Vi samler statistik ved hjælp af cookies for at forbedre brugeroplevelsen.

Vi begynder dog først, når du klikker dig videre til næste side.

Læs mere om cookies
Forrige10  af  17Næste

9. Indsatsen for udsatte børn og unge


Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen. 9.1. Indledning og sammenfatning

Indsatsen for udsatte børn og unge omfatter primært anbringelser i amtslige døgninstitutioner, i private opholdssteder og familiepleje mv. samt de såkaldte forebyggende foranstaltninger.

Området har været det hurtigst voksende kommunale udgiftsområde i de senere år, og udgifterne er vokset med 6-7 pct. om året realt. Den hidtidige udgiftsudvikling kan bl.a. tilskrives generelle serviceløft, og det har været et landspolitisk mål, at der skulle ske en udbygning på området. En del af udgiftsudviklingen må endvidere antages at kunne tilskrives den delte finansiering, som var gældende frem til 1. januar 2002.

En fortsættelse af de seneste tre års vækst i anbringelsesgrader og enhedsomkostninger ville indebære, at udgifterne ville stige med op mod 200 pct. fra 2000 til 2010. Dette ville hverken være socialfagligt eller samfundsøkonomisk forsvarligt.

Hovedudfordringen fremover bliver at håndtere politiske ønsker om fortsat udvikling på området inden for de økonomiske rammer. Dette er særlig væsentligt i lyset af, at der bliver flere i de aldersgrupper, hvor anbringelsesgraderne er høje.

Grundtaktsmodellen indebærer, at kommuner og amter får nye muligheder og incitamenter til at forbedre styringen og dæmpe den hidtidige udgiftsudvikling. Finansieringsreformen er en naturlig anledning for amter og kommuner til at foretage et serviceeftersyn af indsatsen på området.

Udgangspunktet bør være, at området er styrbart, og at udgiftsudviklingen primært skal afhænge af politiske beslutninger. Den interne styring og sagsbehandlingen skal tilrettelægges i overensstemmelse hermed. Det er væsentligt, at den faglige og økonomiske styring hænger sammen.

Kommunernes særlige overgangsordning for indførelsen af grundtakst-finansiering udløber med udgangen af 2003. Dette vil kunne have betydning for mulighederne og vilkårene i de enkelte kommuner, og det er vigtigt, at arbejdet med at tilpasse sig hertil fortsættes.

Anbringelsesområdet er kendetegnet ved en række ubalancer, som kan være med til at drive udgifterne opad. Alene sammensætningen af tilbuds-viften på anbringelsesområdet og det forhold, at kommunerne handler individuelt og kun i begrænset omfang kan koordinere deres handlinger, betyder, at særligt de private udbydere kan have en meget fordelagtig forhandlingsposition.

Der er et potentiale for at nedbringe enhedsomkostninger ved anbringelser. Sammenhængen mellem pris og kvalitet ved opholdssteder og familiepleje kan forbedres og gøres mere synlig, bl.a. ved etablering af en database over anbringelsessteder. Der er endvidere mulighed for en bedre ressourceudnyttelse på de amtslige døgninstitutioner og i anvendelsen af de forskellige typer foranstaltninger på anbringelsesområdet.

Udbygningen af de såkaldte forebyggende foranstaltninger har – snarere end at forebygge anbringelser – fungeret som en udbygning af nye offentlige servicetilbud. Der bør ske en mere målrettet anvendelse af de forebyggende tiltag under hensyn til både faglighed og økonomi.

En del af udgiftsudviklingen hidtil kan formentlig tilskrives mindre rum-melighed i normalsystemet og i de generelle tilbud til børn og unge. Stat, amter og kommuner har et fælles ansvar for at øge rummeligheden i normalsystemet og derved modvirke stigmatisering af børn og unge og udviklingen hen imod en behandlerkultur.

En arbejdsgruppe under Socialministeriet med deltagelse af de kommunale parter vil bl.a. med udgangspunkt i ovenstående problemstillinger foretage et servicetjek af indsatsen.

I det følgende gennemgås først de senere års udvikling på området (afsnit 9.2.). Dernæst diskuteres de væsentligste forklaringer på udviklingen (afsnit 9.3.), som også peger fremad mod udfordringerne i de kommende år (afsnit 9.4.). På den baggrund opridses de væsentligste elementer i en strategi for at håndtere de fremtidige udfordringer (afsnit 9.5.).

9.2. Den hidtidige udvikling på området

Udgifterne til området er budgetteret til at udgøre i alt 8,5 mia.kr. i 2002, hvoraf ca. 70 pct. af udgifterne afholdes i KL-kommunerne og resten i amterne og i Københavns og Frederiksberg Kommuner.

Udgifterne er vokset med 35 pct. realt fra 1995-2000, svarende til 6-7 pct. om året. Omtrent halvdelen af væksten kan tilskrives en stigning i enhedsomkostningerne, og den øvrige del skyldes udvidelse i antallet af modtagere. Demografien burde isoleret set have bidraget til et lille fald i udgiftsvæksten, idet der er blevet færre børn i de aldersgrupper, som oftest modtager særlig støtte. Stigningen i antallet af modtagere skyldes således udelukkende øgede anbringelsesgrader og større udbredelse af de forebyggende foranstaltninger, jf. figur 9.1a.

Antallet af anbragte børn og unge er steget med knap 20 pct. de seneste tre år. I aldersgruppen under 18 år var der ca. 12.500 anbragte i 2000 svarende til godt 1,0 pct. af alle børn og unge. Det er et historisk højt niveau – særligt hvis der tages højde for, at der er blevet færre børn i de aldersgrupper, hvor anbringelsesgraderne er højest, jf. figur 9.1b.

