6. En omkostningseffektiv opfyldelse af Danmarks reduktionsforpligtelse

Danmark har påtaget sig en betydelig reduktionsforpligtelse. Det er et væsentligt hensyn, at denne manko lukkes på en så omkostningseffektiv måde som muligt. Hvis mankoen skulle fjernes alene gennem anvendelsen af indenlandske reduktionstiltag, ville det indebære en betydelig omkostning for det danske samfund. Kyoto-protokollen åbner imidlertid mulighed for, at de enkelte stater kan anvende de såkaldte fleksible mekanismer. Dermed kan en del af det enkelte lands reduktionsforpligtelse opfyldes ved reduktionstiltag i andre lande, hvis dette viser sig økonomisk mere fordelagtigt. Rationalet bag denne mulighed er det forhold, at det ikke har nogen betydning for den samlede mængde drivhusgasser i atmosfæren, hvor indsatsen for at reducere udledningen af drivhusgasser gøres.

Muligheden for at anvende fleksible mekanismer betyder, at Danmark sandsynligvis kan lukke mankoen på en mere omkostningseffektiv måde, end hvis denne målsætning skulle opnås alene gennem anvendelsen af indenlandske virkemidler. Størrelsen af gevinsten ved at anvende de fleksible mekanismer afhænger af priserne på de internationale CO₂-kvoter og -kreditter sammenlignet med omkostningerne ved de indenlandske tiltag, der alternativt ville være nødvendige.

Med EU’s direktiv om kvotehandel vil der blive introduceret nationale kvotesystemer for CO₂-udledningen for en række energiintensive brancher, og der vil blive givet mulighed for, at de kvotedækkede energiintensive virksomheder kan handle med CO₂-udledningskvoter på tværs af medlemsstaterne. Det er meningen, at dette kvotesystem skal kunne samvirke med muligheden for at købe kreditter fra JI- og CDM-projekter, således at de enkelte virksomheder kan købe disse projektkreditter med henblik på at overholde deres udledningstilladelser.

I dette kapitel gives en overordnet beskrivelse af fordelene ved at anvende omsættelige CO₂-udledningskvoter, der kan handles over landegrænser, samt mulighederne for at finansiere CO₂-reduktionsprojekter foretaget i Central- og Østeuropa og udviklingslande til afløsning af nationale tiltag, for hvilke der til gengæld modtages CO₂-projektkreditter. Der peges endvidere på en række samspil til CO₂-afgiftssystemet, der har betydning for tilrettelæggelsen af en samlet omkostningseffektiv klimastrategi.

Dernæst præciseres den overordnede problemstilling, der handler om, hvilke af økonomiens sektorer, der skal bidrage til at finansiere opfyldelsen af den nationale reduktionsforpligtelse.

Beslutningen om, hvor stor en andel af de samlede reduktionsom­kost­ninger, som de enkelte sektorer (husholdninger, energisektor, industri, landbrug, private erhverv i øvrigt, staten mv.) skal bære, er i princippet adskilt fra selve det forhold, at der med Kyoto-protokollen og kvotedirektivet indføres mulighed for, at en række energiintensive erhverv kan købe internationale kvoter og kreditter til afløsning af egne reduktionstiltag. Men introduktionen af kvotesystemer i henhold til kvotedirektivet giver dog nogle nye muligheder for at pålægge de energiintensive virksomheder at bidrage til finansieringen af den nationale reduktionsindsats – ved at reducere tildelingen af gratis CO₂-udledningskvoter til de kvotedækkede virksomheder.

Valget af virkemidler – herunder fleksible mekanismer – har først og frem­­mest betydning for omkostningseffektiviteten i reduktionsindsatsen, og er som nævnt i princippet adskilt fra spørgsmålet om, hvem der skal betale. I praksis vil hensynet til konkurrenceevnevirkningerne på nogle sektorer imidlertid betyde en række kompromisser i forhold til målet om den højeste grad af omkostningseffektivitet. Og omvendt kan hensynet til omkostningseffektivitet betyde, at nogle sektorer i praksis må pålægges større byrder end andre. Dertil kommer, at hensyn til administrativ enkelthed for såvel virksomhederne som myndighederne samt mulighederne for at udøve en effektiv kontrol i forhold til omgåelser kan sætte visse praktiske begrænsninger på indretningen af systemerne, og dermed også på omkostningseffektiviteten.

