7. Vurdering af markedet for fleksible mekanismer

7.1. Indledning

Kyoto-protokollen giver mulighed for at handle med drivhusgasreduk­tioner på tværs af lande, og der forventes derfor at opstå et egentligt marked for disse emissionsreduktioner. Dette marked er nyt, og der er stor usikkerhed om, hvilken pris der vil blive etableret på det.

I dette kapitel gives en forsøgsvis vurdering af dette marked og specielt hvilke priser, der kan forventes på udledningskvoter og projektkreditter. Til dette formål anvendes en økonomisk klimamodel kombineret med en række sandsynlighedsanalyser for forskellige udfald af en række risiko­faktorer, der forventes at ville påvirke prisen på markedet.[1]

Først beskrives markedet for de fleksible mekanismer. Herunder gives en oversigt over de risikofaktorer, man skal være opmærksom på ved handel med kvoter og kreditter. Derefter beskrives den anvendte klimamodel og analysemetoden, samt resultaterne af de foretagne prisanalyser. I bilag 7.1 gennemgås de hidtidige erfaringer med de forskellige aktører på markedet, ligesom der gives en kort oversigt over JI-markedet, som det ser ud i dag i Central- og Østeuropa.

7.2. Markedet for fleksible mekanismer

Kyoto-protokollen åbner mulighed for, at landene kan handle med emissionsrettigheder (Emissions Trading (ET) også kaldet kvotehandel) og købe/sælge emissionsreduktioner gennem projektmekanismerne JI (primært Østeuropa) og CDM (udviklingslande).[2]Formålet er at udligne de marginale omkostninger ved reduktion af drivhusgasser mellem landene, og dermed reducere de samlede globale omkostninger ved at opfylde Kyoto-aftalen. Det, som handles, er reduktioner i drivhusgasemissionerne, de såkaldte AAU’er (Assigned Amount Units fra kvotehandel), ERU’er (Emission Reduction Units fra JI-projekter) og CER’er (Certified Emission Reductions fra CDM-projekter), som alle opgøres i ton CO₂-æk­vi­va­lenter.

Der vil reelt være tale om ét marked, uanset om der handles med emissionsrettigheder, eller der købes/sælges kreditter fra projekter i Central- og Østeuropa eller udviklingslande. Prisen på handlede kvoter vil afhænge af udbud og efterspørgsel på dette marked. Prisen på kreditter fra projektmekanismerne må forventes at blive dannet ud fra kvotehandelsprisen fratrukket transaktionsomkostninger (omkostninger ved at udvikle projekterne og få dem godkendt) og projektspecifikke risici. Således er prisen på emissionsreduktionerne fra projekter ikke nødvendigvis afhængig af omkostningerne ved at opnå dem, men skal i stedet opfattes som en indtægtskilde for projektet på lige fod med for eksempel salg af el og varme.

Nettoefterspørgerne af internationale drivhusgasreduktioner forventes at blive lande, der har en stram klimamålsætning og samtidig har høje indenlandske omkostninger ved selv at reducere udledningerne. Det gælder eksempelvis et land som Danmark, der allerede har en høj energieffektivitet, og lande som har en højteknologisk og energiintensiv industri. Omvendt vil nettoudbyderne forventeligt blive lande med en mindre stram reduktionsforpligtelse og/eller lande med meget lave omkostninger ved at reducere udledningerne. Det gælder blandt andet Rusland, der har en mindre stram klimamålsætning og Kina, der ikke har noget reduktionskrav. Samtidig har disse lande mulighed for store og billige reduktioner i drivhusgasemissionerne, da energiforbruget er stort og energieffektiviteten er lav.

Tabel 7.1 viser en oversigt over landenes basisemissioner (kun CO₂), det vil sige den forventede udvikling i disse emissioner, hvis der ikke gøres noget særligt for at reducere udledningerne (”business as usual”), Kyoto-protokollens reduktionskrav før og efter korrektion for ”sinks”[3]i overensstemmelse med Marrakech-aftalen, samt den forventede absolutte manko i 2010, som er et estimat for den forventede/mulige efterspørgsel og udbud på markedet for drivhusgasreduktioner. Der regnes ikke i analysen med nogen begrænsning i de enkelte landes mulighed for at købe emissionsreduktioner. Således er der ikke regnet med et krav om, at Annex B-landene skal opfylde en bestemt del (f.eks. 50 pct.) af reduktionskravet nationalt. Det har ikke været muligt at opnå enighed om et sådant krav internationalt.

Det ses, at USA har den absolut største manko på cirka 1730 mio. ton CO₂og en forholdsvis stram klimamålsætning, hvilket taler for at USA potentielt er en meget stor efterspørger på det internationale marked for drivhusgasreduktioner. Imidlertid har USA valgt ikkeat ratificere Kyoto-protokollen. En meget stor potentiel efterspørger er dermed forsvundet fra markedet. Dette får, som det vil fremgå af analysen i dette kapitel, afgørende konsekvenser for den forventede kvote/kredit-pris.

Rusland forventes at have et meget betydeligt overskud af udlednings-tilladelser, dels på grund af det økonomiske sammenbrud efter 1990, som har ført til betydelige – og for russisk økonomi ganske smertefulde – reduktioner i energiforbruget, dels på grund af de nye ”sinks”-regler vedtaget på Marrakech-konferencen.

Med USA ude vil Ruslands overskydende kvoter kunne dække den samlede forventede efterspørgsel efter drivhusgasreduktioner i første forpligtelsesperiode (2008-2012). Ruslands adfærd med hensyn til salg af overskydende kvoter vil derfor kunne få en stor effekt på prisdannelsen. Samtidig er det dog også klart, at der er et stort reduktionspotentiale i udviklingslandene, så udbuddet af CDM-projekter vil også kunne få en afgørende virkning på markedsprisen.

Tabel 7.1. Markedet for fleksible mekanismer, mio. ton CO₂

Regioner	Emissioner i basisåret (1990)	Forventede fremtidige emissioner (”business as usual”) 20106)	Kyoto- målsætning (Reduktion i pct.)	Kyoto målsætning (efter sinks) (Reduktion i pct.)	Absolut manko (efter sinks) 6)
Annex B-regioner:
1. EU-Nord 1)...........	2.295	2.447	-14	-12	303
2. EU-Syd 2).............	1.171	1.477	4	7	158
3. USA......................	5.147	7.057	-7	-3	(1.733)7)
4. Resten af OECD 3)..................................	2.091	2.694	-4	3	415
5. Rusland 4).............	3.504	2.501	0	6	-1.484
6. Østeuropa.............	821	1.134	-6	-1	143
Non-Annex B- regioner:
7. Kina......................	2.219	4.230
8. Indien....................	606	1.553
9. Brasilien................	217	655
10. Store olie- eksportører 5)......	1.010	1.547
11. Resten af verden.	2.654	5.420
Globalt CO2-udslip (mio. tons)................	21.735	29.633	27.666	30.084

1) Omfatter Danmark, Sverige, Finland, Tyskland, Irland, Belgien, Luxembourg, Holland, Storbritannien og Østrig.

2) Omfatter Frankrig, Spanien, Italien, Grækenland og Portugal.

3) Inklusive Norge, Island, Schweiz, New Zealand, Australien, Canada og Japan.

4) Omfatter alle tidligere Sovjetrepublikker.

5) Omfatter olieeksportørerne i Mellemøsten og i Nordafrika, samt Venezuela.

6) Emissionstallene viser kun de rene CO₂-emissioner, og omfatter således ikke de øvrige 5 klimagasser.

7) USA’s manko er beregnet under forudsætning af, at landet ikke havde trukket sig fra Kyoto-protokollen.

