12. Rammer for statsligt køb af projekt-kreditter

12. Rammer for statsligt køb af projekt-kreditter
12.1. Indledning

Der er en række forhold, som må tages i betragtning i forbindelse med fastlæggelsen af en strategi for statsligt indkøb af internationale kvoter og kreditter. Hvilken strategi, der vil være mest hensigtsmæssig, vil blandt andet afhænge af det statslige indkøbs omfang.

Omfanget af statsligt indkøb indgår som del af den centrale politiske beslutning om, hvor meget hver sektor skal bidrage til at medfinansiere de samlede omkostninger ved at lukke mankoen. Statslig finansiering indebærer – uanset om der er tale om nationale reduktionstiltag eller køb af internationale kvoter og kreditter – at disse tiltag i sidste ende skal skattefinansieres.

De initiativer til opbygning af de nødvendige/hensigtsmæssige institutioner, som staten må tage uanset som følge af Kyoto-protokollen og EU’s forslag til kvotedirektiv, er behandlet særskilt i kapitel 5.

I dette kapitel fokuseres derfor på, i hvilket omfang det kan være en fordel for staten at være en mere aktiv spiller på markedet for fleksible mekanismer. Der kan være en række risici og andre omkostninger forbundet med en mere aktiv involvering – men det skal afvejes over for de eventuelle fordele, herunder muligheden for at opnå relativt billigere kreditter, samt muligheden for at påvirke reduktionsprojekterne efter forskellige miljø- eller udviklingsmæssige kriterier. Alternativet hertil er en mere passiv indkøbsstrategi baseret på køb hos de internationale kvote- og kreditbanker, der formentlig vil kunne sælge risikoafdækkede CO₂-kreditter til en given markedspris.

12.2. Statslig involvering i projektgenerering?

Det første spørgsmål der rejser sig er, om staten skal deltage i selve projektgenereringen af CO₂-reduktionsprojekter i Central- og Østeuropa (JI) eller udviklingslande (CDM).

De fleste projekter til reduktion af udledningen af CO₂eller andre drivhusgasser ligger inden for områder, hvor det typisk er private virksomheder, der har erfaring med design, etablering og drift af anlæg. På disse områder vil staten sjældent have et kendskab, der kan matche den tekniske viden, der findes i den private sektor. Det er i øvrigt netop ideen med kvotehandel, at beslutningen vedrørende reduktionsindsats – såvel nationale tiltag som internationale – bedst gennemføres af markedet. Staten kan naturligvis benytte sig af private konsulentfirmaer til at undersøge markedet for mulige, rentable reduktionsprojekter, men da mindskes argumentet for statslig involvering i selve projektgenereringen. Staten vil dog gennem statslige investeringsfonde kunne bidrage til at sikre medfinansiering fra private finansieringsinstitutioner.

De fleste projekter, der indebærer reduktion i CO₂-udledningen, vil samtidig have en række andre gunstige effekter – for eksempel i form af bedre energiudnyttelse og dermed reduceret brændselsforbrug, reduktion i emissionen af andre forurenende stoffer, eller frembringelse af en række værdifulde biprodukter (f.eks. varme). Nogle af disse sidegevinster fører til anden indtjening (eks. varme) eller besparelser på omkostningssiden (eks. brænds­ler) og medvirker derigennem til at gøre det samlede projekt rentabelt. Disse økonomiske sideeffekter betyder, at værdien af CO₂-kreditter tilknyttet projektet typisk kun vil udgøre en del af de samlede økonomiske gevinster, der skal finansiere det pågældende projekt[1]. Blandt andet derfor vil der som oftest være tale om projekter med en betydelig økonomisk risiko, og staten vil som investor i CO₂-reduktionsprojektet også skulle bære de forretningsmæssige risici knyttet til disse sideeffekter. Staten ville derfor som investor alt i alt komme til at påtage sig en betydelig kommerciel risiko. Det vurderes, at denne risiko bedst overlades til den private sektor.

Der kunne således argumenteres for, at statens rolle i sammenhæng med projektgenerering primært burde være at sikre nogle hensigtsmæssige rammer, så private virksomheder lettere kan gennemføre den komplicerede proces det er at generere et projekt med kontraktbetalinger over landegrænser. Statens bidrag dertil kunne for eksempel være i form af rammeaftaler med værtslande. En anden mulighed er at etablere nogle pilotprojekter, hvorigennem der kan genereres noget indledende viden om etablering af reduktionsprojekter og rammerne derfor, som efterfølgende kan komme private virksomheder til gode og måske medvirke til at fremskynde opblomstringen af et marked for projektkreditter. Nogle eksisterende pilotprojekter er beskrevet i bilag 12.1.

På baggrund af ovenstående kan det dog næppe anbefales at udforme en konstruktion, hvor staten køber kreditter internationalt på vegne af danske virksomheder – altså hvor staten i form af en ”statslig klimafond” fun­gerer som mægler eller bank for danske virksomheders køb af internationale kreditter. Denne funktion bør det overlades til den private sektor selv at etablere. Såvel kvotebanker som specialiserede mæglere for projektkreditter forefindes allerede i et vist omfang – og oprettelsen af flere må forventes at følge det forventede øgede handelsvolumen med CO₂-kreditter.

