2. Revideret opgørelse af Danmarks man­­­ko for udledning af drivhusgasser i 2008-2012

Dette kapitel redegør for, hvor meget der forventes at mangle i, at Danmark kan opfylde de indgåede forpligtelser i Kyoto-perioden, 2008-2012, hvis der ikke iværksættes nye tiltag, der kan dække mankoen ind – indenlandsk eller gennem køb af reduktioner i udlandet. Denne størrelse benævnes i det følgende klima-mankoeneller bare mankoen.

2.2. Opgørelse af Danmarks manko for udledning af drivhusgasser i 2008-2012

I forbindelse med indgåelse af Kyoto-protokollen i 1997 forpligtede EU sig kollektivt til en reduktion på 8 pct. af udledningen af drivhusgasser i forhold til basisåret 1990[1]. EU's reduktionsforpligtelse blev herefter delt ud på medlemslandene i en politisk byrdefordelingsaftale fra 1998. Danmark skal ifølge denne aftale reducere med 21 pct. i forhold til 1990.

I forbindelse med aftalen tog Danmark i en erklæring forbehold for effekterne af en stor el-import fra Norge og Sverige i basisåret 1990. Denne el-import, der var affødt af store regnmængder dette år, medførte, at danske kraftværker producerede tilsvarende mindre og dermed udledte 6,3 mio. ton CO₂mindre dette år. Det danske synspunkt i forhold til EU's byrdefordeling var og er, at en tilfældighed som stor el-import i et enkelt år ikke bør betyde, at Danmarks reduktionsforpligtelse i forhold til EU på 21 pct. skal beregnes med udgangspunkt i de tilfældigt lave udledninger i 1990. Men i marts 2002 måtte Danmark acceptere en rådsbeslutning, der forpligter Danmark juridisk til en reduktion på 21 pct. i forhold til udledningerne i basisåret, der ikke er korrigeret for el-importen.

Danmark opnåede dog et tilsagn i en politisk erklæring fra Rådet og Kommissionen vedtaget samtidig med rådsbeslutningen om, at der senere tages hensyn til Danmarks antagelser om basisåret. Dette vil skulle ske i forbindelse med fastlæggelsen af de tilladte udledningsmængder (målt i ton) i 2006. Situationen er altså, at Danmark vil være juridisk forpligtet til en reduktion på 21 pct. af de faktiske udledninger i basisåret. Der søges dog opnået kompensation for den store el-import i basisåret ved EU's endelige fastlæggelse af de enkelte medlemslandes reduktioner, målt i ton i 2006.

Dette er nærmere beskrevet i bemærkningerne til forslag til folketings-beslutning om Danmarks ratifikation af Kyoto-protokollen (B 91), fremsat af miljøministeren den 3. april 2002. I overensstemmelse med disse bemærkninger vil regeringen – med udgangspunkt i den nævnte politiske erklæring fra Rådet og Kommissionen – arbejde for, at den reduktionsbyrde, Danmark skal løfte i 2008-2012, kommer til at svare til 21 pct. af et 1990-niveau korrigeret for el-import. Betydningen af korrektionen vedrørende 1990-niveauet for el-eksport svarer til 5 mio. ton CO₂pr. år 2008-2012 (79 pct. af de 6,3 mio. ton CO₂nævnt ovenfor).

Mankoen nedenfor er både opgjort ud fra det dårligst tænkelige udfald af disse forhandlinger – det vil sige, at der ikke tages hensyn til den betydelige el-import i 1990 – og en situation, hvor der tages hensyn til betydningen af el-importen i 1990 på en måde, der svarer til, at der ville kunne korrigeres herfor.

De danske udledninger af klimagasser bestod i 2000 af CO₂(77,1 pct.), metan (8,4 pct.), lattergas (13,3 pct.) og de såkaldte industrigasser (1,2 pct.). CO₂-emissionerne stammer primært fra energiforbrug i alle sektorer samt fra cementproduktion. Metan-emissionerne stammer primært fra landbrug og affald. Lattergas-emissioner kommer primært fra landbruget. Industrigasserne er primært kølemidler udviklet til erstatning for de nu forbudte CFC’er samt SF₆, der blandt andet anvendes i højspændingsanlæg[2].

