4. EU’s direktiver om kvotehandel og energi­beskatning

4. EU’s direktiver om kvotehandel og energi­beskatning
4.1. Indledning

I dette kapitel beskrives EU's fælles holdning på direktiv for handel med CO₂-kvoter og forslaget til direktiv om energibeskatning. Kapitlet beskriver, hvilke effekter de to direktivforslag forventes at have – herunder hvilke nationale institutionelle konsekvenser EU’s kvotedirektiv vil have. Kapitlet beskriver endvidere for begge direktivers vedkommende de væsentligste udestående spørgsmål i forhandlingerne. Endeligt beskrives samspillet mellem kvotedirektivet og energibeskatningsdirektivet.

4.2. Indholdet i den fælles holdning på forslag til kvote­direktiv

Kyoto-protokollen og de indgåede aftaler om implementeringen af protokollen skitserer et system, hvor kun parter til protokollen handler, jf. kapitel 3. Systemet åbner dog mulighed for, at stater autoriserer juridiske enheder/selskaber og personer til at handle (det er dog stadig parten som er ansvarlig for opfyldelsen af reduktionsforpligtelsen). EU-kom­mis­sio­nens forslag til kvotedirektiv er et sådant system, hvor firmaer tildeles forpligtelser og emissionsrettigheder, der kan handles. Systemet er konstru­eret således, at det kan fungere, selv i det tilfælde, at Kyoto-pro­tokollen ikke træder i kraft.

Kommissionen fremsatte ultimo 2001 et forslag til direktiv om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasudledninger[1]. Forslagets formål er at bidrage til en omkostningseffektiv nedbringelse af EU’s udledning af drivhusgasser ved at inddrage markedsmekanismer til at opnå Fællesskabets Kyoto-målsætning. Der blev vedtaget fælles holdning i Rådet (miljø) den 9.-10. december 2002[2].

Den fælles holdning fra Rådet oversendes til Parlamentet i løbet af et par måneder, hvorefter Parlamentet kan acceptere eller komme med ændringer til den fælles holdning. Kommer Parlamentet med ændringsforslag, må Rådet igen overveje Parlamentets ændringsforslag.

Det er vanskeligt at vurdere, præcist hvordan det endelige direktiv vil se ud, men det må forventes at hovedstrukturen bibeholdes, særligt nu hvor der er mulighed for en vis grad af bortauktion, som Parlamentet har foreslået, jf. nedenfor.

Den fælles holdning opererer med en første fase i 2005-2007 og en anden fase i 2008-2012. Første fase er en overgangsperiode, som skal bruges til at indhente erfaringer med metoden inden anden fase i 2008-2012, som svarer til første forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen. De omfattede virksomheder er dog forpligtet til at deltage med økonomiske konsekvenser for overtrædelse af kvoten allerede fra 2005.

Den fælles holdning på kvotedirektivet minder i sin struktur om den danske CO₂-kvoteordning for el-sektoren, jf. kapitel 10. Der er dog en række væsentlige forskelle. Først og fremmest dækker kvotedirektivet bredere end den danske CO₂-kvoteordning. Direktivet indebærer, at der for en række virksomheder over en vis minimumsstørrelse inden for el-, varme-, olieraffinering, metal-, mineral-, glas-, papirmasse- og papirindustrien ind­­føres absolutte grænser på de enkelte virksomheders udledning af drivhusgasser, gældende fra 1. januar 2005. Mellem 4000 og 5000 anlæg i EU forventes at være omfattet af forslaget.

Det er ikke endeligt afklaret, hvor mange danske virksomheder, der vil blive omfattet. Foreløbigt skønnes, at knap 25 af de energitunge virksomheder, der individuelt har indgået aftale mod afgiftsnedsættelse (aftalevirksomheder), vil blive omfattet af systemet. Derudover er en række virksomheder udenfor aftalesystemet omfattet. Inden for el- og varmesektoren skønnes ca. 80 pct. af den samlede kapacitet at være omfattet, selvom kun 20 pct. af installationerne falder ind under direktivet[3]. Direktivet indeholder ikke et egentligt forbud mod, at virksomheder samtidigt er omfattet af en kvoteordning og af energi/CO₂-afgifter. Bemærkningerne til forslaget fremhæver dog, at dobbeltregulering kan virke konkurrenceforvridende. Kommissionen vil fremsætte ændringsforslag til energiafgiftsdirektivet, i det omfang det skønnes nødvendigt, når de to direktiver er endeligt vedtaget.

