Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
3.1. Indledning og sammenfatning
Amter og kommuner vil i de kommende år blive stillet over for en række udfordringer.
Regeringens skattestop betyder, at de senere års stigning i de gennemsnitlige amts- og kommuneskatter ikke kan fortsætte. Kravet er, at skatten i amter hhv. kommuner under ét holdes i ro. Der kan i enkelte amter og kommuner være ekstraordinære behov for skattestigninger. Overholdelse af skattestoppet forudsætter i så fald, at andre amter og kommuner sætter skatten ned.
Udfordringen består dermed både i at begrænse omfanget af eventuelle skattestigninger og at sikre, at de amter og kommuner, som har en relativt gunstig økonomisk udvikling, sætter skatten ned.
En anden væsentlig udfordring består i, at vækstrammerne for de kommende år vil være strammere end tidligere, hvis regeringens overordnede mål skal kunne indfries. De økonomisk-politiske målsætninger for udviklingen frem mod 2010 betyder således, at der vil være mulighed for en vækst i det samlede offentlige forbrug på op til 0,7 pct. i 2003, op til 1 pct. årligt i 2004-2005 og op til ½ pct. årligt i perioden 2006-2010.
Den fremadrettede vækstramme er kun omkring halvt så stor som realvæksten i amter og kommuner i de nærmest foregående år. Det gælder navnlig i 2003, hvor vækstrammen skal ses i forhold til en betydelig realvækst i 2002.
Regeringen forventer en forbrugsvækst i 2002 på 3 pct. i amter og kommuner, hvilket forudsætter en vis nedjustering af budgetterne, så de økonomiske aftaler mellem den tidligere regering og de kommunale parter i højere grad overholdes. Hvis ikke de faktiske udgifter i 2002 – som forudsat – reduceres i forhold til budgetterne, vil en realvækst i 2003 på op til 0,7 pct. reelt kunne indebære, at råderummet i 2003 er mindre end i 2002.
Udfordringen skærpes ydermere af, at der vil være et udgiftspres fra især forskydninger i befolkningen alderssammensætning og fra krav om flere offentlige servicetilbud af en højere kvalitet.
Selvom vækstrammen er begrænset, er der for hele perioden plads til en positiv realvækst, ligesom det demografisk betingede udgiftspres samlet set er mindre end den samlede vækstramme frem mod 2010. Muligheden for udbygning af de amtslige og kommunale servicetilbud og -standarder er dog ret begrænset i sammenligning med de foregående år.
Samtidig kan der være enkelte amter og kommuner og enkelte serviceområder, hvor den demografiske udfordring er meget betydelig i de kommende år. Håndtering af udfordringen er således nogle steder en stor opgave i relation til såvel styringen på de relevante sektorområder som den tværgående prioritering.
På samme måde kan det være en udfordring at realisere besparelser på områder, hvor den demografiske udvikling medvirker til at lempe det strukturelle udgiftspres.
Den relativt snævre vækstramme rummer en fælles udfordring for stat, amter og kommuner i forhold til at sikre overensstemmelse mellem befolkningens forventninger til muligheder for serviceforbedringer og de økonomiske rammer herfor. Hvis regeringens økonomiske målsætninger skal indfries, er det derfor helt centralt, at de landspolitiske og lokalpolitiske signaler afstemmes i forhold til den begrænsede vækstramme.
Det er også en vigtig udfordring for stat, amter og kommuner at finde en hensigtsmæssig balance mellem på den ene side overordnede landspolitiske mål og på den anden side kommunale frihedsgrader, så amter og kommuner har handlemuligheder til at opfylde de relative stramme udgiftsmål. Det er i den sammenhæng en særlig opgave for staten i forlængelse af regeringens "frihedsbrev" til kommunerne at sikre kommunerne handlemuligheder og fleksibilitet.
Hertil kommer andre forhold og tendenser, som vil skærpe kravene yderligere. Det drejer sig bl.a. om en særligt stor aldersbetinget afgang fra den offentlige sektor henover de næste 5-10 år, som vanskeliggør rekrutteringssituationen. Og det drejer sig om målsætninger for et øget frit valg for borgerne.
Det er også en væsentlig udfordring for kommunerne at understøtte den stigning i erhvervsdeltagelsen, som er en helt afgørende forudsætning for, at der i de kommende år er et økonomisk råderum til forbedring af den offentlige service. Denne problemstilling er særskilt behandlet i kapitel 4.