Opgørelsen af mankoen for udledning af drivhusgasser 2008-2012 bygger på en række sektorspecifikke fremskrivninger af de indenlandske emissioner for denne periode. Disse emissioner afhænger af omfanget af økonomisk aktivitet i alle samfundets sektorer, energipriser, den teknologiske udvikling, samt af den lovgivning der regulerer de enkelte aktiviteter med hensyn til miljø, energieffektivitet mv. Alle sektorfremskrivninger er blevet opdateret som grundlag for denne rapport[3].

Blandt de vigtigste forudsætninger for beregningerne af de indenlandske emissioner kan nævnes, at fremskrivningerne er baseret på Finansministeriets skøn for den økonomiske udvikling (jf. Økonomisk Redegørelse, januar 2002 for så vidt angår vækstrater 2002-2010 og Finansredegørelse 2001 for så vidt angår 2010-2017) og Det Internationale Energiagenturs (IEA) forventninger til fremtidige energipriser (IEA, ”World Energy Outlook 2002”). Desuden er fremskrivningerne baseret på de allerede vedtagne reguleringer af diverse sektorer – herunder miljøreguleringen af landbruget og energisektoren.

Som alle fremskrivninger er også denne behæftet med en rækkeusikkerheder, det kun i begrænset omfang er muligt at kvantificere. Mankoopgørelsen kan derfor kun tages som et bedste bud på nuværende tidspunkt.

Som det fremgår af tabel 2.1, kan Danmark ifølge den seneste fremskrivning af de forventede emissioner af drivhusgasser forvente en manko i op­fyl­delsen af den danske klimaforpligtelse på 25 mio. ton CO₂-æk­vi­va­lenter i første forpligtelsesperiode 2008-2012 – eller 20 mio. ton hvis basisåret korrigeres for el-importen i 1990.

Knap 10 mio. ton af mankoen skyldes forventninger om en stor el-eks­port i denne periode. CO₂er den eneste af drivhusgasserne, der udviser en betydelig stigning i udledningerne i perioden fra 2000 til 2010 – også når der ses bort fra den forventede el-eksport. Omvendt falder emissionerne af metan og lattergas, der primært stammer fra landbruget. Dette skyldes primært Vandmiljøhandlingsplanerne. Endelig er der et lille fald i emissionerne af de såkaldte industrigasser. Det er nu besluttet at udfase nyanvendelse af de fleste af industrigasserne inden 2006, og når faldet i emissioner heraf i 2010 og 2015 ikke er større, skyldes det, at en del først frigives til atmosfæren ved senere lækager i køleanlæg mv.

Der er ikke foretaget fremskrivning for landbrugssektorens emissioner af metan og lattergas for perioden efter 2012, fordi det ikke har kunnet nås indenfor den givne tidsramme og i øvrigt ville være behæftet med betydelige usikkerheder på grund af den uafklarede situation omkring EU's landbrugsordninger. I ”2015”-fremskrivningen svarer landbrugets emissioner derfor til 2010-niveauet.

Danmarks reduktionsforpligtigelser efter 2012 er heller ikke kendt. Der kan derfor ikke laves en samlet opgørelse for mankoen efter dette tidspunkt. Faldet i udledninger af drivhusgasser efter 2012, jf. kolonnen for ”2015” sammenlignet med ”2010”, skyldes primært forventet lavere emissioner fra el-sektoren, hvor gasfyrede kraftværker ventes delvist at erstatte gamle kulfyrede værker. De øvrige sektorer er mere eller mindre konstante.

Tabel 2.1. Danmarks forventede manko for udledning af drivhusgasser 2008-2012 (mio. ton CO₂-ækvivalenter)

1. Danmarks samlede nettoudledning af drivhusgasser i basisåret 1990, i 2000 og i basisfremskrivningen opgjort i overensstemmelse med Danmarks juridiske reduk­tionsforpligtelse.
2. Basisåret for CO₂, metan og lattergas er 1990, mens det for industrigasser er valgt at anvende 1995, jf. Kyoto-protokollen.
3. Såvel reduktionsmål som manko med og uden el-eksport er opgjort dels ud fra Danmarks juridiske forpligtigelse, dels ud fra et basisår korrigeret for el-import jf. den politiske erklæring fra Rådet og Kommissionen. Da det ikke er tilladt indenfor Kyoto-protokollen at korrigere for el-eksport og el-import, vil den politiske erklæring skulle udmøntes på anden vis end ved ændring af Kyoto-målet.
4. ”2010” bruges som udtryk for de gennemsnitlige emissioner i første forpligtel­sesperiode 2008-2012.
5. ”2015” bruges som udtryk for de gennemsnitlige emissioner i perioden 2013-2017.
6. Der er ikke foretager en ny fremskrivning af landbrugets emissioner af metan og lattergas for perioden 2013-2017. Her fastholdes emissionerne for første forpligtel­sesperiode.
7. Manko ved kvoteordning, hvor netto-el-eksport modsvares af indkøb af interna­tionale kvotebeviser eller alternativt forhindrer netto-el-eksport.

