5. De nødvendige institutioner og op­gave­fordelingen vedrørende handel med fleksible mekanismer

5. De nødvendige institutioner og op­gave­fordelingen vedrørende handel med fleksible mekanismer
5.1. Indledning

I dette kapitel beskrives de institutioner, som det er nødvendigt at opbygge, for at markederne for fleksible mekanismer kan fungere.

Som beskrevet i kapitel 3 kan de tre fleksible mekanismer under Kyoto-protokollen opdeles i de to projektmekanismer JI og CDM samt international kvotehandel. Derudover etablerer EU en kvoteordning for større energibrugere, jf. kapitel 4. Særskilte institutioner i relation hertil behandles ikke i dette afsnit.

I dette kapitel beskrives først de nødvendige institutioner i relation til CDM og JI Spor 2. Herefter beskrives de nødvendige institutioner i relation til international kvotehandel og JI spor 1. For en forklaring på forskellene i JI for henholdsvis spor 1- og spor 2-projekter henvises til kapitel 3.

Dernæst beskrives, hvilken arbejdsdeling der vil gælde mellem markedets forskellige aktører, herunder de private aktører, der kan forventes at indgå i handelen med fleksible mekanismer. Endelig redegøres for en række mellemled, der vil opstå på markedet for kvoter og kreditter – herunder projektudviklere, kvotebanker og mæglere.

5.2. Nødvendige institutioner i relation til CDM og JI spor 2

De hidtil udarbejdede regler for projektmekanismerne fokuserer især på at sikre, at projekterne er miljømæssigt additionelle, det vil sige, at man kan være sikker på reelle og målbare reduktioner af drivhusgasudledningen. Det er helt afgørende for etablering af handel med udledningstilladelser, at produktet er troværdigt, så man kan være sikker på den miljømæssige additionalitet. Kontrolsystemet for projektmekanismerne skal sikre, at den vare, der handles med – reduktioner af drivhusgasser (udledningstil­ladelser) – reelt er ”produceret” i de tilknyttede projekter.

For CDM skyldes denne fokus, at både køber af kreditterne og værtslandet har en fælles interesse i at opnå flest mulige kreditter fra projekterne, idet CDM-projekter kun kan etableres i lande uden reduktionsforpligtelser. Et CDM-værtsland mister derved ikke noget ved at udstede kreditter fra CDM-projekter. Hvis der ikke var nogen uafhængig kontrol af den miljømæssige additionalitet af projekterne, ville CDM kunne misbruges til at undgå reelle reduktioner.

For JI har investorland og værtsland principielt modstående interesser, da værtslandene også har egne reduktionsforpligtigelser. Kun anneks B-lande, hvor emissionsrettighederne overstiger landets egne udledningsbehov, vil have en interesse i at sælge disse rettigheder til andre lande. Gennemførelse af JI-projekter vil dog reducere landets emissioner og sådanne reduktioner kan derfor sælges, uden at der netto sker en reduktion af landets muligheder for udledninger af drivhusgasser.

Det betyder, at værtslandet for JI-projekter har en klar interesse i at begrænse mængden af kreditter, der aftales leveret pr. projekt, idet de kredit­ter, der afleveres til udenlandske købere, skal fratrækkes værts­landets egne emissionsrettigheder. JI-projekter mellem lande, som over­holder alle deres indrapporteringsforpligtelser (JI spor 1) udsættes derfor kun for en indirekte kontrol gennem Klimasekretariatets ”inventory control process”. Denne form for JI minder derfor meget om kvotehandel.

For JI-værtslande, der ikke kan overholde rapporteringsforpligtigelserne til at lave et samlet regnskab over udslip af drivhusgasser og indrapportere disse, vil der være et 2. spor for JI-projekter. Herunder skal en uafhængig kontrolenhed sikre, at projektet overholder kravene til miljømæssig additionalitet – stort set som for CDM-projekter.

Grundlæggende anvendes mekanismerne til at formidle overførsel af udledningstilladelser fra lande med lave reduktionsomkostninger og overskud af tilladelser i forhold til deres behov til lande med højere reduktionsomkostninger. I praksis forventes det, at ganske mange private aktører af forskellig art vil deltage i handel med projektmekanismerne. Af hensyn til forståelsen skitseres der nedenfor først det absolut minimum af aktører og funktioner, som kræves for at handlen kan etableres. Herefter udbygges denne minimumsmodel med en beskrivelse af de øvrige aktører, der forventes at deltage i generering af og handel med projektkreditter.