I nærværende kapitel diskuteres først de to hovedudfordringer vedr. regeringens skattestop (afsnit 3.2.) og de relativt stramme vækstrammer samt det underliggende udgiftspres (afsnit 3.3.).
Herefter diskuteres den fælles udfordring for stat, amter og kommuner om at finde en hensigtsmæssig balance mellem centrale styringshensyn og decentral styringsfrihed (afsnit 3.4.).
Afslutningsvis diskuteres de amtslige og kommunale udfordringer i relation til rekrutteringssituationen og målsætningen om et øget frit valg (afsnit 3.5).
3.2. Skattestop i amter og kommuner
Af regeringsgrundlaget fremgår, at der indføres et skattestop, der som udgangspunkt indebærer, at regeringen ikke vil hæve nogen skat eller afgift.
Det anføres endvidere i regeringsgrundlaget, at det er afgørende, at skattestoppet også omfatter kommuner og amter. Regeringen vil derfor sikre, at eventuelle ændringer i beskatningen i kommuner og amter ikke slår igennem på niveauet for den samlede beskatning, jf. boks 3.1. Samtidig sikres, at de enkelte kommuner har mulighed for at foretage nødvendige tilpasninger i forhold til deres samlede økonomi.
Boks 3.1. Uddrag fra regeringsgrundlaget "Vækst, velfærd og fornyelse", november 2001
|
"Det skal være slut med stigningen i skatter og afgifter […] Regeringen lægger vægt på, at rammerne for den kommunale økonomi aftales med de kommunale parter. Samtidig er det afgørende, at skattestoppet også omfatter kommuner og amter. Regeringen vil derfor sikre, at eventuelle ændringer i beskatningen i kommuner og amter ikke slår igennem på niveauet for den samlede beskatning." |
For såvel de kommunale indkomstskatteprocenter som grundskyldspromiller indebærer skattestoppet, at gennemsnittet for alle kommuner og amter ikke må overstige niveauet for 2002. Det er regeringens hensigt at neutralisere virkningerne, hvis den gennemsnitlige skat alligevel måtte stige, jf. boks 3.2.
Boks 3.2. Uddrag fra fællesbrev til alle kommunalbestyrelser af den 26. februar 2002 fra regeringen og KL
|
"Et af de centrale punkter i den økonomiske politik er skattestoppet, som regeringen lægger afgørende vægt på. Skattestoppet omfatter kommunerne under ét. KL er enig i, at den gennemsnitlige kommunale skatteudskrivning i 2003 ikke må overstige niveauet i 2002. Der er enighed om, at skattestoppet er det højst prioriterede mål i en økonomiaftale for 2003. Der er ligeledes enighed om at sikre denne målsætning i de kommende forhandlinger. KL har noteret sig, at regeringen vil tage initiativer, der understøtter, at skattestoppet realiseres.
Der kan være særligt økonomisk trængte kommuner, der kan have vanskeligt ved at undgå skattestigninger. Derfor er det nødvendigt, at kommuner, der er bedre stillede f.eks. demografisk, reducerer skatteudskrivningen tilsvarende. Regeringen og KL vil opfordre til, at kommunerne allerede nu overvejer denne mulighed.
Såfremt kommuneskatten for kommunerne under ét alligevel måtte stige i 2003 har regeringen tilkendegivet, at den vil neutralisere virkningen heraf." |
Anm.: Omfatter ikke amterne eller Københavns Kommune og Frederiksberg Kommune.
Det er dermed ikke muligt at udvide råderummet gennem generelle skatteforhøjelser, hvilket i nogen grad har været tilfældet tidligere. Således er serviceforbedringer i amter og kommuner igennem sidste halvdel af halvfemserne i nogen grad modsvaret af skattestigninger.
Den gennemsnitlige amtslige og kommunale udskrivningsprocent er øget med hhv. knap 2 og knap 1 procentpoint i perioden 1995-2001, jf. figur 3.1a. og 3.1b. Det svarer til en ekstra stigning i skatteindtægterne på hhv. ca. 20 og ca. 5 pct. En del af stigningerne er aftalt mellem staten og hhv. amter og kommuner i de årlige økonomiaftaler til finansiering af forudsatte forbedringer. For så vidt angår primærkommunerne har hovedparten af de stedfundne stigninger dog ikke været en del af de årlige aftaler.
Kilde: Indenrigsministeriet.