I nogle tilfælde kan statslig involvering i selve projektgenereringen være hensigtsmæssig. På en række områder har staten således i forvejen en betydelig ekspertise gennem tilstedeværelse i og samarbejde med værtslande om etablering af projekter. Dette har relevans for projekter i såvel Central- og Østeuropa (JI) som i udviklingslande (CDM).

For eksempel vil det for mange reduktionsprojekter i udviklingslandene gælde, at de ud over at reducere emissionen af CO₂eller andre drivhusgasser også har en række andre gunstige miljø- eller udviklingseffekter for det pågældende værtsland. Hvis der er tale om et reduktionsprojekt, som ligger tæt op ad eksisterende typer af udviklingsprojekter, vil inddragelse af statslig erfaring med sådanne projekter måske kunne bidrage til et mere vellykket resultat samlet set, end hvis det alene overlades til private virksomheder.

På tilsvarende vis er der i statsligt regi en betydelig erfaring med etablering af miljø- og energiprojekter i Central- og Østeuropa. Det kunne tale for at involvere denne statslige ekspertise i selve projektgenereringen på områder og i lande, hvor der derigennem kan sikres en mere effektiv medvirken af værtslandets institutioner og større sandsynlighed for, at projektet gennemføres til den aftalte tid.

En fordel ved statslig involvering i projektudviklingen kunne være, at staten derigennem kan medvirke til, at dette marked ”løbes i gang” tidligere, end det ellers ville være tilfældet. Betydningen heraf skal dog også ses i forhold til, at den danske stat kun vil skulle stå for en beskeden andel af de samlede annex B-landes efterspørgsel efter kvoter og kreditter.

12.3. Statslig køb direkte hos projektudviklere eller i kvote-banker?

Den statslige indkøbsstrategi kan også baseres på køb af CO₂-kreditter fra projekter genereret af private virksomheder, således at staten ikke har en rolle som hverken projektgenerator eller projektinvestor. Det rejser spørgs­målet om, hvorvidt staten skal indgå handler direkte med de virksomheder, der genererer projekterne, eller skal holde sig til at købe kreditter fra kvotebanker, hvor der indtræder et eller andet omfang af risikodeling med andre købere – for eksempel gennem andele i en bredere sammensat portefølje af reduktionsprojekter. Valg af indkøbsstrategi har en vis betydning for, hvilke institutionelle konstruktioner der vil være mest hensigtsmæssig til varetagelse af det statslige indkøb, jf. afsnit 12.4 nedenfor.

Statsligt køb af kreditter vil være underlagt EU's principper vedrørende ligebehandling og ikke-diskrimination. Der er imidlertid ikke endnu fuldstændig klarhed om, hvilke udbudskrav der stilles til offentlige indkøb af kreditter. Det står dog klart at den frie konkurrence blandt mulige private aktører skal sikres. Dette får stigende betydning, i det omfang der medfølger en række andre kriterier for valg af reduktionsprojekter, da staten dermed fjerner sig fra køb af et standardiseret produkt. Hovedkonklusioner vedrørende eventuelle krav om udbud ved statsligt køb af CO₂-kreditter er beskrevet nærmere i bilag 12.2.

Købes CO₂-kreditter via internationale organisationer eller private kvotebankers puljer af CO₂-kreditter, vil der formentlig til gengæld ikkegælde sådanne udbudskrav, da mulighederne for diskrimination af andre virksomheder da ikke vil være til stede.

En indkøbsstrategi baseret på direkte køb af kreditter fra projektudviklere vil formentlig fordre, at der gennemføres en udbudsproces for at sikre fremkomsten af tilstrækkeligt mange gunstige projekter og konkurrence om den tilbudte pris. Brug af udbud skal derfor kunne begrundes med, at fordelene herved overstiger ulemperne set i forhold til blot at købe kreditter gennem internationale kvotebanker.

Det er forbundet med omkostninger at gennemføre en udbudsprocedure. Det skal her tages i betragtning, at der er tale om et nyt område, hvor der kun er beskeden erfaring med at udarbejde de nødvendige specifikationer.

Udbudsmaterialet må af hensyn til ligebehandling tydeliggøre en række afvejninger af (a) pris over for risiko, (b) tidsprofil for overleverede kreditter, (c) diskontering af betaling ”up-front” vs. betaling ved levering af kre­ditter, (d) andre miljøforhold relateret til projektet mv., jf. afsnit 12.5 nedenfor. Det kan herunder vise sig kompliceret at objektivisere diverse projektspecifikke risici og klausuler samt at vægte dem overfor en tilbudspris.

Holland har som det første land på dette felt allerede høstet nogle erfaringer med udbud for såvel JI- som CDM-kreditter. Erfaringerne herfra peger generelt på, at der er tale om en kompliceret proces med en del faldgruber. De hollandske erfaringer er beskrevet i bilag 7.1.