I udgangspunktet omfatter kvotedirektivet udelukkende CO₂, men direktivet er forberedt til at kunne regulere alle seks drivhusgasser, som er omfattet af Kyoto-protokollen.

Det er sandsynligt, at direktivet udvides til at omfatte flere sektorer og gasser med virkning fra 2008, hvilket dog kræver et særskilt forslag fra Kommissionen. De aktiviteter, som allerede er omfattet af direktivet som det foreligger, forventes at dække ca. 46 pct. af EU’s CO₂-emissioner i 2010, svarende til ca. 38 pct. af den samlede udledning fra de 6 drivhusgasser, der reguleres af Kyoto-protokollen.

Forud for perioderne 2005-2007 og de efterfølgende 5-årsperioder, først 2008-2012, skal medlemslandene fremlægge Kommissionen en allokeringsplan, der angiver den samlede mængde kvoter, der skal fordeles, og beskriver hvordan allokeringen skal foregå. Allokeringsplanen skal opfylde en række kriterier angivet i bilag III i den fælles holdning, blandt andet hensynet til den overordnede reduktionsforpligtelse (for Danmark 21 pct.), hensyn til tidlig indsats, beskrivelse af håndtering af nye aktører og inddragelse af offentligheden. Planen vil desuden i henhold til traktaten blive vurderet i forhold til statsstøtte og konkurrenceforhold.

Spørgsmålet om allokeringsmetode har været genstand for diskussioner i både Råd og Parlament. I den fælles holdning skal fordeling af udledningstilladelser i perioden 2005-2007 foretages gratis af medlemsstaterne. I den anden periode vil medlemsstaterne kunne bortauktionere/sælge op til 10 pct. af kvoterne. Parlamentet har vedtaget et ændringsforslag, der fastsætter en allokering baseret på 85 pct. gratis kvoter og 15 pct. auktionering i både 2005-2007 og 2008-2012. Dermed vil spørgsmålet om allokering (i begge perioder) antageligt først blive afklaret sommeren 2003, når et kompromis er fundet mellem Råd og Parlament.

Der vil i overensstemmelse med Kyoto-protokollen kunne opspares kvoter fra en periode til den næste. Det er dog frivilligt, om medlemslandene vil tillade landets virksomheder dette fra første fase 2005-2007 og ind i 2008-2012.

Over for virksomhederne bygger direktivet på, at alle omfattede anlæg skal have en tilladelse til at udlede CO₂. Tilladelsen forpligter indehaveren til at være i besiddelse af kvoter til dækning af de faktiske emissioner og til at overvåge og rapportere emissionerne i nødvendigt omfang. Bestemmelsen indebærer obligatorisk deltagelse i systemet for de omfattede virksomheder. Kvoterne kan handles og spores gennem et elektronisk ”register”, mens tilladelserne er knyttet til et bestemt anlæg.

I begyndelsen af hvert år vil en virksomhed modtage et antal kvoter, og efter årets udgang skal virksomheden overdrage kvoter til staten svarende til årets faktiske emissioner. En virksomhed som overskrider sin udledningstilladelse – altså ikke har tilstrækkelige mængder af kvoter til at dække de faktiske emissioner – skal betale en afgift på 40 euro pr. ton CO₂i 2005-2007 og 100 euro pr. ton CO₂i 2008-2012.

I sidstnævnte periode, der samtidig er første forpligtelsesperiode under Kyoto-protokollen, vil der blive tale om et ”parallelt” system, hvor virksom­hederne tildeles ”markedskvoter”, mens staterne opbevarer de drivhusgasbeviser, der skal bruges til opfyldelse af reduktionsmålsætningen (Assigned Amount Units eller AAU, jf. kapitel 3). En transaktion på markedet mellem to virksomheder i samme land, får da ikke betydning for det statslige register, mens en transaktion, der krydser landegrænser, vil blive ”skygget” af en tilsvarende transaktion af AAU-beviser mellem to landes registre. Denne tilsyneladende ”teknikalitet” dækker over, at det er staten, der i sidste ende er ansvarlig for overholdelse af Kyoto-mål­sæt­ningen.