Kilde: Beregninger på Copenhagen Economics klimamodel CECM, baseret på data fra GTAP, IEA og EU-kommissionen. Fremskrivningen for Kina er dog opdateret med data fra den seneste fremskrivning fra det amerikanske energiministerium (US-DoE).

Det ses af tabellen, at aftalerne fra klimatopmøderne COP6 og COP7 om de enkelte landes brug af ”sinks” i klimaregnskabet har betydelig indflydelse på markedet. Det er sandsynligt, at næsten alle lande kan udnytte grænserne maksimalt uden at ændre den nuværende forvaltning af de eksisterende skove. Dermed vil aftalerne reelt reducere landenes reduktionsforpligtelser i forhold til de oprindelige aftaler. De lavere reduktionsforpligtelser reducerer de enkelte landes absolutte manko og reducerer dermed både efterspørgselen efter og priserne på de fleksible mekanismer.

Der sker også en væsentlig ændring i fordelingen af drivhusgasemis­sionerne over tid, da landene har forskellig udvikling i blandt andet befolkning, teknologi og økonomi. Således vil udviklingslandene, især Kina, efterhånden blive mere dominerende, og omfanget af overskydende kvoter i Rusland vil svinde ind som følge af landets forventede økonomiske vækst.

Det bemærkes, at opgørelsen af landenes absolutte mankoer i tabel 7.1 er baseret på landenes nationale kommunikationer til FN. Disse er usikre, og fremskrivningerne er formentlig lavet på meget forskellige grundlag. Således vil der sandsynligvis være store forskelle mellem, hvor optimistiske/pessimistiske landene er med hensyn til den forventede økonomiske vækst og forventningerne til allerede igangsatte klimainitiativers effekt. Hvis prisen på drivhusgasreduktioner fra det internationale marked bliver lave, er det også sandsynligt, at mange lande vil vælge at skære ned på deres indenlandske tiltag, hvorved deres ”business as usual”-frem­skriv­ninger bliver højere. Det vil alt andet lige presse ligevægtsprisen opad.

Erfaringer fra allerede indgåede handler

Markedet for de fleksible mekanismer er kun så småt ved at blive etableret, og det internationale regelsæt er da heller ikke helt på plads. Der er således kun få dokumenterede erfaringer med faktiske handler. To aktører har domineret de internationale handler med projektkreditter: Den hollandske stat gennem deres program for henholdsvis JI-projekter (Emission Reduction Unit Procurement Tender: ERUPT-programmet) og CDM-projekter (Certified Emission Reduction Unit Procurement Tender: CERUPT-programmet) og Verdensbanken gennem Prototype Carbon Fund (PCF). De priser, der til dato er givet for drivhusgasreduktioner under disse to ordninger, ligger i størrelsesordenen 40-70 kr. pr. ton CO₂for det hollandske program og ca. 40 kr. pr. ton CO₂i PCF-programmet. For en nærmere beskrivelse af disse erfaringer henvises til bilag 7.1.

7.3. Markeds- og projektricisi

På grund af manglende empiriske erfaringer med markedet for fleksible mekanismer er der også meget stor usikkerhed forbundet med analyserne af de fremtidige priser. I dette afsnit diskuteres en række usikkerhedsfaktorer, som må forventes at få særlig betydning både for prisen på og anvendelsen af de fleksible mekanismer.

Risiciene ved at anvende de fleksible mekanismer kan opdeles i fire typer af risici: Projektrisici, markedsrisici, politiske risici, samt lande- og sektorrisici. I denne sammenhæng vil de lande- og sektorspecifikke risici dog blive ignoreret, fordi vurderingen af denne type af risici ikke adskiller sig fra risikovurderingen i andre projekter i ulande og Østeuropa, der ikke er relateret til reduktion af udslippet af drivhusgasser. De forskellige typer af projektrisici vil blive diskuteret nedenfor.

Projektspecifikke risici

De projektspecifikke risici er knyttet til det enkelte projekt og vil dermed variere fra projekt til projekt. De projektspecifikke risici er uafhængige af den generelle prisdannelse på fleksible mekanismer. De omfatter blandt andet projektsvigt, sælgersvigt og godkendelsessvigt.

Projektsvigtdækker usikkerheden om, hvorvidt projektet bliver gennemført og om det rent faktisk vil generere det forventede antal drivhusgasreduktioner. Investeringer i drivhusgasreduktioner er ofte af stor målestok, og den klimamæssige effekt kan ikke separeres fra investeringens andre formål som for eksempel at producere el og varme, ligesom indtægter fra salg af drivhusgasreduktioner sandsynligvis kun vil udgøre en lille del af de samlede indtægter for de fleste investeringer i energi-sektoren og industrien (i hvert fald så længe priserne på drivhusgas-reduktioner er lave)[4]. Sådanne projekter er helt afhængige af anden finansiering, som kan være særdeles usikker og omkostningsfyldt i lande med imperfekte kapitalmarkeder. Hertil kommer risikoen for, at projektet slår fejl undervejs, inden det når at generere de forventede emissions-reduktioner, eksempelvis som følge af fald i afsætningspriserne, ændret efterspørgsel efter slutproduktet, manglende betaling fra kunderne, brand, eller lignende.

Sælgersvigtdækker usikkerheden i forbindelse med overførslen af drivhusgasreduktioner fra sælger til køber. Også denne type projektrisici kan komme til udtryk på forskellige måder. Sælgeren af drivhusgasreduk­tioner kan gå konkurs, hvorved alle kontrakter om overførsler af reduktioner kan bortfalde og eventuelle forudbetalinger kan gå tabt. Mange af de konkrete JI/CDM-projekter må formodes at blive overtaget af andre og drevet videre. Det fortsættende selskab kan have en interesse i også at fortsætte salget af drivhusgasreduktioner, men det kan blive med krav om højere pris.

Godkendelsessvigt dækker usikkerheden i forbindelse med den krævede verificering af drivhusgasreduktionerne. Der vil endnu et stykke tid være betydelig usikkerhed om de endelige regler for godkendelse af drivhusgas-reduktioner. ”Executive Board” for CDM-projekter er først begyndt at arbejde i 2002, og der mangler endnu en række systemer og godkendelser, før reglerne for CDM-projekter er fuldt funktionsdygtige. Dette ventes dog på plads inden for en overskuelig fremtid. Der er endnu ikke forhandlet detaljerede regler for JI-projekter, og den ”Supervisory Committee” for JI-projekter, der skal udarbejde detailregler og institutioner, forventes først nedsat i løbet af 2003. Reglerne for JI-projekter ventes dog at lægge sig meget tæt op ad de tilsvarende regler for CDM-projekter. Regler og institutioner for fri Annex B-kvotehandel ventes først på plads op mod 2008. Når alle institutionerne er på plads, reduceres godkendelsesrisici væsentligt, idet en godkendelse herefter bliver den uafhængige validators ansvar med erstatningspligt.

Der er for få erfaringer på nuværende tidspunkt til at det giver mening at forsøge at kvantificere de projektspecifikke risici, men fælles for dem er, at de kan begrænses ved at sprede projektporteføljen på tilstrækkeligt mange forskellige projekter. Hertil kommer, at køber må forsøge at dække usikkerhederne af i forbindelse med udformning af selve kontrakten om overførsel af drivhusgasemissionerne. I den sammenhæng er spørgsmålet om forudbetaling væsentligt, idet jo højere denne forudbetaling er, jo større er risikoen også for at tabe sine penge. På grund af imperfekte kapitalmarkeder i Østeuropa og udviklingslande er det meget sandsynligt, at delvis forudbetaling af projekterne vil være en nødvendig forudsætning for, at de etableres.