Omfanget af netto-el-eksport er formentlig den enkeltfaktor bag de indenlandske emissioner, der kan udvise størst variation frem mod 2012. Det er en almindelig opfattelse, at de øvrige lande på det fællesnordiske el-marked nærmer sig en situation med underskud af produk­tions­kapacitet, hvorimod Danmark har overkapacitet i forhold til indenlandske behov. I den situation er der et muligt marked for en øget netto-el-eksport fra Danmark til de øvrige nordiske lande med deraf følgende stigning i CO₂-emissionerne. Denne problemstilling illustreres i tabel 2.1 under ”El-eksport(+)/import(-)” i ”2010” og ”2015” (i 2000 var der en min­dre netto-el-import). Der er i forlængelse heraf beregnet en manko uden belastning fra netto-el-eksport dvs. under forudsætning af, at eventuel netto-el-eksport modsvares af indkøb af internationale kvotebeviser, eller at kvoteordningen alternativt forhindrer netto-el-eksport.

Ovenstående fremskrivning af klimamankoen er en væsentlig opskrivning i forhold til de fremskrivninger, der dannede baggrund for Folketingets debat om ratifikation af Kyoto-protokollen. Bilag 2.1 redegør for de væsentligste delfaktorer bag de seneste års opskrivning af klimamankoen.

Bilag 2.1.

Faktorer bag opskrivning af klimamankoen siden april 2001

Den i tabel 2.1 indikerede klima-manko er en væsentlig opskrivning i forhold til tidligere fremskrivninger. Tabel 2.2 illustrerer udviklingen i skønnet over mankoen med tilhørende forudsætninger siden fremsættelse af beslutningsforslagene B194 fra april 2001 og B91 fra april 2002, der dannede baggrund for Folketingets beslutning om ratifikation af Kyoto-protokollen.

Tabel 2.2. Udviklingen i fremskrivningen af klima-mankoen i første forpligtigelsesperiode ”2010”

1) Det danske Kyoto-mål var indtil marts 2002 fastsat under hensyntagen til både IPCCs bestemmelser, der ikke tillader korrektion for el-eksport/import samt EU's interne byrdefordelingsaftale, hvori Danmark har taget forbehold for den ekstraordinært store el-import i basisåret 1990. I B194 var der korrigeret for el-importen og på basis af de da foreliggende tal for basisåret (total korrigeret emission 1990 = 76,4 mio. ton) kunne Kyoto-målet beregnes til 60,4 mio. ton. Som følge af aftale i EU af 4. marts 2002 indgik der i B91 oplysninger om basisår med og uden korrektion for el-importen i 1990. Dette lægges også til grund i denne opgørelse. Kyoto-målet er beregnet til henholdsvis 60 og 55 mio. ton på basis af opdaterede tal for basisåret 1990 (total korrigeret emission 1990 = 76,0 mio. ton / total ukorrigeret emission 1990 = 69,7 mio. ton). Danmarks Miljøundersøgelsers opdatering af de historiske data 1990-99 mellem april 2001 og april 2002 indebar bl.a. en nedjustering af basisåret med knapt 0,5 mio. ton CO₂-æk­vi­va­lenter, og dermed en forøgelse af mankoen med 0,4 mio. ton CO₂-ækvivalenter.

2) Manko ved kvoteordning, hvor netto-el-eksport modsvares af indkøb af inter­nationale kvotebeviser eller alternativt forhindrer netto-el-eskport.

