11. Kvoter for den energiintensive industri og relation til CO2-afgiftssy­stemet

11. Kvoter for den energiintensive industri og relation til CO2-afgiftssy­stemet
11.1. Indledning

Indførelse af et EU-kvotesystem i henhold til det direktivforslag, som der er opnået fælles holdning til, vil rejse spørgsmålet om den kvoteregulerede industris fremtidige stilling i det danske CO₂-afgiftssystem. En bibeholdelse af CO₂-afgiftsbetaling fra de af kvotedirektivet omfattede erhverv vil principielt medføre en dobbeltregulering af disse erhvervs CO₂-ud­led­ninger.

I kapitlet beskrives primært mulighederne for et hensigtsmæssigt samspil mellem kvotedirektivet og den danske CO₂-afgiftsregulering i tidsrummet indtil første forpligtelsesperiode begynder i 2008. Afgiftsområdet behandles generelt, mens overvejelser om kvotereguleringen alene vedrører den energiintensive industri. Der henvises til kapitel 10 for en beskrivelse af kvotereguleringen for energiproduktionen.

Modellerne for en fremtidig regulering af den energiintensive industri vedrører primært perioden indtil 2008. Perioden herefter, det vil sige den første Kyoto-forpligtelsesperiode 2008-2012, er på grund af betydelig usik­kerhed om EU-kvotesystemets udformning – herunder vedrørende principperne for fordeling af gratiskvoter og mulighederne for at bortauktionere kvoterne – behandlet mere summarisk.

11.2. Generelle principper for en hensigtsmæssig regulering af den energiintensive industri

Principielt er der ved samtidig regulering med CO₂-kvoter og afgifter tale om en dobbeltregulering af de energiintensive virksomheders CO₂-ud­led­ninger. En sådan dobbeltregulering kan synes uhensigtsmæssig – særligt ud fra et mere principielt synspunkt. Beskatningsniveauet og metoden for tildeling af kvoter har selvsagt stor betydning for problemstillingens reelle omfang.

Der er allerede i den nugældende miljøregulering en række eksempler på dobbeltregulering. Hvad angår el-produktionen, er der for eksempel såvel kvoter som elafgift. For el-forbrugere er der endvidere CO₂-afgift samtidig med administrative reguleringer vedrørende energibesparelser.

Provenumæssige konsekvenser for staten

Ifølge den udformning af kvotedirektivet, der er opnået fælles holdning til, er det ikke muligt at bortauktionere kvoterne i tidsrummet indtil 2008. Kvoterne skal fordeles til de berørte virksomheder gratis. Dermed vil en ensidig afskaffelse eller reduktion af CO₂-afgiften for kvotebelastede erhverv uden tilsvarende mulighed for statslig bortauktionering af kvoter medføre et betydeligt statsligt mindreprovenu. Dette mindreprovenu vil medføre behov for enten tilsvarende skattestigninger eller statslige budgetforbedringer. Erhvervene vil til gengæld blive stillet tilsvarende bedre.

Denne problemstilling vedrører i alt fald tidsrummet indtil første Kyoto-forpligtelsesperiode. Herefter vil auktionering af op til 10 pct. af kvoterne være tilladt. Med udgangspunkt i det direktivforslag, der er opnået fælles holdning til, gælder endvidere, at det i forpligtelsesperioden ikke vil være muligt at opretholde en statsfinansielt provenuneutral omlægning af CO₂-reguleringen, således at dobbeltregulering undgås. Et statsligt provenu fra en bortauktion af 10 pct. af kvoterne vil sandsynligvis ikke kunne finansiere en afskaffelse af CO₂-beskatningen for de virksomheder, der er omfattet af kvoter.

Efficiens i reguleringen i forhold til økonomisk belastning

En samfundsøkonomisk optimal og efficient regulering af drivhusgasudledningen tilsiger, at der bør være en ensartet marginal tilskyndelse til reduktion af udledningerne på tværs af sektorer, energianvendelse og aktører.

Principielt bør virksomhederne entenfuldt ind under et kvotesystem, hvor kvoterne købes af staten ved auktion eller på markedet ellervære underlagt en CO₂-afgift af ca. den samme størrelse som kvoteprisen. Dette vil give såvel efficiens i reduktionsindsatsen som en ensartet byrdefordeling på virksomheder inden forhenholdsvis uden forkvotesystemet.

Et fuldstændigt efficient system er dog næppe hensigtsmæssigt eller foreneligt med hensyn til industriens finansielle byrde og konkurrenceevne. Af samme grund ydes i dag en betydelig godtgørelse for CO₂-afgiften til energiintensive erhverv, for at disse erhverv ikke skal miste konkurrenceevne over for udenlandske konkurrenter, der ikke er underlagt samme reguleringsomfang.

Ved en fuld belastning af virksomhederne kan man forestille sig, at industrien som følge heraf flytter udenlands. Det vil medføre, at der alene opnås en forbedring i forhold til den danske miljømålsætning, men at der ikke globalt set sker en miljøforbedring.