Af hensyn til risikoberegningerne af prisen på drivhusgasreduktioner er der lagt en groft skønnet risikopræmie ind på alle CDM-projekter på 10 pct. af CO₂-prisen. Den relativt lave risikopræmie er valgt ud fra en betragtning om, at køber vil være i stand til at minimere sin risiko ved at sprede sine investeringer på flere projekter. Begrundelsen for ikke at lægge en risikopræmie på JI-projekterne er, at det her skønnes muligt at dække sin risiko af i kontrakten ved at kræve, at værtslandet i stedet overfører AAU’er i tilfælde af, at projektet ikke kan levere de aftalte kreditter.

Markedsmæssige risici

De markedsmæssige og klimapolitiske risici påvirker udbud og efter-spørgsel og dermed den generelle prisdannelse på markedet for fleksible mekanismer. Følgende risikofaktorer har især betydning for prisen i første forpligtelsesperiode 2008-2012:

• Udbuddet af overskydende kvoter fra Rusland – det vil sige, i hvilket omfang Rusland vil agere som oligopolist og tilbageholde drivhusgasreduktioner fra markedet med det formål at hæve priserne.
• Udbuddet af CDM-projekter – det vil sige, i hvilket omfang drivhusgasemis­sioner fra CDM-projekter bliver en del af det internationale mar­ked for fleksible mekanismer.
• Efterspørgslen fra USA – det vil sige, om USA vil ratificere Kyoto-pro­­tokollen inden første forpligtelsesperiode eller dele af det amerikanske marked vil efterspørge emissionsreduktioner i for­vent­ning om, at USA senere vil påtage sig en reduktionsforpligtelse og dermed få priserne til at stige.

Der er forskel på risikofaktorerne over tid. For eksempel er udbuddet af overskydende kvoter fra Rusland ikke relevant før 2008, idet fri Annex B-handel med kvoter først forventes mulig i første forpligtelsesperiode.

Inden første forpligtelsesperiode er det endnu sværere at gisne om prisudviklingen. Før 2005 må markedet forventes at være præget af en uigennemsigtig og kaotisk prisdannelse, da reglerne ikke er rigtig på plads, der er lang tid til reduktionskravene bliver bindende mv. Perioden 2005-2007 forventes derimod at blive præget af en begyndende prisdannelse på traditionel vis via udbud og efterspørgsel, som følge af forventet ikrafttræden af EU’s kvotedirektiv. I denne periode vil især én faktor påvirke prisen, nemlig Annex B-landenes klimamålsætninger før 2008. Analyser, der er nærmere beskrevet i baggrundsrapporten Priser og risici på internationale markeder for de fleksible mekanismer[5], tyder dog på en relativt lav kvotepris i denne periode. Dette hænger sammen med, at det må formodes at Annex B-landene (herunder EU) vælger relativt moderate reduktionskrav i perioden inden Kyoto-protokollens reduktionsforpligtelser bliver bindende.

Der vil naturligvis også blive et marked for CDM og JI inden 2008 med leverancer af drivhusgasreduktioner til udnyttelse i perioden 2008-2012. Forventningerne til priserne for disse er baseret på allerede indgåede handler, og svarer til analysen af priserne efter 2008, fordi det tager 3-5 år at udvikle projekterne, og kontrakter om levering af kreditter i 2008-2012 forventes derfor at blive indgået flere år inden. Det må dog forventes, at priserne vil være stigende over årene, idet det er sandsynligt, at de billigste reduktionsmuligheder vil blive udnyttet først.

Betydningen af de risikofaktorer, som vurderes som mest afgørende i Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode, er belyst nærmere nedenfor. Herudover er der også en række andre risici, som ikke indgår i beregningerne af markedspriserne i dette kapitel, fordi de er svære at kvantificere og/eller ikke har nogen entydig indflydelse på kvotepriserne. Det drejer sig blandt andet om effekten af deregulerede energimarkeder, mulighederne for at bruge ”sinks”-projekter til at reducere emissionerne, og hvilke målsætninger der vil gælde for klimapolitikken efter 2012, herunder om udviklingslandene også påtager sig forpligtelser.

7.4. Analysemetode

Betydningen af ovennævnte tre væsentlige markedsrisici for perioden 2008-2012 er søgt kvantificeret gennem anvendelse af en international anerkendt klimamodel kombineret med såkaldte Monte Carlo-simule­ringer, idet der til hver af de tre risikofaktorer er tilknyttet en bestemt sandsynlighed.

Modellen oversætter de konkrete usikkerheder ved de fleksible mekanismer (f.eks. usikkerhed om det russiske kvotekartel) til usikkerhed omkring kvotepriserne. Modellen er en global, generel ligevægtsmodel med særlig fokus på emissioner, energiefterspørgsel og -udbud. Modeltypen er internationalt anerkendt og anvendes bredt af blandt andet regeringer (f.eks. den engelske), EU Kommissionen, OECD og anerkendte klimaforskningscentre (f.eks. MIT i USA og Cicero i Norge). Modeltypen har særligt været anvendt til analyser af internationale kvotepriser og kvotehandel, herunder betydningen af de forskellige COP-aftaler og af USA’s afvisning af Kyoto-protokollen.

Til grund for modellen ligger en række forudsætninger om landenes marginale reduktionsomkostninger, de såkaldte Marginal Abatement Cost(MAC)-kurver. Analyserne af de marginale reduktionsomkostninger i an­dre lande viser, at de marginale reduktionsomkostninger er relativt høje i de fleste vestlige lande, samt at omkostningerne er lavere i Østeuropa og især i Rusland. Omkostningerne er særligt lave i udviklingslandene. Der er naturligvis meget stor usikkerhed om disse kurver – måske nok det allermest springende punkt i hele analysen – men det er det bedste grundlag, der findes i øjeblikket. For en nærmere diskussion af omkostningskurverne henvises til ovennævnte baggrundsrapport.

Med henblik på at analysere betydningen af hver enkelt af de valgte risikofaktorer er der opstillet en række scenarier, hvor der kun er usikkerhed i én dimension af gangen. Herefter er et mere realistisk scenario opstillet, som tillader usikkerhed langs flere dimensioner på samme tid. Tabel 7.2 nedenfor giver en oversigt over de valgte scenarier.

Tabel 7.2. Oversigt over forudsætningerne vedrørende udvalgte risikofaktorer

Kyoto-protokollens første forpligtelsesperiode, 2008-2012	Forudsætninger og tilknyttede sandsynligheder
1. Russisk kvotekartel (banking)	Rusland tilbageholder (”banker”) med lige stor sandsynlighed mellem 55-90 pct. af sine overskydende kvoter fra markedet
2. Udbuddet af CDM-projekter	Kun CDM inden for elsektoren gennemføres svarende til ca. 1/3 af det samlede forventede udslip i 1. forpligtelsesperiode fra ikke-Annex B-landene. Af udslippet i elsektoren forudsættes med lige stor sandsynlighed at mellem 0-15 pct. af dette bliver udbudt som CDM-projekter. Dermed udgør det samlede potentiale for CDM-projekter op til 5 pct. af udviklingslandenes samlede udslip.
3. USA’s klimapolitik	Beregning af scenarie 1 og 2 ovenfor, under forudsætning af at USA genindtræder i 2008-2012.

7.5. Resultater af prisanalyserne

Kyoto-perioden, 2008-2012

Resultaterne af de gennemførte analyser for de risikofaktorer, som vurderes at være de væsentligste i den første Kyoto-forpligtelsesperiode, 2008-2012, er opsummeret i figur 7.1 (uden USA).

Det centrale scenario er det, hvor der både tillades en vis tilbageholdelse af russiske kvoter, og hvor der er et betydeligt udbud af CDM-projekter. Dette scenario kombinerer således usikkerheden om Ruslands adfærd med hensyn til ”banking” af overskydende kvoter med usikkerheden om udbuddet af CDM-projekter. En samlet vurdering ud fra de givne antagelser viser, at prisen på det internationale marked for fleksible mekanismer forventes at blive mellem 20 og 80 kr. pr. ton CO₂med et middelskøn på godt 40 kr. pr. ton.