Medlemslandene skal sikre, at udledninger fra virksomhederne moniteres i overensstemmelse med retningslinierne, samt at virksomhedernes udledninger verificeres og forelægges i en rapport til den kompetente myndighed, der skal beslutte, om virksomheden har overdraget et tilstrækkeligt antal kvoter.

Der skal etableres nationale registre i hvert medlemsland til bogføring af udlevering, besiddelse, overdragelse og annullering af kvoter.

Forslagets rækkevidde (”opt in”)

Der er mulighed for, at medlemsstaterne på eget initiativ kan inkludere andre sektorer/aktiviteter i kvotesystemet, dog først fra 2008. Det er dog muligt allerede fra 2005 at ansøge Kommissionen om at kunne inkludere installationer omfattet af aktiviteterne angivet i bilag I, men som ligger under tærskelværdierne. Medlemsstaterne vil kun kunne tilføje sektorer efter ansøgning til Kommissionen, der skal behandle ansøgningen i en komité-procedure. Det indebærer, at der nedsættes en komité med nationale eksperter fra medlemslandene. Hvis ikke der kan opnås enighed mellem Kommissionen og komitéen, skal forslaget fremsættes for Rådet.

Midlertidig undtagelse (temporary exclusion (“opt-out”))

Der er i første fase mulighed for midlertidigt at undtage virksomheder eller aktiviteter. Den midlertidige undtagelse vil imidlertid alene gælde i første fase, og vil kun kunne ske efter ansøgning fra medlemsstaterne til Kommissionen, som skal behandle ansøgningen gennem en tilsvarende procedure som ovenfor. Undtagelse af den omhandlede virksomhed eller aktivitet kan bevilges, forudsat at kriterierne for undtagelse er opfyldt. Kriterierne vil blandt andet indebære, at virksomheden når de samme miljømæssige mål som følge af national regulering (f.eks. afgifter), og at der er tilsvarende straffebestemmelser.

Pooling

Virksomhederne gives mulighed for fælles at opfylde deres forpligtelser til at overdrage kvoter svarende til deres udledning (”pooling”) indtil 2012. Grupper af virksomheder indenfor en aktivitet kan ansøge om at danne en ”pool”, der administreres af en kurator. Ansøgningen sendes til den nationale myndighed, som herefter ansøger om Kommissionens godkendelse. Kvoterne udstedes til kurator der administrerer kvoterne på vegne af virksomhederne. Det er kurator, der er ansvarlig for at levere kvoterne ved periodens afslutning og betale eventuelle afgifter for overskridelser. Hvis ikke kurator opfylder forpligtelsen og betaler afgiften for overskridelsen, overgår ansvaret forholdsmæssigt til virksomhederne. Monitering og rapportering af udledninger vil fortsat finde sted på installationsniveau.

Kobling til Kyoto-protokollens projektmekanismer (JI/CDM)

Der bliver mulighed for at benytte projektmekanismerne (JI og CDM), hvilket Kommissionen har givet tilsagn om at fremsætte forslag om i foråret 2003, med henblik på at det skal træde i kraft parallelt med kvotedirektivet.Kommissionen har nedsat en arbejdsgruppe, der forbereder direktivforslaget, så virksomhederne får mulighed for at udvide kvoten med kreditter fra projektmekanismerne.

Kobling til andre kvotesystemer

Forslaget indeholder en mulighed for at udvide kvotesystemet til at omfatte lande uden for Fællesskabet i overensstemmelse med traktatens bestemmelser. I den fælles holdning er det præciseret, at der kun kan indgås aftale med lande, der har en forpligtelse under Kyoto-protokollen.

Den nødvendige nationale lovgivning skal være vedtaget senest 31. december 2003.