Når der af hensyn til den energiintensive industris konkurrenceevne tildeles gratiskvoter til denne, vil konsekvenserne uundgåeligt være, enten(a) at incitamenterne til CO₂-reduktion bliver forskellige inden for og uden for kvotesystemet, eller(b) at den økonomiske belastning for virksomhederne bliver forskellig. Dette kan belyses med følgende eksempel:

Hvis kvoterne tildeles gratis, samtidig med at der er en generel CO₂-afgift på for eksempel 50 kr. pr. ton, vil den økonomiske belastning være den samme inden for og uden for systemet. Men incitamentet til at reducere udledningen vil være dobbeltså stort inden for kvotesystemet, idet kvoterne – uanset at de tildeles gratis – vil repræsentere en værdi svarende til den internationale kvotepris, for eksempel 50 kr. pr. ton CO₂. Det vil sige i alt et incitament på 50 + 50 = 100 kr. pr. ton CO₂inden forkvote-systemet, mens incitamentet uden forkvotesystemet kun vil være 50 kr. pr. ton CO₂.

Hvis CO₂-afgiften derimod kun pålægges virksomheder uden for kvotesystemet, vil incitamentet til reduktion af udledningen være den samme, men nu er det alene virksomhederne uden forkvotesystemet der belastes økonomisk, idet virksomheder inden forikke betaler afgift og jo samtidig får kvoterne gratis.

Der bør under hensyntagen til statsfinanserne og industriens konkurrenceevne sigtes mod en regulering med en rimelig grad af efficiens – særligt i forhold til lignende typer energianvendelse på tværs af sektorer og aktører.

Et kvotesystem, der dækker EU, vil imidlertid reducere problemerne i forhold til den danske industris konkurrenceevne betydeligt, idet konkurrenter inden for EU vil blive belastet tilsvarende. Der kan dog fortsat være et konkurrenceevneproblem i forhold til virksomheder uden for EU, som ikke er underlagt samme reguleringsomfang.

Alt efter implementeringen af den kommende regulering vil det næppe være hverken muligt eller hensigtsmæssigt at undgå visse økonomiske konsekvenser for erhvervene – herunder fra stigende elpriser i EU som følge af EU-kvotesystemet. Eftersom erhvervene udleder drivhusgasser, vil det være naturligt, at de bidrager til opfyldelsen af den samlede danske reduktionsforpligtelse.

Administrative konsekvenser for stat og erhverv

Den nugældende CO₂-afgift inklusive aftalesystemet er forbundet med administrative omkostninger for såvel stat som virksomheder. Virksomhederne skal måle og registrere energiforbruget fordelt på henholdsvis let proces, tung proces og rumvarme. Endvidere er dele af afgiftsgodtgørelsen betinget af, at virksomheden indgår en aftale om energibesparelser.

De administrative omkostninger ved afgifts- og aftalesystemet er ved en evaluering i 1999 for virksomhederne vurderet til mellem 23 og 68 mio.kr. årligt – heraf vedrører mellem 7 og 15 mio.kr. aftalesystemet.[1]Staten havde i 1998 administrative omkostninger på knap 50 mio.kr. til hele energipakken.[2]Efter evalueringen blev aftaleordningen omlagt med henblik på at mindske de administrative belastninger for såvel staten som virksomhederne. De administrative omkostninger ved aftalesystemet er således i dag markant lavere end forud for evalueringen.

En regulering af den energiintensive industri i medfør af kvotedirektivet vil kræve registrering af de omfattede virksomheder, tildeling af kvoter samt måling og verificering af CO₂-udledninger, hvilket må antages at ville medføre administrative omkostninger for såvel stat som erhverv.

En hensigtsmæssig regulering

Det er ikke muligt samtidigt at opnå de isoleret set bedste løsninger inden for hver enkelt af de ovennævnte problemstillinger. For eksempel vil en løsning alene baseret på efficiens i reduktionsindsatsen næppe være hensigtsmæssig på grund af negative virkninger på erhvervenes konkurrenceevne. Der må derfor sigtes mod en sammenhængende regulering, som bedst muligt søger at varetage alle de i nogen grad modsat rettede hensyn.

På grund af direktivforslagets forskellige udformninger i perioden frem til første forpligtelsesperiode og i selve forpligtelsesperioden, hvor blandt andet metoden til fordeling af kvoterne endnu ikke er kendt, synes der ikke at være mulighed for på kortere sigt (indtil 2008) at implementere en regulering, der kan antages at være endelig. Reguleringen indtil 2008 må derfor nærmere betragtes som – og tilrettelægges efter at være – et skridt i den rigtige retning mod en mere endelig regulering gældende fra 2008.

11.3. Den gældende CO2-afgift

Det danske energiafgiftssystem består af 3 dele: en energiafgift, en CO₂-afgift og en svovlafgift. Energiafgiften er opgjort efter bruttoenergiind­holdet i de enkelte energiprodukter. CO₂-afgiften er opgjort efter brutto C-indholdet i energiprodukterne. Endelig er svovlafgiften baseret på enten målte eller beregnede emissioner eller svovlindholdet i energiprodukterne.