Figur 7.1. Centrale prisskøn i Kyoto-perioden (2008-2012) og usikkerheder forbundet med russisk kvotekartel og udbud af CDM-projekter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Russisk kvotekartel (”banking”)

Rusland (og Ukraine) har sandsynligvis fået tildelt væsentlig flere emissionsrettigheder end de får brug for. Disse lande vil givet forsøge at maksimere deres provenu fra salg af kvoter ved at tilbageholde (”banke”) en del AAU’er til eget brug i efterfølgende forpligtelsesperioder eller til salg på et senere tidspunkt, når der bliver større knaphed på drivhusgasudled­ningsrettighederne.

Konsekvenserne heraf er analyseret i det andet scenario i figur 7.1, hvor der kun ses på usikkerheden om omfanget af russisk banking af kvoter, idet det her er antaget at udbuddet af CDM-projekter er meget begrænset[6]. Det ses, at Rusland kan blive afgørende for prisdannelsen. Den forventede gennemsnitspris vil være ca. 90 kr. pr. ton CO₂men vil variere mellem ca. 50 og 130 kr. pr. ton, afhængigt af hvor stor en andel af de overskydende kvoter russerne vælger at holde tilbage fra markedet (”banking”).

Reelt kan de overskydende kvoter dække hele mankoen i Annex B-landene, hvorved kvoteprisen vil nærme sig nul. Der er lavet en simpel beregning af Ruslands provenu under forskellige grader af ”banking”. Under forudsætning af at kvoterne ikke har noget værd efter 2012, vil Rusland maksimere sit provenu ved at tilbageholde 70-75 pct. af sine overskydende kvoter. Hvis kvoterne, som forventet, har en betydelig værdi i efterfølgende perioder, vil den optimale ”banking”-procent blive højere.

På den baggrund er det i analyserne antaget, at Rusland tilbageholder mellem 55 og 90 pct. af deres overskydende kvoter i den første forpligtelsesperiode.

På grund af mulig russisk dominans på markedet er det ikke usandsynligt, at EU og Rusland vil forsøge at forhandle en pris for de overskydende kvoter. EU er interesseret i at få kvotemarkerne til at fungere med politisk acceptable priser. Det vil sige, de vil gerne undgå at markedet bliver oversvømmet af Ruslands overskydende kvoter, som får priserne til at nærme sig 0. De vil også gerne undgå for høje priser for eksempel som resultat af et stort omfang af russisk ”banking”. En vis (passende) mængde ”banking” giver både en miljøeffekt og en acceptabel kvotepris – og dermed et grundlag for et kvotemarked. Ruslands interesser er at sikre, at de får noget for deres AAU’er, herunder især deres overskydende kvoter. De indser givetvis også, at hvis de tilbageholder store mængder kvoter, så får de sværere ved at bede om mange AAU’er for senere forpligtelsesperioder (2013 og fremefter). Begge parter har altså en interesse i en vis mængde ”banking” – og det kunne udgøre grundlaget for et forhandlet monopol.

Udbuddet af CDM-projekter

Rusland er imidlertid ikke ene-udbyder på markedet for fleksible mekanismer. Det tredje scenario viser, at udviklingslandene potentielt vil kunne underminere russisk markedsdominans, og dermed reelt være bestemmende for prisen på markedet (også selv om der kun inddrages 5 pct. af det samlede udbud). Det skyldes, at selv 5 pct. af det samlede forventede udslip fra udviklingslandene i 2010 vil være et stort tal, og at der er meget store muligheder for billigere reduktioner af drivhusgasudledningerne i ulandene, især Kina. I dette scenario er det forudsat, at Rusland tilbageholder 73 pct. af sine overskydende kvoter, hvilket svarer til bedste skøn for russisk monopoladfærd, jf. ovenfor. Resultaterne af denne analyse giver nogenlunde samme forventede middelskøn på prisen for fleksible mekanismer i perioden 2008-2012, som i det tilfælde hvor der også er usikkerhed om graden af russisk ”banking”, men variationen bliver selvsagt mere begrænset, nemlig mellem 30 og 60 kr. pr. ton CO₂.

Transaktionsomkostningerne er skønnet til ca. 5 kr. pr. ton CO₂for CDM-projekter og 2,5 kr. pr. ton for JI-projekter. Sammen med risiko-præmien skal disse beløb fratrækkes markedsprisen for at finde frem til den faktiske betaling for CO₂-reduktion fra projekterne.[7]

Det kan med andre ord blive helt afgørende for prisen på de fleksible mekanismer i perioden 2008-2012, om Annex B-landene vil være i stand til at udnytte mulighederne for reduktioner via billige CDM- og JI-projekter, og om ulandene vil være i stand til at udbyde en tilstrækkelig mængde JI-projekter. Det sidste afhænger blandt andet af landenes kapacitet, såvel finansielt som institutionelt. Betalingen for drivhusgasreduktionerne udgør typisk kun en lille del af projektomkostningerne. Ulandene skal selv skaffe den resterende finansiering, og selv om projekterne vil være samfundsmæssigt rentable ved så lave CO₂-priser som 30 kr. pr. ton, er det ikke givet, at landene vil have kapacitet til at undergå så omfattende moderniseringer på kort tid.

Der er naturligvis meget stor forskel på gruppen af udviklingslande. De fattigste og mest forgældede ulande vil have store finansielle kapacitetsproblemer, mens mere udviklede mellemindkomstlande ikke vil have samme problemer med finansiering enten fra hjemlige kilder eller via internationale lån. Det er samtidig fra disse hurtigt voksende mellemindkomstlande, at der må forventes de største muligheder for at opnå billige drivhusgasreduktioner. Omvendt kan der i disse lande være store institutionelle kapacitetsproblemer. Hertil kommer, at de meget lave marginale reduktionsomkostninger i for eksempel Kina må forventes at få en del projekter til at blive gennemført alligevel, med eller uden CO₂-betaling.

Sammenfattende for prisanalysen i perioden 2008-2012 kan man sige, at scenarierne udviser meget forskellige prisniveauer og store usikkerheder om, hvor prisen havner, men så længe USA ikke er med, vil prisen næppe overstige 100 kr. pr. ton CO₂, selv hvis Rusland vælger at tilbageholde en stor andel af sine overskydende kvoter. Hvad der er optimalt afhænger blandt andet af begrænsningerne i de efterfølgende forpligtelsesperioder. Reduktionsforpligtelserne efter 2012 vil være afgørende for, i hvor høj grad det er værd at gemme sine kvoter til senere forpligtelsesperioder.

USA’s betydning for prisen

USA’s meddelelse om, at landet ikke vil ratificere Kyoto-protokollen, har haft afgørende betydning for prisen på fleksible mekanismer. Dette viser en analyse med den anvendte klimamodel, i en situation hvor USA alligevel vælger at ratificere Kyoto-protokollen og blive omfattet af reduktionsforpligtelser i første forpligtelsesperiode. Efterspørgslen og prisen på fleksible mekanismer vil stige dramatisk. I den anvendte model betyder det, at gennemsnitsprisen kan stige til mellem 100 og 200 kr. pr. ton CO₂.