6.2. Fordelene ved omsættelige udledningskvoter

Hensynet til økonomisk effektivitet i den krævede reduktion af CO₂-udledningen taler for i videst muligt omfang at anvende økonomiske styringsmidler, såsom afgifter og omsættelige kvoter, til at opnå målet. Afgifter anvendes allerede i betydeligt omfang – med mest vægt i husholdningssektoren, mindre i de private erhverv som helhed, og mindst i den energitunge industri. Emissioner af metan og lattergas fra landbruget er slet ikke afgiftsbelagt.

Omsættelige udledningskvoter anvendes indtil videre kun i el-sektoren. En udvidet brug af omsættelige udledningskvoter i den private sektor vil kunne sikre en større grad af omkostningseffektivitet i reduktions-indsatsen, så reduktionstiltag foretages, hvor det er billigst at gennemføre dem.

Muligheden for at handle udledningskvoter på tværs af brancher indebærer, at de brancher, der i udgangspunktet har de billigste reduktionsmuligheder, også i overvejende grad vil komme til at gennemføre dem. På den baggrund er der ikke noget rationale i sektorspecifikke målsætninger for CO₂-udledningen. Skulle nogle sådanne sektorspecifikke målsætninger opfyldes, ville det føre til en samlet set dyrere løsning.

De statslige myndigheder vil sjældent have tilstrækkelig dybtgående indsigt i omkostningerne ved at gennemføre de enkelte CO₂-reducerende tiltag i de private erhverv. Det taler for, at staten i et vist omfang ved hjælp af korrekte incitamenter og fornuftige rammebetingelser med fordel kan overlade det til den private sektor selv at stå for disse beslutninger. Det kan gøres ved at give virksomhederne mulighed for at købe kvoter og kreditter til aflastning af egne CO₂-reducerende tiltag, hvor det viser sig at være mere rentabelt.

Den betydelige differentiering af CO₂-afgiftssatserne (som er indført af hensyn til erhvervenes generelle konkurrenceevne – særligt i forhold til den stærkt energiforbrugende del af industrien) medvirker til, at der ikke opnås en blot tilnærmelsesvis omkostningseffektiv fordeling af den samlede reduktionsindsats. Afgifterne er især i den energiintensive industri meget lave sammenlignet med for eksempel afgifterne på husholdningerne. Effektiviseringshensyn taler således for, at disse afgiftssatser hæves. Men dette ville skade konkurrenceevnen.

Omsættelige udledningskvoter har den fordel i forhold til afgifter, at der på én gang kan sikres en høj marginal pris for at udlede et ton ekstra CO₂, samtidig med at der gennem den indledende gratistildeling af kvoter kan opnås den økonomiske lempelse for tung procesenergi-virksomheder, som der tilsigtes af hensyn til konkurrenceevnen, jf. nedenfor.

Den marginale pris for at udlede ét ekstra ton CO₂mere eller mindre vil være den samme for alle de virksomheder, der får mulighed for at handle med CO₂-kvoter. En kvote-pris på 40-60 kr. pr. ton CO₂, som er det mest sandsynlige, jf. kapitel 7, vil resultere i en væsentligt højere værdi­sætning af de marginale omkostninger ved udledning af CO₂, end den de nuværende lave satser for tung proces-virksomheder med energieffektiviseringsaftale bevirker: 3 kr. pr. ton CO₂. Det vil medvirke til at sikre større omkostningseffektivitet i den samlede reduktionsindsats.

Muligheden for virksomheder til at kunne handle kvoter internationalt og for at kunne købe kreditter i Østeuropa eller udviklingslande for derigennem at opnå mulighed for at afløse dyrere indenlandske CO₂-reducerende tiltag passer fint ind i et sådant nationalt kvote-arrangement for energiintensive virksomheder. I så fald vil prisen på indenlandske CO₂-kvoter tilpasse sig det internationale prisniveau for CO₂-kvoter/kreditter, og den marginale pris på CO₂-udledning for disse virksomheder vil da blive fastlagt til dette markedsbestemte niveau. Nogle energitunge virksomheder vil formentlig vælge selv at foretage reduktioner, da det vil være billigere for dem end at købe CO₂-kvoter/kreditter til verdensmarkedsprisen, mens det for andre virksomheder bedre kan betale sig at købe de internationale kvoter/kreditter.