I forhold til kvoter på CO₂-emissioner er det som udgangspunkt kun CO₂-afgiften, der er relevant.

Dækning og satser for den gældende CO₂-afgift

Den gældende danske CO₂-afgift udgør 100 kr. pr. ton udledt CO₂. Der er dog i forbindelse med udformningen af afgiften taget en række hensyn til primært den energiintensive industris konkurrenceevne, hvorfor der i afgiftssystemet er en betydelig grad af differentiering alt efter sektor og anvendelse.

Således er forbruget af olie, kul og naturgas til fremstilling af varer pålagt CO₂-afgift, dels afhængigt af om der er tale om almindelig (let) fremstillingsproces eller tung proces, dels af om der er indgået aftale om energieffektivisering eller ej. Al energi til fremstillingsprocesser får en godtgørelse på 10 kr. pr. ton CO₂af den fulde sats på 100 kr. pr. ton CO₂. Tung proces får en yderligere lempelse på 65 kr. pr. ton CO₂. Ved indgåelse af energi­effektiviseringsaftaler ydes desuden en rabat på 22 kr. pr. ton. Samlet kan den energitunge industri således opnå en lempelse på 97 pct., hvilket svarer til en afgiftsbetaling på 3 kr. pr. ton CO₂.

Elproduktionen er ikke underlagt CO₂-afgift. I stedet er CO₂-afgiften på­lagt el-anvendelsen på forbrugssiden – en såkaldt outputbeskatning. Begrundelsen er primært, at el handles internationalt, hvorfor elproduktionen i tilfælde af afgiftsbetaling konkurrencemæssigt vil være stillet ringere end udenlandske producenter, med mindre disse også er underlagt en lignende beskatning.

Forbruget af elektricitet er i dag pålagt en CO₂-afgift på 10 øre pr. kWh.[3]Heraf får alle momsregistrerede virksomheder^[4]i dag godtgjort 1 øre pr. kWh af al elforbrug til produktionsprocesser. Der gives derimod ikke godtgørelse for forbrug til varme. En virksomhed kan desuden få godtgjort yderligere 6,5 øre pr. kWh til de dele af virksomhedens elforbrug, der er defineret som tung proces. Hertil kommer, at en virksomhed med energieffektiviseringsaftale kan få en yderligere rabat på 2,2 øre pr. kWh. Energitung industri med aftale betaler således en afgift på 0,3 øre pr. kWh.

Provenu og energianvendelse ved den gældende CO₂-afgift

I 2001 indbragte CO₂-afgiften et samlet provenu på ca. 4,9 mia.kr. Tabel 11.1 viser fordelingen af dette provenu på de forskellige energiprodukter og -anvendelser.

Tabel 11.1. Fordeling af CO₂-afgiftens provenu på energiprodukter og anvendelser (mio.kr.)

Anvendelse Energi- produkt	Transport	Husholdninger og ikke-moms-registrerede erhverv	Rumvarme i moms-registrerede erhverv	Let proces	Tung proces	Provenu i alt
Naturgas	-	415	51	57	29	553
Jordoliekoks	-	0	0	1	15	16
Koks	-	0	0	0	3	3
Kul	-	0	1	3	37	42
LPG	-	0	1	12	2	15
Svær brænd-selsolie	-	0	11	27	32	70
Fyringsgasolie	-	263	41	151	2	457
Fjernvarme (kul)	-	173	49	5	7	233
Fjernvame (naturgas)	-	-	18	2	3	23
Elektricitet	-	1.423	28	1.386	84	2.920
Diesel	540	-	-	-	-	540
Provenu i alt	540	2.273	200	1.644	213	4.871

Anm.: Provenuet anført i tabellen afviger med ca. 27 mio.kr. fra det faktisk bogførte provenu fra CO₂-afgiften, da fordelingen i tabellen i visse tilfælde er baseret på skøn.

Kilde: Skatteministeriet.

Det kan desuden skønnes, at der fremover vil blive udbetalt ca. 170 mio.kr. i energieffektiviseringsrabatter til fortrinsvis tung proces ved u­æn­dre­de regler[5]. Nettobelastningen af erhvervenes energiforbrug til tung proces udgør således 40-50 mio.kr. årligt.

På grund af den betydelige afgiftsdifferentiering beskriver provenuet ikke direkte fordelingen af CO₂-udledningen på aktører og brændsler, jf. tabel 11.2.

Tabel 11.2. Fordeling af CO₂-udledning på energiprodukter og anvendelser (mio. ton CO₂)

Anvendelse   Energi­- produkt	Transport	Husholdninger og ikke-moms-registrerede erhverv	Rumvarme i moms-registrerede erhverv	Let proces	Tung proces	Mængde CO2, i alt
Naturgas	0,00	4,15	0,51	0,63	1,16	6,45
Jordoliekoks	0,00	0,00	0,00	0,01	0,60	0,61
Koks	0,00	0,00	0,00	0,00	0,12	0,12
Kul	0,00	0,00	0,01	0,03	1,48	1,52
LPG	0,00	0,00	0,01	0,13	0,08	0,22
Svær brændselsolie	0,00	0,00	0,11	0,30	1,28	1,69
Fyringsgasolie	0,00	2,63	0,41	1,68	0,08	4,80
Fjernvarme (kul)	0,00	0,00	0,49	0,06	0,28	0,83
Fjernvarme (naturgas)	0,00	0,00	0,18	0,02	0,12	0,32
Elektricitet	0,00	14,23	0,28	15,40	3,36	33,27
Diesel	5,40	0,00	0,00	0,00	0,00	5,40
Mængde CO2i alt	5,40	21,01	2,00	18,27	8,56	55,24

Kilde: Skatteministeriet.

