Du har takket nej til cookies på denne hjemmeside, derfor kan vidoen ikke vises. Du skal tillade cookies for at kunne se videoen.
Finanspolitisk holdbarhedsberegning
I løbet af de næste 30-40 år vil der ske en betydelig stigning i antallet af ældre samtidig med, at antallet af personer i de erhvervsaktive aldre falder. Disse demografiske forskydninger vil medføre et pres på de offentlige finanser i form af stigende udgifter til f.eks. folkepension, plejehjem og sundhedsvæsenet. Samtidig vil den demografiske tendens i retning af vigende beskæftigelse isoleret set trække i retning af lavere skatteprovenu. I modsat retning trækker stigende skatteprovenu fra beskatning af pensionsudbetalinger pga. en markant stigning i udbetalingerne i løbet af de kommende årtier.
Størrelsen af – og kravet til – overskuddet på de offentlige finanser skal ses i lyset af disse forventede fremtidige (netto)merudgifter.
Grundideen i holdbarhedsberegningen er netop at beregne, hvor stort et overskud der i disse år kræves (dvs. hvor meget den offentlige gæld og rentebetalingerne på gælden skal bringes ned) for at sikre finansiering af det fremtidige udgiftspres uden at der opdæmmes behov for senere finanspolitiske stramninger (i form af højere skat eller lavere service). [1]
Det beregnede krav til de offentlige finanser er opgjort til 2,3 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 1. Kravet kan opdeles i 2 komponenter.
- Den ene er de fremtidige netto-merudgifter, som skønsmæssigt kan omregnes til en fast årlig udgift på 1,6 pct. af BNP i 2003.
- Den anden komponent omfatter den del af de offentlige overskud som hidrører fra de offentlige fonde (0,7 pct. af BNP i 2003), idet disse midler er disponeret til højere pensionsudbetalinger på længere sigt og dermed ikke kan medgå til finansiering af det fremtidige udgiftspres.
Set over hele perioden 2002 til 2010 peger beregningerne på, at de årlige offentlige overskud i gennemsnit skal udgøre 2,1 pct. af BNP for at sikre en holdbar udvikling af de offentlige finanser.
Tabel 1. Langsigtede krav til de offentlige finanser, pct. af BNP
| |
2003 |
Gen-
nem-
snit
(2002-
10) 1) |
| Stigning i fremtidige nettoforpligtelser |
1,6 |
1,4 |
| Saldo i offentlige fonde |
0,7 |
0,8 |
| Beregnet krav til offentlig saldo inkl. fonde |
2,3 |
2,1 |
| |
|
|
| Målsætning for offentlig saldo |
1½ - 2½ |
| |
|
|
| Faktisk saldo |
2,1 |
- |
| Strukturel saldo |
1,9 |
- |
| Korrigeret offentlig saldo 2) |
-0,2 |
- |
| Konjunkturrenset korrigeret offentlig saldo |
-0,4 |
- |
1) Gennemsnitsberegningen er baseret på et holdbart forløb for de offentlige finanser med udgangspunkt i 2002.
2) Den korrigerede offentlige saldo angiver det beregnede krav til tilpasningen af finanspolitikken for at sikre en holdbar udvikling, hvis denne tilpasning foretages umiddelbart, dvs. afstanden mellem den aktuelle offentlige saldo ekskl. overskuddet i de offentlige fonde og de beregnede fremtidige nettoforpligtelser. Hvis den korrigerede offentlige saldo er præcis nul, vil den offentlige sektors intertemporale budgetbetingelse være opfyldt, og den offentlige nettogæld i pct. af BNP vil være stabil på langt sigt, givet de forudsatte regler og praksis for udviklingen i offentlige udgifter og indtægter. Finanspolitikken vil dermed være holdbar.
Kilde: Økonomisk Redegørelse, januar 2002.