Udskrivningsprocenten er steget i alle amter og stort set alle kommuner, og billedet er år for år, at en stor andel af amterne og kommunerne øger udskrivningsprocenten, mens meget få sænker udskrivningsprocenten.
Det ændrer dog ikke på, at der er en væsentlig spredning i udskrivningsprocenten mellem de enkelte amter og kommuner, jf. boks 3.3.
Boks 3.3. Fakta om udviklingen i de kommunale og amtskommunale skatter, 1995-2002
|
- I perioden 1995-2002 er udskrivningsprocenten i amterne øget med knap 1,9 procentpoint i gennemsnit. Udskrivningsprocenten er øget i samtlige amter og stigningen varierer i de enkelte amter mellem 1,3 og 3,1 procentpoint. Et amt har øget udskrivningsprocenten i 6 ud af de 7 år, 4 har øget i 5 ud af de 7 år, mens de resterende 9 amter har øget i 4 ud af de 7 år.
- Den gennemsnitlige udskrivningsprocent i primærkommunerne (dvs. ekskl. Københavns og Frederiksberg kommuner) steg i samme periode med godt 0,9 procentpoint, mens grundskyldspromillen steg med knap 1,5 promillepoint. I alt 254 primærkommuner har samlet set øget og 5 primærkommuner har reduceret udskrivningsprocenten henover perioden. 14 primærkommuner har haft en uændret udskrivningsprocent.
- I hvert af årene 1995-2002 har mellem 53 og 148 primærkommuner hævet udskrivningsprocenten, mens kun 1-25 har reduceret udskrivningsprocenten. I 2002, som var et år med en relativt begrænset stigning i den gennemsnitlige udskrivningsprocent, øgede 53 primærkommuner udskrivningsprocenten, mens kun 8 primærkommuner sænkede samme.
- I Københavns og Frederiksberg kommuner steg udskrivningsprocenten med hhv. 1,5 og 2,9 procentpoint i perioden, hvilket skal ses i lyset af, at begge kommuner varetager både primær- og amtskommunale opgaver.
- Kirkeskatten er steget med 0,06 procentpoint i perioden, svarende til ca. 8 pct.
- Der er væsentlig spredning i udskrivningsprocenten. F.eks. var der i 2002 en forskel på mere end 6,5 procentpoint mellem den primærkommune, der havde den højeste hhv. laveste udskrivningsprocent for kommune-, amts- og kirkeskat.
|
Kilde: Indenrigsministeriet.
Udover udskrivningsprocenten giver det nominelle loft over ejendoms-værdibeskatningen også anledning til et potentielt provenutab for amter og kommuner, idet dette dog for amter og kommunerne under ét kompenseres i forbindelse med fastlæggelse af det årlige bloktilskud, jf. boks 3.4.
Boks 3.4. Skattestoppets konsekvenser for ejendomsværdibeskatningen
|
Skattestoppet indebærer et nominelt loft over ejendomsværdiskatten.
Det betyder, at ejendomsværdiskatten for en boligejer i samme bolig fremover ikke kan overstige ejendomsværdiskatten beregnet af vurderingen per 1. januar 2001 med tillæg af 5 pct. eller af ejendomsværdien per 1. januar 2002, hvis denne er mindre.
Hvis ejendomsværdien i fremtiden falder under dette niveau, falder ejendomsværdiskatten også. Kommer der efterfølgende stigninger i ejendomsværdien, stiger ejendomsværdiskatten igen, men kan dog aldrig overstige ovennævnte loft. De hidtil gældende begrænsninger for år til år-stigningen i ejendomsværdiskatten bevares. Der er yderligere principper for om- og tilbygninger samt for reglerne for alderspensionister.
Loftet over ejendomsværdiskatten indebærer en skattelettelse og dermed et provenutab for kommunerne i forhold til et forløb, hvor ejendomsværdiskatten skulle beregnes som en procent af stadigt nominelt voksende ejendomspriser. |
Skattestoppet betyder, at de senere års stigning i de gennemsnitlige amts- og kommuneskatter ikke kan fortsætte. Kravet er, at skatten i amter hhv. kommuner under ét holdes i ro. Der kan i enkelte amter og kommuner være ekstraordinære behov for skattestigninger. Overholdelse af skattestoppet forudsætter i så fald, at andre amter og kommuner sætter skatten ned.
