5. Finanspolitikkens holdbarhed

5.1. Indledning

I dette kapitel vurderes finanspolitikkens holdbarhed[1]. Det vil sige, om overskuddet på de offentlige finanser inkl. virkninger af den forudsatte udvikling frem til 2010 er tilstrækkeligt til at rumme de langsigtede udgiftsstigninger, uden at det på et tidspunkt bliver nødvendigt at foretage finanspolitiske stramninger.

Finanspolitikkens holdbarhed belyses på baggrund af en fremskrivning af de offentlige finanser, hvor virkninger af FR02-fremskrivningen til 2010 indgår. Fremskrivningen efter 2010 er et stiliseret forløb, hvor satser for overførselsindkomster samt udgifterne til offentlige lønninger og varekøb pr. bruger af den offentlige service følger lønudviklingen i den private sektor. Det betyder, at det i hovedtræk kun er demografiske forskydninger i befolkningens sammensætning, der påvirker udviklingen i udgifterne til det offentlige forbrug og overførselsindkomster som andel af BNP.

Den langsigtede fremskrivning af de offentlige udgifter, der præsenteres i dette kapitel, indikerer, at overskuddet på de offentlige finanser i 2003 omtrent er på linje med kravet til finanspolitisk holdbarhed.

En langsigtet fremskrivning af de offentlige finanser vil altid være forbundet med en betydelig usikkerhed, der indebærer, at den langsigtede belastning af de offentlige finanser både kan blive såvel større som mindre, end fremskrivningen lægger op til. Der er imidlertid på en række områder nogle forudsigelige udviklingstræk, som giver belæg for en rimelig præcis kvantificering af de mulige virkninger og giver mulighed for at belyse, om den nuværende finanspolitik samlet set er holdbar. Den isolerede virkning af befolkningsaldringen kan således forudses med ganske stor sikkerhed.

Der er udsigt til, at befolkningsaldringen vil lægge et betydeligt pres på de offentlige finanser efter 2010, hvor udgifter til overførsler og det offentlige forbrug vil stige kraftigt. I modsat retning trækker højere nettoskatteindtægter fra pensionsopsparingen i takt med stigningen i de skattepligtige udbetalinger fra de private pensionsordninger.

Der er samlet set udsigt til en markant stigning i de offentlige nettoudgifter som andel af BNP efter 2010, der belaster statens og kommunernes primære saldo – det vil sige overskuddet før nettorenteudgifter. Belastningen kan forventes at tiltage frem til omkring 2070. Udsigten til stigende nettoudgifter og rentebyrden af den nuværende offentlige gæld stiller krav om betydelige overskud på de offentlige finanser over en længere årrække.

Sammenlignet med de øvrige EU-lande er Danmark godt rustet til at imødegå aldringens pres på de offentlige finanser. Det skyldes for det førsteoverskuddet på de offentlige finanser, hvor størstedelen af de øvrige EU-lande enten har underskud eller meget beskedne overskud på de offentlige finanser. Det skyldes for det andet, at den demografisk betingede udgiftsstigning skønnes at være lidt mindre end i mange andre EU-lande. For det tredje er den offentlige gæld og derved rentebyrden af gælden er væsentligt lavere end i de fleste andre EU-lande. I modsat retning trækker, at andre lande har et væsentligt større potentiale for at forbedre de offentlige finanser gennem øget erhvervsdeltagelse og lavere ledighed. Hertil kommer, at den seneste befolkningsprognose for Danmark kun indebærer en beskeden stigning i middellevetiden sammenlignet med andre lande. Hvis levealderen alternativt tiltager til gennemsnittet i andre EU-lande, vil det demografiske udgiftspres øges mærkbart i forhold til det forudsatte.

Den fremtidige stigning i de offentlige udgifter skyldes delvist forudsætninger om en gradvist stigende middellevetid, der bidrager til at øge ældreandelen og dermed udgifterne til overførsler og offentlig service. Hvis middellevetiden stiger med 1 år ud over det forudsatte, vil finanspolitikkens holdbarhed forringes med ca. 0,2 pct. af BNP. De offentlige finanser er derimod ikke følsomme over for ændringer i fertiliteten, da gennemsnitsdanskeren set over hele livsforløbet har en omtrent neutral virkning på de offentlige finanser.

Antallet af indvandrere har ikke væsentlig betydning for finanspolitikkens holdbarhed, hvis indvandringen er omtrent ligeligt fordelt på indvandrere fra henholdsvis udviklede lande og mindre udviklede lande. Ændringer i indvandringens sammensætning kan derimod få en vis virkning på kravene til finanspolitikken. En større tilgang af højt kvalificeret arbejdskraft med midlertidigt ophold i en del af den erhvervsaktive alder kan i et begrænset omfang bidrage til at styrke de offentlige finanser. Virkningen er dog forholdsvis beskeden, da det positive bidrag fra højere skatteindtægter i et stort omfang modvirkes af familiernes træk på overførsler og offentlig service.

Modsvarende vil en større nettoindvandring fra mindre udviklede lande i et vist omfang belaste de offentlige finanser. Det skyldes særligt, at erhvervsdeltagelsen for indvandrere fra mindre udviklede lande er forholdsvis lav. Det negative bidrag fra den lave erhvervsdeltagelse dominerer det positive bidrag fra, at indvandrere ofte er yngre mennesker og derfor har et forholdsvist lavt træk på udgifter til børnepasning og uddannelse.

En forøgelse af den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder på ½ år vil indebære en stigning i arbejdsstyrken på ca. 20.000 personer og forbedre finanspolitikkens holdbarhed med ca. 0,25 pct. af BNP.

5.2. Demografiske forudsætninger for fremskrivningen

Fremskrivningen af udviklingen i de offentlige finanser følger frem til 2010 den mellemfristede fremskrivning, jf. kapitel 4. Fremskrivningen efter 2010 er i hovedtræk baseret på demografiske bidrag til beskæftigelse og offentlige finanser med udgangspunkt i DREAM’sbefolkningsprognose[2]fra september 2002.

Den nye befolkningsprognose indebærer, at fertiliteten stiger svagt, jf. figur 5,1a,mens middellevetiden frem til år 2100 forudsættes at stige med godt 5 år for mænd og godt 2 år for kvinder, jf. figur 5.1b. Frem til 2050 forudsættes en stigning i middellevetiden på ca. 3½ år for mænd. Det er noget lavere end den forventede stigning i middellevetiden for mænd i EU-landene, der gennemsnitligt øges med ca. 5 år frem til 2050[3]. Der gælder tilsvarende, at middellevetiden for danske kvinder forudsættes at stige med ca. 1½ år frem til 2050, mens den tilsvarende stigning for gennemsnittet af kvinder i EU udgør godt 4 år.

Nettoindvandringen forudsættes at udgøre ca. 10.000 – fortrinsvis unge – personer om året, jf. figur 5.1c. Demografien og nettoindvandringen indebærer samlet set en betydelig aldring af befolkningen i de næste årtier, hvor antallet af ældre stiger kraftigt, mens antallet af personer i den erhvervsaktive alder er omtrent uændret, jf. figur 5.1d.

Den gradvise aldring af befolkningen indebærer en kraftig stigning i ældrekvoten og en omtrent tilsvarende stigning i den samlede forsørgerkvote, jf. figur 5.1e.

Fremskrivningen af det demografiske udgiftspres er baseret på, at indkomstoverførsler satsreguleres med lønstigningen i den private sektor – svarende til gældende regler – hvor satsreguleringsprocenten tillagt satspuljeprocenten følger lønudviklingen i den private sektor. For perioden efter 2010 er det forudsat, at udgifterne til offentlige lønninger og varekøb pr. bruger af den offentlige service følger lønudviklingen i den private sektor. Det betyder, at forudsætninger om inflation og produktivitetsvækst ikke påvirker opgørelsen af de demografiske udgiftsstigninger.

Det individuelle offentlige forbrug omfatter udgifter, der direkte eller indirekte kan henføres til brugerne, som f.eks. hospitaler, børnepasning, uddannelse m.v., og er således afhængigt af befolkningens alderssammensætning. Udgifter til administration, forsvar, retsvæsen, samfærdsel m.fl. henføres til det ikke aldersafhængige kollektive offentligt forbrug. Det individuelle offentlige forbrug udgør størstedelen, ca. 2/3, af det samlede offentlige forbrug.

De gennemsnitlige individuelle offentlige udgifter til ældre er markant højere end udgiften til børn og unge, mens personer i de erhvervsaktive aldre i gennemsnit trækker mindst på de offentlige serviceydelser, jf. figur 5.1f.

De store offentlige udgifter til ældreservice skyldes særligt de ældres træk på sygehusvæsenet og omkostningstunge plejehjemspladser, mens udgifterne til børn og unge primært består af børnepasning og uddannelse.