Helt overordnet kræves der som minimum følgende aktører og institutioner for at handel med projektmekanismerne kan fungere:

• Import-stat 
• Sælger-stat
• Uafhængige kontrollanter af den miljømæssige additionalitet
• Registre til registrering af handler i både sælgerland og importland, samt indrapportering til Klimasekretariatet, der foretager afstemning af sælgerland og importlands registreringer.

Som beskrevet ovenfor er det kun de såkaldte Annex B-lande, der har reduktionsforpligtelser under Kyoto-protokollen. I sidste ende er det derfor disse stater, der har en interesse i at importere emissionstilladelser. De skal derfor i sidste instans godkende importen af kreditter fra CDM- og JI-projekter i forbindelse med registreringen af projekterne i det nationale register, jf. nedenfor.

Værtsstater for JI- og CDM-projekter er i udgangspunktet ejer af de emissionsrettigheder, der kan sælges og overføres. De skal dernæst godkende projekter og overførsel af kreditter til køberne.

Desuden skal en uafhængig enhed godkende det baselinescenarie, der ligger til grund for udregningen af kreditter. De nærmere retningslinier for, hvad der kan godkendes under CDM-mekanismen, er ved at være på plads, mens udarbejdelsen af de nærmere retningslinier for JI-projekter tidligst vil påbegyndes i slutningen af 2003. JI-projekter kan dog med ret stor sikkerhed benytte CDM-reglerne.

Kontrollen af CDM- og JI-projekternes miljømæssige additionalitet foretages i flere led:

Den overordnede kontrol er placeret hos det såkaldte Executive Board (EB) for CDM-projekter og Supervisory Committee(SC) for JI-projekter. Dette er komiteer nedsat i Kyoto-protokollens regi, og de er sammensat af repræsentanter for protokollens parter.

Den egentlige detailkontrol af enkeltprojekter henlægges dog til såkaldte Uafhængige Enheder, der er private firmaer, som af EB og SC akkrediteres til at udføre kontrollen på EB’s og SC’s vegne og under ansvar overfor dem. Internationale certificeringsfirmaer forventes at søge om akkreditering som Uafhængige Enheder.

De Uafhængige Enheder (Independent Entitiesfor JI og Operational Entitiesfor CDM) udfører kontrollen heraf i to omgange:

• Først kontrolleres baselinestudiet, der rummer en beregning og sandsynliggørelse af de emissionsreduktioner, gennemførelse af et givet projekt vil medføre i forhold til, hvad der ville være sket uden projektet. Denne godkendelse af forventede reduktioner fra projektet over tid danner grundlag for indgåelse af kontrakter om etablering af projektet mellem sælgere og købere. Denne kontrol kaldes determinationfor JI-projekter og validationfor CDM-projekter. Godkendte baselinestudier oversendes til registrering ved EB og SC, der har mulighed for at tage dem op til nærmere kontrolgennemgang.
• Herefter skal projektet løbende moniteres for at godtgøre, hvor mange emissionsreduktioner, der faktisk realiseres. Moniteringsrap­porterne, der typisk udarbejdes af projektets driftsledelse, verificeresaf de Uafhængige Enheder, der udsteder en certificeringsrapporttil EB eller SC, som igen har mulighed for at foretage en kontrolgennemgang.

Endelig skal handlerne registreresog afstemmesi Kyoto-protokollens regi. Ved afslutningen heraf er den egentlige overførsel af emissionsrettig­hederne fuldført. Registreringsprocedurerne er forskellige for JI og CDM:

For JI skal handlerne registreres i de nationale registre for både sælger- og importland, der begge indrapporterer til et fælles register i Klimasekretariatets regi. Fællesregisteret afstemmer indberetningerne mellem de involverede stater, og når der er overensstemmelse, er emissionsrettighederne endeligt overført fra sælger- til importstat.

For CDM er det Executive Board, der på grundlag af certificeringsrapporterne foretager en udstedelse af CDM-kreditter (CERs), som registreres i importlandets og Klimasekretariatets registre.

Uanset hvor mange andre aktører, der inddrages i JI- eller CDM-pro­jekter, jf. nedenfor, vil det her skitserede, basale kontrolsystem ligge til grund for alle handler.