Figur 9.1a. Gennemsnitlig årlig vækst 1995-2000 Figur 9.1b. Udvikling i anbringelsesgrader (0-18 år) korr. for aldersforskydninger
Figur 9.1a. Gennemsnitlig årlig vækst 1995-2000 og Figur 9.1b. Udvikling i anbringelsesgrader (0-18 år) korr. for aldersforskydninger
Kilde: Danmarks Statistik. Kilde: DST og egne beregninger.

Væksten i anbringelser er primært sket ved en øget anvendelse af socialpædagogiske opholdssteder (og i mindre grad også familiepleje). Samlet set udgør opholdssteder mv. i dag ca. 30 pct. af de samlede anbringelser, mens familiepleje udgør 45 pct. og døgninstitutioner ca. 25 pct.

Anbringelsesgraderne har i flere år ligget meget højt i Danmark sammenlignet med de andre nordiske lande. Dette skyldes især et stort omfang af lettere anbringelser på kost- og efterskoler, eget værelse, socialpædagogiske opholdssteder etc.

Enhedsomkostningerne for alle anbringelser set under et er i perioden 1995-2000 steget med 4-5 pct. om året realt. Det skyldes både, at de enkelte tilbud er blevet dyrere, og at man i stigende grad anvender dyrere typer af tilbud, eksempelvis opholdssteder i stedet for kostskoler mv.

De forebyggende foranstaltninger har op igennem 90'erne været præget af en kraftig udbygning. Fra 1993 til 2000 er der sket en stigning i antallet af børn og unge, der modtager en eller flere former for forebyggende foranstaltning, fra knap 5.500 til knap 11.500. Antallet af familier, der modtager forebyggende foranstaltninger, er steget fra ca. 20.000 til godt 30.000 familier.

Det er ikke muligt præcist at opgøre udviklingen i enhedsomkostninger for de forebyggende foranstaltninger. Men et overslag indicerer, at gennemsnitsomkostningerne pr. modtager er steget med ca. 5 pct. årligt realt i perioden 1995-2000, hvilket svarer til udviklingen på anbringelses-området.

Det gælder generelt for indsatsen for udsatte børn og unge, at der er meget begrænset viden om effekten af indsatsen. Dette skyldes bl.a., at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt at kvantificere resultaterne.

9.3. Forklaringer på udviklingen

En stor del af udgiftsudviklingen kan tilskrives generelle serviceløft som følge af centrale, regionale og lokale beslutninger og prioritering. Det har været en landspolitisk målsætning, at der skulle ske en udbygning af området op igennem 1990'erne.

En del af udgiftsudviklingen må endvidere antages at kunne tilskrives den delte finansiering, som var gældende frem til 1. januar 2002. Denne finansieringsform understøttede de politiske ønsker om udbygning af området.

Området fylder meget i den offentlige debat, herunder fokuseres der i meget høj grad på enkeltsager. Debatten kan resultere i et pres på politikere og myndigheder – både centralt, regionalt og lokalt – for at søge at forbedre vilkårene generelt.

Stadig flere personalemæssige ressourcer i kommunerne går til at opfylde formelle sagsbehandlingskrav, herunder krav til undersøgelser, handle-planer, opfølgning mv. Dette kan have medvirket til at øge kvaliteten og retssikkerheden for borgerne. Eksempelvis kan arbejdet med handleplaner – gennem en tydeliggørelse af sagsforløbet – medvirke til at forbedre anbringelsesprocessen. Det kan dog ikke udelukkes, at formelle sagsbehandlingskrav kan aflede at administrativt ressourceforbrug, som til en vis grad strider mod ønsket om mere borgerrettet service.

Nedenfor redegøres for de øvrige forhold, som i særlig grad synes at have påvirket udviklingen:
a) Kommunernes og amternes interne styring
b) Udbygningen af de forebyggende foranstaltninger
c) Kapaciteten på anbringelsesområdet
d) Rummeligheden i normalsystemet



a. Kommunernes og amternes interne styring
Kommunalbestyrelserne og amtsrådene har ansvaret for og beslutter, hvordan henholdsvis kommunerne og amterne skal planlægge og udføre deres virksomhed på det sociale og sundhedsmæssige område efter den sociale lovgivning. Kommunalbestyrelserne og amtsrådene har pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale og amtslige opgaver løses. Dette tilsyn omfatter både indholdet og den måde, opgaverne udføres på.

Det er et generelt træk, at budgetlægningen på området opfattes som vanskelig af kommunerne (og amterne). Der er eksempler på kommuner, der i praksis budgetterer på området på en måde, som antyder, at udgifterne opfattes som lovbundne. Dette må antages at virke stærkt udgiftsdrivende.

Praksis omkring budgetlægning er forskellig fra kommune til kommune, dog med det fællestræk, at budgetlægningen ofte starter med en politisk temadrøftelse, hvor politikere og administration i fællesskab drøfter området og den fremadrettede indsats, jf. eksempel 9.1.

Eksempel 9.1. Økonomistyringen i Københavns Kommune

Budgetlægningen starter med en politisk temadrøftelse i Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget. Her drøftes de fremtidige prioriteringer på området, under hensyntagen til udvalgets øvrige opgaver. Fastsættelsen af de budgetmæssige rammer kobles sammen med de politisk vedtagne mål for området. Området er omfattet af kommunens demografimodel, hvormed der tilskrives midler til området på baggrund af den forventede befolkningsudvikling. Derudover er området rammestyret, og der er mulighed for at overføre eventuelle budgetoverskud til det kommende budgetår.