Disse beregninger understøtter dermed regeringens målsætning om at sikre et gennemsnitligt overskud på 1½-2½ pct. af BNP frem til 2010. Målsætningen for de offentlige finanser er opstillet som et målinterval på grund af den almindelige usikkerhed ved beregningen af den finans-politiske holdbarhed.
Det beregnede krav til de offentlige finanser er baseret på et grundforløb, hvor ledigheden og erhvervsdeltagelsen fastholdes på niveauet i udgangs-året, og hvor skatteindtægterne underliggende følger udviklingen i BNP (fraset tekniske bidrag).
Under forudsætning af uændrede beskæftigelsesfrekvenser – svarende til forudsætningerne i holdbarhedsberegningen – kan det med de anvendte indtægts- og udgiftsregler anslås, at de samlede udgifter til offentlige overførsler og offentligt forbrug øges med 7,4 pct. af BNP frem til 2035. Heraf udgør stigende udgifter til folkepension og helbredsrelaterede offentlige udgifter hovedparten med en stigning på 5,4 pct. af BNP. Den demografisk betingede stigning i de offentlige udgifter topper omkring 2035, hvorefter udgiftspresset stabiliseres på omkring 5½-6 pct. af BNP.
En del af det fremtidige demografiske udgiftspres vil kunne finansieres af beskatningen af de stigende udbetalinger fra pensionssektoren. Netto-provenuet herfra vil gradvist stige frem til 2040, hvorefter det vil udgøre omkring 2½ pct. af BNP. Hertil kommer, at de stigende udgifter til transfereringer vil modsvares af et større skatteprovenu. I modsat retning trækker blandt andet lavere provenu fra selskabsskatter og provenuet fra olie- og gasudvindingen i Nordsøen.
Samlet set peger fremskrivningen på, at de samlede nettomerudgifter i 2035 vil toppe med omkring 4¾ pct. af BNP i forhold til 2002.
Omregnes de fremtidige nettomerudgifter til en hypotetisk årlig hensættelse, der set i forhold til 2003 skal til for at kunne finansiere disse nettomerudgifter, skal der hensættes i størrelsesorden 1,6 pct. af BNP. Her er samtidig taget højde for, at den forudsatte stigning i produktion og prisniveau udhuler den offentlige sektors gældsbyrde.
Omlægningen af Særlig Pensionsopsparing indebærer som nævnt en nedjustering af overskuddet i de offentlige fonde og dermed på de offentlige finanser på cirka ½ pct. af BNP. I forhold til tidligere opgørelser reduceres kravet til de offentlige finanser med præcis samme størrelse. Det skyldes, at senere udbetalinger fra ordningen heller ikke medregnes som offentlige udgifter (men er forbrug af privat opsparing). Dermed vil kravene til finanspolitikken samlet set vil være uændrede som følge af omlægningen. Beregningsteknisk er målsætningen for de offentlige finanser derfor ændret til 1½-2½ pct. af BNP, mens det tidligere lå på 2-3 pct. af BNP.
Sammenligning af befolkningsprognoser
Ved udarbejdelsen af langsigtede økonomiske fremskrivninger er forudsætninger vedrørende den demografiske udvikling væsentlige. F.eks. vil antagelserne om udviklingen i den gennemsnitlige levetid påvirke antallet af ældre fremover, og dermed behovet for den kommunale udbygning af hjemmehjælp og plejehjemspladser.