Der forventes ikke etableret regler for de kommercielle aspekter af CDM- og JI-handler i Kyoto-protokollens regi. Forventningen er, at det kan håndteres under almindelige regler for international handel.

Energistyrelsen udgav i foråret 2002 en manual for etablering af JI- og CDM-projekter: Joint Implementation and Clean Development Projects, Manual for Project Developers. Denne manual giver en grundig indføring i de kontrolprocedurer og institutioner, der meget kort er skitseret ovenfor. Desuden gennemgås kriterierne for miljømæssig additionalitet.

5.3. International handel med kvoter

International kvotehandel i Kyoto-protokollens regi vil hovedsageligt fore­gå mellem Annex B-stater, der alle har fået tildelt bestemte mængder, omsættelige emissionsrettigheder (AAUs). Der vil ikke blive etableret noget regelværk for denne handel under Kyoto-protokollen, da det forventes at handler vil foregå under almindelige internationale handelsregler. Dette marked er præget af modstående interesser mellem sælger og køber. Købere vil have klare incitamenter til at sikre sig mod svindel (salg af ikke-autoriserede AAUs), og der er derfor umiddelbart ringe behov for uafhængig kontrol af handlen. Handler skal dog registreres i både sælger- og importstaters klimaregistre og indrapporteres til det fælles register under Klimasekretariatet, der foretager afstemning af de nationale registre, og dermed af handlerne. Forslag til procedurer til at håndtere uoverensstemmelser mellem sælger- og importstats registreringer af handelen blev vedtaget på den seneste partskonference i oktober/november 2002.

JI Spor 1 ventes at ligne emissionshandel, hvor det overlades til parterne selv at aftale, hvor mange kreditter, der kan overføres fra det enkelte projekt, samt monitering af projektet mv. Sådanne handler vil derfor følge samme regler og procedurer som international kvotehandel.

5.4. Andre aktører på markederne for fleksible mekanismer

En række private aktører, som ikke er beskrevet i de foregående afsnit, vil blive inddraget i handlen med udledningsrettigheder. Der er en række årsager hertil:

• Projekterne vil ofte blive gennemført som almindelige investeringer i private anlæg, dog med et drivhusgasreducerende projektelement. 
• Private selskaber har typisk bedre adgang til teknologi, risikovillig kapital, markedsinformation og relevant organisatorisk ekspertise end stater. 
• Private selskaber har ofte bedre mulighed end stater for at operere i risikofyldte markeder – herunder som udbydere af risikoafdækning og/eller -spredning. 
• Private selskaber vil i vid udstrækning blive såvel sælgere som købere af emissionsrettigheder, fordi de har fået tildelt omsættelige kvoter, for eksempel under EU’s kvotedirektiv.

På basis af en række kendte parametre for markederne for fleksible mekanismer beskrives nedenfor en række sandsynlige aktører og funktioner, som forventes at opstå i tilknytning til handelen med fleksible mekanismer.

Tabel 5.1 resumerer en række af de vigtigste parametre og forskelle mellem de tre delmarkeder for de tre fleksible mekanismer.