Anm.: CO₂-udledningen er beregnet på baggrund at det afgiftspligtige energiforbrug i virksomhederne. Der vil således være tale om et overskøn for så vidt angår el, hvor der også svares afgift af vedvarende energi.

11.4. Den gældende CO2-afgift og samspillet med en kom­mende kvoteregulering

Et væsentligt spørgsmål i forbindelse med indførelsen af omsættelige kvoter i EU er spørgsmålet om sammenhængen med det danske CO₂-af­gifts­system, og hvordan de to systemer skal tilpasses hinanden. Overvejelserne om grænsefladerne i forhold til de gældende danske CO₂- og energiafgifter vedrører særligt hvilke dele af afgiftssystemet, der skal opretholdes, og hvilke dele af de nuværende afgiftspligtige område, som i fremtiden vil skulle reguleres af kvoter og således eventuelt helt eller delvist kunne fritages for afgifterne.

I forbindelse hermed må også spørgsmålet, om hvorvidt der skal være forskellige udformninger af det samlede system i de to perioder 2005-2007 og fra 2008-2012, besvares.

Som udgangspunkt vil der i fremtiden være behov for at fortsætte med kvoter og afgifter parallelt, da kvotereguleringen i praksis ikke kan anvendes på alle energiforbrugere. Transportområdet, husholdningerne og det store antal af mindre erhvervsdrivende med et beskedent forbrug af brændsler er områder, som ikke hensigtsmæssigt vil kunne reguleres med kvoter. Det foreslåede kvotedirektiv omfatter da heller ikke disse grupper af forbrugere. Endvidere vil kun dele af det tunge energiforbrug i industrien være omfattet af kvoter.

Hvad er omfattet af henholdsvis kvote- og afgiftssystemet?

Det væsentligste problem i forholdet mellem kvotesystemet og afgiftssystemet er, at kvotesystemet deler anvendelser af energi på tværs af sektorer og energiprodukter.

Kun en enkelt del af det CO₂-afgiftspligtige område er ikke berørt af kvotesystemet og kan derfor umiddelbart fortsætte som hidtil uden yderligere overvejelser. Det gælder:

• Forbrug af energi til transport; dvs. benzin[6]og dieselafgifter med videre.

For alle andre sektorer, energiprodukter og anvendelser gælder, at dele er omfattet af kvotedirektivet, samtidig med at der i dag betales CO₂-afgift:

• Husholdningers og ikke-momsregistrerede erhvervs forbrug af olie, naturgas og lignende til opvarmning er ikke omfattet af kvotedirektivet.
• Produktion/forbrug af fjernvarme fra værker over 20 MW er omfattet af kvotedirektivet. Fra andre værker er fjernvarmen ikke omfattet.
• Produktion/forbrug af elektricitet fra værker over 20 MW er omfattet af kvotedirektivet. Elektriciteten fra andre værker er ikke omfattet.
• Forbrug af olie, kul og naturgas i fremstillingserhvervene er kun om­fattet for de anlæg, som listes i kvotedirektivet.

For hvert af de ovennævnte områder må der tages stilling til, om CO₂-afgiften skal fortsætte efter indførelsen af en kvoteordning, og hvad afgiften i givet fald skal være af hensyn til at undgå en efter en samlet vurdering uhensigtsmæssig regulering af energiforbruget.

Samtidig må det overvejes, om der skal foretages en justering af afgifterne for de dele af energiforbruget og dermed CO₂-emissionerne, som ikke reguleres af kvoter, med henblik på at sikre en efficient regulering af det samlede danske energiforbrug.

Energianvendelse og CO₂-udledning

Virksomhedernes CO₂-udledning er betydelig og udgør ca. halvdelen af den samlede CO₂-udledning fra brændselsforbrug, der i dag er underlagt CO₂-beskatning, jf. tabel 11.2.

I visse industrier som for eksempel cement- og kalkproduktion sker der under fremstillingsprocessen (ved calcinering) en yderligere udvikling af CO₂, som også er omfattet af kvotereguleringen. Udledningen herfra er ikke indregnet men har dog væsentlig indflydelse for de berørte industrier, idet denne procesrelaterede CO₂-emission kan udgøre over halvdelen af den samlede CO₂-emission fra produktionen.

Omkring 30 pct. af CO₂-udledningen vedrører virksomhedernes eget brænd­­selsforbrug. Ca. 60 pct. af udledningen vedrører anvendelsen af elektricitet, hvor selve udledningen i kvotedirektivet reguleres hos elproducenterne.[7]De sidste 10 pct. vedrører transport og rumvarme, som ikke er omfattet af kvotedirektivet.

