1. Indledning og sammenfatning

1.1. Indledning om opgaven

”Borgere og virksomheder har krav på en moderne offentlig sektor, der leverer målrettet og tidssvarende service, og som kan dokumentere, at de skattefinansierede opgaver løses bedst og billigst.

Dette stiller krav om en fleksibel og dynamisk organisering af den offentlige sektor og inddragelse af forskelligartede leverandører, som konkurrerer om at tilbyde innovative og individuelle løsninger af høj kvalitet på af­talte vilkår.”

Sådan indledes kommissoriet for det statsligt-kommunale udvalg om Øget konkurrence mellem leverandører af offentlig service, som blev nedsat af re­ge­ringens Koordinationsudvalg i januar 2002.

Dette såkaldte leverandørudvalg, som hermed aflægger rapport, har haft til opgave at analysere barrierer og muligheder for den nødvendige markeds­udbygning samt stille forslag til initiativer, som kan sikre den mest kom­petente leverandørkreds.

Arbejdet skal medvirke til at understøtte regeringens reformprogram om Velfærd og valgfrihed, hvor borgerne får frihed til at vælge mellem forskellige offentlige og private løsninger på en række serviceområder.

Udvalgets fulde kommissorium og sammensætning fremgår af henholdsvis bilag 1 og bilag 2.

1.2. Sammenfatning af rapportens indhold

I forhold til kommissoriet har udvalget begrænset sig til at behandle de (amts)­kommunale velfærdsområder og herunder lagt særlig vægt på at føl­ge op på de udfordringer, der knytter sig til indførelse af frit valg.

Rapporten er af udredende karakter og indeholder således ingen anbefalinger.

Rapporten er bygget op som en beskrivelse af alternative modeller for kommunernes håndtering af de problemstillinger, som dækkes af kapiteloverskrifterne.

Det gælder dog ikke kapitel 2. Leverandørkredsen nu og fremover, som gør status over den aktuelle leverandørkreds set fra en konkurrencesynsvinkel og gennemgår de initiativer, regeringen har taget eller bebudet for i højere grad at åbne for konkurrence og frit valg. Det fremgår bl.a. heraf, at de lov­mæssige barrierer for inddragelse af private leverandører på de sociale og sundhedsmæssige områder nu er eller vil blive ophævet.

Social-, Undervisnings- samt Indenrigs- og Sundhedsministerierne har be­lyst leverandørsituationen på alle (amts)kommunale velfærdsområder in­denfor hver deres ressort, og deres vurderinger ligger til grund for konklusi­onerne i ovenstående boks.

Alt i alt er der en række områder, hvor der er et politisk ønske om at inddrage nye leverandørtyper og et dertil hørende behov for leverandørskabelse og markedsopbygning. Dette gælder i særdeleshed på de sociale og tilgrænsende områder, hvor udbuddet af private leverandører endnu ik­ke er fulgt med de markedsåbninger, som følger af ”murenes fald” om­kring de kommunale leverandører.

Kapitel 3. Leverandørskabelse – rammer og muligheder sætter fokus på den private sektors begrænsede engagement på velfærdsområderne, og på hvad der yderligere kan gøres for at accelerere udviklingen, bl.a. ved at smidiggøre kompetenceoverførsel på de fagområder, som kun efterspørges af den offentlige sektor, og som derfor er jomfruelig grund for den private sektor i Danmark.

Markedskræfterne kan forventes at gøre sit til den fornødne brancheopbygning, men på de fleste velfærdområder vil det alt andet lige tage tid, før udbuddet af kompetente private leverandører er tilstrækkeligt til, at kon­kurrencen bliver mærkbar og skaber reelt indhold i det frie valg over alt i landet.

En kommune, som ønsker at fremskynde leverandørdannelsen, kan over­veje at tage mere offensive midler i brug som illustreret i nedenstående fi­gur.

Samtlige disse redskaber er beskrevet, dog med hovedvægt på afknopning og fælles offentlig-private selskaber.

Ved en afknopning overtager en eller flere medarbejdere en tidligere kom­mu­nal enhed, som omdannes til en privat virksomhed på markedsvilkår. I Sverige har kommunal støtte til denne form for leverandørskabelse været praktiseret med betydelig succes på en række forskellige velfærdsområder.

