3. De internationale regler for reduktion af drivhusgasudledningen og anven-delsen af fleksible mekanismer

I dette kapitel gives en beskrivelse af de globalt fastsatte rammer for reduktion af drivhusgasudledningen, og Danmarks forpligtelse i Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode, 2008-2012, samt reglerne for anvendelse af fleksible mekanismer. Kapitlet giver afslutningsvis en kort beskrivelse af de opfølgende processer, som kan forventes i Kyoto-protokolregi i de kommende år.

3.2. Klimakonventionen og Kyoto-protokollen

Ved FN's konference om miljø og udvikling (UNCED) i Brasilien i 1992 underskrev Danmark sammen med 153 andre lande FN’s Klimakonvention. Konventionen anerkender klimaændringerne som et globalt problem, og at de menneskeskabte udledninger af drivhusgasser er en væsentlig årsag til klimaændringer. De industrialiserede lande blev enige om at sigte mod at stabilisere deres udledninger af drivhusgasser på 1990 niveau. Danmark ratificerede Klimakonventionen den 21. december 1993, og konventionen trådte i kraft den 21. marts 1994. Konventionen indeholder ikke konkrete reduktionsforpligtelser for industrilandene.

Kyoto-protokollenblev vedtaget på den tredje Partskonference i Kyoto, Japan, i december 1997. Kyoto-protokollen fastlægger konkrete reduktionsforpligtelser for de industrialiserede parter til Klima-konventionen, de såkaldte Annex B-lande, og indeholder en række regler for, hvordan reduktionerne skal opnås[1]. Med indgåelsen af den politiske aftale på den genoptagne sjette Partskonference (COP6-bis) i Bonn i juli 2001 om de udestående spørgsmål i Kyoto protokollen, opnåede parterne politisk enighed om de regler, der skal sikre protokollens ikrafttrædelse.

Den syvende Partskonference i Marrakech i november 2001 færdiggjorde på baggrund af Bonn-aftalen de juridiske tekster om udmøntningen af Kyoto-protokollen. Med Marrakech-aftalen er der således enighed om de nødvendige retningslinier for, at parternes nationale lovgivende forsamlinger kan ratificere og implementere protokollen, herunder de fleksible mekanismer.

Kyoto-protokollen er i dag ratificeret af 102 lande, og protokollen forventes at træde i kraft i løbet af 2003, når Rusland har ratificeret. Mindst 55 parter, som tilsammen repræsenterer mindst 55 pct. af Anneks B-landenes CO₂-emissioner i 1990, skal have ratificeret protokollen, før den træder i kraft.

3.3. Kyoto-protokollens reduktionsmålsætninger

Kyoto-protokollen fastlægger konkrete reduktionsforpligtelser for en række af parterne under Klimakonventionen. Reduktionsforpligtelserne er et udtryk for de reduktioner, som parterne skal opfylde i første forpligtelsesperiode i 2008-2012 (et gennemsnit af de fem år) i forhold til basisåret 1990. Kyoto-protokollen indeholder en række regler for, hvordan reduktionerne skal bevises og godkendes. Det er dog op til den enkelte part, hvordan den konkrete lovgivning, der skal regulere virksomheder og borgere, skal udvikles, det vil sige hvordan protokollen skal implementeres nationalt.

EU påtog sig en samlet reduktionsforpligtelse på 8 pct. i forbindelse med vedtagelsen af Kyoto-protokollen. EU vedtog i 1998 den såkaldte ”byrdefordelingsaftale”, som fastlægger, hvor meget hvert enkelt EU-land skal reducere. I henhold til aftalen skal Danmark reducere med 21 pct. Baggrunden for den relativt høje danske reduktionsforpligtelse er, at de højst udviklede EU-lande påtog sig de største forpligtelser, mens de mindst udviklede EU-lande omvendt fik lov at øge deres udledninger af drivhusgasser.

Færøerne og Grønland er også omfattet af FN’s klimakonvention. Danmarks forpligtelser i henhold til klimakonventionen – blandt andet vedrørende opgørelse og rapportering om drivhusgasudledninger mv. – gælder således også for de nordatlantiske dele af riget.

Grønland er ligesom Danmark også omfattet af Kyoto-protokollen. Grønland er således forpligtet til en reduktion på 8 pct. af Grønlands emissioner i 2008-2012 i forhold til 1990. Færøernes hjemmestyre ønskede derimod, at der i forbindelse med Danmarks ratifikation af Kyoto-protokollen blev taget et territorialt forbehold for Færøerne. Færøerne har således ikke nogen reduktionsforpligtelse.