Regeringens nye mellemfristede fremskrivning er baseret på befolknings-fremskrivningen udarbejdet af DREAM-gruppen i Danmarks Statistik, juni 2001. Det skal bemærkes, at der ikke i befolkningsfremskrivningen er foretaget justeringer i lyset af regeringens planer om at dæmpe indvandringen. I forhold til den seneste officielle prognose fra Danmark Statistik fra maj 2001 (DS2001), adskiller den anvendte fremskrivning sig primært på følgende områder:
- Nettoindvandringen til Danmark antages på langt sigt at udgøre 10.000 personer årligt i DREAM's fremskrivning mens det tilsvarende tal i DS2001 er 18.000. I DREAM's fremskrivning er der i modsætning til DS2001 foretaget en detaljeret modellering af bruttoindvandring og -udvandring på baggrund af de historiske erfaringer. Fremskrivningen baseres på fastholdt genudvandrings-mønster, mens bruttoindvandringen er fastsat, så nettoindvandringen på langt sigt stabiliserer sig på 10.000. Det langsigtede niveau for nettoindvandringen svarer til forudsætningen i FNs globale befolkningsfremskrivning, hvor immigrationsmønsteret i Danmark er sammentænkt med befolkningsbevægelserne i de øvrige lande. DREAM-gruppens beregninger viser, at en årlig nettoindvandring på 18.000 personer kræver en meget høj bruttoindvandring. Det skyldes, at mange indvandrere genudvandrer på et senere tidspunkt.
- I DREAM's fremskrivning er befolkningen ud over køn og alder opdelt på indvandrere og efterkommere fra mere og mindre udviklede lande samt øvrige. Denne opdeling har stor betydning for fremskrivningen af arbejdsstyrken og antal overførselsmodtagere, idet indvandreres socioøkonomiske fordeling adskiller sig markant fra danskfødtes, jf. nedenfor.
- I begge prognoser øges fertilitetskvotienten til 1,9 barn pr. kvinde på langt sigt, men med forskellig tidsprofil. I DS2001 nås det lang-sigtede niveau i 2015, mens stigningen i fertiliteten i DREAMs fremskrivning er langsommere og først når 1,9 omkring 2040. I DREAMs fremskrivning dækker stigningen i fertiliteten primært over ændringer i befolkningssammensætningen i retning af flere indvandrere og efterkommere som erfaringsmæssigt har en højere fertilitet end øvrige. Forudsætningen i DS2001 om en hurtigere stigning i fertiliteten frem til 2015 dækker således implicit over en stigning i de alders- og herkomstspecifikke fertilitetskvotienter, mens der herefter implicit er forudsat et fald.
- I DREAM antages levetiden for mænd og kvinder frem til 2040 at stige med henholdsvis 3 år og 1 år, mens den forudsatte stigning i DS2001 er 5 år og 4 år. Disse forskelle dækker over grundlæggende metodemæssige forskelle i fremskrivningsprincipperne. DREAMs fremskrivning tager udgangspunkt i en mekanisk fremskrivning af den historiske udvikling i de aldersopdelte dødeligheder. Da middel-levetiden – bortset fra de seneste 3 år – kun har været meget svagt stigende i de sidste 20 år, indebærer denne metode en forholdsvis moderat stigning i middellevetiden. Metoden indebærer en vis træghed i fremskrivningerne i forhold til ændringer i levetidsudviklingen, hvilket sikrer, at de årlige revisioner af befolkningsfremskrivningen er moderate. Ved udarbejdelsen af DS2001 tillægges de senere års stigning i middellevetiden imidlertid større vægt ved fastsættelsen af levetidsantagelserne.
Disse forskelle indebærer, at den samlede befolkning ifølge DS2001 øges med godt 15 pct. frem til 2040, mens stigningen i DREAM's prognose er knap 5 pct., jf. figur 1a. Det svarer til en forskel på omkring 650.000 personer i 2040. Denne forskel skyldes først og fremmest den højere netto-indvandring og længere levetid i DS2001 sammenlignet med DREAM's prognose.
Tidligere beregninger peger imidlertid på, at størrelsen af nettoindvandringen som udgangspunkt ikke har nævneværdig betydning for holdbarheden af de offentlige finanser. Det skyldes, at indvandrere både betaler skat og modtager offentlige ydelser over livsforløbet – og at de to poster i gennemsnit omtrent modsvarer hinanden. Hertil kommer, at hovedparten af indvandrerne er voksne, der ikke trækker direkte på offentlige udgifter til daginstitutioner eller skole.
Forskellene i levetidsantagelserne er hovedforklaringen på, at antallet af personer på 80 år og derover mere end fordobles i DS2001, mens stigningen i DREAM's prognose er på ca. 50 pct., jf. figur 1b.
