler om, at post og informationer sendt over internettet kun kan læses af den eller de personer, som informationerne er tiltænkt. Uafviselighed handler om, at man kan være sikker på, at den person, der har sendt informationer eller en ansøgning, også er den person, som han eller hun udgiver sig for at være. Man skal således kunne være sikker på, at indberetningen kommer fra den rigtige person. Logning er den funktion, at der oprettes et register &endash; en log &endash; over hvem, der har været inde og ændre hvad, samt hvornår det er sket. Uafviselighed på niveau II og III understøttes af software-baseret digital signatur, mens niveau I i nogle tilfælde vil kræve chipkort baseret digital signatur.