Der er en række årsager til den ret betydelige opskrivning af klima-mankoen siden april 2001:

For det førsteer der som følge af den juridiske EU-rådsbeslutning og den politiske erklæring fra Rådet og Kommissionen her valgt at opgøre Kyoto-målet både med og uden korrektion for el-importen i 1990, jf. ovenfor. Da det ikke indenfor Kyoto-protokollen er tilladt at korrigere for el-eksport og -import, vil den politiske erklæring skulle udmøntes på anden vis end ved ændring af Kyoto-målet. Hvis der ikke sker en sådan udmøntning, vil reduktionsbyrden øges med 5 mio. ton CO₂. Det betyder en tilsvarende stigning i mankoen set i forhold til skønnet herfor i B194 fra april 2001.

For det andet er der siden B194 (april 2001) og B91 (april 2002) sket en opdatering af fremskrivninger for alle drivhusgasser. Den nye fremskrivning er dels baseret på et opdateret statistikgrundlag, dels en række opdaterede forudsætninger om udviklingen frem til 2008-2012. Mankoen skønnes nu til 20,0 mio. ton CO₂under forudsætning af, at udmøntningen af den politiske erklæring nævnt overfor indebærer en reduktionsbyrde, der svarer til, at udledningen i basisåret korrigeres for el-import ligesom i de hidtidige opgørelser.

Som nævnt er der mellem de to fremskrivninger en ændring på i alt 5,2 mio. ton CO₂svarende til omkring 7 pct. af den samlede forventede drivhusgasemission i 2008-2012. Tabel 2.3 nedenfor viser, hvordan ændringen er sammensat.

Tabel 2.3. Ændringen i mankoen 2008-2012 i forhold til skønnet fra april 2001

Anm.: På grund af afrunding summer de enkelte komponenter ikke præcist til den nye manko.

1) Ekskl. el og fjernvarme.

Ændrede forudsætninger for el- og fjernvarmeproduktion (punkt 1 til 4 i tabellen) har hævet CO₂-emissionerne i 2010 med ca. 2,0 mio. ton, hvilket svarer til 5 pct. Det skyldes dels et forventet højere fjern­varme­forbrug, dels en forventet større el-produktion på de konventionelle kraftværker. Den forventede højere el-produktion på kraftværkerne skyldes hovedsageligt en antagelse om relativt lavere brændselspriser (kul og naturgas) sammenholdt med stigende priser på det nordiske el-marked, men også en antagelse om lidt langsommere skrotning af ældre kraftværker.

Ændringerne i den danske el-produktion bestemmes af forholdene på det nordiske el-marked og ikke direkte af størrelsen af det danske elforbrug. Ændringen på 2,0 mio. ton CO₂kan dog statistisk opdeles på effekter fra forbruget og effekter fra forsyningssektoren, således som det er gjort i tabel 2.3. Nedenfor gennemgås punkterne i tabel 2.3 med udgangspunkt i de samlede emissioner, der ikke er korrigeret for el-eksport (næstsidste søjle).

1. Der forventes nu et større fjernvarmeforbrug, hvilket medfører øgede emissioner på 0,7 mio. ton CO₂fra fjernvarmeproduktionen.

2. Tilsvarende forventes et større dansk elforbrugi 2008-2012 end i den tidligere fremskrivning, hvilket svarer til en stigning på 2,4 mio. ton CO₂, hvis det alene skulle produceres i Danmark. Der er både stigninger i den separate el-produktion og i kraftvarme. Det sidste på grund af det større fjernvarmeforbrug. Stigningen i el- og fjernvarmeforbruget skyldes i hovedsagen de samme faktorer, som forklarer ændringen i det øvrige energiforbrug, jævnfør pkt. 6 nedenfor[4].

3. Der forventes nu et højere gennemsnitligt CO₂-indholdi el-produktionen, svarende til en stigning på i alt 1,9 mio. ton CO₂. Det skyldes, at der forventes en større el-produktion på de konventionelle kraftværker og en mindre el-produktion baseret på vindkraft.

4. Dertil kommer, at el-eksporten– der opgøres rent statistisk som forskellen mellem el-produktion og indenlandsk elforbrug – bliver ca. 3,0 mio. ton CO₂mindre i den nye fremskrivning.

5. Det øgede energiforbrug fra olie/gasindvindingensvarende til en stigning på 0,7 mio. ton CO₂skyldes især, at der i dag må forventes en noget større produktion af olie og gas i Nordsøen. Der er især tale om videreudbygning af felterne Halfdan og Dan. Den nye indvinding kræver et øget brændselsforbrug på ca. 0,3 mio Nm³naturgas pr. år til vandinjektion, gaskomprimering og transport.