Med så høje priser må udbuddet af CDM-projekter imidlertid forventes at blive betydeligt større, hvilket atter vil trykke priserne nedad, men næppe til under 100 kr. pr. ton CO₂. Det kan også tænkes at der, uanset at USA har afvist Kyoto-protokollen, vil komme en vis efterspørgsel fra amerikanske firmaer, enten som følge af imagekrav eller i forventning om, at USA på et senere tidspunkt alligevel vil påtage sig en reduktionsforpligtelse (f.eks. hvis ulandene også får forpligtelser i den anden forpligtelsesperiode) og derfor ønsker at anskaffe sig drivhusgasreduktioner, mens de stadig er billige. Mange aktører på markedet forventer, at der vil være en vis efterspørgsel fra USA i 2008-2012, hvilket vil trække priserne opefter, i forhold til situationen hvor USA er helt ude. [8]

Det skal endelig bemærkes, at analyserne ovenfor kun ser på den kvantitativt vigtigste drivhusgas, CO₂. I de fleste lande udgør CO₂mere end 80 pct. af de samlede udslip af de seks drivhusgasser, som Kyoto-aftalen omfatter. Denne afgrænsning følger EU-kommissionens forslag til direktiv om kvotehandel, der som udgangspunkt kun omfatter CO₂på grund af problemer med overvågning, rapportering og verifikation af de øvrige gasser. Hvis disse problemer senere løses, og hvis EU derefter udvider ordningen til at omfatte de øvrige drivhusgasser, så kan de yderligere reduktionsmuligheder føre til prisfald på de fleksible mekanismer på 20-30 pct.[9]

Sammenligning med andre prisstudier

Analyserne til dette kapitel er sammenlignet med tidligere analyser af prisen på det internationale kvotemarked (i tilfældet hvor USA var med) og andre senere analyser af markedet (i tilfældet hvor USA ikke er med). Figur 7.2 viser kvoteprisen beregnet på mere end 15 forskellige globale klimamodeller, som minder om den model, der anvendes her. Til venstre i figuren vises prisestimater inden USA’s afvisning, og her er der endog meget stor variation i forventningerne til kvoteprisen fra ca. 40 kr. til ca. 600 kr. pr. ton CO₂.

Modelestimaterne til højre i figuren viser generelt lavere priser end før USA’s afvisning. De fleste senere analyser viser priser på mellem 10 kr. og 100 kr. pr. ton CO₂. Det er ikke muligt direkte at sammenligne priserne én for én i de to søjler af figuren. Prisestimaterne er heller ikke sammenlignelige indbyrdes, idet modellerne ikke er harmoniseret med hensyn til forudsætninger og scenariedefinitioner. Der kan således, i priserne efter USA’s afvisning (til højre), være forskel på flere essentielle antagelser om for eksempel graden af russisk banking, omfanget af CDM-projekter og meget andet.

Samlet set giver de viste prisestimater dog et indtryk af forventningen om et stort prisfald som følge af USA’s afvisning af Kyoto-protokollen. Det kan ydermere konstateres, at de fleste andre modelanalyser af priser efter USA’s afvisning viser priser under 100 kr. pr. ton CO₂.

Figur 7.2. Litteraturstudie af kvotepriser før og efter USA’s afvisning af Kyoto-aftalen

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kilde: Se baggrundsrapporten fra Copenhagen Economics.

Overførsel til ulande og Østeuropa som følge af de fleksible mekanismer

Udbredt anvendelse af de fleksible mekanismer vil indebære kapitaloverførsler fra de vestlige lande til Østeuropa og udviklingslandene. I det scenario, hvor der er tale om russisk karteldannelse kombineret med CDM-udbud, vil overførslerne være som angivet i tabel 7.3.

Tabel7.3. Overførsler fra de vestlige lande til Rusland og udviklingslandene

Prisniveau	Pris (kr. pr. ton CO2)	Mængde (Mio. ton CO2/år)	Overførsel (Mio. kr./år)
Nedre skøn (5 pct.-percentil)	16	885	14.592
Lavt skøn (25 pct.-percentil)	30	789	22.800
Middelskøn (Median)	41	703	28.619
Højt skøn (75 pct.-percentil)	56	596	33.346
Øvre skøn (95 pct.-percentil)	78	452	35.363

Det ses, at overførslerne ligger mellem 15 mia.kr. og 35 mia.kr. om året. Overførslerne stiger, når kvotepriserne stiger, men kun til en vis grænse. Stigningen i overførslerne er begrænset af, at incitamentet til yderligere hjemlig indsats i de vestlige lande også stiger sammen med kvotepriserne.

Fordelingen mellem de enkelte grupper af lande afhænger af graden af russisk ”banking” og udbuddet af CDM. Det er beregnet, at udviklings-landene modtager 10-70 pct. af overførslerne, Rusland 25-85 pct. og Østeuropa i øvrigt 5-25 pct. De relativt lave overførsler til Østeuropa i øvrigt skyldes, at disse lande formentlig vil gemme kreditter til at dække eget behov, hvis prisen bliver tilstrækkelig lav.

Set i forhold til de samlede økonomiske transaktioner mellem de pågældende lande, vil der dog være tale om en forholdsvis beskeden samlet kapitaloverførsel fra de vestlige lande som følge af handel med drivhusgasemissioner. Det bemærkes, at de beregnede, forventede kapitaloverførsler udelukkende dækker egentlige betalinger for emissionsrettigheder og ikke omkostninger til eksempelvis kapacitets-opbygning.

7.6. Konklusioner

På baggrund af analysen i dette kapitel kan der drages følgende hoved-konklusioner:

• Der vil opstå et integreret marked for de tre fleksible mekanismer med én markedspris dannet på baggrund af udbud og efterspørgsel. Markedsprisen vil være fastlagt af prisen på kvoter. Prisen på projektkreditter fra JI- og CDM-projekter vil svare til kvoteprisen, med fradrag for individuelle risikopræmier og de særlige transaktionsomkostninger, som projektkreditterne medfører.
• Gennemsnitsprisen på markedet for drivhusgasreduktioner forventes næppe at overstige 100 kr. pr. ton CO₂i første forpligtelsesperiode (2008-2012) – med det mest sandsynlige prisniveau i intervallet 40-60 kr. ton CO₂, men stigende over tid. Dette skøn er dog forbundet med betydelig usikkerhed.
• Der er imidlertid en lang række forhold, som gør det vanskeligt at estimere prisen for emissionsreduktioner fra fleksible mekanismer. Der er således betydelig større usikkerhed om prisen på markedet for handel med emissionsreduktioner end om prisen på hjemlige tiltag. Denne usikkerhed knytter sig dels til markedsdannelsen (omfanget af udbud og efterspørgsel af kreditter, for eksempel omfanget af CDM-pro­jekter, effekten af et eventuelt russisk kvotekartel, usikkerhed omkring hvor meget landene vil efterspørge udenlandsk/gøre indenlandsk, mv.), dels til de projektspecifikke forhold i CDM- og JI-projekter.
• De projektspecifikke risici lader sig vanskeligt modellere, men de har betydning og må overvejes nøje i forhold til det konkrete projekt og udformningen af projektkontrakten. De skal lægges oven i de priser, der betales for JI- og CDM-projekter i form af en risikopræmie. Da disse risici kan være betydelige, er det vigtigt, at de analyseres grundigt, inden man beslutter sig for at investere et større beløb i JI- eller CDM-projekter. De projektspecifikke risici kan dog minimeres ved at sprede projektporteføljen på flere forskellige projekter.
• Transaktionsomkostningerne ved JI- og CDM-projekter er relativt store ved et lavt prisniveau på kvotemarkedet.
• Udbuddet af CDM-projekter kan modvirke russisk karteldannelse og holde kvotepriserne nede, men det er usikkert, hvor stort dette udbud vil blive. Dette hænger blandt andet sammen med kapitalknaphed i ulandene, idet CO₂-kvote/kredit-betalingerne kun udgør en lille del af projektomkostningerne, begrænset projektudviklingskapacitet, kommercielle risici ikke mindst på energiforsyningssiden, hvor priser er politisk bestemte, etc. Desuden kan forventninger om lave kvotepriser få værtslande til at holde kreditter tilbage.
• Gennemførelsen af JI- og CDM-projekter tager tid, og da udbuddet heraf kan påvirke prisen, er det vigtigt for prisdannelsen i 2008-2012, at disse markeder udvikles. Kun herved vil der være et reelt udbud af projektkreditter i første budgetperiode til at modgå russisk monopoladfærd.
• Udbredt anvendelse af de fleksible mekanismer vil indebære kapitaloverførsler fra de vestlige lande til Central- og Østeuropa og udviklingslandene i størrelsesordenen 15-35 mia.kr. om året.