Der oprettes ikke en egentlig handelsplads eller børs for kvoterne. Forslaget forudsætter, at private aktører af sig selv etablerer de finansielle instrumenter, som vil blive efterspurgt af de omfattede virksomheder.

4.3. Nationale konsekvenser af kvotedirektivet

Som nævnt skal Danmark vedtage den nødvendige nationale lovgivning senest 31. december 2003 med henblik på direktivets ikrafttræden.

Det forventes, at den nationale allokering af kvoterne kan håndteres af de allerede eksisterende institutioner/myndigheder i centraladministrationen. Der skal dog senest ultimo 2003 udarbejdes en kvotelov, som dækker bredere end den nuværende kvoteordning for elsektoren. De øvrige drivhusgasser (udover CO₂) forventes inddraget i takt med, at der udvikles metoder til monitering af disse emissioner. Dette forventes tidligst at ske harmoniseret fra 2008. Der er desuden mulighed for unilateralt at søge om at inddrage flere gasser fra 2008, jf. beskrivelsen af ”opt-in”.

Statsligt regi

Kvotedirektivet regulerer ikke medlemslandenes muligheder for at benytte projektmekanismerne, herunder eksempelvis statslige indkøb af kreditter. Statens muligheder reguleres af regelsættet under Kyoto-protokollen og i forhold til andre relevante EU-regler om udbud, statsstøtte mv. Staten kan altså generere CDM-kreditter fra dags dato og JI-kreditter fra 2008. Staten har også mulighed for at købe kvoter fra lande, der er parter i Kyoto-protokollen, fra 2008 og fremefter.

Kommissionens forslag indebærer en indirekte forbindelse mellem statens køb af kvoter/kreditter og størrelsen af den enkelte virksomheds kvote. Statslige indkøb af kreditter i udlandet giver en større ”national” kvote for Danmark. Den større samlede kvote kan ”omsættes” til mere lempelige kvoter for de virksomheder, der skal deltage i kvotesystemet. Denne mulighed begrænses dog i praksis af, at den samlede kvote for virksomhederne i en given periode skal fastsættes i allokeringsplanen og herefter ikke kan ændres.

Frivillige aftaler

I det omfang frivillige aftaler har et absolut loft eller kan konverteres til et sådant, kan aftalerne konverteres til forpligtelser under kvotedirektivet. Dette må også være ønskeligt, da et kvotesystem giver større fleksibilitet, idet der er et valg mellem at købe eller opfylde selv – hvor der i en aftale enten opfyldes eller ikke.

4.4. Indholdet af EU’s energibeskatningsdirektiv

Kommissionen fremsatte i 1997 et forslag til Direktiv om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter[4]. Direktivet skal træde i stedet for de eksisterende mineraloliedirektiver og forslaget til direktiv om indførelse af en fælles CO₂/energiafgift, som Kommissionen fremlagde i 1992, men som der ikke kunne skabes enighed om.

De gældende mineraloliedirektiver omfatter kun afgifter på mineralolieprodukter. Direktivforslaget omfatter derimod i princippet afgifter på alle former for energiprodukter. Det vil udover mineralolie først og fremmest sige afgifter på kul, gas og elektricitet.

Direktivet fastlægger en fælles struktur for beskatningen af elektricitet, olie, kul og naturgas. Dette sker i form af en ramme, som i relativt flek­sible termer angiver afgiftsgrundlaget, måden hvorpå afgiften be­reg­nes, og hvor­dan der kan gives mulighed for lempelser i afgiften mv. I hovedpunkter er strukturen som følger:

• El, olie, kul og gas pålægges afgift, når produkterne overgår til forbrug.
• Der kan differentieres mellem erhverv og ikke-erhverv.
• Afgiften kan reduceres for erhverv, som er energiintensive i henhold til den fælles definition[5]eller som indgår aftaler.
• Afgifterne kan differentieres af hensyn til en række kriterier: kvalitet, vedvarende energi, miljøvenlig kraftvarme og lignende.
• Energiintensive virksomheder, der indgår aftaler, skal ikke overholde minimumssatserne.
• Energiforbrug til elektrolyse, kemisk reduktion samt metallurgiske og mineralogiske processer kan fritages helt eller delvist.

