1. Sammenfatning
1.1. Indledning: Baggrunden for analysen
I forbindelse med aftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti om finansloven for 2003 aftaltes det, at der inden udgangen af september 2003 skulle gennemføres en analyse af de ældres økonomiske vilkår med særligt henblik på de økonomisk svagest stillede ældre, jf. boks 1.1.
De økonomisk svagest stillede i en befolkningsgruppe er et relativt begreb: I alle samfund, uanset velstandsniveau og graden af lighed, er der nødvendigvis nogle personer, som er svagest stillede i betydningen ”har den laveste indkomst af alle” eller ”har den laveste indkomst målt i forhold til forbrugsbehovet” eller ”har mindre formue end andre”.
Selv i vestlige lande med stor velstand og relativt små indkomstforskelle, som fx Danmark, er nogle svagere stillede end andre. Men gruppen af økonomisk svagest stillede er ikke nødvendigvis svagt stillede eller fattige i absolut forstand.
De økonomisk svagest stillede i en befolkningsgruppe eller i samfundet som helhed kan udpeges udfra fordelingen af indkomsterne. Hvorvidt de økonomisk svagest stillede kan siges af være svagt stillede er derimod resultatet af en subjektiv vurdering: Der kan være forskellige opfattelser af, hvilken levestandard der er en passende skillelinje imellem økonomisk svagt stillet og ikke-svagt stillet, ligesom forskelle i individernes præferencer og behov medfører, at der blandt personer med nøjagtig samme forbrugsmuligheder vil være nogle, der opfatter sig som svagt stillede, mens andre med den samme indkomst ikke opfatter sig som svagt stillede.
Boks 1.1. Finanslovsaftalen om en analyse af de ældres økonomiske vilkår
|
De økonomisk svagest stillede folkepensionister Regeringen og Dansk Folkeparti har drøftet de ældres økonomiske vilkår. Parterne er på den baggrund enige om at gennemføre et analysearbejde af de ældres økonomiske vilkår med særligt henblik på at belyse den økonomiske situation for de økonomisk svagest stillede ældre. Analysearbejdet skal være færdiggjort inden udgangen af september 2003. Parterne er derudover enige om, at der i 2003 udbetales en skattepligtig supplerende ydelse på op til 5.000 kr. til folkepensionister, der ikke har indkomster udover den sociale pensions grundbeløb og pensionstillæg. ” (uddrag) Kommissorium for udvalget, som analyserer de ældres økonomiske vilkår På baggrund af aftalen om finansloven for 2003 mellem regeringen og Dansk Folkeparti nedsættes et udvalg, der skal analysere de ældres økonomiske vilkår med særligt henblik på at belyse den økonomiske situation for de økonomisk svagest stillede ældre. Udvalget skal blandt andet:
Analysen kan inddrage andre forhold, herunder offentlige servicetilbud som gratis eller til reduceret betaling stilles til rådighed for de ældre. Udvalget kan eventuelt inddrage ekstern bistand i arbejdet. Udvalget sammensættes af repræsentanter for:
Udvalgets sekretariatsopgaver varetages af Finansministeriet og Socialministeriet i fællesskab. |
Analysen fokuserer således, i overensstemmelse med kommissoriet, alene på at belyse de økonomiske vilkår for de ældre, herunder særligt for de økonomisk svagest stillede blandt disse, og endvidere sammenligne disse ældres indkomstforhold med indkomsterne hos de økonomisk svagest stillede i den øvrige befolkning.
Det gælder imidlertid generelt, at der ikke kan sættes lighedstegn mellem forskelle i indkomster og forskelle i velfærd. Endvidere bemærkes det, at en direkte sammenligning af indkomsterne for personer i forskellige livsstadier, fx pensionister og erhvervsaktive, principielt er vanskelig og må fortolkes med visse forbehold.
Hovedresultaterne af analysen fremgår af boks 1.2.