Udfordringen består både i at begrænse omfanget af eventuelle skattestigninger og at sikre, at de amter og kommuner, som har en relativt gunstig økonomisk udvikling, sætter skatten ned.
3.3. Lavere vækst i forbrug og beskæftigelse i amter og kommuner
Mulighederne for offentlige udgiftsstigninger er begrænsede frem mod 2010, når man sammenligner med de senere år, jf. gennemgangen i kapitel 2 om regeringens økonomiske mål og de samfundsøkonomiske rammer.
Amter og kommuner står for omkring 70 pct. af det samlede offentlige forbrug i Danmark, jf. figur 3.2a. og 3.2b. Udviklingen i amter og kommuner er dermed helt afgørende for mulighederne for at indfri regeringens målsætninger for den samfundsøkonomiske udvikling.
Den samlede årlige vækstramme skal prioriteres mellem stat, amter og kommuner i henhold til regeringens velfærdsmålsætninger jf. kapitel 2. Størrelsen af det samlede råderum indebærer imidlertid, at væksten i udgifter og personale i amter og kommuner frem mod 2010 vil være væsentligt mindre end realvæksten i de senere år.
Selv hvis hele råderummet prioriteres til vækst i amter og kommuner, vil de amtslige og kommunale vækstrammer således være betydeligt lavere end væksten i perioden 1995-2002, jf. figur 3.3.
Figur 3.3. Realvækst i det offentlige forbrug i amter og kommuner, 1995-2010 
Anm.: Realvæksten i amter og kommuner 2002 er udtryk for et udgiftsskøn, der ligger 1 mia. kr. lavere end de kommunale budgetter for 2002 tillagt en række merbevillinger på de amtslige og kommunale serviceområder i medfør af finanslovsaftalen for 2002.
Kilde: Kommunal budgetoversigt (diverse udgaver) samt egne beregninger.
Realvæksten i de kommunale og amtslige serviceudgifter er ekstraordinært høj i 2002. Det skyldes dels, at de kommunale budgetter for 2002 indebar en betydelig mervækst i forhold til det aftalte, dels at der på finansloven for 2002 yderligere er afsat en række merbevillinger på de amtslige og kommunale serviceområder, herunder især sygehuse og ældrepleje.
Regeringen har lagt til grund, at de faktiske udgifter i 2002 – udover de særlige udgifter til sygehuse og ældrepleje – bliver ca. 1 mia. kr. mindre end budgetteret. Alligevel forventes en realvækst i 2002 på 3 pct.
Når realvæksten i det samlede offentlige forbrug kun er 1,3 pct., skyldes det et markant fald i de statslige driftsudgifter. Givet en vækstramme for det offentlige forbrug i 2003 op til 0,7 pct. er der således behov for en markant opbremsning af væksten i amter og kommuner fra 2002 til 2003.
Der er mulighed for, at råderummet i 2003 reelt bliver mindre end de faktiske udgifter i 2002, hvis ikke disse reduceres som forudsat, jf. boks 3.5.
Boks 3.5. Den særlige udfordring i 2003
|
Budgetterne for 2002 i amterne og KL-kommunerne indebærer en overskridelse i forhold til det aftalte på 1,8 mia. kr. Samtidig ligger budgetterne i Københavns og Frederiksberg kommuner højere end det niveau, der var forudsat i drøftelserne med regeringen forud for budgetlægningen for 2002.
Regeringen og Amtsrådsforeningen har i et fælles brev af den 7. januar henstillet amterne at revurdere serviceudgifterne i budgetterne for 2002 med henblik på at realisere det udgiftsniveau, der var forudsat i aftalerne for 2002. Amternes indberetninger til Indenrigs- og Sundhedsministeriet viser, at budgetterne er reduceret med 360 mio.kr., svarende til knap ¾ af den oprindelige overskridelse.
Regeringen og KL har på den baggrund i et fælles brev af den 26. februar 2002 opfordret kommunerne til at gennemgå driftsbudgetterne for 2002 og tilrettelægger budgetstyringen med henblik på generelt at reducere eller udskyde aktiviteter fra 2002 til 2003, så de aftalte vækstmålsætninger for kommunerne under ét kan opfyldes.