I hvilket omfang der skal gennemføres indenlandske eller udenlandske tiltag for at opfylde den nationale reduktionsforpligtelse vil således blive bestemt af, hvor der er de for samfundet billigste reduktionsmuligheder.

Folketinget vedtog i 1990 en national målsætning for indenlandske reduktioner, om at Danmark skulle reducere CO₂-udledningen fra det indenlandske energiforbrug med 20 pct. fra 1988 til 2005. Denne målsætning har et principielt helt anderledes udgangspunkt, baseret på at reduktionstiltag skal foretages inden forlandet. Målsætningen åbner derfor ikke mulighed for at gennemføre mere omkostningseffektive CO₂-reduktioner i udlandet efter Kyoto-protokollens regler om anvendelsen af fleksible me­kanismer.

Virksomhederne vil have et incitament til at købe internationale kvoter og kreditter, når de gennem kvotedækning underlægges en mængdemæssig begrænsning i udledningen, og samtidig gives mulighed for at producere mere, når blot det omfang af CO₂-udledning, som den ekstra produktion resulterer i, samtidig må ledsages af et indkøb af CO₂-kvo­ter/kreditter af tilsvarende omfang.

Virksomhedens incitamenter til enten at foretage CO₂-reducerende tiltag eller alternativt købe kvoter og kreditter vil være upåvirket af, hvor mange gratiskvoter den får tildelt. Netop fordi kvoterne er omsættelige, kan overskydende gratiskvoter sælges til andre virksomheder. På marginalen svarer denne effekt således til en CO₂-afgift på samme niveau som kvote/kreditprisen. Samlet set nås den i princippet mest omkostnings-effektive reduktionsindsats derfor ved en kombination af et kvotesystem, som dækker de mest energiforbrugende virksomheder, og en modsvarende CO₂-afgift på tilsvarende niveau som kvoteprisen, for de virksomheder der ikke er dækket af kvoter. Afgrænsningen mellem kvotesystemet og afgiftssystemet burde ideelt set udformes sådan, at ingen virksomheder falder inden for begge systemer på én gang og ingen virksomheder falder helt uden for begge systemer. En lang række forhold indvirker dog i praksis herpå, således som det er nævnt nedenfor og beskrevet i nogle af de følgende kapitler.

EU’s direktiv om kvotehandel lægger imidlertid også nogle begrænsninger på indretningen, som gør, at det i praksis ikke er muligt at nå en tilnærmelsesvis omkostningseffektiv løsning. Blandt andet er der – i hvert fald på kort sigt – begrænsninger på, hvilke brancher der kan medtages i de nationale kvotesystemer. Dertil kommer, at den indledende tildeling af gratiskvoter til virksomhederne påvirker både omkostningseffektiviteten og de fordelingsmæssige virkninger[1]. Også af denne grund må kvoterne i praksis kombineres med CO₂-afgifter for at sikre et samlet system med en rimelig høj grad af omkostningseffektivitet og acceptable fordelingsvirkninger.

6.3. Provenu- og fordelingsmæssige effekter

Det kan være et ønske, at meget energiintensive industrivirksomheder ikke skal belastes provenumæssigt med den fulde vægt af den internationale pris på CO₂, for at voldsomme konkurrenceevnevirkninger kan afbødes. Tilsvarende kan det være et ønske, at elsektoren ikke skal belastes fuldt ud, da den også befinder sig i en konkurrencesituation. Lempelser for de energitunge virksomheder svarende til de aktuelle lempelser i CO₂-afgiftsbetalingen kan med et kvotesystem tilvejebringes gennem tildeling af gratiskvoter.

I det omfang det ønskes, at de pågældende branchers virksomheder skal bidrage økonomisk til opfyldelsen af den samlede nationale reduktions-forpligtelse, kan antallet af tildelte gratiskvoter reduceres i forhold til virksomhedernes udledning i udgangspunktet. Jo større reduktion i antallet af tildelte gratiskvoter, jo større finansieringsbidrag påføres de pågældende virksomheder.