Boks 1.2. Hovedresultater om de ældres økonomiske vilkår
|
Hovedparten af de over 67-årige har - målt på indkomsterne - meget ens økonomiske vilkår. Fordelingen af indkomsterne er præget af, at langt de fleste ældre modtager folkepension, som udgør det vigtigste grundelement i de ældres samlede forsørgelse.
Nettoværdien af den fulde folkepension efter skat sikrer enlige folkepensionister en disponibel indkomst på ca. 75.300 kr. i 2001, og yderst få enlige ældre har en disponibel indkomst under dette niveau. Pensionistparrene er med nettofolkepensionen sikret en disponibel indkomst på ca. 117.400 kr. i 2001. Yderst få over 67-årige par har en disponibel indkomst under dette niveau.
Boks 1.3. Variation og sammensætning af de ældres indkomster
|
Blandt de to tredjedele af de enlige over 67 år med de laveste indkomster modtager stort set alle fuld folkepension, dvs. grundbeløbet samt pensionstillæggets fulde beløb.Kun nogle få tusinde personer i bunden af indkomstfordelingen får ikke fuld folkepension, og i mange tilfælde er det en væsentlig årsag til, at disse personers samlede indkomst er lav. Blandt tredjedelen med de højeste indkomster aftrappes pensionstillægget og, i en meget lille udstrækning, også pensionens grundbeløb.
Blandt parrene bestående af to over 67-årige modtager også ca. to tredjedele fuld folkepension.
Der er langt større individuelle forskelle i de ældres formuer end i deres indkomster. Kun få ældre har gæld af betydning, men en meget stor andel af særligt de enlige har enten slet ingen eller kun beskeden formue – typisk i størrelsesordenen 10.000-50.000 kr. Samtidig er knap 20 pct. af de enlige og 40 pct. af parrene over 67 år millionærer, og omkring en tiendedel af hver gruppe har gennemsnitsformuer i størrelsesordenen 2½ - 5 mio.kr.
Boks 1.4. De ældres formuer og forbrugsmuligheder fra formue
|
Samlet set udgør boligformuen og likvid formue omtrent lige store andele af de ældres nettoformuer, men blandt de rigeste har boligformuen relativt mindre betydning i forhold til andre formueposter. Pensionsformuerne, som de ældre med private pensionsindtægter løbende forbruger i pensionsårene, indgår ikke i formueopgørelsen.
Det er uvist i hvilket omfang, de ældre faktisk forbruger disse formuer i løbet af pensionsårene. I det omfang de ældre ikke foretager nedsparing, er det formentlig et udtryk for, at den løbende indkomst giver mulighed for et forbrug, der af de fleste ældre opfattes som både tilstrækkeligt og passende.
Ikke desto mindre repræsenterer de ældres formuer en – for dele af ældregruppen substantiel - forbrugsmulighed ud over den løbende indkomst, som bør tages i betragtning i vurderingen af de ældres økonomiske vilkår. I praksis kan et løbende forbrug af formue finde sted dels i form af forbrug af likvid formue (fx ved salg af obligationer eller aktier), dels i form af belåning af friværdi i ejerbolig, fx ved såkaldte nedsparingslån.
Der er en høj grad af sammenfald mellem indkomstens niveau og formuens størrelse. De ældre med de højeste indkomster er generelt også de mest formuende og har dermed størst mulighed for at supplere forbruget ud af løbende indkomst med et vist formuefinansieret forbrug.
Men også i bunden af indkomstfordelingen findes der personer med så stor formue, at den giver anledning til en ekstra årlig forbrugsmulighed af en vis størrelse. En vis andel af de ældre, som målt alene på indkomsten vurderes at være blandt de økonomisk svagest stillede, er således væsentligt bedre stillede, når muligheden for at supplere den løbende indkomst med et årligt formueforbrug inddrages.