Industriens såkaldte let procesenergi er langt overvejende ikke omfattet af kvotereguleringen. Der findes imidlertid en begrænset mængde let procesenergi på ca. 0,2 PJ svarende til en afgiftspligtig CO₂-udledning på knap 40.000 ton, som er omfattet af kvotedirektivet. Denne mængde svarer til ca. 0,2 pct. af de afgiftspligtige CO₂-udledninger fra let proces og medfører en afgiftsbetaling på ca. 3 mio.kr. årligt.

For tung procesenergi gælder, at omkring 25 virksomheder umiddelbart er omfattet af kvotedirektivet. Disse virksomheder udleder godt 60 pct. af den samlede brændselsrelaterede CO₂-udledning fra den energiintensive industri, jf. tabel 11.3. Hertil kommer CO₂-udledningen fra calcinering. Disse virksomheder har alle indgået energieffektiviseringsaftaler og betaler dermed en CO₂-afgift på 3 kr. pr. ton. Virksomhederne befinder sig typisk inden for cement-, papir- eller sten-, ler- og glasindustrien.

Virksomhedernes elforbrug – og CO₂-udledninger knyttet til produktionen heraf – er ikke omfattet af kvoter, da kvoterne vedrører el-pro­duk­tionen, jf. kapitel 10.

Op til 285 virksomheder med tung proces er dermed uden for kvote-systemet. Disse virksomheder udleder knap 40 pct. af CO₂-udledningen fra den energiintensive industri. 85 af disse virksomheder, som står for knap 90 pct. af CO₂-udledningen uden for kvotesystemet, er omfattet af de nugældende energieffektiviseringsaftaler, hvorfor de betaler 3 kr. pr. ton udledt CO₂. De resterende op til 200 virksomheder med godt 10 pct. af CO₂-udledningen fra den energiintensive industri uden for kvotesystemet betaler 25 kr. pr. ton udledt CO₂. Den største andel af virksomheder med aftaler, der umiddelbart er uden for kvotesystemet, er inden for kemi- og fødevareindustrien.

Tabel 11.3. Energiforbrug og CO₂-udledning i forhold til kvoter og af­ta­lesystemet

	Brændsels-forbrug i PJ	Brændsels-relateret CO2-emission i mio. tons	Elforbrug tungt i PJ	Elforbrug let i PJ	Elforbrugs-relateret CO2-emission i mio. tons	Antal virksom-heder
Virksomheder omfattet af aftaler, som vil være omfattet af kvoter	42,3	3,0	4,4	1,0	1,2	25
Virksomheder omfattet af aftaler, som ikkevil være omfattet af kvoter	24,6	1,6	3,5	3,9	1,7	85
Virksomheder med aftaler i alt.	66,9	4,6	7,8	4,9	2,9	110
Virksomheder uden aftaler og uden kvoter	2,6	0,2	0,7	1,3	0,5	<200
Industri med tung proces i alt	69,6	4,8	8,5	6,2	3,4
Væksthusgart-nerier med aftaler1	6,0	0,4	0,8		0,2	205

1) Gartnerierhvervet er ikke karakteriseret som industri, men er omfattet af aftaler.

Kilde: Energistyrelsen.

Hertil kommer, at der inden for nogle af de energiintensive sektorer, der er omfattet af aftalesystemet i dag, er mange små virksomheder med under 20 ansatte. Dette gælder særligt for væksthusgartnerier og teglværker men også for enkelte andre brancher. Disse små virksomheder indgår inden for aftalesystemet i dag typisk i brancheaftaler, der administrativt er enklere at håndtere end en individuel aftale for den enkelte virksomhed.

Der er også mulighed for at indgå en aftale vedrørende let proces energiforbruget efter nogle nærmere kriterier, hvis afgiftsbelastningen er høj i forhold til værditilvæksten i virksomheden. Denne mulighed er der i dag 12 virksomheder, der har benyttet sig af.

11.5. Model for en fremtidig regulering af den energi­in­ten­sive industri

Der er to væsentlige spørgsmål knyttet til indførelsen af omsættelige kvoter for den energiintensive industri. For det første spørgsmålet vedrørende metoden for tildeling af kvoter, herunder hvilke virksomheder kvotesystemet skal omfatte. For det andet spørgsmålet om sammenhængen til det nationale CO₂-afgiftssystem, og hvordan de to systemer skal tilpasses hinanden.

Forslaget til kvotedirektiv opererer med to tidsperioder, hvor der som udgangspunkt er forskellige restriktioner på mulighederne for tildeling af kvoter til erhvervene. Indtil 2008 skal kvoterne fordeles gratis til den omfattede industri. Herefter vil der sandsynligvis være mulighed for delvis auktionering af op til 10 pct. af kvoterne. Da kvotedirektivforslaget over tid opererer med to forskellige indretninger, er det hensigtsmæssigt, at den danske regulering afspejler dette.