3.4. Reglerne for anvendelse af de fleksible mekanismer

Ifølge Kyoto-protokollen er det muligt for de industrialiserede lande, der har påtaget sig forpligtende målsætninger for deres udledning af drivhusgasser, at anvende Kyoto-protokollens fleksible mekanismer, der tillader handel med emissionstilladelser mellem lande med forskellige reduktionsomkostninger. Rationalet er, at drivhusgasudledning er et globalt problem, og det er mindre vigtigt hvor udledningerne sker. Reduktionerne kan dermed ske, hvor omkostningerne ved reduktionsindsatsen er lavest. Protokollen indeholder derfor bestemmelser om tre fleksible mekanismer, nemlig Clean Development Mechanism (CDM), Joint Implementation (JI), og Emissions Trading (kvotehandel). De to førstnævnte er projektmekanismer, somtillader, at parterne opfylder en del af deres reduktionsforpligtelser ved at gennemføre projekter i udlandet og fratrække reduktionen af drivhusgasudledningen i det nationale CO₂-regnskab. Sidstnævnte omhandler mulighederne for at handle med kvoter på tværs af landegrænser.

Clean Development Mechanism (CDM)

CDM-projekter etableres i partslande, der ikke har en konkret reduktionsforpligtelse i medfør af Kyoto-protokollen – i praksis i udviklingslandene. CDM-projekter skal være bæredygtige og skabe reelle, målbare udledningsreduktioner, som kan verificeres efter Kyoto-protokollens regler. Reduktionspotentialet i et projekt vurderes udfra en baselineberegning, der beskriver, hvad der ville være sket, hvis projektet ikke var gennemført. Baselinen skal valideres af en uafhængig enhed. For CDM-projekter skal der vælges mellem (a) en krediteringsperiode på 7 år, der kan forlænges med yderligere 2 gange 7 år til i alt 21 år (ved hver forlængelse skal der udformes ny baselineberegning og beregninger over reduktionerne), eller (b) en krediteringsperiode på 10 år, der ikke kan forlænges.

På mødet i Marrakech blev der nedsat et ”Executive Board” (EB), der skal gøre CDM-mekanismen praktisk anvendelig, følge implementering af projekter, samt efterfølgende udstede kreditter fra CDM-projekterne, der i modsætning til JI-projekter kan krediteres fra år 2000.

Joint Implementation (JI)

JI-projekter udarbejdes i et samarbejde mellem to lande med en reduktionsforpligtelse. Projekterne udføres typisk i Østeuropa, hvor de billigste reduktionspotentialer findes. For JI-mekanismen findes to spor, man kan følge, afhængig af om værtslandet opfylder sine indrapporteringsforpligtelser under Kyoto-protokollen eller ej. JI spor 1 – mellem to forpligtede lande som opfylder indrapporterings-forpligtelserne – minder meget om kvotehandel og reglerne herfor lægger op til en mellemstatslig forhandling om overførsel af kreditterne genereret på baggrund af et projekt. JI spor 2 – i et værtsland som ikke opfylder sine indrapporteringsforpligtelser – minder en del om CDM-mekanismen. Reduktionsmålinger og kreditudregninger sker her på baggrund af en baseline, og uafhængig verificering er nødvendig.

For begge spor gælder, at kreditter fra JI-projekter også kun kan opnås, så længe projektet er miljømæssigt additionelti forhold til den ellers forventede udvikling. For JI-projekter er der på nuværende tidspunkt ingen faste regler for krediteringsperiodens længde, men derimod en regel om, at kre­diteringsperioden først kan starte i 2008. Efter Kyoto-protokollens ikrafttræden vil der blive nedsat en ”Supervisory Committee” til at udarbejde de nærmere regler og følge implementering af JI spor 2.

Kreditter fra CDM- og JI-projekter udstedes efter, at reduktionerne er moniteret og verificeret (godkendte) af en uafhængig enhed, der er akkrediteret hertil af henholdsvis Executive Board for CDM og Supervisory Committee for JI. Dette kan gøres ved krediteringsperiodens afslutning eller flere gange i løbet af projektets løbetid. Der er visse omkostninger forbundet med en sådan verificering.

Kontrolapparatet for CDM og JI spor 2 skal sikre mod, at Annex B-lande får modregnet ikke-eksisterende reduktioner i deres nationale reduktionsforpligtelser. Kontrollen foretages dels af private, uafhængige enheder, dels af CDM Executive Board og JI Supervisory Committee.

International handel med kvoter

Udover projektmekanismerne CDM og JI indeholder Kyoto-protokollen bestemmelser om international handel med kvoter. Ideen er, at lande med reduktionsforpligtelser kan handle indbyrdes med deres tildelte emissionstilladelser (kvoter).

Rusland og Ukraine forventes at være blandt de største udbydere af kvoter på det internationale marked. Baggrunden for denne forventning er den negative økonomiske udvikling i disse lande siden Kyoto-protokollens basisår, 1990, som forventes at give disse lande et overskud af kvoter (”unused Assigned Amount Units”), der kan udbydes på det internationale marked.

De overskydende kvoter er som udgangspunkt ejet af myndighedernei Rusland og Ukraine og dermed ikke umiddelbart til rådighed for markedet. Et spørgsmål af væsentlig betydning for kvoteprisen er derfor, i hvilken udstrækning – og til hvilken pris – Rusland og Ukraine vil afgive retten til deres ubrugte udledningsrettigheder.