Det bemærkes, at analysen af de ældres muligheder for at supplere løbende indkomst med et årligt formueforbrug er begrænset til afsnit 2.3 i kapitel 2 samt afsnit 3.5 i kapitel 3. I alle andre sammenhænge indgår formueforbrugsmuligheden ikke i opgørelsen af den disponible indkomst.
1.4. De økonomisk svagest stillede blandt de ældre og i befolkningen som helhed
Der findes ikke en officiel fattigdomsgrænse i Danmark, som fx i USA. I de fleste lande uden egentlige fattigdomsproblemer, herunder Danmark, defineres lav indkomst relativt til den øvrige befolknings indkomster.
Det er imidlertid ikke uproblematisk at foretage en direkte sammenligning af indkomster på tværs af hele befolkningen. En betydelig del af de observerede indkomstforskelle i befolkningen på et givet tidspunkt må således tilskrives det enkle forhold, at personer i forskellige aldre befinder sig på forskellige stadier i livsforløbet. En umiddelbar sammenligning af de løbende indkomster mellem eksempelvis studerende, erhvervsaktive og pensionister er derfor vanskelig og må ses på baggrund af forskelle i livssituationen, herunder fx typiske forskelle i opsparing og formue mellem de forskellige livsstadier.
De opgjorte indkomster afspejler fx heller ikke det forhold, at en række af de særlige økonomiske fordele, det offentlige og andre stiller til rådighed for pensionisterne (og til dels til studerende mfl.), gives i form af diverse rabatter mv. Det gælder fx muligheden for indefrysning af ejendomsskatter, nedsat licensbetaling samt rabatordninger i forbindelse med transport og diverse kulturtilbud mv. Hertil kommer, at forbrugsbehovet selvfølgelig kan være forskelligt på tværs af aldersgrupper mv.
Ved sammenligning af indkomsterne for personer i familier af forskellig størrelse og sammensætning er det nødvendigt at foretage en talmæssig korrektion – en såkaldt ækvivalering -af indkomsterne for at tage højde for stordriftsfordele forbundet med at være mere end én person i en husholdning samt det forhold, at børn i familien skal forsørges af de voksnes indkomster.
Valget af metode til indkomstækvivalering har – sammen med den nærmere definition af lavindkomstgrænsen – nogen betydning for størrelsen og sammensætningen af lavindkomstgruppen i befolkningen.
Boks 1.5. Afgrænsning af de økonomisk svagest stillede ældre
- de ældre med indkomster under 50 pct. af medianindkomsten i befolkningen - de ældre med indkomster under 60 pct. af medianindkomsten i befolkningen - de ældre med disponibel indkomst under folkepensionen efter skat
|
Ofte tages udgangspunkt i indkomsten for personen præcis midt i indkomstfordelingen - den såkaldte medianindkomst. Lavindkomstgrænsen defineres typisk som 50 pct. eller 60 pct. af medianindkomsten.
Tages der udgangspunkt i en lavindkomstgrænse på 50 pct. af medianindkomsten, skønnes ca. 242.000 personer, eller 4,7 pct. af hele befolkningen, at tilhøre lavindkomstgruppen. Under 4 pct. af lavindkomstgruppen, svarende til knap 9.000 personer, er over 67 år. Således tilhører kun ca. 1,3 pct. af de over 67-årige lavindkomstgruppen. Lavindkomstgrænsen på 50 pct. af medianindkomsten svarer i 2001 til en disponibel indkomst på knap 69.800 kr., hvilket er mindre end folkepensionen efter skat.
Boks 1.6. Personer med indkomster under 50 pct. af medianindkomsten
|
Lægges grænsen for relativ lav indkomst i stedet ved 60 pct. af medianindkomsten, skønnes samlet set ca. 9 pct. af befolkningen, mod 6,9 pct. af de over 67-årige, at tilhøre lavindkomstgruppen, dvs. også med denne definition af lavindkomstgruppen er de ældre underrepræsenteret i lavindkomstgruppen.