Hvis serviceudgifterne i 2002 ikke reduceres som forudsat, vil en realvækst på 0,7 pct. i 2003 skabe et mærkbart finansieringsproblem i kommuner og amter. |
Udfordringen i forhold til at realisere de lavere vækstrammer i de kommende år skal ses i lyset af det udgiftspres, som må forventes at gøre sig gældende i såvel "bredden" som "dybden" på de kommunale serviceområder. I "bredden" må forventes et pres fra de demografiske forskydninger samt fra fremkomsten af nye behandlingsformer, medicinpræparater mv. I "dybden" må forventes et pres fra krav om stadig bedre kvalitet i tilbuddene.
Dette pres gør sig i højere grad gældende i nogle amter og kommuner end andre, ligesom presset er skævt fordelt mellem sektorområder. Navnlig i nogle kommuner kan f.eks. det demografisk betingede udgiftspres således være udtalt, mens det omvendt vil være mindre i andre.
Udover de objektive forhold som udviklingen i demografi mv. må udgiftspresset ses i sammenhæng med den generelle skattefinansiering, som betyder, at efterspørgslen efter udvidet service og højere kvalitet ikke begrænses af betalingsvillighed eller -evne, jf. kapitel 5.
Der er således ingen tvivl om, at det er en meget betydelig udfordring at overholde de relativt snævre vækstrammer i de kommende år.
Omvendt er det væsentligt at slå fast, at de demografiske forskydninger ikke fuldt ud beslaglægger råderummet. Fra 2002-2010 er vækstrammen for det offentlige forbrug knap 6 pct., mens det demografisk betingede træk i samme periode udgør knap 2 pct. Det indebærer, at der er væsentligt mindre plads til forbedrede standarder mv. end i tidligere perioder, jf. figur 3.4a. og 3.4b.
Kilde: ADAM.
Samtidig er det demografisk betingede udgiftspres på centrale amtslige og kommunale serviceområder som folkeskolen, dagpasning, indsatsen for udsatte børn og unge, ældrepleje og sygehuse varierende i perioden 2002-2010.
Navnlig på folkeskoleområdet er det demografisk betingede pres betydeligt, mens det på andre områder som ældrepleje og sygehuse er mere begrænset. På dagpasningsområdet bidrager den demografiske udvikling i sig selv til at udvide råderummet, jf. gennemgangen af de udvalgte service-områder i del 2.
Selvom den demografisk betingede udgiftsvækst ikke beslaglægger hele vækstrammen, er der tale om en begrænset vækstramme. Heri ligger en fælles udfordring for stat, amter og kommuner i forhold til at sikre overensstemmelse mellem befolkningens forventninger til muligheder for serviceforbedringer og de økonomiske muligheder. En landspolitisk og lokalpolitisk afstemning af signaler i forhold til vækstrammen er derfor vigtig.
3.4. Den statsligt-kommunale ansvarsfordeling
Det er et hovedprincip i det kommunale selvstyre, at lovgivningen vedrørende de serviceopgaver, der udføres af amter og kommuner så vidt muligt har karakter af rammelovgivning, således at det enkelte amtsråd eller den enkelte kommunalbestyrelse selv kan fastlægge det skatte- og serviceniveau, man ønsker.
Udgangspunktet har været, at amtsråd og kommunalbestyrelser står til ansvar for borgerne på valgdagen, og at de i den forbindelse i høj grad vurderes ud fra udviklingen i sammenhængen mellem skatter og service.
Amter og kommuner har imidlertid i de senere år påpeget, at det regionale og lokale råderum for at vælge egne løsninger er under pres fra en stigende retliggørelse, og at dette vanskeliggør styrings- og prioriterings-opgaven for amtsrådene og kommunalbestyrelserne.
Tendensen til øget retliggørelse gælder både indhold i løsningerne og arbejdstilrettelæggelsen i amter og kommuner. Overordnet set kan der skelnes mellem materiel og processuel retliggørelse, jf. boks 3.6.
Boks 3.6. Dimensioner af retliggørelse
|
- Materiel retliggørelse
- Individuelle retskrav
- Ikke lovfæstede rettigheder
- Ankemulighed
- Processuel retliggørelse
- Krav om særlige procedurer
- Eksterne rådgivende fora, f.eks. ældreråd
- Nye styreformer med måltal, produktionskrav mv. |
Der er tale om materiel retliggørelse, når der fastlægges egentlige rettigheder for den enkelte i lovgivningen, enten i form af faste retskrav på en bestemt serviceydelse eller i form af rettigheder til en centralt defineret minimumsstandard for en given ydelse.