Generelt om anvendelsen af Kyoto mekanismerne

Reglerne for anvendelse af CDM og JI er ganske omfattende og komplicerede. Nedenfor er nævnt nogle af de væsentligste regler, der gælder for en parts implementering af de fleksible mekanismer i national lovgivning:

• Både investorlandet og værtslandet skal have ratificeret Kyoto-protokollen og skal opfylde en række bestemmelser om nationale overvågningssystemer og emissionsoversigter. 
• Det er kun i begrænset omfang tilladt at anvende ”sinks”, det vil sige CO₂-optag i marker, skove og lignende i CDM-projekter (svarende til 1 pct. af partens emissioner i 1990). Industrilande skal afstå fra at lave A-kraftprojekter i JI og CDM.
• De opnåede kreditter fra JI- og CDM-projekter skal være et supplement til de hjemlige politikker og virkemidler, der skal udgøre en signifikant del af indsatsen, dvs. reduktioner som ellers ikke ville være opnået[2].
• Virksomheder, der ønsker at deltage i international kvotehandel, skal autoriseres af partslandet, men partslandet forbliver ansvarlig for sine forpligtelser under protokollen. Der er en 2 pct. afgift på kreditter fra CDM-projekter. Provenuet fra denne afgift går til en klimatilpasningsfond, som skal finansiere projekter og programmer i udviklingslandene. Der er ingen tilsvarende afgift på JI og emissionshandel, og CDM-projekter i de mindst udviklede lande er fritaget for afgiften. 
• Der etableres forenklede regler for små CDM-projekter, det vil sige projekter på mindre end 15 megawatt, energibesparelsesprojekter, der reducerer energiforbruget med op til 15 gigawatt timer pr. år og andre projekter, der mindsker udslip af drivhusgasser mindre end 15.000 tons CO₂-ækvivalenter pr. år fra projektet. Formålet er, at reducere transaktionsomkostningerne for disse projekter. 
• De fire typer kreditter (AAU fra Emissionshandel, ERU fra JI, CER fra CDM, og RMU fra CO₂-optag) kan alle anvendes til at opfylde en parts forpligtelse fra Kyoto-protokollen, og alle kvoter og kreditter kan frit overføres mellem Annex B-lande i første forpligtelsesperiode. Der er dog visse begrænsninger på opsparingen til anden forpligtelsesperiode, jf. tabel 3.1 nedenfor.

Samlet oversigt

Tabel 3.1 nedenfor beskriver de forskellige enheder (kvoter og kreditter), der kan indgå i et system, der implementerer de fleksible mekanismer, samt nogle af restriktionerne på deres anvendelse:

Tabel 3.1. Fleksible mekanismer – enheder og deltagere m.m.

3.5. Opfølgende processer i Kyoto-protokolregi

Kyoto-protokollen fastsætter også en række regler for opfølgning på Kyoto-protokollen og parternes reduktionsforpligtelser. Det fremgår eksempelvis af protokollen, at parterne periodisk skal evaluere protokollen. Den første evaluering skal finde sted i forbindelse med den anden Partskonference efter protokollens ikrafttræden, det vil sige formodentlig i 2004. Det fremgår også af protokollen, at forpligtelserne i første periode (2008-2012) kun er et første skridt. Landenes forpligtelser i den anden periode (formodentlig 2013-2017) vil blive fastlagt i forhandlinger, som ifølge Kyoto-protokollen skal indledes senest den 31. december 2005. Endelig indeholder protokollen blandt andet følgende supplerende bestemmelser for parternes – herunder Danmarks – indrapportering af deres drivhusgas-emissioner, klimapolitiske virkemidler mv.:

• Fremsendelse senest den 1. januar 2006 af en rapport, der viser at parten frem til og med 2005 har gjort fremskridt (”demonstrable progress”) i efterlevelse af forpligtelserne under Kyoto-protokollen.
• Senest den 31. december 2006 (eller et år efter Kyoto-protokollens ikrafttrædelse, hvis dette tidspunkt falder senere) fremsendes en rapport med oplysninger om blandt andet partens tilladte emissionsmængde i 2008-2012 (dvs. baseret på de endelige opgørelser af emissionsniveauet i 1990), en beskrivelse af det nationale system til emissionsopgørelser, samt en beskrivelse af det nationale register til bogføring af kvoter og kreditter.
• Justering senest den 1. januar 2007 af det nationale system for emissionsopgørelser, så det lever op til de retningslinjer, som forventes vedtaget efter Kyoto-protokollens ikrafttræden.

Overholdelse af Kyoto-protokollen

I forbindelse med indgåelsen af den politiske aftale fra Bonn i juli 2001 blev der opnået enighed om regler for overholdelse af protokollen. Aftalen fastslår blandt andet, at konsekvensen for manglende måloverholdelse i første forpligtelsesperiode er, at en part for hvert manglende ton CO₂-ækvivalent i første periode skal reducere med 1,3 ton CO₂-ækvivalenter i anden forpligtelsesperiode (udover de fastsatte nye reduktionsfor­plig­telser).