Den disponible indkomst for over 67-årige – både enlige og par – som ikke har hverken supplerende indkomster eller modtager særlige økonomiske ydelser, befinder sig på et niveau omtrent midt imellem henholdsvis 50 og 60 pct. af medianindkomsten.
Den gennemsnitlige disponible indkomst blandt de ti pct. af de ældre med de laveste indkomster er ca. 77.200 kr. Det er 6.000 kr. højere end gennemsnittet – på 70.900 kr. - for de ti pct. af de 25-59-årige, der har de laveste indkomster.
De forskellige kriterier for afgrænsning af de økonomisk svagest stillede blandt de ældre afgrænser vidt forskellige antal personer. Uanset afgrænsningen må mere end halvdelen af personerne i de forskellige afgrænsninger af lavindkomstgruppen vurderes at have bedre økonomiske vilkår, end indkomsten isoleret set peger på, jf. tabel 1.1.
Tabel 1.1. De økonomisk svagest stillede ældre ved forskellige afgrænsninger, 2001|
Metode for afgrænsning |
Antal over 67-årige |
Antal ekskl. personer, der vurderes at have bedre økonomiske vilkår | ||
|
antal personer | ||||
|
Indkomst < 50 pct. af medianindkomsten i befolkningen |
8.800 |
2.000 |
||
|
Indkomst < 60 pct. af medianindkomsten i befolkningen |
45.200 |
15.800 |
||
|
Indkomst < nettofolkepensionen |
12.800 |
3.700 |
||
Anm.: Andre forudsætninger om stordriftsfordelenes betydning kan give andre skøn for gruppernes størrelse, jf. kapitel 3, tabel 3.11.
Kilde: Egne beregninger på basis af stikprøve på 3,3 pct. af befolkningen i 2001.
Årsager til at den målbare disponible indkomst ikke i fuldt omfang afspejler de reelle økonomiske vilkår, kan være rådighed over formue eller boforhold, som giver anledning til at drage nytte af stordriftsfordele, uden at dette afspejles i den opgjorte disponible indkomst, jf. boks 1.7.
Hertil kommer, at mellem en fjerdedel og halvdelen – afhængigt af afgrænsningen - af de økonomisk svagest stillede blandt de ældre har atypiske indkomstforhold, enten i form af virksomhedsunderskud eller store kapitaludgifter, eller fordi de er brøkpensionister. Sidstnævnte gruppe omfatter ældre, som ikke får udbetalt fuld folkepension, fordi de ikke har haft bopæl i Danmark i samtlige de 40 år, der kræves for at opnå ret til fuld folkepension. Nogle af brøkpensionisterne kan have indkomster fra udlandet – eller særlige personlige tillæg - som ikke i fuldt omfang indgår i den målte disponible indkomst.
Kun mellem 5 og 25 pct. af de indledningsvist afgrænsede grupper med lave indkomster kan ikke placeres i én af de ovennævnte grupper. For de øvrige 75-95 pct. af de ældre med relativt set lave indkomster kan de økonomiske vilkår enten vurderes reelt at være bedre, end den opgjorte indkomst tilsiger, eller den lave disponible indkomst kan forklares ved atypiske indkomstforhold.
Boks 1.7. Årsager til, at de økonomiske vilkår er bedre end den målbare indkomst antyder
|
1.5. Offentlige overførsler til de ældre
Folkepensionen er den vigtigste indkomstkilde for de ældre. Den tjener sammen med de øvrige økonomiske ydelser til de ældre det formål at sikre et tilstrækkeligt forsørgelsesgrundlag for de ældre, der ikke har private indkomster i fornødent omfang. De offentlige ydelser til ældre bidrager herudover til at begrænse indkomstforskellene inden for gruppen af ældre og mellem de ældre og andre befolkningsgrupper.
Nogle af de særlige ydelser gives kun til ældre, mens andre kan ydes til alle, men gives til ældre efter gunstigere regler end for andre grupper.