Familie- og Arbejdsmarkedsudvalget har delegeret ansvaret for den daglige drift til forvaltningen sammen med budgetansvaret. Det daglige budgetansvar for decentraliserede opgaver er videredelegeret til 15 lokalcentre (som stort set svarer til en primærkommunal socialforvaltning). Lokalcentret har ret og pligt til at disponere de tildelte budgetbeløb i overensstemmelse med de formål, kvalitetsmålsætninger og mål, der er fastsat af det politiske niveau. Derudover skal disponeringer og opgaver gennemføres på en økonomisk hensigtsmæssig måde. Lokalcentret er ikke kun ansvarlig for at levere ydelsen i overensstemmelse med lovgivningen og brugerens behov, men skal også sikre en løbende opfølgning på teamets forbrug af ydelsen.

Det enkelte lokalcenter har ansvaret for, at forbruget holdes indenfor budgetrammen. Konkret betyder det, at der laves månedlig budgetopfølgning i lokalcentrene, samt at der fire gange årligt indsendes en samlet budgetopfølgning til centralforvaltningen. De enkelte lokalcentre udarbejder hver især en budgetopfølgning med tilhørende nøgletal, og eventuelle afvigelser rapporteres med tilhørende bemærkninger til mer- og mindreforbruget. Lokalcentret skal i givet fald iværksætte tiltag, der kan mindske afvigelser for deres eget budgetområde. Lokalcentre med store afvigelser bliver kaldt til budgetopfølgningsmøder.

Også på døgninstitutionsområdet (den amtskommunale del) er budgetansvaret og den daglige kompetence delegeret ud til institutionerne. Her foretages der ligeledes en budgetopfølgning fire gange årligt. Kvaliteten fastsættes og sikres igennem en dialog med lokalcentrene, idet sidstnævnte har det bedste indblik i brugernes behov.

I nogle kommuner anvendes interne kontrakter. Nogle kommunalbestyrelser benytter dette redskab til at fastsætte budgetmæssige rammer for udførelsen af konkrete opgaver i forhold til en eller flere forvaltninger eller institutioner.

Hvor der tidligere var en udbredt tradition for, at personsagsudvalget (typisk socialudvalget) behandlede konkrete sager, er der i dag en generel tendens til, at konkrete sager ikke forelægges det politiske udvalg.

I nogle kommuner er der en tendens til decentralisering fra ledelsen til medarbejderniveauet. Det betyder, at den enkelte medarbejder, evt. indenfor en nærmere fastsat beløbsgrænse, kan disponere over kommunens ressourcer på området. Det er normalt, at lederen (afdelingsleder eller forvaltningschef) løbende følger op på kommunens ressourceforbrug, f.eks. månedligt eller kvartalsvis.

En udstrakt decentralisering kan virke udgiftsdrivende, hvis det går ud over den politiske kontrol og styring, og hvis ikke der følges løbende op fra afdelingslederniveau mv., herunder f.eks. hvis der ikke er særlige rutiner ved iværksættelse af særligt dyre tiltag, anbringelser mv.

I flere kommuner skal alle anbringelser godkendes enten af lederen eller af et udvalg, hvor både sagsbehandlerne og ledelsesniveauet er repræsenteret. Dette understøtter, at de meget indgribende foranstaltninger ikke iværksættes, uden at alternative muligheder er overvejet, og at der sker en afvejning af de faglige og økonomiske konsekvenser i forhold til eventuelle alternative muligheder, jf. eksempel 9.2.

Eksempel 9.2. Gladsaxe Kommune

Som resten af landet oplevede Gladsaxe kommune i slutningen af 1990'erne en voldsom stigning i udgifterne til børn og unge med særlige behov. Fra 1996 til 1999 steg kommunens samlede udgifter til området med 25 pct. fra 38 mio. kr. til 51 mio. (2002-priser), jf. figur 1.

Udviklingen blev af politikerne anset som uholdbar, og man igangsatte derfor en række tiltag, der skulle sikre en hurtig forandring af situationen på området. Dette faldt sammen med en udskiftning af ledelsen på socialområdet.

Gladsaxe Kommune ser overordnet to årsager til de stigende udgifter. For det første er tærsklen for, hvornår et barns omgivelser reagerer på problemer ved at inddrage sociale myndigheder faldet. For det andet var der tidligere en vis berøringsangst i forhold til klare prioriteringer og udmeldinger om serviceniveauet på området.

Figur 1. Udgiftsudviklingen (netto) 1996-2005 for udsatte børn og unge (2002-priser)
Figur 1. Udgiftsudviklingen (netto) 1996-2005 for udsatte børn og unge (2002-priser)
Kilde: Gladsaxe Kommune
Anm.: Korrigeret for finansieringsreformen


Fra 1999 gennemførte man et paradigmeskift, som blev formuleret i en handlingsplan for kommunens indsats på området. Det indebærer, at man nu i højere grad sætter fokus på familien frem for barnet alene, samt at økonomiske hensyn spiller en større rolle i sagsbehandlingen. For at implementere handleplanens værdier har arbejdet i forvaltningen også været udsat for forandringer. Blandt andet er kompetencen til at beslutte, om et barn skal anbringes, frataget sagsbehandlerne og i stedet lagt op på ledelsesniveau. Også større foranstaltninger med et forebyggende sigte skal forelægges lederen af familieafdelingen, og sagsbehandleren skal argumentere og begrunde de valg han/hun tager i forbindelse med behandlingen af et barn/ung. Alle tiltag er desuden tidsafgrænsede – en forlængelse af et tiltag kan kun ske ved at sagsbehandleren kan dokumentere eller beskrive effekten af tiltaget over for ledelsen.