Tildeling af kvoter

For det første skal det afgøres, hvor stor en del af energianvendelsen der skal omfattes af kvotereguleringen. Godt 60 pct. af CO₂-udledningen fra den nuværende procesenergi i den energiintensive industri er i forhold til kvotedirektivet direkte omfattet af kvoter.

Det af kvoter omfattede energiforbrug kan eventuelt udvides henholdsvis begrænses ved hjælp af muligheden for ”opt in”/”opt out” af visse dele af energiforbruget, jf. kapitel 4. Problemstillingen vedrørende ”opt in” henholdsvis ”opt out” behandles nedenfor og i afsnittet vedrørende CO₂-be­skatning.

Næste skridt er at finde den mest hensigtsmæssige måde, hvorpå kvoterne fordeles til de omfattede aktører. Fordeling af kvoter vil særligt for industrien være forbundet med en række uheldige virkninger, der jf. kapitel 9, gør det vanskeligt at pege på en hensigtsmæssig fordelingsmetode. Dette vil endvidere medføre, at det må overvejes i hvilket omfang, det er hensigtsmæssigt at foretage ”opt in” af energiforbrug, der ikke direkte er omfattet af kvotedirektivet. ”Opt in” er kun tilladt i begrænset omfang indtil 2008.

En kvoteregulering af den energiintensive industri vil, såfremt kvoterne binder, påføre industrien omkostninger. Hvis der for eksempel tildeles gratiskvoter svarende til 94 pct. af industriens CO₂-udledninger, og kvoteprisen er 50 kr. pr. ton CO₂, vil industrien blive påført en meromkostning på ca. 8 mio.kr. årligt.[8]Dette svarer til en økonomisk belastning for virksomhederne på knap 20 kr. pr. ton reduceret CO₂-udledning, jf. kapitel 8. Den samfundsøkonomiske omkostning er højere. Belastningen af virksomhederne er lavere end kvoteprisen, da der vil være en række interne reduktionsmuligheder til lavere omkostninger end kvoteprisen. Disse reduktionsmuligheder må forventes endnu ikke at være udnyttet, da den gældende CO₂-afgift er på et lavere niveau end den forventede kvotepris.

Den endelige metode til brug for tildeling af kvoter til den energiintensive industri er ikke fastlagt i kvotedirektivet. Dette spørgsmål vil blive et væsentligt omdrejningspunkt i det kommende arbejde med at udforme nærmere retningslinier for fordelingen af gratiskvoter. Det er på nuværende tidspunkt vanskeligt at vurdere, hvad der bliver resultatet af drøftelserne i EU.

Det synes med udgangspunkt i beskrivelsen i kapitel 9 sandsynligt, at det på grund af industriens vidt forskellige produkter og produktionsapparat næppe vil være hensigtsmæssigt at fordele kvoter på baggrund af overvejelser vedrørende tilgængelig teknologi eller lignende. Således synes det sandsynligt, at kvoterne for perioden 2005-2007 må tildeles på baggrund af historiske udledninger.

Tilpasning af CO₂-beskatningen

For perioden 2005-2007 gælder, at kvoter skal tildeles gratis til de omfattede virksomheder. Det synes derfor hensigtsmæssigt, at CO₂-afgiften som udgangspunkt bibeholdes for de kvoteregulerede erhverv.

Særligt i forhold til nedenstående problemstillinger må enkelte forhold vedrørende den eksisterende CO₂-beskatning dog overvejes:

• “Opt in”: En del af CO₂-udledningen fra tung proces vil som udgangspunkt ikke være omfattet af kvoter. ”Opt out”: Omvendt vil dele af den CO₂-udledning, der er omfattet af kvoter, måske hensigtsmæssigt kunne friholdes for kvoteregulering på kort sigt.
• Tung proces uden for kvoter. En del af CO₂-udledningen fra tung proces vil ikke være eller blive omfattet af kvoter. Dette vil give forskelle på incitamenterne og/eller den økonomiske belastning inden for henholdsvis uden for kvotesystemet.
• Industriens elforbrug, som ikke direkte vil være kvotebelagt, da kvoterne vedrører el-produktionen.

Energianvendelse inden for kvotesystemet – direkte eller via ”opt in”

CO₂-udledningen i omkring 25 virksomheders anlæg er direkte omfattet af kvotedirektivet. Dertil kommer en begrænset udledning på knap 40.000 ton CO₂, der ikke er tung proces, men som er omfattet af kvotedirektivet.

Der synes ikke umiddelbart at være forhold, der tilsiger, at anlæg i de 25 kvoteomfattede virksomheder med fordel kan undtages for kvote-regulering indtil 2008 – at muligheden for ”opt out” benyttes. Anderledes forholder det sig i energisektoren, jf. kapitel 10.

Hvad angår den CO₂-udledning, der vedrører tung proces, men ikke er omfattet af kvoterne, er der to muligheder: 1) Det kan i et vist omfang komme ind i kvotesystemet – den såkaldte ”opt in” mulighed benyttes – eller 2) det kan fortsætte udenfor.