Som udgangspunkt vil minimumsstandarder trække i retning af et gennemsnitligt højere serviceniveau og højere offentlige udgifter som følge af, at standarden som regel vil ligge højere end niveauet i nogle kommuner. Det er teoretisk set muligt, men næppe realistisk, at standarden fastsættes på et niveau svarende til de kommuner, der har det laveste serviceniveau. I dette tilfælde vil de offentlige udgifter forbundet med ydelsen teoretisk set kunne holdes uændret. Der kan endda være visse kommuner, der vil sænke standarden med henvisning til, at et lavere niveau nu er legitimt.
Der findes enkelte eksempler på individuelle rettigheder på serviceområderne (f.eks. ret til optagelse i folkeskolen og til vederlagsfri sygehusbehandling), men de er klart mest udbredte på overførselsområdet, hvor kriterier og niveauer mv. i høj grad er fastlagt i love. En øget anvendelse af egentlige individuelle retskrav på de offentlige serviceområder har fundet sted på sygehusområdet, men har ikke været en generel tendens.
Ret til frit at vælge mellem offentlige servicetilbud kan indebære et indirekte pres for bedre standarder mv., ligesom overordnede mål om f.eks. pasningsgaranti skaber forventninger. Dette giver dog ikke i sig selv rettigheder til service. Prioriteringsansvaret er fortsat lokalt.
Der kan samtidig peges på, at bedre ankemuligheder for borgerne i forbindelse med amtslige og kommunale afgørelser kan være et yderligere aspekt af materiel retliggørelse. Selvom også dette primært er kendt på overførselsområdet, kan der dog findes enkelte tilfælde på serviceområdet, herunder f.eks. på hjemmehjælpsområdet.
Der er tale om processuel retliggørelse, når der fra centralt hold stilles særlige krav til kommunernes administrative procedurer mv., som kommunerne er forpligtede til at følge.
Den processuelle retliggørelse – som er mere udbredt på serviceområderne – har ofte som formål at styrke kvalitet og ensartethed i afgørelser mv., herunder give borgeren indsigt i grundlaget for de beslutninger, som vedrører den enkelte.
Processuel retliggørelse kan dog have negative konsekvenser.
Den processuelle retliggørelse indebærer – som oftest – en administrativ byrde som følge af flere centrale forskrifter, flere regler og standarder, større krav til skriftlig dokumentation og begrundelser. Sådanne krav kan samtidig udvikle sig til standardrutiner, som ikke er tilstrækkeligt fleksible overfor individuelle hensyn mv.
Samtidig vil en yderligere udbredelse af retliggørelsen medføre, at mulighederne for politisk prioritering samt fleksibel styring og tilrettelæggelse af servicetilbuddene forringes i de enkelte amter og kommuner. Det kan føre til dårligere planlægningsmuligheder og lavere effektivitet, men kan dybest set også medføre, at rationalet bag det kommunale selvstyre udhules.
Stat, amter og kommuner samarbejder om de overordnede økonomi- og velfærdsmålsætninger, men der er samtidig en arbejdsdeling mellem myndighederne, som er en forudsætning for at opfylde målene og tackle de kommende års udfordringer.
Amter og kommuner har ansvar for at opfylde borgernes retssikkerhed på ydelser, og det skal ske med hensyntagen til god forvaltningsskik. Til gengæld bør der udvikles mest mulig metodefrihed i opgaveløsningen, så der skabes gode rammer for nytænkning. Samspillet mellem medier og politikere kan i nogle tilfælde trække i modsat retning, idet mediernes fokusering på enkeltstående eksempler kan foranledige politiske krav om standardisering og kontrol.
I regeringens frihedsbrev til kommunerne lægges der op til, at kommunerne skal have større fleksibilitet og flere handlemuligheder i deres opgaveløsninger, og at man samtidig skal fjerne unødige barrierer.
Da kommunerne i de kommende år skal gennemføre en stram udgiftspolitik, hvis regeringens økonomiske mål skal opfyldes, er det centralt, at kommunerne i deres opgaveløsning har få detailbindinger i organisering og arbejdsprocesser, så der er mulighed for nytænkning og alternative løsninger.
Det er dog samtidig en afgørende forudsætning for arbejdsdelingen mellem stat, amter og kommuner, at borgerne får den service de har krav på i henhold til lovgivningen, og at de har medindflydelse og derigennem kan påvirke indhold og kvalitet i ydelserne.