Arbejdet med børn og unge foregår både i børne- og kulturforvaltningen og i socialforvaltningen. Man har derfor også søgt at øge samarbejdet mellem forvaltningerne i forsøget på at nå de målsætninger som handleplanen opstiller. Samarbejdet har til formål at hindre klienteksport mellem f.eks. skolesystemet og socialforvaltningen og i stedet skabe fælles løsninger, der inddrager alle relevante parter.

b. Anvendelsen af forebyggende foranstaltninger

Ønsket om at forebygge snarere end at anbringe har op gennem 90'erne været et væsentligt sigtepunkt i indsatsen for udsatte børn og unge. Den forebyggende indsats er desuden blevet udvidet som følge af pulje- og forsøgsprojekter.

Udbygningen af forebyggende foranstaltninger har imidlertid ikke medført et fald i antallet af anbringelser. Selv når der kontrolleres for en række objektive variable – indbyggertal, urbaniseringsgrad, antal børn af enlige forsørgere, antal indvandrere mv. – er der en klar sammenhæng mellem de kommuner, der har mange udgifter til anbringelser, og de, der har mange udgifter til forebyggende foranstaltninger. Det indicerer, at udbygningen af de forebyggende foranstaltninger – snarere end at forebygge – har fungeret som en udvikling af nye offentlige servicetilbud.

En årsag til, at anbringelser er steget parallelt med de forebyggende foranstaltninger, kan være, at en øget forebyggende indsats medfører, at flere børn kommer ind i det sociale system. Børn og unge, som tidligere gemte sig, kommer frem i systemet, når der sættes ind med en mere opsøgende og aktiv indsats fra kommunens side, jf. eksempel 9.3.

Eksempel 9.3. Den forebyggende indsats i Langeskov Kommune

I Langeskov Kommune valgte man for et par år siden at opprioritere den forebyggende indsats i den forventning, at antallet af anbringelsessager dermed kunne nedbringes. Dette har dog ikke været tilfældet. Kommunen har i stedet oplevet et stigende antal sager, hvor forebyggende foranstaltninger ikke har vist sig tilstrækkelige, og hvor sagen derfor alligevel er blevet til en anbringelse. Kommunen har dermed ikke kunne begrænse sine udgifter til anbringelser ved at øge den forebyggende indsats, I dag betragtes indsatsen derfor mere som et serviceløft end et anbringelsesforebyggende tiltag.

En opsøgende indsats kan således på den ene side afdække væsentlige problemer i en tidlig fase men på den anden side i værste fald medføre en risiko for øget stigmatisering og overbehandling.

Forebyggelse dækker dog over et bredere felt end blot de tiltag, som i kontoplanen er benævnt de forebyggende foranstaltninger. En anbringelse er et meget komplekst indgreb, der ofte skyldes en lang række forhold. Undersøgelser viser, at der eksempelvis ofte er involveret psykiske lidelser, manglende omsorg, alkoholmisbrug mv., jf. boks 9.1.

Boks 9.1. Alkoholmisbrug og anbringelser 

 

I Danmark har 60.000 børn en forælder, som har været indlagt på sygehus med en alkoholrelateret lidelse. Alkoholproblemer i familien kan føre til, at et barn må anbringes uden for hjemmet. Misbrug (af alkohol eller narko) hos forældre indgår således i anbringelsesgrundlaget i næsten 40 pct. af anbringelsessagerne.

Danske børn begynder at drikke alkohol meget tidligt. Undersøgelser viser, at de tidligst startende har særlig stor risiko for problemer bl.a. for at blive storforbrugere, at de typisk klarer sig dårligt i skolen, og at de har risiko for at blive socialt udsatte.

c. Kapaciteten på anbringelsesområdet

Mens de forebyggende foranstaltninger udgør ca. 25 pct. af de samlede udgifter til den særlige indsats for børn og unge, anvendes de resterende 75 pct. af midlerne på anbringelsesområdet.

Anbringelsesområdet består af en større andel private steder (ca. ¾ af pladserne) – familiepleje og opholdssteder – hvis opgavevaretagelse beror på offentlig godkendelse, samt en mindre andel (ca. ¼), der er drevet af offentlige myndigheder. Amterne har forsyningsforpligtelsen for offentligt drevne døgntilbud til udsatte børn og unge.

Anbringelsesområdet er kendetegnet ved en række ubalancer, som kan være med til at drive udgifterne opad. Alene sammensætningen af tilbuds-viften på anbringelsesområdet og det forhold, at kommunerne handler individuelt og kun i begrænset omfang kan koordinere deres handlinger, betyder, at særligt de private udbydere kan have en meget fordelagtig forhandlingsposition. Dette må antages at have virket udgiftsdrivende.

Enhedsomkostningerne for anbringelser på det private område er stærkt stigende. På familieplejeområdet – som er præget at stigende professionalisering og organisering – sker dette i form af flere vederlag. Amterne godkender taksterne for opholdssteder, men kommunerne føler det ofte nødvendigt at betale tillægsydelser til taksten på stedet, og kommunerne kan tilsyneladende have vanskeligt ved at stå fast økonomisk og fagligt i forhold til de private steder.

Dette kan skyldes, at der hidtil ikke har været tilstrækkelige redskaber til at give kommunerne gennemsigtighed i forhold til sammenhængen mellem pris og kvalitet på det enkelte opholdssted. Desuden kan der være afsmitning fra døgninstitutionsområdet, hvor enhedsomkostningerne er steget tilsvarende bla. som følge af større specialisering.

d. Mindre rummelighed i de generelle tilbud til børn og unge
Der synes at være en tendens til, at færre børn og unge rummes i normalsystemet, hvad enten der er tale om folkeskole, daginstitution eller de sociale netværk, samt at pædagoger, familier og det omgivende samfund kræver flere børn og unge henvist til behandling i det sociale system.