Ved at sammenveje befolkningsudviklingen med de aldersfordelte udgifter på de enkelte delområder, fremkommer et mål for udviklingen i det demografiske træk på de enkelte serviceområder. Udgifterne til kollektivt offentligt forbrug antages at følge den generelle befolkningsudvikling.

Figur 5.1. Centrale forudsætninger i DREAM’s befolkningsprognose

Figur 5.1a. Fertilitet

 

 

 

 

 

 

Figur 5.1b. Middellevetid

 

 

 

 

 

 

Figur 5.1c. Nettoindvandring

 

 

 

 

 

 

Figur 5.1d. Udvikling i aldersgrupper

 

 

 

 

 

 

Figur 5.1e. Ældre- og forsørgerkvote

 

 

 

 

 

 

Figur 5.1f. Aldersfordelt individuelt offentligt forbrug i 1998, pr. person

 

 

 

 

 

 

Kilde: DREAM’s befolkningsprognose og egne beregninger.

Fremskrivningen af antallet af overførselsmodtagere efter 2010 er baseret på en demografisk udvikling af antallet af overførselsmodtagere i de enkelte overførselsgrupper opdelt på køn, alder og herkomst. Da overførselssatser forudsættes at blive satsreguleret med udviklingen i årslønningerne i den private sektor, og lønkvoten forudsættes konstant efter 2010, vil ændringer i overførslernes andel af BNP efter 2010 afhænge af forholdet mellem antallet af overførselsmodtagere og antallet af beskæftigede.

5.3. Det langsigtede pres på de offentlige finanser

En demografisk fremskrivning af udviklingen i de offentlige udgifter og indtægter efter 2010 indebærer, at disse i hovedtræk kun påvirkes af ændringer i befolkningens sammensætning. Fremskrivningen af udviklingen i de offentlige finanser er dermed baseret på, at struktur- og finanspolitiske tiltag samlet set har en neutral virkning på de offentlige finanser efter 2010.

Fremskrivningen af de offentlige finanser frem til 2010 tager udgangspunkt i, at de reale standarder for den offentlige service fastholdes som i DK2010, svarende til en realvækst i det offentlige forbrug på 0,7 pct. årligt i perioden 2006-2010. Opjusteringen af realvæksten modsvarer det øgede demografiske træk på den offentlige service, der er indeholdt i den nye befolkningsprognose fra DREAM, jf. kapitel 4.

Til sammenligning vil en uændret realvækst i det offentlige forbrug som i DK2010 – svarende til en årlig realvækst på 0,5 pct. i perioden fra 2006-2010 – øge råderummet til lavere skat på arbejdsindkomst. Det indebærer en lidt lavere stigning i udgiftstrykket og en tilsvarende lavere stigning i skattetrykket, men påvirker ikke finanspolitikkens holdbarhed, jf. afsnit 5.4, tabel 5.4.

Der er samlet set udsigt til en tiltagende belastning af statens og kommunernes primære saldo, jf. figur 5.2a, da stigningen i de offentlige udgifter overstiger de forudsigelige ændringer i skatteindtægter fra særligt pensionsopsparing, jf. figur 5.2b tild.

Figur 5.2. Overordnede bidrag til stat og kommuners primære saldo, ændring i forhold til 2003, pct. af BNP

Figur 5.2a. Bidrag til primær saldo

 

 

 

 

 

 

Figur 5.2b. Offentlig konsum

 

 

 

 

 

 

Figur 5.2c. Overførsler efter skat, afgifter og modregning, herunder folkepension

 

 

 

 

 

 

Figur 5.2d. Skatteindtægter fra nettoudbetalinger fra pensionsordninger

 

 

 

 

 

 

Anm.: De vandrette (røde) linjer angiver ændringen i pct. af BNP omregnet til en fast årlig ændring i forhold til 2003.

Kilde: Egne beregninger.

Den demografiske udvikling vil kun påvirke de offentlige finanser i et beskedent omfang frem til 2010, jf. tabel 5.1.

Det offentlige forbrug kan stige i de kommende årtier, i takt med at antallet af ældre stiger kraftigt, og antallet af personer i den erhvervsaktive alder falder. Stigningen i det offentlige forbrug topper i 2070, hvor det offentlige forbrug forventes at være forøget med 3,2 pct. af BNP højere under den gjorte forudsætning om lønregulerede udgiftsstandarder efter 2010.

Det kan forventes, at udgifterne til overførsler efter skat stiger med 1,7 pct. af BNP frem til 2070. Målsætningen om en fremgang i beskæftigelsen frem til 2010 – ud over udmøntede bidrag – vil isoleret set indebære, at udgifterne til overførsler gradvist reduceres med 0,8 pct. af BNP frem til 2010.

Tabel 5.1. Fremskrivning af statens og kommunernes primære saldo, ændring i forhold til 2003 i pct. af BNP

	2010	2040	2070	Konstant årligt bidrag fra 2003
1. Offentlige udgifter	-0,2	4,1	4,5	2,1
1.1 Forbrug1)	-0,2	2,8	3,2	1,4
1.2 Indkomstoverførsler efter skat	0,0	1,7	1,7	0,9
- heraf højere beskæftigelse	-0,8	-0,8	-0,8	-0,8
1.3 Modregning	0,0	-0,4	-0,5	-0,2
2. Offentlige indtægter	-1,0	0,7	0,9	0,0
2.1 Skat af pensionsopsparing, netto	0,2	2,3	2,6	1,3
2.2 Indtægter fra indvinding i Nordsøen....	-0,3	-0,7	-0,7	-0,6
2.3 Lavere skatter	-0,9	-0,9	-0,9	-0,8
- heraf skattestop til 2010	-0,7	-0,7	-0,7	-0,6
- heraf lavere skat på arbejdsindkomst1)	-0,3	-0,3	-0,3	-0,2
3. Belastning af primær saldo, i alt (1-2)	0,8	3,3	3,5	2,1
3.1 Stigning i udgiftstryk	0,1	5,3	5,7	-
3.2 Stigning i skattetryk	-0,7	1,9	2,1	-

Anm.: Virkningen på saldoen for stat og kommuner er opgjort strukturelt og ekskl. nettorenteudgifter. Udgiftstrykket er endvidere opgjort ekskl. udbetalinger fra ATP, da ATP fra en finanspolitisk synsvinkel kan sidestilles med en privat pensionsordning. Bidrag til skatte- og udgiftstryk frem til 2010 svarer dermed ikke til de i kapitel 4 anførte ændringer. Den yderste højre kolonne viser nutidsværdien af frem­tidige ændringer omregnet til et konstant årligt bidrag i pct. af BNP med virkning fra 2003.

1) Bidraget fra det offentlige forbrug og lavere skat på arbejdsindkomst er ca. 0,2 pct. af BNP mindre henholdsvis større ved en realvækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. om året fra 2006-2010.

Kilde: Egne beregninger.

Stigningen i indkomstskattepligtige udbetalinger fra pensionsordninger til pensionister vil med de gældende regler for modregning af folkepensionens pensionstillæg og boligydelse medføre et fald i overførslerne efter skat, der gradvist tiltager til ca. 0,5 pct. af BNP i 2070.

Den private sektors pensionsformue skønnes at stige fra ca. 112 pct. af BNP i 2003 til ca. 200 pct. af BNP i 2040, og samtidig øges de skattepligtige ud­betalinger gradvist, således at der sker et skift fra nettoindbetalinger på knap 2 pct. af BNP i 2003 til nettoudbetalinger på ca. 3½ pct. af BNP i 2040. Skatteindtægterne fra nettoudbetalinger skønnes at stige med ca. 2½ pct. af BNP frem til 2070.

De stigende nettoskatteindtægter fra den private sektors pensionsopsparing modsvares delvist af et forventet fald i indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen, hvor indtægterne på ca. 0,7 pct. af BNP i 2003 beregningsmæssigt forudsættes at blive udfaset frem til 2020.

Nominalprincippet for punktafgifter og ejendoms­værdiskat – som beregningsteknisk er forudsat videreført til 2010 – inde­bærer et fald i den betalte skat på knap 0,7 pct. af BNP frem til 2010 – sammenlignet med et forløb, hvor punktafgifter fastsat i kronebeløb øges i takt med priserne. Indregningen af et råderum til lavere skat på arbejdsindkomst medfører et yderligere fald i skatteindtægterne frem til 2010.

Efter 2010 er det beregningsteknisk forudsat, at skatteindtægterne følger væksten i BNP ud over virkninger af ændringer i befolkningens sammensætning samt i skattebidrag fra pensionsopsparingen og Nordsøindtægter m.v.

Fremskrivningen af de offentlige finanser indebærer samlet set, at de offentlige udgifter stiger med ca. 5,7 pct. af BNP fra 2003 til 2070, mens de offentlige indtægter samlet set skønnes at stige med ca. 2,1 pct. af BNP i samme periode. Det indebærer, at den primære saldo – det vil sige overskuddet før nettorenteudgifter – i alt belastes med 3,5 pct. af BNP frem til 2070.