Et alternativ kunne være at benytte kvotebanker, som opkøber kreditter fra risikobehæftede reduktionsprojekter, men videresælger sikre, indirekte kreditter til køberlande til en fast kreditpris. Prototype Carbon Fund(PCF) under Verdensbanken er et eksempel på en sådan kvotebank, jf. bilag 7.1, og andre lignende initiativer er under etablering under EBRD og IFC. Det forlyder endvidere, at private banker overvejer etablering af lignende ordninger. Sådanne sikre, indirekte kreditter kan dog være dyrere end de direkte kreditter. Risikoen forbundet med køb af direkte kreditter kan dog reduceres gennem spredning for eksempel ved køb af andele i en pulje af ”poolede” reduktionsprojekter.

Det må forventes, at disse kvotebanker vil udbyde forskellige typer af puljer, som er tilpasset forskellige ønsker til kreditterne, som de enkelte køberlande kan have – for eksempel vedrørende sektorer og andre tilhørende miljø- og udviklingseffekter. Verdensbanken administrerer således en række fonde[2]. I betragtning af det relativt store, forventede volumen på markedet må det forventes, at der på sigt vil opstå et varieret og konkurrencepræget udbud af risikoafdækkede kreditter fra sådanne kvotebanker, hvilket vil gøre markedet væsentlig mere likvidt og transparent.

Verdensbankens PCF opererer dog indtil videre med en ikke ubetydelig risikopræmie for indirekte kreditter i forhold til nogle af de priser, der har været nævnt i forbindelse med de hollandske udbud. PCF advarer generelt om, at det i PCF-regi tager ganske lang tid at etablere JI- og CDM-projekter – op til 4-5 år. Særligt i opstarten af JI- og CDM-markedet kan der derfor være grund til at overveje andre indkøbskanaler, der kan være med til at sikre et tilstrækkeligt udbud af projektkreditter fra 2008 og fremefter.

Det er ikke muligt på nuværende tidspunkt at vurdere, hvilken indkøbsmetode der samlet set vil være den mest fordelagtige i en opstartfase. En mulig løsning på dette dilemma kan dog være, at udforme parallelle statslige udbud på en måde, der muliggør sammenligning mellem såvel tilbud fra egentlige projektudviklere som tilbud fra kvote-banker.

12.4. Etablering af statslige indkøbsfunktioner

Vil det være hensigtsmæssigt, at det statslige indkøb varetages af én enkelt til formålet oprettet indkøbsfunktion – eller foretages flere steder ? Fordelen ved at samle indkøbet ét sted kunne være, at der herved sker en koncentreret opsamling af viden om markedet og håndtering af kontrakter mv., hvortil kommer, at der med en relativt større pulje bedre kan sikres en god risikospredning.

Der kan dog også omvendt argumenteres for, at indkøb af projektkreditter i ulande (CDM) eller i Central- og Østeuropa (JI) bedst forvaltes der, hvor ekspertisen vedrørende de pågældende lande og regioner i forvejen er størst, fordi der for de enkelte områder gør sig forskellige forhold gældende, jf. afsnit 12.2.

Bidrag til finansiering af køb af projektkreditter i ulande (CDM) kunne for eksempel forvaltes i sammenhæng med forvaltningen af miljø- og udviklingsbistanden. Det vil give de største synergieffekter på området, idet der her allerede er opbygget ekspertise til forberedelse, vurdering og godkendelse af projekter, ligesom der er mange års erfaring med indgåelse af såvel projekt- som landeaftaler i udviklingslande. Hertil kommer, at der allerede er opbygget et tæt samarbejde på energiområdet med flere mellemindkomstlande (Thailand, Malaysia og Sydafrika), der alle har betydeligt større CO₂-udledninger end Danmark og et fortsat stærkt stigende energiforbrug med gode muligheder for reduktionstiltag.

Tilsvarende kunne midler til køb af JI-projekter i Central- og Østeuropa forvaltes af de institutioner, der i forvejen har erfaring med at forvalte miljø- og energiprojekter i de pågældende lande. Der er mulighed for, at de allerede etablerede funktioner i de eksisterende statslige institutioner samarbejder med hinanden om, hvorledes projektgenerering i relation til markedet for CO₂-reduktion bedst varetages.

Betydningen af sådanne synergieffekter afhænger dog også af, i hvilket omfang der vælges en indkøbsstrategi baseret på, at staten medvirker aktivt ved genereringen af reduktionsprojekter.

I det omfang indkøbsstrategien baseres på køb af færdige kreditter genereret af private projektudviklere, står valget som ovenfor nævnt mellem at købe (i) direkte fra disse projektudviklere eller (ii) i kvotebanker. Skal den overvejende del af det statslige indkøb anskaffes ved køb af kreditter direkte fra projektudviklerne – enten gennem udbud eller ved brug af mæglervirksomheder – taler dette for at opbygge den nødvendige ekspertise i en samlet indkøbsfunktion. Skal indkøbsstrategien derimod primært baseres på køb af indirekte kreditter fra kvotebanker, er der næppe grundlag for mærkbare stordriftsfordele og for opbygning af en større indkøbsfunktion.