Indenfor gældende regler i Danmark er der begrænsede muligheder for at yde konkret støtte til afknopning. Det kan dels ske som en afledt effekt af intern firmatisering i kommunen, dels mere mål­ret­tet ved i forbindelse med et udbud at opfordre til at udforme et internt bud som et ”afknopningstilbud”. Kommunen kan også vælge at spænde et sikker­hedsnet ud under ”afknoppere” gennem bevilling af orlov. Derudover kan kommunen yde erhvervsudviklingsstøtte gennem det generelle iværksættersystem.

Fælles offentlig-private selskaber kan være en vej til at opnå nye kompetente leverandører og har på enkelte områder vist sig at kunne skabe et gen­nembrud i markedsopbygningen.

Kommunernes deltagelse i fælles offentlig-private selskaber er i hovedsagen reguleret i efter L384 (Lov om kommuners og amtskommuners sam­ar­bejde med aktieselskaber mv.), som begrænser mulighederne for, at kom­munerne på denne måde kan drive erhvervsvirksomhed ganske stramt. Til gengæld kan de fælles selskaber bidrage til at bringe det professi­onelle know-how fra de kommunale institutioner mm i spil på markedet, efter det er blevet underlagt forretningsmæssige vilkår.

Fælles selskaber er omfattet af konkurrenceloven og de almindelige selskabs­retlige regler på samme måde som andre private virksomheder. Al­li­ge­vel er denne blandede ejerform forbundet med både muligheder og ri­sici, som er beskrevet foreløbigt i kapitlet. Økonomi- og Erhvervsministeriet har iværksat en analyse af erfaringerne med fælles selskaber med henblik på at vurdere fordele og ulemper nærmere.

Umiddelbart vurderes potentialet i fælles selskaber primært at gælde situationer, hvor der ikke eksisterer kompetente leverandører på markedet, og det derfor ikke er muligt at foretage et udbud - endsige indføre frit valg. Her vil fælles selskaber være en mulig murbrækker til at åbne markedet. Ricisi ved fælles selskaber i form af konkurrenceforvridning mm tilsiger dog, at kommunens engagement bør stoppe, når (og hvis) der kom­mer gang i markedet, da et fælles selskab på et nyudviklet marked kan skade kon­kurrencen og dermed gøre mere skade end gavn.

Samlet set er konklusionen på gennemgangen af hele rækken af redskaber, at kommunerne først og fremmest kan bidrage til markedsopbygningen gennem deres efterspørgsel, men at kommunerne også har visse begrænsede muligheder for at kickstarte leverandørdannelsen gennem et tættere samarbejde mellem den offentlige og den private sektor. Brugen af disse redskaber kræver dog en nøje afvejning af for­dele og ulemper, f.eks. i forhold til konkurrencen på kort og langt sigt.

I kapitel 4. Udbud og udlicitering advares der mod uden videre at videreføre praksis fra udbud af de tekniske opgaveområder mm, når det gælder udbud og udlicitering af velfærdsydelser. Til støtte for kommunernes overvejelser beskrives yderpunkterne i et kontinuum af kontraktformer med den meget fastlåste og kontrollerbare klassiske kontraktform som det ene yderpunkt og den mere åbne og partnerskabsbaserede kontraktform som det andet yderpunkt. De karakteristika, der knytter sig til hver af disse, er sammenfattet i nedenstående boks.

I teorien synes de partnerskabsbaserede kontrakter at passe bedst til udbud af de bløde og komplekse velfærdsydelser, som er vanskelige at kravspecificere, men følsomheden overfor resultatet af en udlicitering trækker i retning af den større sikkerhed, som ligger i den klassiske kontrakt. I praksis vil det således normalt være hensigtsmæssigt at vælge en mellemform, som afspejler den konkrete opgave og de lokale markedsforhold.

Traditionelle kontrakter er mest hensigtsmæssige, hvis det primære formål med udliciteringen er at få en forholdsvis veldefineret ydelse til den lavest mulige pris. Det forudsætter dog, at kommunen har en rimelig klar ide om, hvad der kan og skal bestilles. Partnerskabsbaserede kontrakter er vel­eg­nede, hvor det primære formål med udliciteringen er at udvikle kvalitet gen­nem innovation og gensidig inspiration i en situation, hvor kommunen ikke præcist ved, hvad potentialet er.