Den fremtidige belastning af den primære saldo kan samlet set omregnes til en fast årlig belastning på 2,1 pct. af BNP med virkning fra 2003.

5.4. Finanspolitikkens holdbarhed

For at belyse, om finanspolitikken er robust i forhold til den forventede fremtidige forringelse af statens og kommunernes primære saldo og rentebyrden af den offentlige nettogæld, sammenholdes de fremtidige nettoforpligtelser med de offentlige finanser i 2003.

I 2003 skønnes overskuddet på de offentlige finanser at udgøre 2,2 pct. af BNP, jf. tabel 5.2. Da stigningen i de fremtidige nettomerudgifter skal finansieres af statens og kommunernes finanser, er det afgørende at fokusere på statens og kommunernes primære strukturelle saldo. Overskuddet på den primære strukturelle saldo for stat og kommuner kan opfattes som den nuværende reserve til at finansiere renteudgifter og stigende fremtidige nettoforpligtelser for den offentlige sektor. Ved at sammenholde statens og kommunernes strukturelle primære saldo med de fremtidige nettoforpligtelser frem­kommer et mål for, om finanspolitikken er holdbar. Det vil sige, om det er muligt at finansiere de fremtidige nettoforpligtelser uden at stramme finanspolitikken i takt med stigningen i de offentlige nettoudgifter.

Statens og kommunernes strukturelle primære saldo udgør 3,4 pct. af BNP i 2003, mens de fremtidige nettoforpligtelser stiller krav om et strukturelt primært overskud på 3,3 pct. af BNP i 2003. De fremtidige nettoforpligtelser, der gradvist vil belaste den primære saldo for staten og kommunerne, kan omregnes til et fast årlig belastning på 2,2 pct. af BNP i 2003, jf. afsnit 5.2. Hertil kommer, at statens og kommunernes nettogæld på ca. 26 pct. af BNP i 2002 medfører en rentebyrde på ca. 1,1 pct. af BNP. Rentebyrden består af den del af renteudgifterne, der ikke udhules af BNP-væksten, og derfor kræver finansiering for at undgå, at gælden stiger som andel af BNP.

Tabel 5.2. Langsigtede krav til de offentlige finanser, pct. af BNP

	2003	2010
Status for de offentlige finanser:
Den offentlige sektors saldo	2,2	2,2
- heraf saldo i sociale kasser og fonde	1,0	0,8
- heraf saldo i stat og kommuner	1,2	1,4
Stat og kommuners nettorenteudgifter	1,9	1,2
Stat og kommuners primære saldo	3,2	2,5
Konjunkturbidrag til stat og kommuners primære saldo	-0,2	0,0
1. Stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,4	2,5
Bidrag til fremtidige nettoforpligtelser:
Offentlige udgifter1	2,1	2,7
Ændringer i skat af privat pensionsopsparing	-1,3	-1,4
Indtægter fra indvinding i NordsøenIndtægter fra indvinding i Nordsøen	0,6	0,4
Skattestop samt lavere skat på arbejdsindkomst fra 20041)	0,8	0,0
Rentebyrde af den offentlige nettogæld2	1,1	0,7
2. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,3	2,4
3. Holdbarhedsindikator (korrigeret strukturel saldo	0,1	0,1

1) Jf. note 1) til tabel 5.1.

2) Rentebyrden af den offentlige nettogæld er beregnet ud fra de offentlige nettorenteudgifter, der er vækst- og inflationskorrigeret.

Kilde: Egne beregninger.

Den strukturelle saldo korrigeret for fremtidige nettoforpligtelser – holdbarhedsindikatoren – udviser således et overskud på ca. 0,1 pct. af BNP i 2003. Holdbarhedsindikatoren angiver den hypotetiske finanspolitiske tilpasning med virkning fra 2003, som er nødvendig, for at finanspolitikken kan videreføres uden efterfølgende ændringer i skattesatser eller udgiftsstandarder.

Frem til 2010 falder overskuddet på statens og kommunernes primære saldo til 2,5 pct. af BNP, mens kravet til det primære overskud nedbringes til 2,4 pct. af BNP. Holdbarhedsindikatoren udviser en saldo på 0,1 pct. af BNP i 2010, men sammensætningen af bidragene til de fremtidige nettoforpligtelser ændres frem til 2010. Overskud på de offentlige finanser og en nedbringelse af den offentlige gæld vil medføre, at rentebyrden af gælden falder frem til 2010. Gældsnedbringelsen i det mellemfristede forløb til 2010 vil betyde, at rentebyrden af den offentlige nettogæld nedbringes fra 1,1 pct. af BNP i 2003 til 0,7 pct. af BNP i 2010. Bidraget til de fremtidige nettoforpligtelser fra offentlige udgifter tiltager frem til 2010, da befolkningsaldringen er rykket tættere på.

En saldo for holdbarhedsindikatoren, der afviger med op til ½ pct. af BNP i forhold til ligevægt, angiver i lyset af den beregningsmæssige usikkerhed, at finanspolitikken vurderes at være holdbar. Det betyder, at målsætningen om et overskud på de offentlige finanser på 1½-2½ pct. af BNP frem til 2010 er på linje med de krav, der stilles for at fastholde finanspolitikkens holdbarhed, jf. tabel 5.3.

Tabel 5.3. Krav til den offentlige sektors strukturelle saldo, pct. af BNP

		2003	2010
	Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,3	2,4
-	Stat og kommuners strukturelle nettorenteudgifter	2,0	1,2
+	Strukturel saldo i sociale kasser og fonde	0,8	0,8
=	Krav til den offentlige sektors strukturelle saldo	2,1	2,1
	Den offentlige sektors strukturelle saldo	2,2	2,2
	Holdbarhedsindikator (Korrigeret strukturel offentlig saldo)	0,1	0,1

Kilde: Egne beregninger.

Kravene til den strukturelle primære saldo for stat og kommuner i 2003 svarer til et overskud på de samlede offentlige finanser på 2,1 pct. af BNP, hvilket ligger inden for målintervallet for overskuddet på de offentlige finanser frem til 2010.

De mellemfristede målsætninger om erhvervsdeltagelse, ledighed, offentlige servicestandarder og skattepolitik bidrager samlet set til at forbedre saldoen for holdbarhedsindikatoren med 0,2 pct. af BNP i 2003.

Det demografiske grundforløb til 2010 indeholder – i forhold til den mellem­­fristede fremskrivning – lavere beskæftigelse, højere skatter og lavere vækst i det offentlige forbrug, da forløbet blandt andet indebærer uændrede reale standarder pr. bruger frem til 2010. Realisering af målsætninger om en fremgang i erhvervsdeltagelsen og et fald i ledigheden frem til 2010 vil isoleret set bidrage til at forbedre holdbarheden med ca. 1,7 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 5.4.

Råderummet fra realiseringen af den forudsatte fremgang i beskæftigelsen forudsættes i store træk anvendt til realvækst i den offentlige service pr. bruger og lavere skat på arbejdsindkomst. De forudsatte forbedringer af de reale offentlige servicestandarder frem til 2010 som i DK2010 kræver et råderum på 0,7 pct. af BNP med virkning fra 2003. Skattestoppet til 2010 og indregningen af lavere skat på arbejdsindkomst vil kræve et råderum på henholdsvis 0,6 og 0,2 pct. af BNP i 2003.

Tabel 5.4. Bidrag til holdbarhedsindikator i 2003 fra mellemfristede målsætninger, pct. af BNP i 2003

Bidrag til holdbarhedsindikator:	Service-standarder som i DK2010	Realvækst som i DK2010
	Pct. af BNP
Demografisk grundforløb1	-0,1	-0,1
Bidrag fra højere erhvervsdeltagelse og lavere ledighed	1,7	1,7
- udmøntede krav til erhvervsdeltagelse og lavere ledighed	0,7	0,7
- ikke-udmøntede krav til erhvervsdeltagelse	0,7	0,7
- ikke-udmøntede krav til lavere ledighed	0,3	0,3
Bidrag fra højere reale standarder for offentlig service	-0,7	-0,5
Bidrag fra lavere skatter	-0,8	-1,0
- heraf skattestop	-0,6	-0,6
- heraf lavere skat på arbejdsindkomst	-0,2	-0,4
Samlet holdbarhedsindikator	0,1	0,1

1) Den demografiske fremskrivning af det nominelle offentlige forbrug er baseret på uændrede reale servicestandarder pr. bruger frem til 2010, jf. boks 4.3. I Økonomisk Redegørelse, august 2002 er saldoen for holdbarhedsindikatoren i 2003 beregnet til -0,4 pct. af BNP i det demografiske grundforløb. Justeringen af saldoen skyldes tekniske revisioner af beregningsgrundlaget, herunder at statens og kommunernes strukturelle primære saldo er opjusteret med 0,2 pct. af BNP i 2003 samt højere fremtidige bidrag fra selskabsskat m.v. samt skat og modregning ved udbetalinger fra private pensionsordninger. I modsat retning trækker den nye befolkningsprognose og revisioner af rentebyrden af nettogælden, jf. appendiks.