Det må forventes, at der inden for få år er mere klarhed om, hvorvidt der i større omfang opstår kvotebanker, der konverterer risikofyldte, direkte kreditter til sikre, indirekte kreditter, og om hvad ekstraomkostningerne forbundet hermed vil være. Det taler for at beslutning om eventuel etablering af en samlet statslig indkøbsfunktion afventer til denne viden foreligger. I mellemtiden – hvor kredit-markedet er mere ”tyndt” – er der mulighed for at satse på statslig involvering i projektgenereringen med udgangspunkt i de eksisterende institutioner, jf. ovenfor.

Forvaltningen af et kvotesystem, hvor private aktører har incitamenter til at købe kreditter, vil give vigtige erfaringer, som også senere vil kunne bruges af de statslige indkøbsfunktioner. Hvis det lykkes at etablere et kvo­tesystem i EU fra 2005, kan dette i sig selv få stor betydning for ”modningen” af markedet. De private aktørers adfærd på markedet for kvoter og kreditter vil også kunne inddrages i erfaringsgrundlaget for stats­lige indkøb. Nogle virksomheder vil formentlig generere primære kreditter gennem egne projekter, mens andre vil henvende sig til kvoteban­ker og mæglere.

Private danske virksomheder, der har den nødvendige tekniske know-how til at deltage i selve projektudviklingen, vil omvendt formentlig kunne drage nytte af den viden vedrørende opbygning af projekter i værtslande, som forefindes i de statslige institutioner med ekspertise inden for de pågældende områder. Det kunne blandt andet gælde vejledning i Kyoto-protokollens regelsæt og rådgivning om de særlige vilkår, der vil gælde for erhvervslivets deltagelse. Der kunne eventuelt satses på en øget informationsindsats over for erhvervslivet om disse forhold.

12.5. Retningslinjer vedrørende køb af kreditter

I forbindelse med statsligt indkøb af projektkreditter vil der som antydet ovenfor skulle træffes en række beslutninger vedrørende en række vilkår knyttet til det enkelte projekt, som på forskellig måde indebærer en afvejning mellem pris og risiko. Nogle eksempler herpå er følgende:

• Skal der tilstræbes en fordeling af købet på grupper af værtslande ? Risici for politiske konflikter og markedssammenbrud kan have en forskellig karakter fra region til region.
• Skal der kunne indkøbes kreditter, som indebærer betaling ”up-front”, det vil sige måske flere år inden de første CO₂-kreditter kan overføres, for derigennem at facilitere igangsætningen af et projekt ? Betaling ”up-front” kan muligvis igangsætte projekter til en lavere kreditpris, men naturligvis med risiko for tab af forudbetalte midler ved bortfald af projektet.
• Skal der indgås kontrakter, der indebærer overførsel og dermed betaling for CO₂-kreditter, der falder efter 2012 – det vil sige efter Kyoto-forpligtelsesperioden ? Det må formodes, at langvarige kontrakter vil kunne give lavere priser, da der herigennem vil komme flere års bidrag til at forrente anlægsinvesteringer. Men lange kontrakter indebærer samtidig en større risiko, da markedspriserne er meget sværere at skønne på så langt sigt[3]. 
• Skal der tages andre hensyn end til pris og risiko for eksempel vedrørende den langsigtede bæredygtighed af et projekt ud over kontrakt-perioden? Hvorledes skal dette i givet fald afvejes over for prisen på kreditterne?
• Skal der tilstræbes en bestemt fordeling af købet på forskellige typer af reduktionsprojekter ? Projekter inden for samme sektor – for eksempel energi, skovbrug eller landbrug – vil formentlig have nogle markedsmæssige risici til fælles. Der opnås formentlig størst risikospredning ved at sprede på mange sektorer.

Disse spørgsmål peger samlet på, at det formentlig vil være hensigtsmæssigt med nogle retningslinier for, hvorledes eventuelle statslige indkøbsfunktioner skal agere på disse nye markeder.

12.6. Additionalitetskravet i forhold til udviklingsbistand

Ved Partskonferencerne i Bonn (juli 2001) og Marrakech (november 2001) under FN’s Klima-konvention vedrørende finansieringen af CDM-projek­ter blev det besluttet ”that public funding for clean development mechanism projects from Parties in Annex I [OECD-landene] is not to result in the diversion of official development assistance[ODA]”.

Dette såkaldte additionalitetsprincip sigter mod at undgå, at udgifter til iværksættelse af CDM-projekter afholdes af midler, der ellers ville være blevet brugt til udviklingsbistand. Beslutningerne fra Partskonferencerne om additionalitet var en forudsætning for udviklingslandenes accept af gennemførelse af Kyoto-protokollen.

Additionalitetsprincippet er alene relevant for klimaprojekter i udviklingslande. Klimaprojekter i ikke-ud­viklingslande, herunder i Central- og Østeuropa, er således ikkeomfattet af additionalitetsprincippet.

Der foreligger ikke på nuværende tidspunkt nogen international konsensus vedrørende definitionen af additionalitetsprincippet.

Definitionen af additionalitet vil have betydning for, hvilke midler der vil kunne anvendes til finansiering af CDM og kan dermed have betydning for de reelle statslige merudgifter forbundet med at leve op til Danmarks reduktionsforpligtelse.