4.5. Energibeskatningsdirektivets satser

Energibeskatningsdirektivet fastsætter minimumssatser for de enkelte ener­gi­­produkter afhængigt af om de anvendes til motorkøretøjer, til andre motorer, til opvarmning eller om der er tale om elektricitet. Desuden er der for elektricitet og opvarmningsformål fastsat to satser: en for erhverv og en for ikke-erhverv.

Minimumssatserne, der som udgangspunkt skal overholdes for alle anvendelser, er vist i de følgende tabeller 4.1-4.3.

Tabel 4.1. Minimumssatser for brændstoffer til motorkøretøjer samt danske satser

	EU-min	DK
Blyholdig benzin, Euro pr. 1.000 l	421	620
Blyfri benzin, Euro pr. 1.000 l	359	534
Diesel, Euro pr. 1.000 l	302	367
Petroleum, Euro pr. 1.000 l	302	367
LPG, Euro pr. 1.000 kg	125	467
Naturgas, Euro pr. GJ	2,6	10,3

Tabel 4.2. Brændstoffer til stationære motorer, landbrugs- og entreprenørmaskiner med videre samt danske satser

	EU-min	DK
Diesel, Euro pr. 1.000 liter	21	32,4
Petroleum, Euro pr. 1.000 liter	21	32,4
LPG, Euro pr. 1.000 kg	41	36,2
Naturgas, Euro pr. GJ	0,3	0,67

Tabel 4.3. Minimumssatser for opvarmning og elektricitet samt danske satser

	Erhvervsmæssigt forbrug		Ikke-erhvervsmæssigt forbrug
	EU-min	DK	EU-min	DK
Fyringsgasolie, Euro pr. 1.000 liter	211	32,4	211	280,1
Svær brændselsolie, Euro pr. 1.000 kg	15	38,6	15	319,5
Petroleum, Euro pr. 1.000 liter	0	32,4	0	280,1
LPG, Euro pr. 1.000 kg	0	36,2	0	467,1
Naturgas, Euro pr. GJ	0,15	0,67	0,3	7,6
Faste energiprodukter, Euro pr. GJ	0,15	1,16	0,3	8,1
Elektricitet, Euro pr. MWh	0,5	13,4	1,0	89,4

1)         Der foreslås en forhøjelse fra 5 til 10 Euro pr. 1.000 liter i en særlig kontrolafgift, som skal betales af de lande, som ved vedtagelsen af det eksisterende mineraloliedirektiv ikke beskattede fyringsgasolie, og som fortsat ønsker at anvende en nulsats.

Der er endvidere overgangsbestemmelser for de lande, som ikke umiddelbart kan leve op til de nye minimumssatser eller som må indføre energiafgifter på produkter, som de ikke tidligere har beskattet. Overgangsordninger løber generelt til 1. januar 2007, hvor det nye system skal være gennemført i alle EU-landene. På enkelte punkter løber overgangsordningerne dog til 2010.

4.6. Effekterne for det danske energi- og CO2-afgiftssystem

Energibeskatningsdirektivet vurderes ikke at få særlige direkte effekter for det gældende danske energi- og CO₂-afgiftssystem.

Som det fremgår af ovenstående, opfylder Danmark allerede med sit gældende system satserne i det nye energibeskatningsdirektiv bortset fra i det tilfælde, hvor der anvendes LPG til landbrugsmaskiner. Her gives dog i direktivet mulighed for at fravige minimum. En mulighed Danmark i givet fald kan vælge at udnytte.

Heller ikke for så vidt angår de almindelige erhvervssatser – såkaldt let proces – eller for ikke-erhvervsmæssigt forbrug har Danmark noget problem med at opfylde de nye minimumssatser.

De laveste satser i det danske energi- og CO₂-afgiftssystem findes for virksomheder med såkaldt tung proces, som har indgået aftaler om gennemførelse af energibesparelser. Disse satser vil ligge under de nye foreslåede minimumssatser. Med bestemmelsen om, at energiintensive virksomheder, som indgår aftaler, ikke behøver at opfylde de nye minimumssatser, kan de danske satser imidlertid opretholdes under samme forudsætning som hidtil. Det vil sige under hensyn til at statsstøttereglerne er opfyldt.