Kilde: Egne beregninger.

Hvis realvæksten i det offentlige forbrug fastholdes som i DK2010, vil serviceforbedringer kræve et råderum på ca. 0,5 pct. af BNP, mens råderummet til lavere skat på arbejdsindkomst øges med ca. ¼ pct. af BNP. Det vil betyde, at råderummet til lavere skat på arbejdsindkomst i alt kan udgøre knap ½ pct. af BNP.

Råderummet fra en højere beskæftigelse er baseret på en udmøntet stigning i beskæftigelsen på 45.000 personer – sammenlignet med det demografiske forløb – og en ikke-udmøntet strukturel stigning i beskæftigelsen på 61.000 personer fra 2003-2010, jf. tabel 5.5. Det vil sige en samlet stigning i den strukturelle beskæftigelse på 66.000 personer fra 2003-2010, når det negative bidrag fra befolkningsudviklingen på 40.000 personer modregnes.

Tabel 5.5. Stigning i beskæftigelsen fra 2000-2010, 1.000 personer

	2000	2003	2010	2000-2010	2003-2010
Stigning i beskæftigelsen:	1.000 personer, niveau			Ændring
Faktisk udvikling:
Arbejdsstyrke	2.856	2.880	2.921	65	41
Faktisk ledighed	150	142	130	-20	-12
Faktisk beskæftigelse	2.705	2.738	2.791	85	53
- befolkningsudvikling	-	-	-	-53	-40
- udmøntede krav	-	-	-	82	45
- ikke-udmøntet fald i ledighed	-	-	-	15	7
- ikke-udmøntet stigning i erhvervsdeltagelse	-	-	-	41	41
Strukturel udvikling:
Arbejdsstyrke	2.856	2.880	2.921	65	41
Strukturel ledighed	165	155	130	-35	-25
Strukturel beskæftigelse	2.690	2.725	2.791	100	66
- befolkningsudvikling	-	-	-	-53	-40
- udmøntede krav	-	-	-	82	45
- ikke-udmøntet fald i ledighed	-	-	-	30	20
- ikke-udmøntet stigning i erhvervsdeltagelse	-	-	-	41	41

Kilde: Egne beregninger, jf. kapitel 4.

Den forudsatte stigning i den strukturelle beskæftigelse på 66.000 personer fra 2003-2010 overstiger den forudsatte stigning i den faktiske beskæftigelse, der udgør 53.000 personer. Det skyldes, at den strukturelle ledighed, der skønnes at udgøre 155.000 personer i 2003, overstiger den faktiske ledighed i 2003 med 13.000 personer. Realiseringen af det forudsatte strukturelle niveau for beskæftigelsen i 2010 kræver derved, at den strukturelle stigning i beskæftigelsen øges tilsvarende, hvorved det ikke-udmøntede krav til lavere strukturel ledighed øges med 13.000 personer.

Boks 5.1. Forhold, der kan påvirke holdbarheden

Kan bidrage til en overvurdering af finanspolitikkens holdbarhed:	Kan bidrage til en undervurdering af finanspolitikkens holdbarhed:
En større stigning i middellevetiden vil betyde, at folkepensionister i gennemsnit modtager sociale pensioner samt pleje- og sundhedsydelser i flere år.	En senere tilbagetrækning – f.eks. som følge af en bedre gnst. sundhedstilstand og et højere gnst. uddannelsesniveau – vil øge skatteindtægterne og reducere udgifter til indkomstoverførsler.
En større efterspørgsel efter service eller f.eks. nye omkostningskrævende behandlingsmetoder inden for sundhedsområdet kan medføre en større stigning i det offentlige forbrug.	Effektivisering inden for den offentlige sektor vil betyde, at servicestandarder kan fastholdes ved lavere udgifter til offentligt forbrug.
Et fortsat fald i den gennemsnitlige årlige arbejdstid vil reducere BNP og øge udgiftstrykket.	Indtægter fra olie- og gasindvinding i Nordsøen kan tiltage ved en øget udnyttelse af forekomster, blandt andet via forbedret indvindingsteknologi.
En større fraflytning af velstillede folkepensionister vil medføre tab af skatteindtægter, der væsentligt overstiger besparelser på overførsler og udgifter til det ældrerelaterede forbrug.	Bedre integration i form af højere erhvervsdeltagelse og lavere ledighed blandt indvandrere vil reducere udgifter til overførsler og øge skattegrundlaget.
En større indvandring af personer fra mindre udviklede lande vil – med de nuværende erhvervsfrekvenser for indvandrere – betyde, at udgifter til indkomstoverførsler og trækket på den offentlige service overstiger det positive bidrag i form af skatteindtægter.	En større indvandring af personer fra mere udviklede lande, herunder særligt højt kvalificeret arbejdskraft med midlertidigt ophold – vil betyde, at det positive bidrag i form af skatteindtægter overstiger udgifter til indkomstoverførsler og trækket på den offentlige service.
En overvurdering af det finanspolitiske udgangspunkt – statens og kommunernes strukturelle saldo – i konjunkturvurderingen, kan betyde, at reserven til at imødegå de fremtidige udgiftsstigninger er overvurderet.	En større privat opsparing, hvor den private finansielle formue – korrigeret for udskudte skatter af pensionsformuen – stiger i forhold til BNP, vil øge den private sektors formueafkast og skatteindtægterne heraf.

Modstykket til at indregne råderum fra en strukturel stigning i beskæftigelsen, der overstiger den faktiske stigning i beskæftigelsen med 13.000 personer, er, at det positive output-gab er indregnet med et negativt bidrag ved opgørelsen af den strukturelle offentlige saldo i 2003[4].

Udover virkninger, hvis FR02-fremskrivningen ikke indfries, er der en række forhold, som kan bidrage til henholdsvis en under- og en overvurdering af finanspolitikkens holdbarhed, jf. boks 5.1og afsnit 5.7, som indeholder følsomhedsanalyser. 

5.5. Holdbar finanspolitik og gældsudviklingen

Ved vurderingen af den offentlige gæld fokuseres normalt på ØMU-gælden og statsgælden som andel af BNP. De traditionelle gældsbegreber er bruttogældsbegreber, som indebærer, at der ikke er en nær sammenhæng mellem saldoen og udviklingen i den opgjorte gæld. Udviklingen i ØMU-gælden og statsgælden er derfor ikke velegnede til at vurdere udviklingen i statens og kommunernes finansielle nettoforpligtelser.

Den offentlige nettogæld korrigeret for aktiver i de sociale kasser og fonde (særligt ATP) afspejler derimod statens og kommunernes finansielle nettoforpligtelser og medfører samtidig en mere nær sammenhæng mellem saldoen og gældsudviklingen i de enkelte år. Da nettogælden er opgjort til markedsværdi, kan kursreguleringer dog medføre afvigelser mellem saldoen og udviklingen i gælden. Statens og kommunernes nettogæld udgør ca. 28 pct. af BNP ultimo 2001, jf. tabel 5.6, der viser gældsbegreber i 2001.

Tabel 5.6. Offentlige gældsbegreber, gæld ultimo 2001, mia.kr.

	Statsgæld	ØMU-gæld	Stat og kommuners nettogæld
Staten	513,5	585,4	344,9
Indenlandsk obligationsgæld	611,0	611,0	611,0
Udenlandsk obligationsgæld	83,8	83,8	83,8
Indestående i Nationalbanken	-40,2	-	-40,2
Den Sociale Pensionsfond:
- Statsobligationer	-109,5	-109,5	-109,5
- Andre værdipapirer	-31,6	-	-31,6
Øvrige nettoaktiver og kurskorr	-	-	-168,6
Kommuner	-	37,7	34,2
Samlet obligationsgæld	-	42,8	42,8
Beholdning af statsobligationer	-	-5,1	-5,1
Øvrige nettoaktiver og kurskorr.	-	-	-3,5
Sociale kasser og fonde	-	-21,7	-
Beholdning af statsobligationer	-	-21,7	-
Øvrige nettopassiver og kurskorr.	-	-	-
Gæld I alt	513,5	601,4	378,6
Gæld i alt, pct. af BNP	38,2	44,7	28,2
Renteudgifter i 2002	31,3	1)	30,5
Do. i pct. af BNP i 2002	2,3	-	2,2
Implicit rente af gæld, pct	6,1	-	8,1

1) Der opgøres ikke renteudgifter, som er relateret til ØMU-gælden.

Kilde: Danmarks Statistik og Økonomisk Redegørelse,august 2002.