Det er ikke på nuværende tidspunkt endeligt afklaret, om, og i givet fald hvor­dan, finansiering af klimaprojekter i udviklingslande gennemført under Kyoto-protokollen vil kunne indrapporteres som ODA. Spørgsmålet drøftes for tiden i OECD’s udviklingskomité (DAC), der fastlægger internationale regler for, hvilke aktiviteter der kan indrapporteres som udviklingsbistand (ODA).

Regeringen vil i foråret 2003 udarbejde en analyse af de områder af Danmarks internationale indsats, der er omfattet af Miljø-, freds- og stabilitetsrammen (MIFRE­STA-rammen). Analysen skal danne grundlag for drøftelser med partierne bag aftalen om MIFRESTA-rammen i foråret 2003. Endvidere vil regeringen i forbindelse med finanslovforslaget for 2004 fortsætte omlægningen af Danmarks udviklingsbistand.

Spørgsmålet om definitionen af additionalitetsprincippet samt om CDM-projekters ODA-status bør ses i sammenhæng med tilrettelæggelsen af Danmarks øvrige internationale indsats.

12.7. Konklusion

I princippet er der tre måder for staten at finansiere reduktionsprojekter uden for landets grænser for som modydelse at opnå projektkreditter, der kan godskrives det nationale regnskab for udledning af drivhusgasser:

1) Staten deltager selv i projektgenereringen i østeuropæiske lande eller udviklingslande og modtager kreditter, der er knyttet direkte til disse reduktionsprojekter.

2) Staten køber kreditter gennem offentlige udbud eller ved brug af mæglere og kan dermed vælge de projekter, der opfylder en række mere specifikke kriterier.

3) Staten køber risikoafdækkede, indirekte kreditter fra de internationale kvote/kreditbanker til markedsprisen.

Generelt kan det ikke forventes, at staten vil være bedre til at udvikle reduktionsprojekter end private virksomheder, snarere tværtimod, da det primært er private virksomheder, der ligger inde med den nødvendige tekniske ekspertise. Det taler for at overlade rollen som projektudvikler til den private sektor.

Staten har dog en særskilt ekspertise i at etablere udviklingsprojekter i udviklingslande. For mange reduktionsprojekter i udviklingslandene vil gælde, at de ud over at reducere udledningen af CO₂eller andre drivhusgasser også har en række andre gunstige miljø- eller udviklingseffekter for det pågældende værtsland. Det taler for, at inddragelse af statslig erfaring med udviklingsprojekter måske kan bidrage til et samlet set mere vellykket resultat, end hvis projektviklingen alene overlades til private virksomheder.

På tilsvarende vis er der i statsligt regi en betydelig erfaring med etablering af miljø- og energiprojekter i Central- og Østeuropa, som kunne inddrages i selve projektgenereringen for at sikre effektiv medvirken af værtslandets institutioner og større sandsynlighed for, at projektet gennemføres til den aftalte tid.

Skal der gennemføres statsligt indkøb af kreditter i større omfang, forekommer det imidlertid mest hensigtsmæssigt, at dette gøres ved at købe kreditter fra projekter udviklet af private virksomheder.

I en situation hvor der er rigeligt med kreditter til salg og markedet er udviklet med banker/mægler funktioner, vil model 3 sikkert være den mest omkostningseffektive for staten, idet der kun vil kræves få medarbejdere i et lille sekretariat.

Model 2 vil svare til den hollandske tilgang, hvor der gennemføres offentlige udbud. Det kræver betydelig ekspertise i udbud og stiller staten overfor en række komplicerede valg, da indkommende projektforslag i princippet kan komme fra hele verden og dække mange forskellige typer af projekter med forskellig risikoprofil. Model 2 vil således kræve en større organisation end model 3 og stadig kræve, at markedet selv udvikler sig. Eget indkøb direkte fra projektudviklerne ved brug af udbud eller mæglere vil således være kompliceret og risikofyldt i forhold til køb hos internationale kreditbanker og -fonde.

I en situation hvor markedet for CDM og JI endnu ikke er udviklet og der stort set kun vil være Ruslands overskydende kvoter, som kan sendes på markedet, vil der kunne være en fordel ved statslig involvering i projektudviklingen (model 1). Det kunne være med henblik på at udvikle markedet for projektkreditter, så det ”løbes i gang” tidligere, end det ellers ville være tilfældet. Derved kan der måske opnås nogle reduktionsmuligheder, som er billigere end de priser der formentlig vil blive udbudt kvoter til fra russisk side.

Statens bidrag til denne markedsopblomstring kunne endvidere være i form af (i) rammeaftaler med værtslande, (ii) bidrag til opbygning af de nødvendige nationale godkendelsesmyndigheder i værtslandene eller (iii) gennem pilotprojekter, der kan frembringe viden om markedet, enten med henblik på efterfølgende statslige indkøb eller for at bane vejen for at danske virksomheder/el-selskaber kan indgå i genereringen af gunstige reduktionsprojekter.

Det kan dog næppe anbefales at oprette en ”statslig klimafond”, hvor staten køber kreditter på vegne af private virksomheder – en sådan funktion som bank eller mægler bør det overlades til den private sektor selv at oprette.