Disse hensyn peger i retning af, at man som hovedregel bør undlade at regulere navnlig organisering og administrative arbejdsprocesser på serviceområder, selvom der kan være enkelte tilfælde, hvor denne form for regulering er begrundet, herunder fordi kvaliteten af den givne ydelse ikke kan ses isoleret fra forhold, der vedrører processen.
Det er generelt en mulighed at fokusere mindre på indholdsmæssige og processuelle krav og specifikationer i styringen af de amtslige og kommunale servicetilbud, og i stedet fokusere mere på resultatmål i form af kvalitet og effektivitet, uden at dette sker på bekostning af hensynet til borgerens retssikkerhed og medindflydelse eller hensynet til visse kvalitetsstandarder for de lokale løsninger.
En ændring af styringen fra indholdskrav og processuelle krav til styring på de faktiske resultater i forhold til kvalitet og effektivitet vil i givet fald være en væsentlig fælles udfordring for stat, amter og kommuner.
3.5. Øvrige udfordringer
Udover de nævnte udfordringer skærper en række andre forhold og tendenser kravene til amterne og kommunerne i de kommende år.
Det drejer sig om dels den vanskelige rekrutteringssituation i de kom-mende år, dels kravet om øget frit valg mellem forskellige servicetilbud.
Vanskeligere rekrutteringsvilkår
Regeringens økonomisk-politiske målsætninger frem mod 2010 indebærer en årlig stigning i den offentlige beskæftigelse på ca. 3-4.000 personer, jf. kapitel 2. Det skal dog ses i lyset af, at der er forudsat en øget udlicitering og dermed en vis forskydning i retning af offentligt forbrug af varer og tjenester fra den private sektor.
Sammenholdt med væksten i den offentlige beskæftigelse i de senere år er der tale om en væsentlig opbremsning, selvom der fortsat er plads til en pæn vækst. Til sammenligning gennemfører staten væsentlige personalereduktioner i årene frem til 2005.
Behovet for en opbremsning i den offentlige sektors personalevækst skal ses i sammenhæng med, at rekrutteringssituationen for den offentlige sektor over en årrække har været vanskelig, og at denne udvikling må ventes at fortsætte fremover. Det skyldes navnlig, at andelen af ældre medarbejdere i udgangspunktet er højere i den offentlige sektor end i den private sektor.
Det gælder navnlig andelen af personer omkring 50 år, som henover de næste 5-10 år vil være omfattet af de aldersgrupper, hvor omfanget af tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet stiger stærkt, jf. figur 3.5.
Figur 3.5. Aldersfordeling i den offentlige hhv. den private sektor, 1997 
Kilde: Danmarks Statistik.
Det stiller krav til dels, at den offentlige sektor fremover formår tiltrække en større andel af både unge, som er nye på arbejdsmarkedet, og allerede beskæftigede, som skifter job, dels en aktiv seniorpolitik, som kan bidrage til at udskyde den gennemsnitlige tilbagetrækningsalder for de offentligt ansatte. At gøre det mere attraktivt at blive lidt længere på arbejdsmarkedet, bl.a. gennem bedre og mere fleksible vilkår for de ældre medarbejdere, er en stor og vigtig fælles opgave for stat, amter og kommuner.
Samtidig er det vigtigt, at rekrutteringsindsatsen i højere grad omfatter personer, der hidtil har haft svært ved at finde fodfæste på arbejds-markedet, idet en stor del af tilgangen til arbejdsstyrken skal komme fra en nedgang i antallet af personer på overførselsindkomst, jf. kapitel 4.
Arbejdsmarkedsindsatsen er således en forudsætning både for råderummet, og for at kommuner og amter kan rekruttere den nødvendige arbejdskraft. Det indebærer blandt andet, at der bør arbejdes målrettet mod at gøre både offentlige og private arbejdspladser mere rummelige overfor unge og ældre medarbejdere, der udfra forskellige hensyn ønsker mere fleksible arbejdsvilkår, men også overfor personer med begrænsninger i arbejdsevnen samt personer med en anden etnisk baggrund end dansk, herunder personer som i udgangspunktet kan have begrænsede danskkundskaber.
Det er helt afgørende, at den vanskelige rekrutteringssituation ikke resulterer i øget lønkonkurrence med den private sektor, selvom mulighederne for dette i højere grad end tidligere er til stede med den større fleksibilitet i de nye lønsystemer. Øget lønkonkurrence vil således svække mulighederne for forbedringer af den offentlige service til gavn for borgerne. På samme måde bør det undgås at konkurrere på andre forhold, der indebærer et udgiftspres i begge sektorer.