Renteudgifterne af statsgælden udgør 2,3 pct. af BNP i 2002, mens statens og kommunernes nettorenteudgifter udgør 2,2 pct. af BNP. Den implicitte rente på statens og kommunernes nettorenteudgifter udgør 8,1 pct. i 2002 og er noget højere end renten af bruttogælden. Det skyldes, at en del af statens og kommunernes aktiver er lavt forrentede eller uforrentede, hvilket bidrager til at øge den implicitte rente på nettogælden[5].

For at imødegå den gradvist tiltagende belastning af statens og kommunernes finanser efter 2010, kræves betydelige overskud på statens og kommunernes primære saldo frem til 2010. Det vil betyde, at nettorenteudgifterne kan nedbringes og skabe plads til stigende ældreudgifter, uden at den samlede saldo for stat og kommuner forringes tilsvarende, jf. figur 5.3a.

Nedbringelsen af nettogælden og renteudgifterne betyder, at befolkningsaldringens belastning af den primære saldo er forenelig med at undgå en uholdbar stigning i gælden. Da saldoen for statens og kommunernes primære saldo overstiger nettorenteudgifterne af gælden, vil nettogælden falde kraftigt og blive vendt til offentlige nettotilgodehavender omkring 2015, mens statens og kommunernes bruttogæld i overensstemmelse hermed skønnes at være afviklet omkring 2025, jf. figur 5.3b.

Figur 5.3. Udvikling i primær saldo og nettorenteudgifter for stat og kommuner, holdbar udvikling, pct. af BNP

 

 

 

 

 

 

Figur 5.3a Udvikling i holdbar saldo Figur 5.3b Udvikling i gæld

 

 

 

 

 

 

Anm.: Bruttogælden består af statens og kommunernes konsoliderede obligationsgæld fratrukket statens indestående i Danmarks Nationalbank og værdipapirer i Den Sociale Pensionsfond. Bruttogælden svarer dermed ikke til ØMU-gælden.

Kilde: Egne beregninger.

Fastholdelsen af en holdbar finanspolitik er til fordel for kommende generationer, da de gradvise udgiftsstigninger dermed kan finansieres uden løbende stramninger af finanspolitikken. Fastholdelse af en holdbar finanspolitik begrænser dermed også ændringer i offentlige servicestandarder og skattesatser, der ville være en konsekvens af en finanspolitik, som tilrettelægges efter saldomål i de enkelte år.

5.6. Finanspolitisk holdbarhed i international sammenligning

Set i et længere tidsperspektiv afhænger udsigterne for de offentlige finanser i EU-landene dels af den demografiske udvikling, og dermed de stigende udgifter til ældreforsørgelse m.v., dels af realiseringen af målsætningerne med hensyn til øget erhvervsdeltagelse og reduceret ledighed, jf. blandt andet Lissabon-strategien[6].

I gennemsnit skønnes den langsigtede belastning af de offentlige finanser i EU-landene at udgøre cirka 3,7 pct. af BNP jf. tabel 5.7, men med betydelig variation mellem landene.

Tabel 5.7. Langsigtet belastning af de offentlige finanser i EU-landene

			Erhvervsfrekvens2)			Ledighed
2001	Offent­l. netto­­gæld	Belastning af offentl. finanser1)	2000	2050	Ændr.	2000	2050	Ændr.
	Pct. af BNP		Pct.
Belgien	99	3,5	65	68	3	10,2	6,6	-3,6
Danmark	23	3,6	82	82	0	5,9	5,5	-0,4
Finland	-48	8,3	76	76	0	9,8	7,1	-2,7
Frankrig	42	4,1	69	70	1	9,8	6,1	-3,7
Grækenl	100	12,1	65	75	10	11,0	5,5	-5,5
Holland	42	7,1	68	73	5	3,2	4,0	0,8
Irland	36	7,2	71	79	8	5,0	5,0	0,0
Italien	96	1,0	61	72	11	10,6	7,0	-3,6
Portugal	56	4,5	73	74	1	5,6	5,6	0,0
Spanien	40	5,2	65	68	3	14,0	8,0	-6,0
Sverige	1	7,2	77	81	4	5,0	5,1	0,1
Tyskland	43	3,7	74	77	3	7,9	5,6	-2,3
UK	31	2,1	77	77	0	0,0	0,0	0,0
Østrig	47	5,5	67	76	9	5,9	4,0	-1,9
EU gnst	50	3,7	70	74	4	7,7	5,2	-2,5

1) Ændring i den primære saldo i 2050 i forhold til 2000. Inkluderer virkningen af stigende ældreudgifter efter indkomstskat, privat pensionsopsparing, planlagte skatte­ændringer m.v. samt virkning af højere beskæftigelsesfrekvens.

2) 15-64-årige.

Kilde: OECD, EPC samt egne beregninger.

I en række lande, hvor erhvervsdeltagelsen i udgangspunktet er lav eller ledigheden er høj (herunder blandt andet Frankrig, Tyskland, Spanien, Italien og Finland), er indregnet en markant stigning i det strukturelle beskæftigelsesniveau fremover. Det medvirker, jf. nedenfor, til at afdæmpe kravet til den finanspolitiske konsolidering, men omvendt stilles der store krav til strukturforbedringer på arbejdsmarkedet. Samlet set forudsættes det, at ledigheden i EU falder med 2½ pct.enheder, mens erhvervsdeltagelsen blandt 15-64-årige i gennemsnit øges med 4 pct.enheder. Forudsætningerne er alle baseret på fremskrivninger fra de internationale organisationer.

Den strukturelle, primære saldo udgjorde i 2001 ca. 2,6 pct. af BNP i gennemsnit i EU-landene, jf. tabel 5.8.

Tabel 5.8. Finanspolitisk holdbarhed i EU-landene. Grundforløb, 2001

	Struk-turel primær saldo		Gns. afvig-else1)		Korrig. primær saldo		Krav til primær saldo								Holdbar primær saldo			Finans-politisk hold-barhed
							Lavere struktur­-ledig-hed2)			Ældre- udg. m.v.3)		Off. netto- gæld4)
	Pct. af BNP
Belgien	6,4		-0,4		6,0		-1,4		4,2				2,0			4,8		1,3
Danmark	3,4		-0,3		3,1		-0,2		2,9				0,5			3,1		-0,1
Finland	5,7		-0,4		5,3		-1,1		7,4				-1,0			5,4		-0,1
Frankrig	1,2		-0,4		0,8		-1,1		4,7				0,8			4,5		-3,7
Grækenl	5,8		-0,4		5,4		-1,1		10,7				2,0			11,6		-6,2
Holland	2,8		-0,4		2,4		0,3		4,9				0,8			6,1		-3,7
Irland	-0,1		-0,4		-0,5		0,0		5,4				0,7			6,1		-6,6
Italien	5,1		-0,4		4,6		-0,5		1,6				1,9			3,0		1,7
Portugal	0,6		-0,4		0,2		0,0		3,4				1,1			4,5		-4,3
Spanien	3,0		-0,4		2,6		-2,4		7,5				0,8			5,9		-3,3
Sverige	7,5		-0,3		7,2		-0,4		5,9				0,0			5,5		1,8
Tyskland	0,8		-0,4		0,4		-0,8		3,6				0,9			3,7		-3,3
UK	2,6		-0,3		2,3		0,1		1,4				0,6			2,1		0,1
Østrig	1,8		-0,4		1,4		0,0		4,1				0,9			5,1		-3,6
EU gnst	2,6		-0,4		2,2		-0,7		3,8				1,0			4,1		-1,8

Anm.: Den anvendte metode er nærmere beskrevet i N.K. Frederiksen, Fiscal Sustain­ability in the OECD, December 2001, Finansministeriet, April 2002. Tallene er opdateret ved brug af OECD. Economic Outlook 71, June 2002.

1) Gennemsnitlig forskel mellem faktisk og strukturel saldo 1984-2003. For euro-landene anvendes gennemsnittet for deltagerlandene. For landene uden for euro-området anvendes gennemsnit for hele EU.

2) Isoleret bidrag fra lavere overførsler og højere skatteprovenu i forbindelse med forventet fald i ledighed fra 2001. Virkningen af øget beskæftigelsesfrekvens på ældreudgifter m.v. er indregnet i skønnet herfor, jf. tabel 5.7.

3) Inkluderer virkningen af bidrag fra stigende ældreudgifter, privat pensionsopsparing samt planlagte skatteændringer m.v.

4) Vækstkorrigerede renteudgifter vedr. offentlig nettogæld.

Kilde: OECD, EPC samt egne beregninger.

Korrigeret for den gennemsnitlige afvigelse mellem faktisk og strukturel saldo i perioden siden 1984 – svarende til gennemsnittet over konjunkturforløbet – udgør det primære overskud i 2001 ca. 2,2 pct. af BNP i EU-landene og 3 pct. af BNP i Danmark. I tabel 5.8 er indregnet et yderligere bidrag til de offentlige finanser fra lavere ledighed, idet opgørelsen af belastningen af de offentlige finanser i tabel 5.7 kun tager højde for effekten af højere beskæftigelse på udgifterne til ældre.