Vælges den første muligheden fuldt ud – ”opt in” af hele CO₂-ud­led­nin­gen fra tung proces – udvides antallet af virksomheder omfattet af kvoteord­ningen således til alle virksomheder med forbrug af brændsler til tung proces. Der vil jævnfør ovenstående være tale om i alt op til 310 virksomheders anlæg, hvilket i praksis vil være forbundet med administrative uhensigtsmæssigheder og omkostninger for såvel erhvervene som staten. Det bemærkes, at der i tidsrummet 2005-2007 alene er mulighed for ”opt in” ved reduktion af tærskelværdier af de af direktivet omfattede aktiviteter. Først fra 2008 vil medlemslandene på eget initiativ kunne inkludere andre sektorer/aktiviteter af kvoter. ”Opt in” af de sektorer/aktiviteter, der i dag er omfattet af aftaler, men ikke kvoter, vil således ikke være mulig i tidsrummet indtil 2008.

De administrative uhensigtsmæssigheder vil særligt gælde for de op til 200 virksomheder, der for nærværende er uden for aftalesystemet og udleder godt 4 pct. af den samlede CO₂-udledning fra tung proces. Dertil kommer de 205 væksthusgartnerier, der i dag er omfattet af aftaler, samt enkelte andre små virksomheder omfattet af aftalesystemet.

Det kan overvejes fra 2008 at foretage ”opt in” i kvotesystemet af de anlæg, som i dag er omfattet af aftalesystemet, men ikke umiddelbart er omfattet af kvotesystemet. Der ses bort fra væksthusgartnerier og måske visse andre i denne henseende lignende erhverv. Hermed vil kvotesystemet omfatte ca. 95 pct. af den samlede CO₂-udledning fra tung proces og ikke mindst størstedelen af de i alt ca. 110 virksomheder i aftalesystemet uden for gartnerierhvervet. Dette vil medføre, at aftalesystemet kan afskaffes for disse virksomheder, hvilket vil bidrage med reducerede administrative omkostninger i såvel stat som virksomheder. Da det nuværende aftalesystem bygger på frivillighed, forudsætter dette, at de pågældende processer meningsfuldt kan identificeres og beskrives i lovgivningsmæssig forstand.

I forbindelse med en beslutning vedrørende hensigtsmæssigheden af en udvidelse af kvotereguleringens dækning via ”opt in” bør der indgå overvejelser om muligheden for en ensartet økonomisk belastning af konkurrerende virksomheder i forhold til de uhensigtsmæssigheder, tildelingen af kvoter er forbundet med. Samt det forhold at for brancher, der ikke direkte er omfattet af kvotedirektivet, vil konkurrenterne i andre lande ikke være kvoteregulerede, med mindre de tilsvarende er inddraget via ”opt in”.

En enkel og hensigtsmæssig løsning for de virksomheder med CO₂-ud­led­ning, der er omfattet af kvoterne direkte eller i kraft af en ”opt in”, vil være blot at fortsætte med det gældende CO₂-afgiftssystem for tung proces og som udgangspunkt beskatte CO₂-udslippet med 3 kr. pr. ton, så længe kvoterne tildeles gratis. Dette vil alene indebære en afgiftsændring for så vidt angår den beskedne mængde let procesenergi, som vil blive omfattet af kvotesystemet, idet den vil blive beskattet lempeligere end i dag. Dette vil resultere i et statsligt mindreprovenu på i alt ca. 3 mio.kr. årligt.

Energianvendelse uden for kvotesystemet

Der vil jævnfør ovenstående sandsynligvis i et eller andet omfang være en andel af CO₂-udledningen fra anvendelsen af tung procesenergi, der ikke hensigtsmæssigt kan underlægges kvoteregulering. Andelen vil alt efter omfanget af ”opt in” være på mellem 5 pct. og 40 pct. af den samlede udledning fra tung proces.

Hermed vil der umiddelbart være en forskelsbehandling mellem tunge pro­cesser omfattet af kvoter og tunge processer, som ikke er omfattet af kvoter. Det vil ikke her være muligt at ligestille disse virksomheder i alle henseender.

Et ensartet incitament til reduktion af CO₂-udledninger forudsætter, at afgiften forhøjes for processer uden for kvotesystemet, hvilket medfører en forskellig økonomisk belastning af virksomhederne. En ensartet belastning af virksomhederne medfører derimod, at virksomheder i kvotesystemet vil have et ekstra incitament til reduktioner svarende til kvoteprisen.

Såfremt ”opt in”-muligheden udnyttes fra 2008 for hele den CO₂-ud­led­ning, der i dag er omfattet af aftalesystemet uden for gartnerierhvervet mv., vil problemstillingen vedrørende uensartet behandling af virksomhedernes CO₂-udledning mindskes, da den resterende tung procesenergi uden aftale og uden for kvotesystemet er pålagt en CO₂-afgift på 25 kr. pr. ton CO₂. Dette forudsætter som anført, at de processer, der i dag er omfattet af aftale, meningsfuldt kan identificeres og beskrives i lovgivningsmæssig forstand. Der er dog kun mulighed for ”opt in” for emissioner der foregår i virksomheder – det vil sige ikke for el-forbruget.