Hvor det tidligere har været den almindelige opfattelse, at normaltilbudene, som f.eks. dagtilbud og skole, formåede at rumme børn med meget forskellige behov, kan der i dag sættes spørgsmålstegn ved, om dette stadig er gældende. Der er samtidig sket en øget specialisering i indsatsen overfor børn og unge med særlige vanskeligheder, og der henvises i stigende grad til specialister.

Stadig flere børn og unge modtager støtte med henvisning til adfærds-problemer. Det kan være et udtryk for, at der rent samfundsmæssigt stilles stadigt større krav til de uddannelsesmæssige evner og personlige ressourcer hos børn og unge. De dårligst stillede børn og unge bliver således yderligere marginaliserede og udstødte, når de generelle krav i samfundet til børn og unge skærpes. En anbringelse vil sjældent mindske denne stigmatisering, men kan fagligt set være den bedste løsning.

Udviklingen kan dog også være et udtryk for, at forældre, skolelærere og pædagoger presser på for at opnå en lægelig diagnose, som forklarer barnets lettere afvigende adfærd, og som udløser en støtte til barnet fra den sociale sektor. Dermed løftes ansvaret for at løse barnets vanskeligheder fra deres skuldre.

9.4. Fremadrettet perspektiv

Antallet af børn og unge vil stige i de kommende år. Befolkningsfremskrivninger viser, at det især er de større børn, der bliver flere af (12-17-årige). Det er netop denne gruppe børn, der hyppigst er anbragt. Hvis alt andet holdes lige, vil man derfor kunne forvente flere anbringelser og højere udgifter på området i de kommende år. [1]

En udvikling som hidtil er ikke realistisk. Til illustration kan nævnes, at hvis de seneste tre års vækst i enhedsomkostninger og anbringelsesgrader fortsættes, vil de samlede udgifter til udsatte børn og unge udgøre 20-25 mia.kr. i 2010, svarende til en vækst på op til 200 pct. i forhold til 2000. Dette vil hverken være socialfagligt eller samfundsøkonomisk forsvarligt, jf. også forudsætningerne i loven om indførelse af grundtaktsfinansiering om en afdæmpning af væksten på området.

På anbringelsesområdet afhænger udgiftsudviklingen frem mod 2010 – ud over demografien – dels af udviklingen i anbringelsesgraderne og dels af enhedsomkostningerne. Herudover afhænger udgiftsudviklingen af de forebyggende foranstaltninger.

Hvis anbringelsesgraderne holdes uændrede for alle aldersgrupper i perioden frem mod 2010, vil efterspørgselen efter anbringelsespladser som følge af den demografiske udvikling stige med ca. 15-17 pct. svarende til 2.200-2.400 pladser i alt.

Selv små ændringer i anbringelsesgraden vil imidlertid få meget store konsekvenser, når der regnes frem mod 2010. Tidligere udsving i anbringelsesgraderne og det nuværende høje niveau indicerer, at der er et råderum for prioritering. Potentialet kan illustreres ved et eksempel: Hvis anbringelsesgraderne nedbringes gradvist frem mod 2010 fra de nuværende 10,6 promille til et lavere niveau på ca. 9,3 promille, vil efterspørgselen kun stige med knap 500 pladser frem mod 2006 (hvorefter den begynder at falde). Dette lavere niveau svarer til den gennemsnitlige anbringelsesgrad i perioden 1993-97 – dvs. til et niveau, som var normalt indtil slutningen af 90'erne, jf. figur 9.2a.

Figur 9.2a. Fremskrivning af antallet af anbringelser Figur 9.2b. Aldersfordelte anbringelser ved konstante anbringelsesgrader
Figur 9.2a. Fremskrivning af antallet af anbringelser  Figur 9.2b. Aldersfordelte anbringelser ved konstante anbringelsesgrader
Kilde: DST og egne beregninger. Kilde: DST og egne beregninger.

Nedbringelse i anbringelsesgraderne kan bl.a. ske ved forkortelse af anbringelsesforløbene, f.eks. gennem mere intensive behandlingsforløb mv. og ved en indsnævring af målgruppen for anbringelser. Den forebyggende indsats bør kunne tilrettelægges, så anbringelser reelt forebygges.

Det er særligt i aldersgruppen 15-19 år, at der i ovennævnte scenarier vil blive efterspurgt flere pladser. Selv ved konstante anbringelsesgrader vil der for aldersgrupper under 10 år ske et mindre fald i antallet af anbringelser, jf. figur 9.2b.

Gruppen over 15 år er kendetegnet ved i højere grad end de øvrige grupper at være anbragt på opholdssteder, kost- og efterskoler mv. Det vil således især være disse tilbud, der i dette scenario vil blive yderligere efterspørgsel efter (og i mindre grad familiepleje). Andelen af børn og unge, der er anbragt på døgninstitutioner, er derimod nogenlunde konstant. Efterspørgselen efter pladser på døgninstitutioner påvirkes derfor ikke i større omfang af forskydninger mellem aldersgrupperne, men derimod af den generelle udvikling i det samlede antal børn og unge.

Hvis enhedsomkostningerne holdes konstante, vil en fastholdelse af anbringelsesgraderne indebære en samlet udgiftsstigning til anbringelser i årene 2000-2010 på 1,1 mia.kr., svarende til knap 20 pct. I det omfang, at anbringelsesgraderne kan nedbringes, vil en sådan fremskrivning overvurdere udgiftspresset, jf. boks 9.2.

Boks 9.2. Udgifter ved en nedbringelse af anbringelsesgraderne

En eventuel nedbringelse af anbringelsesgraderne slår formentlig ikke proportionalt igennem i udgiftsudviklingen, da det formodes primært at være antallet af lettere anbringelser, som eventuelt kan nedbringes, og som varierer over tid.