Finanspolitisk holdbarhed forudsætter et gennemsnitligt primært overskud svarende til godt 4 pct. af BNP for EU-landene. Heraf knytter cirka en fjerdedel sig til rentebyrden vedr. den udestående offentlige gæld, mens de resterende tre-fjerdedele kan henføres til konsolideringsbehovet i lyset af de demografiske forskydninger m.v.

I et flertal af EU-landene er der derfor behov for en væsentlig opprioritering af den finanspolitiske konsolidering. Variationen mellem lande er imidlertid betydelig, og i en række lande (Frankrig, Grækenland, Holland, Irland, Portugal, Spanien og Tyskland) skønnes behovet for varige forbedringer af de offentlige finanser således at udgøre 3-4 pct. af BNP eller mere.

Udsigterne for finanspolitikken er således i de fleste andre lande betydeligt mindre gunstige end i Danmark. Årsagerne hertil er for det første, at den strukturelle primære saldo i de andre lande er ringere, svarende til i gennemsnit knap 1 pct. af BNP mindre end i Danmark.

For det andeter den ventede, fremtidige stigning i de offentlige netto-udgifter større i de andre lande end i Danmark. Det afspejler, at de demografiske forskydninger i retning af højere forsørgerbyrde typisk er mere markant end i Danmark. Endvidere at pensionsydelserne i en række andre lande – heriblandt f.eks. Tyskland – er knyttet til den faktiske, individuelle erhvervsindkomst og derfor vil stige i takt med øget erhvervsdeltagelse. Og endelig at den private pensionsopsparing i Danmark (samt blandt andet i Holland) på sigt øger de offentlige indtægter som modstykke til den historiske forringelse af de offentlige finanser i forbindelse med fradrag for indbetalingerne.

Endelig, for det tredje, er rentebyrden vedrørende den offentlige gæld ca. dobbelt så stor i de andre lande, svarende til en mer-belastning af den primære saldo på ½ pct. af BNP.

I modsat retning trækker dog, at der i en række lande med høj ledighed er et potentiale for – gennem målrettede tiltag i arbejdsmarkedspolitikken – at aflaste de offentlige finanser betydeligt gennem lavere udgifter til overførsler og øgede skatteindtægter. En fuld realisering af dette potentiale – som er indregnet i tabel 5.7 og 5.8 – vurderes at kunne medføre en aflastning af finanspolitikken med godt 1 pct. af BNP i gennemsnit, jf. tabel 5.9.

Samlet set vurderes finanspolitikken – under forudsætning af uændrede udgiftsstandarder og skattesatser, samt som nævnt et varigt fald i ledigheden – at være stort set holdbar i Danmark, Finland, og UK, mens der i Belgien, Italien og Sverige er holdbarhedskorrigerede overskud i størrelsesordenen 1-2 pct. af BNP. For sidstnævnte lande kan dette delvist skyldes en overvurdering af den strukturelle budgetsaldo som følge af ekstraordinært store indtægter i 2001. De relativt gunstige udsigter for disse lande skyldes solide primære overskud i udgangssituationen samt for UK’s vedkommende en beskeden demografisk forsørgerbyrde, der medfører, at finanspolitisk holdbarhed kræver et primært overskud på ca. 2 pct. af BNP svarende til halvdelen af EU-gennemsnittet.

Betydningen af indregnede beskæftigelsesstigninger og pensionsreformer

Fremskrivningen af den demografiske belastning af de offentlige finanser er baseret på en række centrale forudsætninger vedrørende blandt andet erhvervsfrekvens og ledighed samt pensionssystemets indretning.

Faldende gennemsnitlig kompensationsgrad i pensionssystemet bidrager til at mindske belastningen af de offentlige udgifter svarende til varigt 1,6 pct. af BNP i gennemsnit. I blandt andet Danmark aflastes de offentlige finanser lidt på sigt automatisk gennem modregningsreglerne, mens den relativt beskedne udgiftsstigning i UK i høj grad skyldes, at de offentlige pensioner reguleres med prisstigningstakten, hvorved kompensationsgraden over tid falder kraftigt. Virkningen heraf er ækvivalent med en varig forbedring af de offentlige finanser på knap 2 pct. af BNP i UK. Endelig har et lille antal lande – herunder Sverige og Italien – omlagt de offentligt finansierede pensionsordninger således, at kompensationsgraden løbende reduceres, eller tilbagetrækningsalderen forøges, i takt med stigningen i den forventede levetid. I Italien bidrager det forventede fald i kompensationsgraden fra et meget højt niveau til en styrkelse af holdbarheden svarende til en varig reduktion af de offentlige udgifter med over 5 pct. af BNP.

I en række lande – herunder Belgien, Frankrig, Italien, Spanien – kan øget erhvervsdeltagelse modvirke den langsigtede forringelse af de offentlige finanser med 2-3 pct. af BNP. Omvendt vil en manglende realisering af disse mål i væsentlig grad skærpe behovet for enten skattestigninger eller reduktioner af de offentlige udgifter. Ved uændret ledighed og erhvervsdeltagelse fordrer finanspolitisk holdbarhed således f.eks. permanente budgetforbedringer på godt 5 pct. af BNP i Frankrig.

Tabel 5.9. Finanspolitisk holdbarhed i EU-landene. Følsomhed, 2001

	Holdbarhed, grundforløb		Virkning af						Holdbarhed ved uændret ledighed og e.frekv.		Virkning af uændret gnst. pension1)		Holdbarhed ved uændret ledighed, e.frekv. og gnst. pension
			Uændret ledighed			Uændret erhv.frekv.
	Pct. af BNP
Belgien	1,3			-1,4			-0,5		-0,7		-0,5			-1,2
Danmark	-0,1			-0,2			-0,2		-0,5		0,2			-0,3
Finland	-0,1			-1,1			-0,1		-1,2		-0,2			-1,4
Frankrig	-3,7			-1,1			-0,4		-5,2		-2,3			-7,5
Grækenl	-6,2			-1,1			-2,7		-10,0		4,1			-6,0
Holland	-3,7			0,3			-0,4		-3,8		1,2			-2,6
Irland	-6,6			-			-		-6,6		-			-6,6
Italien	1,7			-0,5			-2,4		-1,3		-5,3			-6,5
Portugal	-4,3			0,0			-0,8		-5,1		-1,2			-6,3
Spanien	-3,3			-2,4			-2,0		-7,6		0,0			-7,6
Sverige	1,8			-0,4			-0,4		1,0		-1,3			-0,3
Tyskland	-3,3			-0,8			-0,5		-4,6		-0,5			-5,1
UK	0,1			0,1			0,1		0,3		-1,8			-1,5
Østrig	-3,6			0,0			-1,4		-5,1		-2,6			-7,7
EU gnst	-1,8			-0,7			-0,5		-3,1		-1,6			-4,6

1) Virkning af forudsatte ændringer i dækningsgrad og gennemsnitlig pensionssats.

Kilde: OECD, EPC samt egne beregninger.

I udgangssituationen – det vil sige selv under forudsætning af væsentlige forbedringer af blandt andet strukturerne på arbejdsmarkedet – er finanspolitikken i EU-landene således ikke holdbar i gennemsnit, selvom en række lande ikke er langt fra holdbarhed. I fravær af en realisering af forudsætningerne vedrørende erhvervsdeltagelse, ledighed og gennemsnitlig pension – forudsætninger, der i praksis stiller meget betydelige krav til den økonomiske politik i de fleste lande – medfører finanspolitisk holdbarhed behov for varige budgetforbedringer på godt 4½ pct. af BNP. I de lande, hvor dens finanspolitiske konsolidering i udgangspunktet er svagest, udgør kravet under disse mere pessimistiske forudsætninger 6-8 pct. af BNP.

5.7. Følsomhedsanalyser

Fremskrivningen af de offentlige finanser er i et stort omfang baseret på demografiske forhold, der allerede er kendskab til i dag. Befolkningsaldringen vil med sikkerhed medføre stigninger i de offentlige udgifter som andel af BNP. Der er imidlertid en betydelig usikkerhed om den præcise udvikling i en række centrale forhold, der har betydning for de fremtidige udgiftsstigninger og dermed også for kravene til finanspolitikken i dag, jf. tabel 5.10, der sammenfatter resultater af følsomhedsanalyser.