Tabel 5.1. Centrale parametre på markederne for fleksible mekanismer

Parameter	Joint Implementation (JI)	Clean Development Mechanism (CDM)	Kvotehandel
Dominerende udbyder/værts-land for projekter	Transitionsøkonomier i Østeuropa + Rusland, Ukraine og Hviderusland, (projektudviklere/mæglere) Kreditter kan skabes fra 2008	Udviklingslande, (projektudviklere/mæglere) Kreditter kan skabes fra år 2000	Transitionsøkonomier i Østeuropa + Rusland, Ukraine og Hviderusland, (Rusland alene ca. 40 pct. af udbuddet)
Købersiden	Vesteuropæiske lande, Canada og Japan, (private selskaber vil i visse lande få tildelt reduktionsforplig-telser og adgang til handel)	Vesteuropæiske lande, Canada og Japan, (private selskaber vil i visse lande få tildelt reduktionsforplig-telser og adgang til handel)	Vesteuropæiske lande, Canada og Japan. (Private selskaber vil i visse lande få tildelt reduktions-forpligtelser og adgang til handel). EU starter kvotehandel fra 2005
Uafhængig kontrol	Spor 1: Indirekte kontrol via ”inventories” Spor 2: Formentlig omfattende	Omfattende, på sigt mindre omfattende krav til mindre projekter	Regering-til-regering handler, indirekte kontrol ved sammenhold af nationale ”inventories”
Transaktions-omkostninger	Spor 1: Små Spor 2: Afhængig af projektstørrelse og type	Afhængig af projektstørrelse og type. Der arbejdes på at lempe kravene for mindre projekter for at undgå de bliver prohibitive	Meget små ved regering-til-regering handler, større ved brug af mæglere
Dominerende projekttyper	Spor 1: Formentlig både små og store reduktionsprojekter   Spor 2: Store energiforsyningsprojekter, metanprojekter, på sigt også ”sinks”-projekter (skovrejsning mv.)	Store energiforsyning-projekter, metan-projekter, på sigt også ”sinks”-projekter (skovrejsning mv.) og mindre projekter	–
Prisfastsættelse	Kort sigt: Udbud/efterspørgsel, herunder div. minimums- og maksimumspriser Lang sigt: Relaterer sig til kvotepriser med risikofradrag	Kort sigt: Ubud/efterspørgsel, herunder div. minimums- og maksimumspriser Lang sigt: Relaterer sig til kvotepriser med risikofradrag	Udbud-/efterspørgsel, stor risiko for russisk domineret oligopol

5.5. Mellemled på markederne for fleksible mekanismer

Aftagerne af kreditterne ville givetvis foretrække at kunne købe veldefinerede kreditter i vilkårlige mængder, på et marked med fuld transparens, til en given pris og minimale tilknyttede risici. Det må forventes at blive muligt på sigt for så vidt angår kvoter. Men for så vidt angår projektkreditter skal de først ”produceres” gennem emissionsreducerende projekter. Emissionsreduktioner skal herefter transformeres til kreditter gennem det ovenfor beskrevne kontrolsystem og herefter sælges videre til diverse købere. Tilsvarende vil sælgerlandene også foretrække at kunne sælge veldefinerede kreditter fra JI- og CDM-projekter uden at blive indblandet i etablering af projekter med dertil knyttede risici og kapitalkrav.

Det må derfor forventes, at der opstår en række mellemled mellem køber og sælger på de enkelte delmarkeder – mellemled der erfaringsmæssigt kan fremme markedernes effektivitet og likviditet, ikke mindst ved at reducere diverse risici for de ultimative sælgere og købere.

Projektejere og -udviklere

JI- og CDM-mekanismerne forudsætter etablering af konkrete, emissionsreducerende projekter. Disse projekter vil ved de forventede prisniveauer (se kapitel 7) kun undtagelsesvist kunne etableres alene på grundlag af indtægter fra salg af kreditter, og vil derfor være afhængige af indtægter fra salg af andre delprodukter, jf. de følgende afsnit.

Kontrolkravene til JI- og CDM-projekter er som angivet relativt kostbare, hvilket – alt andet lige – favoriserer store projekter, og projekter der samtidigt er relativt enkle at etablere baselines for samt at monitere. Det indskrænker efter de fleste analytikeres opfattelse det relevante projektfelt til store energiforsyningsprojekter, små og store metanbegrænsende projekter samt på sigt ”sinks”-projekter, når regelværket på dette område bringes på plads. Det skal dog understreges, at ovennævnte afgrænsning delvist er prisafhængig. Ved høje priser på projektkreditter vil transaktionsomkostningernes betydning aftage relativt, hvilket vil forbedre økonomien i især mindre projekter. Der vil for CDM blive udviklet lempeligere regler for små energiprojekter, hvilket kan modvirke, at transaktionsomkostningerne for disse projekter bliver prohibitivt høje.

De fleste JI- og CDM-projekter, der hidtil er etableret, har været energiforsyningsprojekter, som leverer varme og/eller el til energimarkedet. Ved det nuværende prisniveau for CO₂-kreditter udgør betalinger for kreditterne typisk kun 5-20 pct. af de nødvendige indtægter til forrentning og afskrivning af et nyt CO₂-reducerende projekt. Resten af de nødvendige indtægter må skaffes gennem salg af for eksempel el og varme. I projekter med metan-reduktion kan betalinger for kreditter dog udgøre helt op mod 100 pct. af de nødvendige betalingsstrømme. Det skyldes metans høje drivhusgaspotentiale i forhold til CO₂og deraf følgende høje pris pr. ton.