Samlet set forekommer det mest hensigtsmæssigt at satse på en to-benet indkøbsstrategi:

a) Indkøb af projektkreditter ved inddragelse af ekspertise fra de institutioner, der forvalter miljø-, energi- og udviklingsprojekter i udviklingslande og miljø- og energiprojekter i Central- og Østeuropa. Disse opgaver kan udføres af de involverede ministerier.

b) Køb af risikoafdækkede, indirekte kreditter fra de internationale kvote/kreditbanker. Dette indkøb kan udføres af en enkelt mindre enhed, som primært skal have finansielle kompetencer.

Uanset etableringen af indkøbsfunktioner vil der være en række vilkår knyttet til kreditterne, som på forskellig måde indebærer en afvejning mellem pris og risiko, og for hvilke der skal træffes nogle beslutninger med økonomisk konsekvens:

• Fordeling på lande/regioner.
• Betaling up-front eller ved kreditoverførsel ?
• Kontrakter der rækker ud over 2012 ?
• Hensyn til langsigtet bæredygtig af projektet ?
• Fordeling på projekttyper

Det vil formentlig være hensigtsmæssigt med nogle retningslinjer for, hvordan de statslige indkøbsfunktioner skal agere på markedet.

En særskilt problemstilling knytter sig til spørgsmålet om additionalitet, som vil have betydning for, hvilke midler der kan anvendes til indkøb af CDM-kreditter. Spørgsmålet dertil bør ses i sammenhæng med tilrettelæggelsen af Danmarks øvrige internationale indsats.

Bilag 12.1.

Pilot-projekter, rammeaftaler og institutionsop­byg­ning

Gennem snart 5 år har Danmark via miljøbistanden (MIFRESTA) haft et tæt samarbejde med mellemindkomstlande så som Malaysia, Thailand og Sydafrika inden for energiområdet. Dette samarbejde danner et godt udgangspunkt for CDM-pilotprojekter, idet samarbejdet hovedsageligt har rettet sig mod vedvarende energi og effektivt energiforbrug.

Det skønnes, at der vil kunne iværksættes pilotprojekter om CDM i disse lande, som har en væsentlig større CO₂-udledning i forhold til produktionens størrelse end Danmark – og et stærkt stigende energiforbrug. I disse lande er der samtidigt et væsentligt potentiale for reduktion af CO₂-udledninger gennem øget anvendelse af vedvarende energi og effektivt energiforbrug. Pilotprojekter i disse lande vil muliggøre en afprøvning af synergieffekten mellem igangværende bistandsaktiviteter og implementering af CDM-projekter. Eventuelle køb af kvoter fra sådanne vil kunne indregnes i den danske reduktionsforpligtelse i den første Kyoto-periode, 2008-2012.

Inden for energisamarbejdet i Malaysia er der identificeret et behov for at få opbygget den nationale kapacitet til at vurdere og godkende CDM-projekter. Malaysia har i september 2002 ratificeret Kyoto-protokollen. Samtidig har private virksomheder udtrykt interesse for samarbejde om at forberede og udvikle CDM-projekter gennem støtte til udarbejdelse af projektdokumentation, ”baseline studier” verifikations- og monitorerings­planer mv.

Malaysias regering har introduceret en række programmer, der skal fremme an­vendelse af vedvarende energi, herunder fremme af energiproduktion baseret på biomasse. Projekterne kan danne et godt udgangspunkt for samarbejde om CDM.

I Malaysia vil der blive ydet støtte til styrkelse af de nationale institutioner for CDM i 2003, og til implementering af en national handlingsplan for CDM. Disse aktiviteter vil blive understøttet af konkrete pilotprojekter. Samarbejdet om CDM bør baseres på et forslag til rammeaftale med Malaysia. Desuden har Danmark modtaget 8 forslag til CDM-projekter til videre overvejelse.

Potentialet for CDM-projekter i Malaysia vurderes at være størst i træ- og palmeolieindustrien ved afbrænding af biomasseaffald. Hertil skal lægges et meget betydeligt potentiale fra indvinding af metan fra rensning af spildevand fra palmeolieindustrien. Alene i Malaysia findes 275 palmeoliemøller. Tilsvarende findes i Thailand et større antal palmeoliemøller.

Med udgangspunkt i erfaringerne fra arbejdet i Malaysia kan der gennemføres tilsvarende landestudier i Thailand og Sydafrika samt overvejes, hvorledes samarbejdet om CDM kan gennemføres i andre ulande samt lande, der kan modtage blandede kreditter.

Danmark har igennem en længere årrække via øststøtten haft et tæt samarbejde på energiområdet med landene i Østersøområdet. Polen, Estland og Letland har ratificeret Kyoto-protokollen, mens Rusland forventes at gøre dette i nærmeste fremtid. Det er usikkert, hvornår Litauen vil ratificere.

Aktiviteterne på energiområdet i disse lande har – gennem et mangeårigt fokus på energieffektivisering, energiplanlægning og CO₂-reducerende tiltag i øvrigt – været med til øge værtslandenes muligheder for at indgå i et JI-samarbejde om energiprojekter. Der er i Polen, Estland og Rusland igangsat aktiviteter under energiøststøtten, der både fremmer kapacitetsopbygningen på JI-området, og understøtter gennemførelsen af JI-pilotprojekter. Sigtet med disse projekter er, ud over at Danmark erhverver primære kreditter, at opnå JI-erfaringer samt at bane vejen for kommende danske JI-projekter.