Bilag 7.1.

Hidtidige erfaringer fra de spirende markeder for fleksible mekanismer

Dette bilag søger at beskrive det spirende marked for de to projektmekanismer – JI og CDM. Bilaget er primært baseret på to nyligt udarbejdede baggrundsrapporter: ECOFYS 2002 og ECON 2002[10].

JI- og CDM-mekanismerne blev først vedtaget i princippet på Kyoto-kon­fe­rencen i slutningen af 1997, og først på Marrakech-konferencen i efteråret 2001 blev der vedtaget detaljerede regler for CDM, som kan danne grundlag for etablering af egentlige projekter. Tilsvarende regler for JI ventes på plads i løbet af 2003. Da overholdelse af reglerne er helt afgørende for, om overførsel af CO₂-kreditter godkendes, har den langtrukne afklaring heraf naturligt begrænset antallet af egentlige handler hidtil.

Tilsvarende er der ikke nogen regler om international kvotehandel under Kyoto-protokollen endnu, og de handler, der rapporteres indgået under denne mekanisme, må indtil videre betragtes med nogen skepsis. De omtales derfor ikke nedenfor.

Siden 1995 er der dog gennemført et større antal såkaldte Activities Implemented Jointly-projekter (AIJ), der byggede på samme grundprincipper som JI og CDM. De har dog sjældent overholdt de relativt strenge kontrolregler, der nu er vedtaget for CDM og på vej for JI spor 2. Der kan heller ikke overføres nogen kreditter på grundlag af AIJ-projekter, men de har givet en vis erfaring til både værtsland og investorland i projekthåndtering, beregning af emissionsreduktioner mv. Sideløbende hermed har der udviklet sig en række nationale CO₂-handelsordninger (f.eks. det danske kvotesystem for elværker, et engelsk system mv.).

Hovedaktører på indkøbssiden

To aktører har hidtil domineret internationale handler med fleksible mekanismer – Prototype Carbon Fund(PCF) under Verdensbanken og den hollandske stat. Disse to aktører har hidtil indgået henholdsvis 14 og 4 kontrakter. Det hollandske ERUPT-program forhandler pt. yderligere 6 kontrakter.Dette bilag bygger hovedsageligt på erfaringerne fra disse to ordninger.

PCF er en selvstændig fondsdannelse under Verdensbanken, hvor en række indskydere – 6 lande og 17 private selskaber – er gået sammen om at finansiere et større antal projekter. Både lande og private selskaber kan deltage. Ved at investere gennem PCF opnås der en række fordele: PCF har gennem tilknytningen til Verdensbanken god information om potentielle projekter i de relevante værtslande, hvorved de bedste projekter lettere identificeres. Ved at samle midlerne i én stor fond, der har mulighed for at sprede investeringerne på mange projekter, opnås spredning af de risici, der knytter sig til alle investeringsprojekter – herunder ikke mindst i de potentielle værtslande, der hovedsageligt findes i Østeuropa (JI) og udviklingslandene (CDM). Endelig har PCF god adgang til anden finansiering via Verdensbankens normale udlåns-faciliteter og samarbejde med andre udviklingsbanker.

Indskyderne betaler indledningsvist ca. 5,5 US$ pr. ton CO₂til PCF, som i gennemsnit betaler 3½-4 US$ pr. ton CO₂til projekterne. Forskellen derimellem finansierer fondens projektudviklingsomkostninger samt dæk­ker en risikopræmie i fald nogle af projekterne slår fejl. PCF venter dog selv, at en væsentlig del af risikopræmien senere kan returneres til indskyderne.

PCF har nu lukket for nye medlemmer, men Verdensbanken har igangsat etablering af to nye faciliteter – Community Development Fundog BioCarbon Fund. De to nye faciliteter fokuserer på henholdsvis udvikling af små projekter i landområder i de fattigste lande og projekter inden for de såkaldte ”sinks” – for eksempel skovrejsning og ændrede dyrkningsmetoder i landbruget. Kreditterne fra især Community Development Fund vil være noget dyrere end PCF-kreditterne, men der vil samtidig være et element af udviklingsbistand til jordens fattigste områder i disse projekter.

PCF er dog også parat til at forvalte midler for indskydere uden for den nu lukkede kreds af indskydere samt til at gå sammen med andre om udvikling af projekter.

Andre udviklingsbanker som IFC og EBRD overvejer at etablere lignende ordninger, men ingen er efter det oplyste kommet så langt som PCF. Begge banker vil også tilbyde at yde lån med sikkerhed i kontrakter om betaling for CO₂-kreditter. Det er netop oplyst, at Holland har indgået en aftale om køb af kreditter fra EBRD.

Holland var tidligt ret aktiv med AIJ-projekter og i 1999 besluttede man, at halvdelen af den forventede klimamanko på ca. 50 mio. ton årligt i første forpligtigelsesperiode skulle dækkes gennem indkøb af CO₂-kreditter ved hjælp af de fleksible mekanismer. Der blev afsat et budget på 805 mio. Euro for perioden 2000-2007 nogenlunde ligeligt fordelt på JI og CDM. Den tidlige indsats begrundes blandt andet under henvisning til, at priserne måtte forventes at stige i den første forpligtigelsesperiode. Desuden var holdningen, at markedet for fleksible mekanismer måtte hjælpes i gang.

Holland har hidtil organiseret dets indkøb med hovedvægt på udbudsrunder for henholdsvis JI- og CDM-projekter – de såkaldte ERUPT – og CERUPT-ord­ninger. Derudover er Holland indskyder i PCF, og overvejer køb af projektkreditter fra andre tilsvarende kvotebanker – herunder også fra den private sektor. Der er endnu ikke annonceret eller afsat budget til indkøb af kvoter.

I udbudene, der angives at følge EU's udbudsregler, annonceres, at den hollandske stat vil købe givne mængder CO₂-kreditter under en række betingelser. Udbuddet er organiseret i to runder: Først indgår en art prækvalifikation, hvor udviklere af relevante projekter kan præsentere deres projektideer, en godkendelse heraf fra værtslandet samt deres firma. Da kontrakten om salg af kreditterne typisk indgås med projektudvikleren, lægges der betydelig vægt på firmaets økonomiske soliditet og referencer fra gennemførelse af lignende projekter.

De firmaer, der prækvalificeres, kan herefter indsende egentlige tilbud, som udvælges efter laveste pris, under forudsætning af at projektet i øvrigt er endeligt godkendt af værtslandet med løfte om overførsel af de kreditter, der er aftalt leveret. Det skal endvidere dokumenteres, at projektets økonomi hænger sammen, der skal foreligge en miljøvurdering, og baselinen skal være determineret/valideret af en uafhængig enhed[11].

Der har foreløbigt været afholdt 2 ERUPT-udbudsrunder, der har ført til i alt 9 konkrete kontrakter. Første udbudsrunde gav 4 kontrakter om levering af 3,2-3,9 mio. ton CO₂-ækvivalenter til en gennemsnitspris på 8,5 Euro pr. ton. Anden udbudsrunde førte til at 6 projekter med i alt 5 mio. ton CO₂blev udvalgt til at afgive et konkret tilbud. Prisantydningerne i tilbuddene var i gennemsnit på ca. 4,8 euro pr. ton.