Det forhold, at kvotesystemet dækker hele EU, reducerer det problem med konkurrenceevnen, der ellers ville være ved et nationalt kvotesystem. Med et fælles kvotesystem i EU vil virksomhederne have gode muligheder for at overvælte (en del af ) kvotebelastningen på forbrugerne i og med at de samlede marginale produktionsomkostninger stiger svarende til prisen på udledningerne. I den forbindelse vil tildeling af gratiskvoter endda udgøre en økonomisk gevinst for de pågældende virksomheder, hvilket kan begrunde, at de skal tildeles færre gratiskvoter i forhold til udgangspunktet. Nogle af virksomhederne i den energiintensive industri vil dog fortsat skulle konkurrere med virksomheder uden for EU, som måske ikke er underlagt et kvotesystem, og vil derfor ikke have denne mulighed for at overvælte i produktprisen. Men for andre brancher er der alene tale om et EU-internt marked, hvorfor reguleringen gennem kvoter i betydeligt omfang vil blive overvæltet på forbrugerne. Det kan forventes at gøre sig gældende i el-sektoren, som derfor isoleret set vil kunne opnå en økonomisk fordel af kvotereguleringen, såfremt kvoterne tildeles gratis.

Tilsammen bør kvote- og afgiftssystemerne indrettes, så det i videst muligt omfang er de endelige brugere af et produkt, der betaler for den ved produktionen tilknyttede CO₂-udledning. Det må blandt andet tages i betragtning, at produkter, der produceres i Danmark, belaster det danske CO₂-regnskab, selvom de måske (i sidste ende) forbruges af borgere i andre lande. Det kunne således principielt tilstræbes at undgå, at den danske stat på én gang skal købe CO₂-kreditter på det internationale marked, samtidig med at dansk CO₂-udledende produktion sælges videre til borgere i andre lande, uden at disse borgere kommer til at betale for den CO₂-udledning, der er knyttet til fremstillingen af det pågældende produkt, og som således belaster det nationale danske CO₂-regnskab. Denne problemstilling gør sig for eksempel gældende for el-produktion på danske kraftværker, som i et vist (og måske fremover betydeligt større) omfang eksporteres til norske og svenske forbrugere.

I dag afspejler el-prisen ikke CO₂-omkostningen ved el-produktionen. Godt nok betaler danske forbrugere en CO₂-afgift på el, men denne er uafhængig af, på hvilken måde elektriciteten er fremstillet og hvor det foregår. Dette afgiftssystem har som konsekvens, at produktion af el til eksport til for eksempel Norge og Sverige ikke pålægges CO₂-afgift. En øget netto-el-eksport fører derfor til, at Danmark får en endnu større indenlandsk reduktionsbyrde. Uden kvoter på el-produktionen vil det være danske borgere, der betaler for den øgede CO₂-udledning som følge af en forøgelse i netto-el-eksporten, da det vil tvinge Danmark til selv at finansiere andre reduktionstiltag eller købe yderligere internationale CO₂-kvoter/kreditter.

Det er derfor et særskilt dansk hensyn, at el-produktionen pålægges CO₂-kvoter, der er så stramme, at eksport af el produceret på fossile brændsler udløser behov for ekstra kvote/kreditkøb for de danske el-producenter som helhed. Med bindende CO₂-kvoter på el-produktionen vil øget el-eksport udløse krav om, at de danske el-producenter må købe et tilsvarende antal internationale kvoter/kreditter. Det betyder, at den el, der eksporteres, i praksis pålægges en slags ”skygge-CO₂-afgift”.

I forlængelse heraf er en konsekvens ved den nuværende og den forudsete regulering, at dansk el-produktion baseret på vedvarende energi alene reducerer den danske CO₂-udledning, hvis den fortrænger fossilt baseret dansk el-produktion, jf. boks 6.1. Som følge af det åbne el-marked vil udbygning med el-produktion baseret på vedvarende energi (VE) godt nok reducere CO₂-udledningerne, men en stor del heraf vil komme klimaregnskabet i andre lande til gode, frem for det danske klimaregnskab, med mindre VE-udbygningen ledsages af en strammere CO₂-kvote på den danske el-produktion. En sådan kvotestramning vil svække den fossilt baserede danske el-produktions konkurrenceposition.