6. Den ændrede forventning til energiforbruget i erhvervslivetskyldes primært:

• En ny økonomisk fremskrivning, der indebærer en øget økonomisk vækst samt en relativ forskydning af den samlede produktion over mod energiintensiv vareproduktion.
• CO₂-afgifterne fastholdes nu i nominelle priser, hvor de tidligere blev antaget løbende justeret, så de var konstante i reale priser.
• Afvikling af tilskudsordningen til energibesparelser i erhvervslivet.
• En forbedring af den økonometriske model (EMMA), der anvendes til fremskrivning af erhvervslivets energiforbrug. Modellen har tidligere haft en tendens til at undervurdere stigningen i energiforbruget, hvilket nu er korrigeret. Blandt andet har Risø foretaget en reestimation, der fører til væsentligt lavere ”automatiske” tekniske fremskridt.
• Et højere udgangsniveau for fremskrivningen. Energiforbruget i 2001 lå noget højere end ventet i fremskrivningen fra april 2001.

Stigningen i erhvervenes forventede energiforbrug i 2010 er i alt på 37,5 PJ inkl. el- og fjernvarmeforbrug. Denne stigning skyldes en kombination af mange forskellige ændringer, som vist i tabel 2.4. Med det større energiforbrug i erhvervene forventes CO₂-udledningen at stige med 1,5 mio. ton.

Tabel 2.4. Årsagerne til det forventede større energiforbrug i erhvervene

7. Forventningerne til energiforbruget i husholdningerer stort set uændrede i forhold til fremskrivningen fra april 2001. Der er dog tale om et beskedent fald, som svarer til et fald i CO₂-udledningen på 0,1 mio. ton.

8. Vejtransportens energiforbrugforventes nu at ligge ca. 3 pct. over det niveau for 2010, der forventedes i "Begrænsning af transportsektorens CO₂-udslip – Regeringens handlingsplan. April 2001". Dette svarer til ca. 0,4 mio. ton CO₂samt 0,1 mio. ton CO₂-ækvivalenter fra den til energiforbruget hørende udledning af lattergas fra katalysatorbiler. Justeringen af fremskrivningen baserer sig på de seneste økonomiske prognoser og på en revision af den forventede trafikudvikling for såvel gods- som persontrafikken.

Fremskrivningen baserer sig således på en reestimering af trafikudviklingen med udgangspunkt i en analyse af den historiske udvikling. På personbiltrafikområdet tager fremskrivningerne udgangspunkt i udviklingen i antal nyregistreringer, skrotninger og bilpark samt en række underliggende økonomiske parametre. På godsområdet er fremskrivningen blandt andet baseret på den forventede økonomiske udvikling fordelt på erhvervssektorer og disse sektorers transportudvikling. I den nye fremskrivning medregnes udenlandske vognmænds indkøb af diesel i Danmark på 4,66 PJ svarende til 0,3 mio. ton CO₂. Dette indkøb forventedes i de tidligere fremskrivninger at være forsvundet i første forpligtelsesperiode i takt med den fortsatte harmonisering i EU.

Samlet giver disse ændringer anledning til stigning i den forventede udledning af drivhusgasser fra transport på 0,8 mio. ton CO₂-ækvivalenter.

9. Endelig har DMU måttet foretage en statistisk korrektionaf niveauet for drivhusgasemissionerne i basisåret, der medfører en øget reduktionsforpligtelse på 0,4 mio. ton CO₂-ækvivalenter.

Mankoen eksklusive el-eksport(sidste søjle i tabel 2.3) er i den nye frem­skrivning steget med 3,0 mio. ton CO₂mere end mankoen inklusive el-eksport, når den nye fremskrivning sammenlignes med fremskriv­ningen fra april 2001. Det er udtryk for, at det endelige indenlandske elforbrug nu forventes at stige mere end tidligere – med 11,7 PJ. Denne stigning giver sig imidlertid ikke udslag i Danmarks samlede emission, da el-eksporten forventes tilsvarende reduceret. Med andre ord er det forbruget af fossile brændsler i den samlede el-produktion, der betyder noget for emissionerne, mens fordelingen på indenlandsk elforbrug og el-eksport kun er en statistisk fordeling.