Som et regneeksempel kan der imidlertid forudsættes, at ændringer i anbringelses-graderne som gennemsnit vedrører anbragte, for hvem enhedsomkostningerne er halvdelen af de normale gennemsnitsomkostninger. Under denne forudsætning vil en gradvis nedbringelse af anbringelsesgraderne indebære et udgiftspres på 0,6 mia.kr. i 2010. Dette skal sammenholdes med de 1,1 mia.kr., som kan beregnes ved konstante anbringelsesgrader.

Udover anbringelsesgraden spiller enhedsomkostningerne en væsentlig rolle for udgiftsudviklingen. Hvis enhedsomkostningerne f.eks. nedbringes med 1,0 pct. årligt, vil den samlede udgiftsstigning med konstante anbringelsesgrader i perioden blive på 0,4 mia.kr., jf. figur 9.3.

Figur 9.3. Fremskrivning af udgifterne til anbringelser Figur 9.3. Fremskrivning af udgifterne til anbringelser
Kilde: DST og egne beregninger.

Enhedsomkostningerne kan nedbringes både ved generelle rationaliseringer og produktivitetsforbedringer, ved at anvende korterevarende og billigere tilbud, f.eks. i forbindelse ved udslusninger, samt ved at opnå stordriftsfordele, f.eks. ved at en stigning i antallet af anbringelser til en vis grad rummes inden for eksisterende fysiske rammer og øvrig kapacitet.

Hertil kommer udviklingen for de forebyggende foranstaltninger. Området er i de seneste år udbygget betydeligt, og udgifterne hertil er følgelig steget meget, jf. ovenfor. Yderligere udbygning bør primært afhænge af politiske beslutninger fra centralt eller lokalt hold. Det kan dog ikke afvises, at den demografiske udvikling – dvs. væksten i antallet af større børn – i sig selv vil aflede en øget efterspørgsel efter de forebyggende foranstaltninger. Selv ved et direkte gennemslag på udgifterne vil dette dog resultere i en lavere vækst end hidtil.

Der er i de senere år taget initiativer, som endnu ikke er fuldt indfaset, men som vil bidrage til hæve udgiftsniveauet i de kommende år både på anbringelses- og forebyggelsesområdet. [2]

Sammenfattende kan det fastslås, at den demografiske udvikling vil lægge et vist pres på området, men at den konkrete udvikling vil være afhængig af udviklingen i anbringelsesgrader og -mønstre, enhedsomkostninger for anbringelser og anvendelsen af forebyggende foranstaltninger.

9.5. Strategi og redskaber

Det overordnede formål med indsatsen for udsatte børn og unge fremgår af serviceloven: At skabe de bedst mulige opvækstvilkår for børn og unge, der har behov for særlig støtte, så de på trods af deres individuelle vanskeligheder kan opnå de samme muligheder for personlig udfoldelse, udvikling og sundhed som deres jævnaldrende.

Servicelovens bestemmelser suppleres af øvrig lovgivning, aftaler mv. I loven om indførelse af grundtakstfinansiering og i aftalen om kommunernes økonomi for 2002 er det fastsat som en målsætning, at der skal ske en bedre udgiftsstyring og en afdæmpning af den hidtidige udgiftsvækst.

Finansieringsreformen betyder, at kommuner og amter får nye muligheder og incitamenter til at dæmpe den hidtidige udgiftsudvikling på området. Reformen ansporer til en større grad af samarbejde mellem kommuner og amter om tilrettelæggelse af indsatsen.

Grundtakstmodellen indebærer, at amterne skal indgå i visitationen, hvor der er amtslige udgifter forbundet med foranstaltningen. Det må forventes, at dette i sig selv vil forbedre forhandlingspositionen overfor de private udbydere, idet der bliver to myndigheder på visitationen, som i mange tilfælde knyttes tættere til amternes godkendelse af opholdssteder.

Endvidere indebærer grundtakstmodellen, at amterne fremover afholder alle marginale udgiftsændringer over grundtaksterne. Amterne skal således bære alle eventuelle merudgifter ved uudnyttet pladskapacitet eller ineffektiv drift af døgninstitutionerne.

Særligt amterne vil derfor få styrket incitamentet til at nedbringe enheds-omkostningerne for anbringelser over grundtaksten. Der vil blandt andet kunne være mere perspektiv i at oprette billigere udslusningstilbud mv. til aflastning af døgninstitutionerne, jf. eksempel 9.4.

Eksempel 9.4. Udslusningsinstitution i Fyns Amt

Fyns Amt åbnede i februar 2002 en døgninstitution i form af et barndomshjem i Marstal. Døgninstitutionen er etableret som et udslusningssted for børn og unge. Målgruppen er børn og unge, der efter endt behandlingsforløb ikke hensigtsmæssigt kan profitere af et ophold i en familiepleje. Institutionen er opbygget omkring et lokalt miljø, har etableret samarbejde med den lokale skole og ansat personale, hvor den lokale forankring har haft stor betydning. Udgifterne til foranstaltningen pr. barn forventes at ligge lige over grundtaksten.

For kommunerne vil incitamenterne ligeledes generelt forbedres i forhold til at sikre, at man får mest muligt for pengene, herunder særligt i forhold til anbringelser under grundtaksten og den forebyggende indsats. Området vil helt generelt fylde mere i de kommunale budgetter. Dette bør følges af en større opmærksomhed fra politisk hold om, hvordan indsatsen tilrettelægges, og hvad man får for pengene.

Finansieringsreformen er en naturlig anledning for kommuner og amter til at foretage et serviceeftersyn af indsatsen for udsatte børn og unge.