Kvalitet i servicetilbud og højere grad af frit valg
Det er en central målsætning for regeringen, at borgerne i højere grad skal have mulighed for at vælge frit mellem forskellige servicetilbud.
Frihed til selv at vælge mellem offentlige servicetilbud har som udgangs-punkt, at den enkelte borger selv kan og skal afgøre, hvilke tilbud der er bedst for ham eller hende.
Det frie valg vil samtidig indebære, at der fra den offentlige sektors side fokuseres på borgernes ønsker og behov i en sund konkurrence om at tilbyde den bedst mulige kvalitet og velfærd for pengene.
Det vil endvidere indebære et øget pres for synlighed omkring kvaliteten af de offentlige servicetilbud og omkring de politiske prioriteringer.
På den baggrund må stat, amter og kommuner i de kommende år samarbejde om udvikling af både kvalitet og valgmulighed i den offentlige velfærdsservice.
Udgangspunktet bør især være, at man prioriterer indsatsen for at øge den oplevede kvalitet hos brugerne af offentlig velfærdsservice. Dette kan især ske ved, at amter og kommuner tilbyder valgmuligheder, information der muliggør sammenligning og ligeledes dialog med brugerne.
Stat, amter og kommuner skal samarbejde om de overordnede mål for valgfrihed, information og dialog, men i forlængelse af målene om at reducere indsatsen for den processuelle detailregulering af kommunerne, er det et mål, at kommunerne skal have størst mulige frihedsgrader i den organisatoriske tilrettelæggelse af udviklingen af kvalitet i velfærdsservice, og at de konkrete løsninger vedrørende valgmuligheder, information og dialog med borgerne fastlægges decentralt.
Det frie valg kan principielt være et valg mellem forskellige offentlige tilbud (f.eks. forskellige offentlige sygehuse), mellem offentlige og private tilbud (f.eks. hjemmehjælp) eller mellem forskellige private tilbud (ved private markeder for velfærdsydelser).
Regeringen lægger vægt på at udstrække det frie valg og fremme nytænkningen gennem en højere grad af inddragelse af private virksomheder, frivillige organisationer mv. i løsningen af de opgaver, der traditionelt har været monopoliseret i offentligt regi.
En større udstrækning af frit valg for den enkelte rummer en række fordele, men indebærer også en udfordring i forhold til styringen i amter og kommuner.
Frit valg mellem offentlige tilbud henover for eksempel kommunegrænser kan give anledning til skævheder i forholdet mellem skattebyrde og service, som er en central del af grundlaget for det kommunale selvstyre. Det kan samtidig vanskeliggøre udgiftsstyringen i amter og kommuner.
Brugerne har – alt andet lige – en tilskyndelse til at søge derhen, hvor de bedste tilbud findes. Det kan betyde, at borgerne i de kommuner, der har valgt et relativt lavt serviceniveau og en lav skatteprocent risikerer at skulle finansiere et højere serviceniveau for borgere, der vælger at udnytte servicetilbud i en anden kommune med et højere serviceniveau (pengene følger borgeren) – medmindre borgerne selv finansierer en eventuel forskel i omkostningerne.
Frit valg på tværs af kommunegrænser kan således principielt trække i retning af harmonisering af serviceniveauet, hvor de kommuner, der har de laveste servicestandarder, vil tilnærme serviceniveauet til de kommuner, der har den bedste service.
En sådan harmoniseringstendens kan i sig selv være udgiftsdrivende og vil stride mod regeringens målsætninger om at sikre de rette betingelser for, at forholdet mellem service og skat er genstand for en reel lokalpolitiske prioritering.
Frit valg mellem forskellige offentlige servicetilbud kan endvidere principielt indebære en risiko for, at rammestyringen af udgifterne vanskeliggøres, og at det bliver vanskeligere at udnytte den samlede kapacitet optimalt.
Endelig kan frit valg i nogle situationer være særlig udfordrende for de mindre kommuner i tyndt befolkede områder, hvor konkurrencevilkårene i forhold til større kommuner kan være vanskelige. Dette skal dog ses i lyset af, at erfaringer viser, at borgerne helt overvejende foretrækker tilbud, der ligger tæt på deres bopæl.