Som følge heraf vil det være naturligt, at søge JI- og CDM-projekter etableret i samarbejde med ejere af anlæg, der i forvejen har opbygget ekspertise i at operere på for eksempel el- eller varmemarkeder. Historisk har mange energiforsyningsanlæg været offentligt ejede i de potentielle værtslande. Sektoren har dog de senere år været præget af en række liberaliserings- og privatiseringsbestræbelser i mange af de potentielle værtslande – blandt andet for at tiltrække udenlandske investeringer til sektoren. Det vil på sigt bedre mulighederne for at etablere projekter.

På samme vis er der allerede etableret en række private projektudviklere, der specialiserer sig i at udvikle JI- og CDM-projekter sammen med ejerne af anlæg uden direkte at indgå som ejere. Deres bidrag kan være indsigt i effektiv teknologi, ekspertise i projektfinansiering, projektledelse mv.

Gennem samarbejde med ejere og/eller projektudviklere undgår de ultimative sælgere og købere selv at skulle investere direkte i projekter, som de ikke har nogen ekspertise i og som derfor vil opfattes som meget risikable. Internationale energiselskaber er oplagte udviklere af JI/CDM-projekter og sælgere af ERU’er og CER’er som led i deres internationale projektinvesteringer.

Risikospreding via kvotebanker, fonde mv.

JI- og CDM-projekterne vil som nævnt hovedsageligt skulle etableres i henholdsvis Østeuropa/Rusland/Ukraine/Hviderusland og udviklings-lan­de. De nævnte lande betragtes – med betydelige indbyrdes forskelle – normalt som relativt risikable at investere i på grund af manglende lovgivning, manglende politisk stabilitet, hyppige økonomiske kriser mv. De risici, der følger heraf, vil projekterne også delvist være underlagt, dog således at betalingen for projektkreditter i den sammenhæng vil udgøre en relativ stabil indtægtskilde.

Både el- og varmemarkeder er i de fleste af de potentielle JI- og CDM- værtslande underkastet en tæt politisk regulering; store dele af selskaberne er offentligt ejet, og sektoren er ofte præget af diverse subsidier og krydssubsidier. Det kan gøre det relativt vanskeligt og risikabelt at etablere projekter med vestlig deltagelse i denne sektor – både i form af direkte udenlandske ejede investeringer og i form af joint ventures.

Købere vil derfor normalt ønske at opnå risikospredning og -afdækning ved at sprede indkøb på en række projekter. Det kan de gøre ved selv at investere i kreditter fra et stort antal projekter. Det forventes imidlertid, at internationale banker og fonde vil udbyde en sådan risikospredning.

Verdensbankens Prototype Carbon Fund(PCF) er et eksempel på en international fondsdannelse, der investerer midler fra et antal indskyderlande og virksomheder i et større antal fysiske reduktionsprojekter uden at tage del i den egentlige drift af projekterne. PCFs hovedfunktion bliver derved at sprede indskydernes risici på et stort antal projekter. European Bank for Reconstruction and Development(EBRD) arbejder også på at opstille en fond med indskud fra lande, der er interesseret i at opnå kreditter fra JI-projekter i Østeuropa. Andre fondsdannelser i lignende regi er under oprettelse, herunder NEFCO. Disse kvotebanker/fonde vil kunne videresælge CO₂-kreditter med fuld risikodækning, idet de beregner sig en risikopræmie og dækning af deres transaktionsomkostninger.

Mæglere

I tillæg dertil opererer der allerede en del mæglere, der søger at forbinde købere og sælgere. En del af disse har relaterede konsulentfunktioner, så som strategisk og finansiel vejledning. Deres funktion på markedet vil primært blive at tilvejebringe opdateret information om den aktuelle markedspris, regelværk, individuelle landes politikker og strategier og i øvrigt forbinde sælgere og købere[1].

Visse lande har valgt allerede nu – på et umodent marked – at skubbe til markedsudviklingen mod at tage en vis risiko samt ved at investere en del i kapacitetsopbygning i en række værtslande. De hollandske ERUPT- og CERUPT-ordninger er eksempler på dette. Holland indkøber kreditter direkte fra projektudviklere via åbne EU-udbud. Lignende ordninger i mindre skala er muligvis undervejs i Sverige, Østrig og andre lande.