Boks 1.8. Økonomiske ydelser til de ældre, 2003
|
Den relativt lige fordeling af forbrugsmulighederne mellem de ældre skyldes i høj grad, at indkomstforskellene udjævnes gennem den indkomstafhængige tildeling af folkepensionen – først og fremmest pensionstillægget - og andre overførsler fra det offentlige, så som boligydelse, varme- og helbredstillæg. Målretningen af de økonomiske tilskud giver således i samspil med skattesystemet anledning til en kraftig udjævning af indkomsterne blandt de ældre.
Hertil kommer, at de ældres forbrugsmuligheder reelt er mere ligeligt fordelt, end en analyse af de disponible indkomster kan vise.Det skyldes, at en række af de særlige økonomiske fordele, det offentlige og andre stiller til rådighed for de ældre, gives i form af diverse rabatter og dermed ikke indgår i indkomsten. Det gælder fx muligheden for indefrysning af ejendomsskatter, nedsat licensbetaling samt rabatordninger i forbindelse med transport og kulturtilbud. Disse tilskud har relativt større betydning, jo lavere den øvrige indkomst er.
Det bemærkes endvidere, at helbredstillæg og personlige tillæg af tekniske grunde ikke har kunnet indregnes i analysen af de disponible indkomster.
Boks 1.9. Betydningen af særlige ydelser til ældre
|
1.6. De ældres forbrug af offentlige serviceydelser
De ældre har, i lighed med den øvrige befolkning, mulighed for at benytte en række offentlige servicetilbud, der som hovedregel stilles gratis til rådighed for brugerne. Gennemsnitligt set er de ældres træk på den offentlige service langt større end andre aldersgruppers serviceforbrug.
Boks 1.10. Offentlige serviceydelser til de ældre
|
Tilbud, der i overvejende grad er rettet imod de ældre:
Serviceydelser der, gennemsnitligt set, benyttes mere af ældre end af andre befolkningsgrupper:
Offentlig service, der kan benyttes af ældre og andre i samme omfang:
|
Retten til at modtage offentlige serviceydelser betyder, at de forbrugsmuligheder, der er bestemt af indkomsten, ikke indskrænkes af, at behovet for en række serviceydelser stiger med alderen. Derfor er det relevant som supplement at vurdere de ældres samlede forbrugsmuligheder ved at indregne værdien af forbruget af offentlig service. Den samlede forbrugsmulighed kan således opgøres som disponibel indkomst tillagt forbruget af offentlig service fratrukket betalingen af afgifter og ejendomsskatter.
Skattefinansieringen, som er alternativet til en forsikringsbaseret finansiering af sundhedsydelser og andre serviceydelser til de ældre, tilgodeser de økonomisk svagest stillede, fordi beskatningen og de offentlige udgifter samlet set giver anledning til stor omfordeling af forbrugsmuligheder.
Inddragelsen af offentlig service i beskrivelsen af det samlede forbrug viser endvidere en kraftig omfordeling af forbruget mellem befolkningsgrupper i forskellige aldre. De over 67-årige er den aldersgruppe, som har størst fordel af de samlede offentlige servicetilbud, idet de af naturlige årsager nyder godt af en stor del af sundheds- og ældreplejeydelserne.
Da sygehusforbruget stiger kraftigt med alderen, er de ældre i højere grad end den øvrige befolkning afhængige af et velfungerende offentligt sygehusvæsen med kvalitet i behandlingen og korte ventelister. Et velfungerende sygehusvæsen har ikke blot stor betydning for de ældres velfærd set under ét, men i særdeleshed for de svagest stillede blandt de ældre, idet de benytter sygehusene mest.
1.7. Indkomstforholdene blandt fremtidige generationer af ældre
Forskelle i de disponible indkomster mellem de ældre afspejler først og fremmest forskelle i pensionisternes private indkomster; dvs. i kapitalindkomst og private pensionsindtægter, herunder arbejdsmarkedspensioner og ATP.