Det er usikkert i hvilket omfang højere levetid end forudsat vil påvirke trækket på de offentlige serviceydelser, idet det grundlæggende afhænger af, hvad der er årsagen til stigningen i levetiden. Såfremt højere middellevetid er et resultat af livsstilsændringer og generelle forbedringer i sundhedstilstanden i de enkelt aldersgrupper, må det forventes, at behovet for helbredsrelaterede serviceydelser som f.eks. hjemmehjælp, plejehjem og sundhedsvæsen reduceres. Hertil kommer, at længere levetid kan påvirke tilbagetrækningsalderen.
I DREAMs prognose er antallet af børn i alderen 0-14 år i 2040 stort set på niveau med antallet i dag, mens der i DS2001 forventes en stigning på 17 pct., jf. figur 2a. Denne forskel afspejler bl.a. at nettoindvandringen – og dermed antal kvinder i den fødedygtige alder – er større i DS2001 sammenlignet med DREAM's fremskrivning. Hertil kommer, at fertiliteten frem til 2040 er højere i DS2001, jf. figur 2b.
Demografisk udvikling og finanspolitisk holdbarhed
Anvendes Danmarks Statistiks befolkningsprognose ved fremskrivningen af de offentlige finanser fås en mindre stigning i merudgiften end hvis DREAMs prognose anvendes, jf. figur 3. Det indebærer, at den finans-politiske holdbarhed forbedres med ½ pct. af BNP hvorved kravet til de offentlige finanser som udgangspunkt reduceres tilsvarende.
Det skyldes primært, at der i denne fremskrivning som nævnt ikke er taget højde for, at forskydninger i befolkningens herkomstsammensætning isoleret set indebærer en reduktion i arbejdsstyrken pga. lavere erhvervsdeltagelse blandt indvandrere sammenlignet med danskfødte. Udeladelsen af denne sammensætningseffekt på arbejdsstyrken (og antallet af overførselsmodtagere) mere end opvejer, at DS2001-fremskrivningen indebærer en større stigning i antal ældre på grund af længere levetid.
Antages herkomstfordelingen i DS2001 at svare til fordelingen i DREAMs fremskrivning øges det demografiske udgiftspres med i størrelsesordenen 1½ pct. af BNP på langt sigt. Det svarer til en skærpelse af kravet til de offentlige finanser på knap 1 pct. af BNP i forhold til det forløb, der ligger til grund for regeringens mellemfristede fremskrivninger.
Figur 3. Stigning i fremtidige nettomerudgifter 
I regeringens mellemfristede fremskrivninger er rammen for realvæksten i det offentlige forbrug fastsat til knap 9 pct. i perioden 2000 til 2010, hvoraf det demografiske træk udgør 2¾ pct., mens de resterende knap 6 pct. er udtryk for standardforbedringer.
Svækkelsen af den finanspolitiske holdbarhed på 1 pct. af BNP indebærer, at råderummet for forbedringer af standarder og/eller dækningsgrader alt andet lige reduceres fra de nævnte knap 6 pct. til 2 pct.
Med DS2001-fremskrivningen (korrigeret for herkomstsammensætningen) vil den samlede ramme for realvækst dermed udgøre knap 6 pct. Det svarer til at den årlige realvækst i perioden 2003 til 2010 reduceres fra 0,7 pct. til knap 0,4 pct. Samtidig vil befolkningsfremskrivningen fra Danmarks Statistik indebære, at det demografiske træk på den offentlige service øges til 3¾ pct. over tiåret (mod de nævnte 2¾ pct. med DREAMs fremskrivning).
Fodnoter
[1] Mere teknisk vil et forløb med holdbare overskud på de offentlige finanser sikre, at den offentlige sektors intertemporale budgetrestriktion er opfyldt, og at den offentlige gæld på langt sigt udgør en konstant andel af BNP (med de anvendte indtægts- og udgiftsregler).