Tabel 5.10. Sammenfatning af følsomhedsanalyser. Ændring i holdbarhedsindikatoren i forhold til grundforløbet i pct. af BNP

	Virkning på finanspolitisk holdbarhed
Demografi:
Fertilitet øges med 4.000 børn årligt fra 2004	-0,02
Middellevetid øges med 1 år	-0,22
Stigning i middellevetid til 2050 svarer til gnst. i EU-lande	-0,58
Middellevetid øges til gnst. EU-niveau i 2050	-0,70
Erhvervsdeltagelse:
Gnst. tilbagetrækningsalder øges med ½ årår år	0,25
Indvandring (årlig ændring i forhold til grundforløb):
Indvandring fra gnst.land øges med 5.000 personer	0,00
Indvandring fra gnst.land reduceres med 5.000 personer	0,00
Indvandring fra mindre udviklede lande øges med 5.000 personer	-0,12
Indvandring fra mindre udviklede lande reduceres med 5.000 personer	0,12
Indvandring fra mere udviklede lande øges med 5.000 personer	0,12
Indvandring fra mere udviklede lande reduceres med 5.000 personer	-0,12
Flere folkepensionister (50.000 personer) med bopæl i udlandet:
Mindre tab af skatteindtægter	-0,08
Gennemsnitligt tab af skatteindtægter	-0,13
Stort tab af skatteindtægter	-0,18

Kilde: DREAM og egne beregninger.

Betydning af forudsætninger om fertilitet og middellevetid

I DREAM’s befolkningsprognose forudsættes fertiliteten at udgøre 1,7-1,9 barn pr. kvinde frem til 2100, jf. figur 5.4a. Faldet i fertiliteten frem til 2020 og den efterfølgende stigning skyldes ændringer i alderssammensætningen.

En forudsætning om en permanent stigning i fertiliteten på 4.000 børn årligt fra 2004 – svarende til en stigning i fertiliteten på 0,1 barn pr. kvinde i 2004 – påvirker finanspolitikkens holdbarhed med et bidrag på -0,02 pct. af BNP. Det betyder i praksis, at fertiliteten har en omtrent neutral virkning på kravet til finanspolitikken.

En øget fertilitet medfører i en årrække højere udgifter til børnepasning og uddannelse, der belaster de offentlige finanser, hvorefter det positive bidrag til arbejdsstyrken indebærer en gradvis forbedring af de offentlige finanser. Toppunktet for forbedringen af de offentlige finanser indtræder efter ca. 60 år, hvorefter belastningen fra højere ældreudgifter gradvist sætter ind.

Figur 5.4a. Fertilitet

 

 

 

 

 

 

Figur 5.4b. Virkning på primær saldo af 4.000 flere børn årligt

 

 

 

 

 

 

Kilde: DREAM.

 

Stigningen i antallet af ældre skyldes i betydeligt omfang den forudsatte gradvise stigning i befolkningens middellevetid, hvor middellevetiden for mænd forudsættes at stige med ca. 5½ år frem til 2100, mens middellevetiden for kvinder forudsættes at stige med ca. 2 år frem til 2100, jf. figur 5.5a.

Stigningen i middellevetiden vil på sigt få et omtrent fuldt gennemslag på den gennemsnitlige restlevetid for 65-årige. Restlevetiden for en 65-årig forventes at stige med ca. 1½ år frem til 2100, heraf ca. 2½ år for mænd og ½ år for kvinder, jf. figur 5.5b.Stigningen i restlevetiden bidrager til en væsentlig andel af den fremtidige stigning i de offentlige udgifter. Det gælder både udgifter til folkepension og udgifter til offentligt forbrug, jf. figur 5.5c ogd.

Den forudsatte stigning i middellevetiden indregnes ikke med et fuldt gennemslag på de ældrerelaterede udgifter til sundhed og pleje af ældre i gennemsnitligt flere år, da udgiftstrækket i et større omfang afhænger af restlevetiden end af alderen. Behovet for udgiftskrævende sundhedsbehandling og plejehjemspladser må gennemsnitligt forventes at indtræde i en højere alder, når middellevetiden øges.Der er foretaget en helbredsrelateret levetidskorrektion af de offentlige udgifter, som betyder, at stigningen i det offentlige forbrug vokser lidt mindre, end i et alternativt forløb, hvor den længere levetid ikke afspejles i lavere gennemsnitlige årlige ældreudgifter pr. bruger.

Af den samlede stigning i udgifterne til overførsler og offentligt forbrug til ældre på ca. 4½ pct. af BNP frem til 2070 skyldes ca. 1 pct.enhed af stigningen forudsætningen om stigende middellevetid, jf. figur 5.5c-d.

Figur 5.5. Middellevetidens virkning på de offentlige finanser, netto

Figur 5.5a. Middellevetid i grundforløb og ved hhv. levetidsstigning lig EU-gennemsnit og konstant levetid

 

 

 

 

 

 

Figur 5.5b. Restlevetid for en 65-årig og samlet pension over livet, enlig folkepensionist

 

 

 

 

 

 

Figur 5.5c. Udgifter til folkepension mv. efter skat, afgifter og modregning

 

 

 

 

 

 

Figur 5.5d. Offentligt forbrug

 

 

 

 

 

 

Kilde: Egne beregninger.

De forudsatte stigninger i middellevetiden i DREAM’s befolkningsprognose fra september 2002 medfører isoleret set en forringelse af finanspolitikkens holdbarhed med ca. 0,5 pct. af BNP, hvorved holdbarheden i 2003 forringes fra et overskud på 0,6 pct. af BNP ved uændret middellevetid til et holdbarhedskorrigeret overskud på 0,1 pct. af BNP med de forudsatte stigninger i middellevetiden, jf. tabel 5.11.

Effekten på kravet til et større offentligt overskud på 0,5 pct. af BNP i 2003 som følge af forudsætninger om en stigende middellevetid kan opdeles i et krav på 0,2 pct. af BNP som følge af stigninger i det ældrerelaterede offentlige forbrug og et krav på 0,3 pct. af BNP som følge af, at folkepensionister i gennemsnit får en højere pensionsydelse – set over livsforløbet – når restlevetiden for folkepensionister øges.

Middellevetiden for danske mænd udgør i 2000 ca. 75 år, hvilket er på linje med gennemsnittet for andre EU-lande. Middellevetiden for danske kvinder på ca. 80 år i 2000 er lidt lavere end den gennemsnitlige middellevetid for kvinder i andre EU-lande på 81 år. Den forudsatte stigning i middellevetiden er forholdsvis beskeden sammenlignet med befolkningsprognoser for andre EU-lande. Middellevetiden for danske mænd forudsættes at stige med 3,6 år frem til 2050, hvor prognoser for andre EU-lande indeholder en gennemsnitlig stigning i middellevetiden på 5,0 år. Tilsvarende gælder, at middellevetiden for danske kvinder forudsættes at stige med 1,5 år frem til 2050, mens prognoser for andre EU-lande indeholder en stigning i middellevetiden for kvinder på 4,2 år.

Forudsættes det alternativt, at stigningen i middellevetiden for danske mænd og kvinder øges svarende til den gennemsnitlige stigning i middellevetiden for mænd og kvinder i andre EU-lande, vil det betyde, at finanspolitikkens holdbarhed i 2003 forringes til et underskud på 0,5 pct. af BNP. Hvis det yderligere indregnes, at middellevetiden frem til 2050 øges til det gennemsnitlige forudsatte EU-niveau for middellevetiden, vil finanspolitikkens holdbarhed blive forringet til et underskud på 0,6 pct. af BNP.

Tabel 5.11. Virkninger af forudsætninger om middellevetid

	Ændring i middellevetid fra 2003 til 2050, år		Finans­politisk holdbarhed
	Mænd	Kvinder	Pct. af BNP
Uændret middellevetid	0,0	0,0	0,6
DREAM’s befolkningsprognose	3,6	1,5	0,1
Stigning i levetid svarer til EU-gnst.	5,0	4,2	-0,5
Middellevetid på EU-niveau i 2050	5,1	5,2	-0,6

Kilde: EPC, Budgetary challenges posed by ageing populations, oktober 2001, DREAM’s befolkningsprognose, september 2002 og egne beregninger.

Virkninger af senere tilbagetrækning

En stigning i tilbagetrækningsalderen på ½ år, der realiseres ved en højere erhvervsfrekvens for 60-62-årige, jf. figur 5.6a., ville betyde, at arbejdsstyrken kunne øges med ca. 20.000 personer, jf. figur 5.6b. Det ville forbedre den finanspolitiske holdbarhed med ca. 0,25 pct. af BNP.

Figur 5.6a. Erhvervsfrekvens, 2003

 

 

 

 

 

 

Figur 5.6b. Effekt på arbejdsstyrke

 

 

 

 

 

 

Kilde: Egne beregninger.

En tilsvarende stigning i arbejdsstyrken, der realiseres via en højere erhvervsdeltagelse for f.eks. 60-64-årige, vil medføre en noget mindre forbedring af finanspolitikkens holdbarhed. Det skyldes, at den gennemsnitlige årlige arbejdstid for beskæftigede i aldersgruppen 60-64 år er lavere end for aldersgruppen 60-62 år. Det indebærer, at bidraget til skatteindtægter og finanspolitikkens holdbarhed ved en højere erhvervsdeltagelse for denne aldersgruppe er lavere end bidraget fra en højere erhvervsdeltagelse for de 60-62-årige.