Virksomheder med tung proces, der ikke indgår aftaler, vil opfylde minimumssatserne for alle energiprodukter bortset fra fyringsgasolie og svær brændselsolie[6]. Disse satser vil skulle forhøjes med henholdsvis 0,75 øre pr. liter og 0,175 øre pr. kg.

Samlet set skønnes det, at provenuvirkningen af denne afgiftsforhøjelse vil være maksimalt ca. ¾ mio. kr. årligt, under forudsætning af at der ikke indføres aftalerabat for fyringsgasolie og svær brændselsolie.

De indirekte effekter af energibeskatningsdirektivet er, at der trods direktivets relativt store fleksibilitet bliver tale om en øget energibeskatning i EU som helhed. En række lande vil således inden for 2-5 år skulle indføre nye eller forhøjede afgifter på elektricitet, naturgas og kul samt olieprodukter, som forbruges i deres erhverv. Tilsvarende gælder for brændstoffer til motorkøretøjer. Dette reducerer omkostningerne ved det gældende danske energi- og CO₂-afgiftssystem.

Det er ikke muligt nærmere at skønne over den indirekte virkning af dette for dansk erhvervsliv. Effekterne vil som nævnt afhænge af, i hvilket omfang andre medlemslande vælger at udnytte mulighederne for fritagelser af virksomheder indenfor metallurgi, elektrolyse, kemisk reduktion og mineralogi. I virksomheder uden for disse sektorer – for eksempel inden for store dele af den kemiske industri og fødevareindustrien – kan det dog skønnes, at de fleste medlemslande vil blive nødt til at indføre eller forhøje eksisterende afgifter for at leve op til de foreslåede minimumssatser.

4.7. Samspillet mellem kvotedirektivet og energibe­skat­nings­­direktivet

Hensigten med energibeskatningsdirektivet er at sætte en ramme for EU-landenes energibeskatning i bred forstand. Direktivet om omsættelige kvoter skal regulere udledningerne af CO₂og andre klimagasser fra visse sektorer. Der er dermed et vist overlap i de to direktivers anvendelsesområder for så vidt angår udledningen af CO₂og anvendelsen af CO₂-afgifter i EU.

Umiddelbart vil en række af de mest energiforbrugende sektorer være omfattet både af energibeskatningsdirektivet og af direktivet om omsættelige kvoter.

Under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet har den mulige sammenhæng mellem de to direktiver været drøftet. Den væsentligste bekymring har været, om der vil blive tale om to direktiver, som samtidig regulerer de samme virksomheder og det samme energiforbrug/de samme CO₂-udledninger.

Problemet er her, hvorvidt og i givet fald i hvilken udstrækning der opstår dobbelt regulering og dermed for høje omkostninger ved opnåelsen af energibesparelser og reduktion af CO₂-udledninger. Så længe de omsættelige kvoter uddeles gratis, vil der ikke opstå problemer med egentlig dobbeltbeskatning. Men selv ved gratis uddeling af kvoter, vil der kunne være problemer i forhold til omkostningerne ved besparelser eller reduktioner, idet der på marginalen vil være en dobbelt tilskyndelse bestående af summen af afgiften og prisen på CO₂-kvoter.

Da den endelige udformning af kvotedirektivet endnu ikke er kendt, har det dog ikke været muligt at tage højde for eventuelle effekter af en samtidig anvendelse af et energibeskatningsdirektiv og et kvotedirektiv under forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet.

I forbindelse med forhandlingerne om energibeskatningsdirektivet er Rådet derfor enedes om, at det sammen med Kommissionen vil undersøge behovet for at tilpasse direktivet, når det endelige indhold af direktivet om omsættelige kvoter er kendt. Der tænkes her særligt på at tilpasse energibeskatningsdirektivet med henblik på at undgå dobbeltregulering, med henblik på at sikre overensstemmelse mellem definitionerne af de omfattede anlæg/produktioner og med henblik på produktionen af elektricitet og varme.