I Polen er der via øststøtten identificeret tre potentielle JI-pilotprojekter, ”Kraftvarme-projekt i Legionowo”, ”Kraftvarmeanlæg på Papirfabrik, Myszkow” samt ”Biomassebaseret Fjernvarmesystem, Pisz”. I øjeblikket undersøges mulighederne for at gennemføre disse projekter som JI-pilotprojekter.

Også i Estland og Rusland er der under øststøtten på energiområdet iværksat aktiviteter med henblik på et dansk samarbejde med de pågældende lande om JI- projekter, herunder om gennemførelse af konkrete JI-pilotprojekter. Der er i Estland tale om projekter inden for områderne biomassebaseret fjernvarme, energieffektivisering i gadebelysning samt biomassebaseret kraftvarme, mens der i Rusland er fokus navnlig på energieffektivisering på store virksomheder og i fjernvarmesektoren, omstilling til biomasse samt vindkraft.

Energistyrelsen udgav i foråret 2002 en manual for etablering af JI- og CDM-projekter: Joint Implementation and Clean Development Projects, Manual for project developers. Manualen retter sig særligt mod projektudviklere inden for den private sektor. Denne manual giver en grundig indføring i de kontrolprocedurer og institutioner, der er nødvendige for at få emissionsreduktioner fra JI- og CDM-projekter godkendt til brug og videresalg. Disse er desuden kort beskrevet i kapitel 5. Desuden gennemgås kriterierne for miljømæssig additionalitet, godkendelse og monitorering af baseline, værtslandets godkendelse af projektet, registrering af projekter, udstedelse af kreditter osv. Desuden giver manualen en indikation af, hvilke yderligere JI- og CDM-relaterede omkostninger en projektudvikler kan forvente i løbet af projektets løbetid. Arbejdet med manualen blev fulgt af en bred styregruppe med deltagelse af relevante ministerier samt repræsentanter for erhvervslivet. Siden manualen blev præsenteret har en række virksomheder henvendt sig til Energistyrelsen med uddybende spørgsmål og konkrete projekt forslag.

Energistyrelsen er i gang med en revision af manualen, som forventes at udkomme i sommeren 2003. Revisionen sker på baggrund af en uddybende beskrivelse af det eksisterende regelsæt, der nu er godkendt af Klima-kon­ventionens parter, samt de erfaringer der er indhentet fra det hurtigt udviklende marked. Manualen vil i revisionen blive delt mere tidssvarende i en JI-manual og en CDM-manual.

Samarbejdet om etablering af en ”Testing Ground” for JI-projekter i Østersøregionen er et eksempel på generering af kreditter via en multilateral finansieringsinstitution. De nordiske energiministre har således i juni 2002 besluttet at oprette en JI-facilitet i tilknytning til det nordiske miljøfinansieringsinstitut NEFCO. Faciliteten vil mod finansiering af transaktionsomkostninger ved gennemførelse af JI-projekter modtage et antal CO₂-kreditter som efterfølgende fordeles imellem investorerne.

Den nødvendige kapital er sat til minimum 10 millioner euro som et éngangsbeløb, som finansieres gennem nationale beslutninger i de nordiske lande og Tyskland.

NEFCO forventer at erhverve konkurrencedygtige kreditter med udgangspunkt i egne erfaringer med udvikling og gennemførelse af energiprojekter i regionen, samt kontakter til andre større finansieringsinstitutioner, blandt andet PCF. NEFCO vil i lighed med andre kvotebanker anvende en strategi, hvor investors risiko spredes på en række projekter. Godkendelse af de enkelte projekter vil ske i samarbejde med investorlandene.

Foruden landene omkring Østersøen vil samarbejdet også være åbent for private virksomheder, samt andre interesserede lande.

Miljøministeriet har påbegyndt forhandlinger om generelle samarbejdsaftaler (Memorandum of Understandings, MoUs) om JI-projekter og eventuel kvotehandel under Kyoto-protokollen med i alt 6 lande (Polen, Rumænien, Slovakiet, Rusland, Ukraine og Bulgarien). Der er indtil videre indgået endelig aftale med Slovakiet og Rumænien. Desuden vurderes aftalerne med Polen og Rusland at være kommet langt. Der satses på at indlede forhandlinger med de resterende, relevante JI-værtslande inden for de kommende måneder.