Virkninger af forudsætninger om indvandring

Det anvendte befolkningsforløb indebærer, at indvandrere og efterkommere udgør en stigende andel af befolkningen. Det er en konsekvens af, at fertiliteten for den resterende befolkning ligger under reproduktionsniveauet, og at der i fremskrivningen er forudsat en indvandring på ca. 10.000 personer om året. Indvandringen er forudsat at være ligeligt fordelt på indvandrere fra udviklede og mindre udviklede lande, hvilket omtrent er på linje med indvandringens fordeling i den samlede periode fra 1980 til 2000.

Virkningen af indvandring på finanspolitikkens holdbarhed afhænger grundlæggende af indvandrernes samlede nettobidrag til de offentlige finanser, i den tid de opholder sig i landet. Derudover må tages hensyn til, at indvandrere får børn, som også påvirker finanserne på både kort og langt sigt.

Indvandrere er overvejende yngre mennesker, der har en lang periode i den erhvervsaktive alder foran sig, og som ikke i samme omfang som den øvrige befolkning har trukket på udgifter til uddannelse og børnepasning i Danmark, jf. figur 5.7a, der viser aldersfordelingen af nettoindvandringen. Dette forhold styrker isoleret set den finanspolitiske holdbarhed, men udlignes af at indvandrere i gennemsnit har en lavere erhvervsdeltagelse end den øvrige befolkning og derved bidrager mindre til de offentlige finanser, jf. figur 5.7b. Hertil kommer, at efterkommere vil have samme træk på udgifter til børnepasning og uddannelse som den øvrige befolkning, hvorved kravet til erhvervsdeltagelsen øges. I fremskrivningen har niveauet for nettoindvandringen dermed en omtrent neutral virkning på de offentlige finanser.

Figur 5.7a. Aldersafhængig nettoindvandring, 2003

 

 

 

 

 

 

Figur 5.7b. Aldersafhængige erhvervs­frekvenser, 2003

 

 

 

 

 

 

Kilde: DREAM.

Nye analyser på AGL-modellen DREAM[7]viser, at en stigning i indvandringen, der er ligeligt fordelt på udviklede og mindre udviklede lande, har en omtrent neutral virkning på finanspolitikkens holdbarhed. Det er baseret på indvandrernes gennemsnitlige nettobidrag til de offentlige finanser i 1999. Set over livsforløbet, vil nettobidraget til de offentlige finanser for en indvandrer være lavere end for den resterende befolkning, jf. figur 5.8a.Når der tages højde for, at indvandrere ofte er unge, og derfor i gennemsnit har et lavt træk på udgifter til børnepasning og uddannelse, vil bidraget til de offentlige kasser under opholdet i Danmark derimod gennemsnitligt være omtrent neutral.

En stigning i erhvervsdeltagelsen for indvandrere – i forhold til niveauet i 1999 – vil betyde, at indvandringen samlet set vil yde et neutralt eller svagt positivt bidrag til finanspolitikkens holdbarhed.

Erhvervsdeltagelsen for indvandrere fra mindre udviklede lande er lavere end for indvandrere fra mere udviklede lande. Set over livsforløbet vil indvandrere fra mindre udviklede lande derfor – med en beskæftigelsesandel som i 1999 – bidrage til at forringe finanspolitikkens holdbarhed, jf. figur 5.8b, der viser aldersafhængige bidrag til de offentlige finanser for indvandrere fra henholdsvis udviklede og mindre udviklede lande.

Figur 5.8a. Aldersafhængige nettobidrag pr. person fra indvandrere og øvrig befolkning, 1999

 

 

 

 

 

 

Figur 5.8b. Aldersafhængige nettobidrag pr. person fra indvandrere fra hhv. mere og mindre udviklede lande, 1999

 

 

 

 

 

 

Kilde: DREAM.

Analyser på DREAM viser således, at en stigning i indvandringen fra mindre udviklede lande på 5.000 personer om året vil forringe finanspolitikkens holdbarhed med ca. 1,8 mia.kr. i 2003-niveau, hvilket svarer til en forringelse af finanspolitikkens holdbarhed med ca. 0,12 pct. af BNP[8]. Modsvarende vil et fald i indvandringen fra mindre udviklede lande på 5.000 personer om året forbedre finanspolitikkens holdbarhed med ca. 0,12 pct. af BNP. Beregningen er baseret på, at nye indvandrere har samme niveau for erhvervsdeltagelsen over livsforløbet, som de indvandrere der er her i forvejen. Det indebærer, at der ikke tages højde for mulige gevinster i forbindelse med bedre integration.

En stigning i erhvervsfrekvensen på 10 pct.enheder for indvandrere fra mindre udviklede lande i forhold til 1999 angiver kravet for at sikre, at en øget indvandring fra mindre udviklede lande har en neutral virkning på finanspolitikkens holdbarhed, jf. figur 5.9a ogb.

Beregningen indeholder, at beskæftigelsen er lavere for nytilkomne indvandrere end for deres efterkommere. Derfor vil en permanent stigning i indvandringen på kortere sigt belaste de offentlige finanser mere end på længere sigt.

Figur 5.9a. Aldersafhængige erhvervsfrekvenser, 1999

 

 

 

 

 

 

Figur 5.9b. Virkning på primær saldo af øget indvandring fra mindre udviklede lande

 

 

 

 

 

 

Kilde: DREAM.

Analyser på DREAM viser tilsvarende, at stigning i nettoindvandringen på 5.000 personer fra mere udviklede lande samlet set vil bidrage til at forbedre finanspolitikkens holdbarhed med 1,8 mia.kr. svarende til 0,12 pct. af BNP i 2003. Bidraget til at styrke de offentlige finanser skyldes blandt andet, at indvandrere fra mere udviklede lande har en høj genudvandringsfrekvens, jf. figur 5.7a. oven for. Det betyder, at det gennemsnitlige træk på de offentlige finanser efter pensionstidspunktet er lavere end for den øvrige befolkning.

Virkninger af flere folkepensionister med bopæl i udlandet

Antallet af folkepensionister med bopæl i udlandet skønnes at udgøre knap 20.000 personer i 2003 og at stige til 30.000 personer med virkning fra 2010. Det er tænkeligt, at færre barrierer for mobilitet og flere velstillede pensionister kan medføre en fortsat gradvis stigning i nettoudvandringen af folkepensionister efter 2010 og derved en stigning i andelen af folkepensionister med bopæl i udlandet. Det må imidlertid forventes, at blandt andet familiemæssige tilhørsforhold vil begrænse andelen, der vælger at bosætte sig i udlandet.

Virkningen på de offentlige finanser af en sådan udvikling er højst usikker og afhænger blandt andet af mulighederne for at beskatte de indkomster, der modtages fra Danmark, og af omfanget af besparelser på de offentlige udgifter som følge af udflytningen.

Udvandring vil uanset indkomstbeskatningen medføre et tab af indtægter fra forbrugsbeskatningen af pensionisternes sociale pensioner og supplerende indkomster. Tabet af skatteindtægter ved større udvandring vil i et vist omfang blive modvirket af lavere udgifter til det ældrerelaterede offentlige forbrug og visse overførsler, herunder boligydelse. Folkepensionister med dansk statsborgerskab, der bosætter sig i udlandet, har imidlertid mulighed for efterfølgende via genindvandring eller ferieophold at trække på sundheds- og plejeydelser i Danmark, hvortil kommer refusion af sundhedsudgifter til flere bopælslande. Besparelserne på udgifter til det ældrerelaterede offentlige forbrug må derfor forventes at være væsentligt mindre end folkepensionisternes gennemsnitlige træk på det offentlige forbrug.

Hvis andelen af folkepensionister med bopæl i udlandet gradvist øges med 50.000 personer udover det forudsatte, kan det med en betydelig usikkerhed skønnes, at finanspolitikkens holdbarhed forringes med op til 0,3 pct. af BNP, jf. tabel 5.12.

Tabel 5.12. Virkninger på finanspolitikkens holdbarhed af 50.000 flere folke­pensionister med bopæl i udlandet fra 2040, pct. af BNP

Andel af indkomst, der kildebeskattes	Besparelse på offentligt forbrug i forhold til gnst. udgift, pct.	Pensionsudbetalinger til udlandspensionister i forhold til en gnst. folkepensionist
Pct.	Pct.	100 pct.	150 pct.	200 pct.
	50	0,01	-0,03	-0,06
75 pct.	25	-0,05	-0,08	-0,11
	0	-0,10	-0,13	-0,17
	50	-0,03	-0,08	-0,13
50 pct.	25	-0,08	-0,13	-0,18
	0	-0,14	-0,18	-0,23
	50	-0,07	-0,13	-0,19
25 pct.	25	-0,12	-0,18	-0,25
	0	-0,17	-0,24	-0,30

Kilde: Egne beregninger.