Forbuddet i EU's udbudsregler mod forhandling af indkomne tilbud an­ses for at vanskeliggøre udbuddene, fordi en række af de tilbudte projekter med små modifikationer ville kunne kvalificere sig. Forhandlingsforbuddet forhindrer imidlertid sådanne tilretninger.

En række andre lande forbereder indkøb via fleksible mekanismer. Østrig vil angiveligt afsætte 38 mio. euro til indkøb næste år. Finland, Norge, Sverige, Frankrig og Italien er også i gang.

Med hensyn til værtslande er der ikke samme dominans: Med hensyn til JI er der etableret projekter i Rumænien (4 projekter),Tjekkiet (4-5), Slovakiet (1), Polen (1), Estland (1), Litauen (1) og Bulgarien (1). Derudover er en række projekter under forberedelse.

JI-værtslandene forventes generelt at ville foretrække JI spor 1 frem for det mere bureaukratiske og dermed mere omkostningskrævende spor 2. Pt. kan de færreste opfylde Kyoto-protokollens § 5 og § 7, som er kravet for at kunne anvende spor 1.

Tjekkiet og Slovakiet har givet udtryk for en præference for kvotehandel frem for JI-projekter. Polen forbereder pt. dets politik i relation til de fleksible mekanismer, og har forlods givet udtryk for en del skepsis overfor JI, idet man hellere selv vil gennemføre emissionsreducerende projekter og sælge eventuelle kvoter.

Rusland vil også for JI være en meget stor potentiel udbyder. På sigt vil landets politik vedrørende udbud af JI-projekter formentlig blive samordnet med dets overordnede politik vedrørende udbud af CO₂-kvoter.

Potentialet for CDM-projekter synes umiddelbart størst i Asien samt Syd- og Centralamerika, som bidrager med henholdsvis ca. 26 pct. og ca. 10 pct. af verdens samlede udledninger af drivhusgasser. Kina og Indien er langt de største bidragsydere i Asien. Afrika udleder kun ca. 3 pct.

Efterspørgslen på CDM-kreditter fra ulandene er meget stor fra internationale kvotebanker (f.eks. Verdensbankens Prototype Carbon Fund (PCF)) og nationale ordninger (f.eks. den hollandske CERUPT facilitet og japanske ordninger). En opgørelse fra oktober 2002 viser, at 30 projekter er under validering eller står over for validering. Værtslandene er: Costa Rica (6 projekter), Indien (5), Brasilien (3), Panama (3), Uganda (2). Bolivia, Chile, Kina, Colombia, Jamaica, Kenya, Marokko, Mauritius, Nicaragua, Peru og Thailand er vært for 1 projekt hver.

Projekterne omfatter primært vedvarende energi og vandkraft-projekter og repræsenterer en samlet CO₂-reduktion på 42 mio. ton (2008-2012). PCF og CERUPT opkøber kreditterne fra stort set alle projekterne.

En lang række ulande har endnu ikke formuleret CDM-politikker og mange er afventende overfor ratificering af Kyoto-protokollen. Ulandenes tilbageholdenhed skyldes usikkerhed om USA’s holdning til protokollen og hele klimaspørgsmålet, udviklingen af de internationale regler samt udviklingen af CO₂-markedet.

Kun CO₂-kreditter, der handles

Fælles for de to hidtidige hovedaktører er, at de ikke går ind som ejere af hele projekter. Derimod køber de emissionsreduktioner fra projekter, som de derigennem hjælper med at finansiere. Indtægter fra salget af kreditterne indgår sammen med indtægter fra for eksempel el og varmesalg samt mindskede deponeringsudgifter mv. De konkrete værter for JI- og CDM-projekterne er dermed andre selskaber, der ejer de anlæg, hvor de emissionsbegrænsende investeringer finder sted.

For JI-projekter er det ultimativt værtsstaterne, der ejer og juridisk set skal overføre CO₂-kreditterne til investoren. Da der ikke har været nogen tilfælde, hvor værtsstat og importstat direkte har lavet kontrakter om projektkreditter, giver det en noget kompleks kontraktstruktur. Mens det som regel er ejer af det anlæg, hvor det emissionsreducerende projekt skal udføres, der modtager pengene for de CO₂-kreditter, anlægget kan generere, er det staten, der skal overføre det, investoren efterspørger – CO₂-kreditterne. Jf. kapitel 5 forventes der også anvendt en række mellemled på efterspørgselssiden. De hollandske ERUPT- og CERUPT-ordninger indgår i vid udstrækning kontrakter med projektudviklere, der ikke selv ejer, de anlæg, hvor det emissionsreducerende projekt etableres. Dette giver en endnu mere kompleks kontraktstruktur, fordi leveringen af kreditterne kan blive afbrudt uden at den umiddelbare kontraktpart – projekt­udvikleren – har nogen indflydelse herpå. Det kan for eksempel ske, hvis ejeren af anlægget går konkurs.

Der er endvidere typisk tale om langtidskontrakter, der tidligst udløber i 2012. Erfaringer fra andre områder viser, at kontrakter over så lange perioder må indrettes så fleksibelt, at de kan tilpasses ændringer i forudsætninger og omgivelser. Hvis ikke det er tilfældet, viser erfaringen, at kontrakterne ofte bliver brudt af én af parterne. PCF’s kontrakter er da også meget komplekse – angiveligt så komplekse, at værtsstaterne har svært ved at overskue dem. Der forekommer dog også relativ simple kontrakter, som til gengæld næppe vil kunne ”holde til” større skift i projekternes forudsætninger.

Projekttyper

De konkrete projekter har hidtil koncentreret sig omkring større energiforsyningsprojekter, der reducerer CO₂-udledninger samt projekter, der medfører metan-reduktion. Mindre energiforsyningsprojekter og projekter vedrørende energibesparelser i slutanvendelser har omvendt vist sig vanskelige at etablere. Metan-reducerende projekter har også vist sig velegnede i mindre størrelse (mht. investeringer).

Hovedårsagen hertil er de såkaldte transaktionsomkostninger i forbindelse med indgåelse af kontrakter om JI- og CDM-kreditter: Der skal opstilles en baseline, som skal valideres, projektet skal løbende monitoreres og afslutningsvist skal kreditterne certificeres. Omkostningerne er stort set uafhængige af projektstørrelse, hvilket favoriserer projekter med store reduktioner. Derudover varierer kontrolomkostningerne, efter hvor komplekst det er at estimere og måle emissionsreduktioner. Det favoriserer projekter, hvor emissionsreduktionen er let at måle og dokumentere. ECON har på basis af gennemgang af en række projekter opstillet et skøn over transaktionsomkostningerne, jf. tabel 1.

 

Tabel 1. Estimerede transaktionsomkostninger for et JI-projekt

JI projekt cyklus	Transaktionsomkostninger (US$)
Før implementering
Projektidentifikation og forberedelse – herunder udarbejdelse af baseline-studie	10.000 – 30.000
Forhandling	20.000 – 60.000
Validering	15.000 – 35.000
Godkendelse	5.000 – 15.000
Total omkostninger før implementering	50.000 – 140.000
Implementeringsfase
Monitorering (årlig)	3.000 – 15.000
Certificering	3 – 10 pct. af kreditters værdi
Overholdelse	1 – 3 pct. af kreditters værdi
Totale omkostninger under implementering	115.000 – 400.000 for et projekt som over 5 år giver 500.000 ton til US$ 5 per ton

Anm.: En del af omkostningerne vil ikke være særegne for CO₂-aspektet af et projekt. Normal gennemførelse af et projekt uden en CO₂-komponent vil skulle bære omkostninger til administration og monitering.