Udviklingen i indkomstforskellene blandt de ældre fremover afhænger derfor dels af de ændringer i pensionsopsparingsmønsteret, særligt arbejdsmarkedspensionsordningerne, der er sket i de senere år, dels af eventuelle yderligere ændringer, der måtte finde sted fremover.
Indtil slutningen af 1980’erne var kun ca. en tredjedel af befolkningen i den erhvervsaktive alder omfattet af arbejdsmarkedspensioner udover ATP. Som led i overenskomstfornyelserne på en række centrale områder oprettedes der fra og med starten af 1990’erne nye arbejdsmarkedspensionsordninger indenfor en række overenskomstområder, der ikke hidtil havde været omfattet af sådanne. Op gennem 1990’erne optrappedes de nye ordninger, således at store dele af arbejdsmarkedet nu er omfattet af pensionsordninger med bidragsprocenter på mellem 7,2 og 16,8 pct.
Hovedparten af de fremtidige pensionister, der har haft stabil tilknytning til arbejdsmarkedet, vil dermed være omfattet af arbejdsmarkedspensionsordninger med dækningsgrader af en vis størrelse. For at sikre personer med svingende, eller helt perifer, tilknytning til arbejdsmarkedet imod væsentlig ringere indkomstforhold som ældre, er ATP-opsparingsordningen for overførselsmodtagere optrappet sideløbende med udvidelsen af arbejdsmarkedspensionsordningerne for de beskæftigede. Desuden er en ny opsparingsordning – Den supplerende Arbejdsmarkedspension – blevet indført for førtidspensionisterne.
En fremskrivning af udbetalingerne fra ATP viser, at ATP fremover får endnu større betydning som supplement til folkepensionen end det er tilfældet i dag. En tilsvarende fremskrivning af udbetalingerne fra arbejdsmarkedspensioner kan ikke foretages, fordi der ikke findes centrale data for de enkelte personers pensionsindeståender.
Boks 1.11. Arbejdsmarkedspensionernesfordelingsvirkninger fremover
|
1.8. Dækningsgrader for pensionister
Forholdet imellem den disponible indkomst efter pensioneringen og den disponible indkomst inden pensioneringen er et mål for, hvor meget de økonomiske vilkår ændrer sig for den enkelte ved skiftet fra at være erhvervsaktiv til at være pensionist. Dette forhold benævnes almindeligvis dækningsgraden.
Der er en betydelig samvariation mellem indkomster før og efter pensionering, dog mest udpræget for personer med relativt høje indkomster efter pensionering. Samtidig er der betydelige variationer i dækningsgraderne. Blandt de 50-60 pct. af pensionisterne med de laveste indkomster efter pensionering skyldes forskellene i den disponible indkomst som pensionist ikke primært forskelle i indkomsten før pensionering, men i mindst lige så høj grad forskelle i den effektive dækningsgrad blandt andet som følge af den individuelle tildeling af supplerende ydelser mv.
Pensionister, som kan henregnes til gruppen af økonomisk svagest stillede ældre, må i sagens natur enten have en relativt lav dækningsgrad eller en relativt lav indkomst før pensionering eller en kombination heraf. Den betydelige spredning i såvel dækningsgraderne som indkomsterne før pensionering peger netop på, at der er tale om en kombination af flere faktorer.
Analysen peger dog på, at dækningsgraderne for de økonomisk svagest stillede blandt de 68-74-årige generelt er lavere end for gruppen under ét, samtidig med at en ikke ubetydelig andel af de økonomisk svagest stillede ældre har haft forholdsvis normale indkomster før pensionering. Det bestyrker samlet set opfattelsen af, at det ofte er atypiske indkomstforhold som pensionist, der er årsagen til at enkelte personer kan henregnes til gruppen af økonomisk svagest stillede.
Boks 1.12. Hovedresultater om dækningsgrader for folkepensionister
|