Boks 6.1. Udbygning med vedvarende energi og el-besparelsestiltag

Et kvotesystem for tung proces energivirksomheder i industrien kunne tænkes at afløse det eksisterende (frivillige) aftalesystem. Det ville der være flere fordele ved. Et kvotesystem ville i modsætning til de nugældende frivillige aftaler sikre, at der også efter aftalens opfyldelse fortsat er incitamenter til at foretage en yderligere reduktionsindsats. Dertil kommer, at mangel på opfyldelse automatisk ville blive ”straffet” ved, at der da skal opkøbes et tilsvarende antal CO₂-kvoter/kreditter til markedsprisen.

Det skal bemærkes, at det ikkeer hensigtsmæssigt at introducere en adgang for virksomhederne i industrien til at købe internationale kvoter og kreditter mod til gengæld at opnå fradrag i betalingen af CO₂-afgifter for den købte mængde CO₂. I fald dette var muligt, ville der være stærke incitamenter for virksomhederne til at gøre dette – specielt hvad angår energi anvendt til let proces og til rumopvarmning, hvor CO₂-afgiftssatserne på henholdsvis 90 og 100 kr. pr. ton CO₂må forventes at ligge over prisen på internationale kvoter/kreditter. En sådan fradragsmulighed ville påføre staten et direkte provenutab i form af mistet CO₂-afgiftsbetaling – og provenutabet derved vil være større, end hvis staten i stedet havde valgt selv at købe den tilsvarende mængde kvoter/kreditter. Effekten vil endvidere være, at de pågældende virksomheder derigennem blot opnår et statsligt nettotilskud – svarende til forskellen mellem den for virksomhederne relevante CO₂-afgiftssats og den internationale pris på kvoter/kreditter.

6.4. Sektorernes bidrag til den samlede finansiering

Den overordnede politiske beslutning handler om, hvilke sektorer der skal bidrage til at medfinansiere den samlede nationale reduktionsforpligtelse. Nogen skal betale for mankoen, så spørgsmålet er mere hvem – og hvor meget ? Skal det være:

• energisektoreni form af en indsnævring i omfanget af tildelte gratiskvoter for CO₂-udledning i forbindelse med el-produktionen?
• energiintensive industrivirksomheder, som dækkes af kvotesystemet, i form af tildeling af færre gratiskvoter sammenlignet med deres udledning i udgangspunktet?
• den øvrige private sektor gennem en forhøjelse af CO₂-afgifterne?
• husholdningernei form af en forhøjelse af energi- og CO₂-afgifterne eller afgifterne knyttet til transport ?
• landbrugetgennem regulering at sektorens udledning af metan og/eller lattergas[2]?
• industrien gennem afgifter eller kvoter på udledning af industrigasser (nogle af de øvrige drivhusgasser)[3]?
• statenved at opkøbe internationale kvoter og kreditter for reduktion af CO₂eller andre drivhusgasser?
• statenved at finansiere gennemførelsen af andre indenlandske tiltag til reduktion af udledningen af CO₂eller andre drivhusgasser, som for eksempel tilskud til energisparetiltag?
• statenved at finansiereetablering af nationale ”sinks”/ ”sequestration” – for eksempel gennem tilskud til skovrejsning eller til deponering af CO₂i undergrunden mv.?

Uanset kombinationen af tiltag vil det naturligvis i sidste ende være borgerne, der betaler den samlede reduktionsindsats i form af enten højere energipriser, højere priser på produkter fra energitung industri, højere forbrugsafgifter på energi, højere generelle skatter, eller mindre overskud fra virksomhederne, selvom den umiddelbare virkning synes forskellig. Den samlede pris for borgerne ved reduktionsindsatsen afhænger derfor på lang sigt primært af, om det er de relativt mest omkostningseffektive tiltag der anvendes i størst omfang. Det er derfor afgørende, at den samlede strategi indrettes, så der er incitamenter til at tilstræbe den mest omkostningseffektive indsats.

På kortere sigt har det naturligvis stor fordelingsmæssig betydning, hvilke sektorer der pålægges at bidrage til den samlede finansiering af mankoen, da det vil kunne få betydning for de pågældende sektorers konkurrenceevne, i det omfang de konkurrerer med udenlandske producenter. Hensyn til konkurrenceevnen må derfor indgå ved tilrettelæggelsen af en samlet strategi for, hvor meget de enkelte sektorer skal bidrage til medfinansieringen. Dertil kommer hensynet til administrativ enkelthed for såvel virksomhederne som myndighederne, samt hensynet til at sikre en effektiv kontrol i forhold til eventuelle omgåelsesmuligheder.