Dette serviceeftersyn kan tage udgangspunkt i den nuværende indsats samt i en vurdering af lokale og regionale ønsker og udfordringer i de kommende år som følge af demografiske ændringer mv. Udgangspunktet bør være, at området er styrbart, og at udviklingen primært skal afhænge af politiske beslutninger. Serviceeftersynet kan evt. tage udgangspunkt i fælles overvejelser mellem amtet og kommunerne, jf. eksempel 9.5.

Eksempel 9.5. Bedre styring af udgiftsudviklingen i Storstrøms Amt

Foranlediget af en kraftig udgiftsvækst på udsatte børne- og ungeområdet nedsatte Økonomiudvalget i Storstrøms Amt og Kommuneforeningen i amtet i november 2000 en arbejdsgruppe, hvis opgave var at udarbejde forslag til, hvordan udgiftsudviklingen kunne begrænses, samtidig med at man udviklede kvaliteten og muligheden for resultatmåling. Arbejdsgruppen fandt frem til, at årsagerne til forskelle i udgiftsniveau ikke så meget skal findes i forskelle mellem kommunerne i sociale faktorer, men at de også skal findes i organisatoriske, styringsmæssige og holdningsmæssige faktorer.

Overordnet har man efterfølgende lagt vægt på at skærpe økonomistyringen på området ved at 1) sikre at udgiftsniveauet stemmer overens med den politiske prioritering, og 2) tilstræbe at forholdet mellem effekt og økonomisk indsats er optimalt. Konkret har rapporten udmundet i, at der er etableret en amtslig team-gruppe, der skal være med til at sikre kvaliteten i kommunernes opgaver inden for visitation, koordinering, vidensformidling, rådgivning og sparring samt forsøgs- og udviklingsarbejde. Endvidere har amtet og kommuneforeningen i samarbejde taget initiativ til afholdelse af en fælles temadag med socialpolitikere (især de nyvalgte) i amtet og kommunerne og deres ledende medarbejdere på området.

Flere kommuner har gode erfaringer med at udarbejde en politik for indsatsen på området, der bruges som sigtepunkt for sagsbehandlingen. Det er bl.a. relevant at se på de formelle regler for beslutningsprocessen, samt på hvordan beslutningsprocessen fungerer i praksis, jf. afsnit 9.2 ovenfor. Alle niveauer af beslutningsprocessen bør overvejes, dvs. både det politiske niveau, lederniveauet i forvaltningen og sagsbehandlerniveauet.

Kommunernes politik for indsatsen på området bør bl.a. omfatte overvejelser om anvendelsen af anbringelser, herunder fastlægge proceduren for, hvordan dette kan besluttes. I den sammenhæng kan der fastlægges en strategi for anvendelsen af de forebyggende foranstaltninger, herunder i hvilken grad den skal sigte mod at forebygge anbringelser.

Kommunernes særlige overgangsordning for indførelsen af grund-takstfinansiering udløber med udgangen af 2003. Dette vil kunne have betydning for mulighederne og vilkårene i de enkelte kommuner, og det er vigtigt, at arbejdet med at tilpasse sig hertil fortsættes.

Nedbringelse af enhedsomkostninger ved anbringelser
Der er et potentiale for at nedbringe enhedsomkostningerne ved anbringelser. Dette potentiale forstærkes af den hidtidige udgiftsvækst på området, som giver plads til omstruktureringer og til at fokusere mere på, om ressourceforbruget i alle tilfælde har et hensigtsmæssigt omfang.

Helt generelt kan en nedbringelse af enhedsomkostningerne ske ved en større fokus på anvendelsen af det bedste og det billigste tilbud på tværs af de forskellige typer af anbringelsessteder og inden for de enkelte typer. Indførelsen af grundtakstfinansiering vil understøtte dette.

Det er væsentligt, at den faglige og økonomiske styring hænger sammen. Socialministeriets kvalitetsprojekt på anbringelsesområdet vil bidrage med viden om, hvordan der sikres størst mulig kvalitet i tilbuddene.

Udviklingen på anbringelsesområdet har hidtil været præget af, at de amtslige døgninstitutioner er blevet mere specialiserede. Det private område er præget af opholdsstederne, som for en stor dels vedkommende er blevet tiltagende professionaliseret og mindre storfamilieagtige. Den tiltagende professionalisering præger ligeledes familieplejeområdet.

En større koordination mellem kommunerne vedrørende anvendelsen af familiepleje vil mindske muligheden for, at kommunerne overbyder hinanden. Denne koordination, kan f.eks. organiseres mellem kommunerne i samme amt. Der bør etableres større gennemsigtighed for tildelingen af vederlag, og vejledningen bør opdateres.

For opholdssteder kan det være hensigtsmæssigt, at kommuner ikke tildeler supplerende ydelser ved siden af det tilbud, som er omfattet af den af amtet godkendte takst, medmindre dette aftales med amtet.

Det vil ligeledes være hensigtsmæssigt med en landsdækkende database med beskrivelser af socialpædagogiske opholdssteder og døgninstitutioner, så der kan skabes et overblik og en samlet beskrivelse af de forskellige anbringelsespladsers tilbud, målgrupper, priser mv. Amtsrådsforeningen har en sådan database under udarbejdelse, som kan anvendes som et redskab i samarbejdet mellem amt og kommuner, jf. eksempel 9.6.