Kilde: Nye markeder for Kyoto mekanismer. Rapport udarbejdet af ECON for Miljøstyrelsen, 2002.

Transaktionsomkostningerne har i en række af de første projekter udgjort op mod 10 pct. af værdien af de handlede kreditter, og det har medført at næsten alle projekter, der er kontraktet har reduktioner over 100.000 ton pr. år. I de to første udbudsrunder under det hollandske ERUPT-udbud af JI-projekter var der en minimum projektstørrelse på 500.000 ton over 5 år. I det tredje ERUPT-udbud er denne grænse dog sat ned til 50.000 ton – angiveligt fordi udbuddet af store projekter hidtil har været begrænset, og fordi man håber at kunne mindske transaktions-omkostningerne, i takt med at aktørerne på markedet lærer og dermed effektiviserer de nødvendige processer.

En af de væsentlige faktorer, der driver transaktionsomkostningerne op, er den lange tid det tager at forberede og kontrakte projekter. PCF angiver, at det kan tage omkring et år at forberede et projekt og gennemføre forhandlinger – med betydelig variation afhængig af projektets type, størrelse, lokalitet mv. Herefter skal projektinvesteringen udføres fysisk. Det giver en samlet projektmodningstid på op til 4-5 år, inden projektet begynder at generere emissionsreduktioner.

Finansiering af projekterne viser sig ofte som en af de vanskeligste faktorer. Det hænger sammen med, at de potentielle værtslande for JI- og CDM-projekter næsten alle er mindre udviklede økonomier, der typisk er plaget af store økonomiske udsving, svagt udviklede finansielle sektorer og kapitalmangel. Landenes energisektorer, hvor de fleste projekter forudses etableret, er endvidere ofte præget af stærk offentlig regulering og/eller ejerskab, og plages af en række subsidier og krydssubsidier. Da betaling for JI- og CDM-kreditter i rene energiprojekter typisk kun udgør 5-15 pct. af de samlede, nødvendige indtægtsstrømme i energiprojekter, skal resten af indtægterne altså hentes fra ret risikoprægede markeder.

Metan-reducerende projekter har en lidt anden risikostruktur. Konkret kan det være projekter med opsamling af metan fra lossepladser, rensningsanlæg eller projekter, der hindrer deponering af organisk materiale på en måde, der senere vil medføre metan-emissioner. Endelig kan projekter med opsamling af metan fra kulbrydning være interessante. I mange tilfælde kan metan erstatte fossilt brændsel i små varme- eller kraftvarmeværker. I andre projekter er det mere økonomisk blot at afbrænde den. På grund af metans meget kraftige drivhusvirkning (21 gange så meget pr. ton som CO₂pr. ton) har sådanne projekter vist sig at kunne finansieres op mod 100 pct. af betalinger for de undgåede emissioner. Der er et meget stort potentiale for sådanne projekter i Østeuropa og en række udviklingslande på grund af deres tradition for deponering af affald på lossepladser og manglende udnyttelse af metan fra rensningsanlæg og træaffald til energiformål.

Hidtidige priser

Der er lavet forskellige undersøgelser af priserne på de indgåede handler gennem de seneste år. Tabel 2 giver et resumé heraf.

Tabel 2. Priser på emissionsreduktioner

Produkttype	Årgang	Pris per ton CO2-ækv. (US$)
Verificerede emissionsreduktioner i et industriland	2008-2012	1,65-3,00
Verificerede emissionsreduktioner i udviklingslande	2000-2001	1,15-3,50
Hollandske JI-kreditter	2008-2012	4,40-7,99

Kilde: Rosenzweig, Varilek & Janssen (2002).

De angivne priser skal dog tages med en del forbehold. Dels rummer nogle af dem transaktionsomkostninger, mens de er holdt udenfor for andre handler. Derudover er det kun et fåtal af projekterne, der er etableret fysisk og genererer emissionsreduktioner. Det vides derfor ikke, om og i hvilket omfang de kontraktede kreditter faktisk genereres og overføres til køberen. Nogle af kreditterne er forudbetalte, jf. nedenfor, og priserne for disse projekter er derfor også eksklusive risikopræmie. Går selskabet bag nogle af de forudbetalte projekter konkurs kan forudbetalingerne være tabt, og det vil føre til en højere gennemsnitspris for kreditterne.

Endelig er prisdannelsen på markedet indtil videre ret tilfældig og formentlig en del præget af, hvad køberne vil betale. I første ERUPT-udbudsrunde var der udmeldt en maksimalpris på 10 US$ pr. ton – hvorefter priserne havnede på knap 10 US$ pr. ton. I anden ERUPT runde var maksimalprisen sænket til 5 US$ pr. ton – og de tilbudte priser lå følgelig lidt herunder.

De her citerede priser er noget lavere end forudsagt i tidlige modelstudier før USA's udtræden af Kyoto-protokollen, hvor der forudsås en pris på op mod 20 US$ pr. ton CO₂. I nogle lande i Østeuropa har man stadig en forventning om at kunne opnå så høje priser, og det har skabt en del frustration over det, man betragter som lave priser.

Betalingsformer

Jævnfør foregående afsnit er der en væsentlig forskel på risici afhængig af, om der foretages forudbetalinger.

PCF startede ud med ikke at ville foretage forudbetalinger til projekterne. PCF afholder dog en meget stor del af omkostningerne til projektudviklingen – herunder til tilvejebringelse af anden finansiering. Dette princip er senere blødt noget op, fordi det har vist sig vanskeligt at starte projekter op helt uden, der betales noget til projektet. Politikken er pt., at der maksimalt betales 25 pct. forlods, men kun hvis det viser sig nødvendigt. Det har især vist sig vanskeligt at undgå forudbetalinger til JI-projekter, der ifølge Kyoto-reglerne først kan generere kreditter fra 2008.Derfor er PCF behjælpelig med at skaffe projekterne andre lån med sikkerhed i de fremtidige betalinger for CO₂-kreditter.

I ERUPT-programmet kan der betales op til 50 pct. af kontraktede betalinger forud i takt med etablering af det fysiske projekt, mens resten betales, når der kan afleveres en verifikationsrapport over genererede kreditter. Forudbetalinger diskonteres ved valg af projekt, så det reflekteres, at tidlige betalinger er mere værd end senere betalinger. Det vides ikke i hvilket omfang, det har været nødvendigt at foretage sådanne forudbetalinger. Muligheden for forudbetalinger er indført for at sikre, at der kunne etableres projekter, der kunne nå at blive fysisk etableret og generere emissionsreduktioner og kreditter inden første forpligtelses-periode.

I CERUPT-programmet er der angiveligt ikke nogen mulighed for forudbetalinger, men der er heller ikke indgået nogen kontrakter på grundlag af udbud endnu. Behovet for forudbetalinger er mindre for CDM-projekter, der ifølge Kyoto-protokollen kan generere kreditter fra år 2000.

En sikker, fremtidig betalingsstrøm kan normalt belånes på velfungerende kapitalmarkeder. Men det er foreløbigt et åbent spørgsmål, om kapitalmarkederne vil opfatte JI- og CDM-kontrakter som sikre. Købernes betalingsevne og -vilje vil normalt ikke være problemet. Men når projektkreditterne først skal genereres fysisk i diverse projekter, og overføres til køberlandets samt Klimasekretariatets registre, før betalinger for kreditterne effektueres, opstår der mange muligheder for betalingssvigt. Det sidste skal ses på baggrund af de potentielle værtslande, -sektorer og -selskaber, som i dag generelt ikke har nogen høj kreditværdighed eller troværdighed i øvrigt. EBRD, NEFCO og IFC overvejer dog at tilbyde lån med sikkerhed i kontrakter om salg af CO₂-kreditter for projekter.