I dette tilfælde vil beskatningen af CO₂-udledningen uden for kvote-reguleringen være højere end beskatningen af CO₂-udledningen pålagt kvoter eller aftaler. Dette vil generelt være hensigtsmæssigt og vil, såfremt der samtidig sker en reduktion af antallet af gratiskvoter til de virksomheder, der er omfattet af kvotereguleringen, bidrage til en mere ensartet økonomisk byrde og behandling af virksomhederne, uanset om disse er omfattet af kvotesystemet eller ej. Ved en kvotepris på for eksempel 50 kr. pr. ton CO₂vil en tildeling af gratiskvoter til halvdelen af CO₂-ud­led­ningen medføre en økonomisk belastning, der svarer til en afgift på 25 kr. pr. ton CO₂.

En uændret beskatning af CO₂-udledningen fra tung proces, som ikke er omfattet af kvoter eller aftaler, på 25 kr. pr. ton CO₂vil sandsynligvis ikke afvige for betydeligt fra den kommende pris på CO₂-kvoter på markedet, om end afgiften sandsynligvis vil være i den lave ende, jf. kapitel 7. På sigt kan det overvejes at justere afgiftsniveauet, når en egentlig markedspris på kvoter dannes, og der gives mulighed for at bortauktionere kvoter.

Det synes hensigtsmæssigt om energi uden for kvotesystemet fortsat betaler CO₂-afgift som i dag. Det vil sige 90 kr. pr. ton CO₂for så vidt angår let proces og 100 kr. pr. ton CO₂vedrørende rumvarme.

Industriens elforbrug

Industriens forbrug af el vil ikke i forbrugsleddet være kvotebelagt, idet el-produktionen og ikke el-forbruget bliver kvotereguleret. Der skal derfor også tages stilling til den fremtidige regulering af industriens elforbrug. Udgangspunktet i dag er, at CO₂-afgiften af el på samme måde som CO₂-afgiften af brændsler er differentieret ud fra betragtninger vedrørende konkurrenceevne.

Ud fra en konkurrenceevnebetragtning alene er det således hensigtsmæs­sigt om en vis afgiftsdifferentiering fortsætter. Det kan derfor vælges enten at bibeholde aftalesystemet for el eller at have en ensartet afgiftssats for el til tung proces.

En bibeholdelse af aftalesystemet for el vil principielt medføre en dobbeltregulering af industriens el-forbrug til tung proces. Omvendt vil en afskaffelse af aftalesystemet for el medføre, at industriens incitamenter til reduceret el-forbrug svækkes, ligesom en ensartet (lav) afgiftssats medfører et statsligt mindreprovenu.

11.6. Konklusion

EU’s forslag til direktiv om CO₂-kvoter, som der er opnået fælles holdning til, indebærer en kvoteregulering af en række energiintensive virksomheders CO₂-udledning.

Et væsentligt spørgsmål i forbindelse med indførelsen af omsættelige kvoter for den energiintensive industri er spørgsmålet om sammenhængen til det danske CO₂-afgiftssystem, og hvordan de to systemer skal tilpasses hin­anden. Principielt er der ved samtidig regulering med kvoter og afgifter tale om en dobbeltregulering af den energiintensive industris CO₂-udledninger. En sådan dobbeltregulering kan være uhensigtsmæssig, idet problemets omfang dog afhænger af de konkrete afgiftssatser.

Forslaget til kvotedirektiv opererer med to tidsperioder, hvor der som udgangspunkt er forskellige restriktioner på mulighederne for tildeling af kvoter til erhvervene. I 2005-2007 skal kvoterne fordeles gratis til den omfattede industri. Herefter vil der sandsynligvis være mulighed for delvis bortauktion af kvoterne. En hensigtsmæssig dansk regulering fra 2008 vil således i betydeligt omfang være afhængig af den endelige udformning af kvotesystemet.

Det synes generelt hensigtsmæssigt om den gældende CO₂-beskatning af procesenergi og rumvarme i mellemperioden indtil 2008 fortsætter uændret, dog således at al energiforbrug omfattet af kvoter eller aftaler beskattes med den laveste sats på 3 kr. pr. ton CO₂.

Det vil i den forbindelse være hensigtsmæssigt at overveje om alt tung proces energiforbrug (uden for gartnerierhvervet mv.), der i dag er omfattet af aftaler, via ”opt in” inkluderes i kvotesystemet. Kvotedirektivet giver ikke mulighed for dette før 2008. På sigt vil det være hensigtsmæssigt at afskaffe aftalesystemet for de virksomheder, der bliver omfattet af kvotesystemet via ”opt in”, mens aftalesystemet fortsætter for de virksomheder, der ikke er omfattet af kvoter.

På samme måde kan den gældende beskatning af industriens elforbrug fortsætte for perioden frem til 2008.

I Kyoto-forpligtelsesperioden, 2008-2012, vil bortauktion af op til 10 pct. af kvoterne være tilladt. I forbindelse hermed bør muligheden for at gennemføre en provenuneutral omlægning af CO₂-reguleringen, således at industriens energiforbrug så vidt muligt er omfattet af entenkvoter ellerafgift, analyseres nærmere.