Eksempel 9.6. Samarbejde mellem amt og kommuner i Fyns Amt

Fyns Amt har et tæt samarbejde med kommunerne i amtet, dels i forhold til at dimensionere sin pladskapacitet, og dels i forbindelse med konkrete børne- og familiesager. Fyns Amt består af mange kommuner og har derfor valgt en struktur, hvor amtet kommer tættere på kommunerne. Det er sket ved at etablere tre børne- og ungerådgivninger, som hver dækker et afgrænset antal kommuner/geografisk område. Under de enkelte børne- og ungerådgivninger hører et antal lokalinstitutioner, som primært benyttes af de kommuner, som er omfattet af de respektive rådgivninger.

Nærheden og den tættere kontakt fremmer samarbejdet og skaber nogle kortere kommunikationsveje mellem de to niveauer. Som en del af det tættere samspil mellem amtet og kommunerne er der udarbejdet beskrivelser af de ydelser – både basis- og specialydelser – som amtets institutioner leverer. Beskrivelserne er med til at skabe synlighed og gennemsigtighed i serviceniveauet og medvirker til at afstemme forventningerne mellem amt og kommuner. Også på familieplejeområdet er der praksis for fælles retningslinier for honorering af plejefamilier. Dette har til hensigt at skabe ensartethed i praksis og undgå gensidig overbydning.

Det største offentlige driftsområde, hvor der således er direkte mulighed for at sikre en mere effektiv ressourceudnyttelse, er døgninstitutionerne. De amtskommunale døgninstitutionspladser er i forhold til det øvrige og private anbringelsesområde karakteriseret ved, at tilbudet er mere specialiseret, og at amterne har et forsyningsansvar på området.

Døgninstitutioner til børn og unge dækker et meget bredt spektrum af pladser, og der løses mange forskellige opgaver. Området rummer pladser til multihandicappede børn og unge med stort plejebehov, pladser til behandlingskrævende skolebørn, hybelagtige pladser til unge mv., hvilket kan vanskeliggøre sammenligninger og gennemsnitsbetragtninger.

Udfordringen fra den demografiske udvikling og ønsket om altid at give den bedst mulige service for pengene betyder imidlertid, at amterne altid skal overveje, hvordan ressourceudnyttelsen på døgninstitutionerne kan optimeres, og hvordan arbejdet kan tilrettelægges mest hensigtsmæssigt.

En umiddelbar sammenligning mellem amterne viser, at der er betydelig variation i udgifterne til anbragte på døgninstitutioner og personaleforbruget pr. plads i de enkelte amters døgninstitutioner, jf. figur 9.4a og 9.4b.

Figur 9.4a. Amtets udgifter pr. anbragt på døgninstitution (også uden for amtet) Figur 9.4b. Personaleforbrug pr. plads i døgninstitution (amtets egne)

Figur 9.4a. Amtets udgifter pr. anbragt på døgninstitution (også uden for amtet) og Figur 9.4b. Personaleforbrug pr. plads i døgninstitution (amtets egne)

Kilde: DST, amternes regnskaber. Kilde: DST, amternes regnskaber.

Ovennævnte variation formodes langt overvejende at kunne tilskrives forskelle i tilbudsviften mellem amterne, som i en vis udstrækning skyldes forskelle i efterspørgslen, f.eks. at man i nogle amter har tungere klienter. Dette kan dog ikke forklare hele forskellen, og den store variation indicerer, at opgaverne løses forskelligt, og at der er et potentiale for at nedbringe ressourceforbruget, hvis dette ønskes.

Døgninstitutionerne er kendetegnet ved at være et løntungt område. Det betyder, at effektiviseringer primært skal komme fra en bedre tilrettelæggelse af arbejdet. Generelt er der behov for, at der sker den bedst mulige anvendelse af medarbejderressourcerne. Dette skal bl.a. ses i lyset af den opnormering af personale, der har fundet sted i de senere år.

Det kan anbefales, at der blandt amterne indsamles erfaringer med alternativ tilrettelæggelse af det pædagogiske arbejde på døgninstitutioner for børn og unge. Endvidere kan der mere generelt følges op på amternes organisering af døgninstitutionsområdet, herunder anbefales det at erfaringerne med mere hensigtsmæssig arbejdstilrettelæggelse og ressource-udnyttelse samt erfaringerne med fælles ledelse indsamles og udveksles

Påvirkning af rummeligheden i normalsystemet
Stat, amter og kommuner har et fælles ansvar for at øge rummeligheden i normalsystemet og modvirke udviklingen mod en behandlerkultur. Dette omfatter både indirekte påvirkning af kulturen i fagkredse og holdningen i samfundet generelt samt mere konkrete tiltag, der kan øge fokus på de samfundsmæssigt bedste og mest effektive løsninger.

Det kan i dag forekomme næsten omkostningsfrit for en daginstitution, en skole og et fritidstilbud at frigøre sig fra et barn eller en ung, som ligger uden for det, der på stedet opfattes som normalt. Det bør derfor blandt andet overvejes, hvordan der kan skabes bedre incitamenter til at bevare barnet eller den unge i normalsystemet, enten fuldt eller delvist.

Fodnoter
[1] Da det frem mod 2010 primært er udviklingen i aldersgruppen 12-17 år, der demografisk set har betydning for udgiftsudviklingen på området – dvs. børn som på nuværende tidspunkt allerede er født – er det ikke afgørende, om der tages udgangspunkt i befolkningsprognoserne fra DREAM eller Danmarks Statistik. Hvor intet andet er anført, er der anvendt DREAM-data i den resterende del af dette kapitel.

[2] Der er tale om voldspakken i 1997, indførelse af ungdomssanktion, og lov om særlig støtte, som blev vedtaget i 2000. Samlet set indebærer disse merudgifter i størrelsesordenen 270 mio.kr. i 2002, 325 mio.kr. i 2003 og 350 mio.kr. årligt herefter.

Forrige10  af  17Næste