Til håndtering af de konkrete JI-projekter, der er under etablering på basis af igangværende bistandsprojekter, er der endvidere i begrænset omfang igangsat et generelt forberedelsesarbejde med følgende elementer:

• Der er etableret en pipe-line med knap 20 igangværende støtteprojekter, der eventuelt kan konverteres til JI-projekter
• Der er tegnet kontrakt med det internationale certificeringsfirma, SGS, om validering/determinering af de første 5 baseline-studier.
• Der er indgået kontrakt med et større advokatfirma om udarbejdelse af udkast til en standardkontrakt for JI-projekter, som kan håndtere de særlige juridiske forhold, der gør sig gældende i relation til mellemstatslige aftaler om JI-projekter – herunder også kontraktrelationer mellem værtsstat og ejer af de anlæg, de konkrete reduktionsprojekter etableres på. Der er tale om relativt komplekse kontrakter, som skal regulere en leverance af CO₂-kreditter, som kan blive udstrakt over op til 21 år.
• Da de mulige samarbejdspartnere har en yderst begrænset kapacitet inden for håndtering af Kyoto-protokollens fleksible mekanismer, har Miljøstyrelsen givet støtte til et mindre institutionsopbygningsprojekt i landene, som igangsættes, når MoU’erne er underskrevet.
• Endelig forberedes etablering af et midlertidigt ”Registry”, der kan anvendes til registrering af danske handler med de fleksible mekanismer. Et egentligt register for disse handler må afvente retningsliner fra IPCC, der har igangsat et større arbejde herom, som Miljøstyrelsen deltager i.

I første omgang er 4 projekter udvalgt som JI-pilotprojekter: ”Sawdust 2000”-projektet i Rumænien, Kosice geotermi-projektet og Presov kraftvarme-pro­jektet, Slovakiet samt lossepladsgasprojektet i det nordvestlige Rusland. For disse projekter er såkaldte Baseline-studier (BLS), Project Design Document samt Monitoring Plan færdiggjort eller under udarbejdelse. ”Sawdust 2000” og formentlig også Kosice-projektet forventes klar til kontraktindgåelse i år.

Derudover vurderes fire polske projekter (3 metanreducerende projekter og et geotermi-projekt) umiddelbart velegnede som JI-projekter, men her afventes den polske regerings udmelding om, hvilke projekt-typer man vil tillade indgår som JI-projekter. Tilsvarende vurderes affaldsforbrændingsprojektet i Kiev, Ukraine, som velegnet, men også her afventes tilbagemelding fra myndighederne, før der igangsættes videre vurderinger. Disse 5 projekter er alle rimeligt gennemarbejdede og kan hurtigt være klar til investeringsfasen.

De øvrige projekter på pipelinen er ikke så langt fremme i projektforberedelsen, men det vurderes, at de fleste af dem vil kunne kontraktes som JI-projekter inden for 1-2 år, under forudsætning af at værtslandene vil medvirke.

Bilag 12.2.

Hovedkonklusioner vedr. de udbudsretlige regler i relation til staters og forsyningsvirksomheders handel med CO₂-kvoter og -kreditter

I det følgende beskrives kort de udbudsretlige principper, der skal følges, hvis den danske stat eller danske forsyningsvirksomheder skal indkøbe CO₂-kvoter eller -kreditter til at dække en del af den danske reduktionsforpligtelse.

Udbudsreglerne gælder kun offentlige køb samt køb foretaget af forsyningsselskaber (herunder elselskaber samt selskaber inden for energi, transport og vand). Udbudsreglerne søger at beskytte den frie konkurrence mellem private aktører i forhold til de offentlige indkøbere. Rene private handler er derfor ikke omfattet af udbudsdirektiverne (men af konkurrenceloven).

Direkte handel mellem to eller flere stater er formentlig ikke omfattet af udbudsreglerne og kan som sådan antagelig gennemføres på bilateral basis uden ligestillings- eller udbudskrav.

Det kan ikke siges med sikkerhed på nuværende tidspunkt, hvorvidt CO₂-kvoter og CO₂-kreditter kan defineres som varer eller tjenesteydelser. Grænsen mellem varer og tjenesteydelser kan ikke trækkes klart op. Men det kan siges, at hvis noget ikke er en vare, er det en tjenesteydelse – der er ingen mellemformer udbudsretligt.

I det omfang man kan karakterisere CO₂-kvoter og -kreditter som et rent immaterielt produkt frigjort fra sin oprindelse (dvs. afledt af et projekt), des mere kan man frigøre sig fra hensynet til den fri konkurrence, da produktet vil være mere ensartet. Jo mere det bagvedliggende projekt er inde i billedet, jo vigtigere er hensynet til lige konkurrence.

Stater skal altid foretage EU-udbud forud for større varekøb. Hvis CO₂-kvoter og -kreditter defineres som varer, skal stater altid foretage EU-udbud. Forsyningsselskaber skal som hovedregel foretage EU-udbud ved varekøb, men kan handle varer uden at følge reglerne om EU-udbud i den udstrækning, at handlerne foregår på et likvidt og transparent marked med det fornødne tilsyn og kontrol (à la et råvaremarked).

Hvis kreditter og kvoter defineres som tjenesteydelser, er de formentlig fritaget for EU's detaljerede regler for udbud. Fritagelsen betyder antagelig, at både stater og forsyningsselskaber kan handle kvoter og kreditter på en børslignende markedsplads (à la fondsbørs).

For visse tjenesteydelser er det ikke nødvendigt for stater og forsyningsselskaber at opfylde EU’s detaljerede regler for udbud, men anskaffelser skal som mindstemål ske efter principper for ligebehandling og ikke-diskrimination.