Samlet set vil en kommune, som ønsker kontinuitet i opgaveløsningen og udliciterer for at opnå en hurtig effektiviseringsgevinst, være bedst tjent med en klassisk kontrakt med kort løbetid, som giver mulighed for at skif­te mening og leverandør ved hver kontraktfornyelse. Hvis kommunen sat­­ser på en dynamisk udvikling i opgaveløsningen, vil dette bedst kunne ske under en partnerskabsbaseret kontrakt, som er indrettet på at møde de kom­­mende udfordringer på godt og ondt gennem et fleksibelt samarbejde med en strategisk partner.

På velfærdsområder med frit valg, hvor udbuddet et rettet mod at udvælge en kreds af parallelle leverandører, er det i praksis svært at gennemføre part­nerskabsbaserede relationer med mere end ganske få leverandører.

Hertil kommer, at kontrakterne må skræddersys til den enkelte leverandør for at sikre borgerne noget at vælge imellem. Sådanne kontrakter bli­ver let omfattende og af relativt traditionel karakter, hvilket også er nødven­digt for at kunne høste gevinsten af den indbyggede priskonkurrence.

Etablering af en kreds af parallelle offentlige og private leverandører, som stilles til rådighed for de visiterede borgeres frie valg, kan ske ved en ud­buds­ordning, som det allerede praktiseres i nogle danske kommuner. Alternativt kan der åbnes for private leverandører gennem en godkendelsesordning, som er en veludviklet model i visse svenske kommuner, men en nydannelse i Danmark. Servicelovens regler om praktisk og personlig hjemmehjælp er det første eksempel på lovgivning herom.

I kapitel 5. Godkendelsesordninger ved frit valg er problemstillingen behandlet mere generelt og er dermed også relevant for de kommuner, som på eget initiativ ønsker at indføre frit valg på andre velfærdsområder. Det nærmere indhold af de alternative ordninger er beskrevet og sammenlignet, jf. sammenfatningen i nedenstående boks.

Kort fortalt ligger den principielle forskel mellem udbudsmodellen og godkendelsesmodellen i spillet mellem kommunen og den valgte le­ve­randørkreds, som er gensidigt forpligtet af kontraktens vilkår indenfor kon­traktperioden efter udbud, men mere løst tilknyttet hinanden med be­­vægelsesfrihed for alle parter efter godkendelse. Førstnævnte vil typisk lægge vægt på et element af priskonkurrence, mens sidstnævnte er baseret på fælles takster og konkurrence på profil og kvalitet – ikke pris. Efter ud­bud har en leverandør pligt til at levere i henhold til sit tilbud, mens en god­kendt leverandør kun har ret, men ikke pligt til at levere i takt med, at kommunens pris- og kvalitetskrav ændres.

Inddragelse af private leverandører og konkurrenceudsættelse af de offentlige leverandører må i alle tilfælde ske under regulerede former, hvor kommunen fortsat har mulighed for at løfte sit ansvar for levering, kvalitet og omkostninger ved opgaveløsningen på velfærdsområderne. Den nær­mere udformning skal skræddersys efter kommunens mål og rammer for det frie valg såvel som efter de lokale markedsforhold.

En åben godkendelsesordning, som giver alle kvalificerede leverandører adgang til markedet, er som hovedregel at foretrække, da den sikrer bruger­ne flest mulige valgmuligheder og kommunen det størst mulige konkur­rencepres for effektivitet (kvalitet i forhold til prisen). Med en enkel udformning af godkendelseskriterierne kan kommunen lette nye og små leverandørers adgang til mar­kedet og således lade markedskræfterne råde i videst muligt omfang.

Men andre hensyn kan dog tilsige at begrænse det frie valg til den leverandørkreds, som kommunen udvælger enten gennem udbud (med et element af priskonkurrence) eller godkendelse (ud fra profil og kvalitet til pri­sen). Færre leverandører om at dele kagen kan være et velbegrundet bi­drag til markedsopbygningen og kan samtidig medvirke til, at de hver især får tilstrækkeligt volumen til at opretholde og udvikle deres kompeten­ce, hvad der især vil være tungt­ve­jende på områder, som kræver ajourført specialviden og/eller fær­dig­he­der.

I kapitel 6. Om ejerskab til kapitalapparatet under konkurrence diskuteres de problemer og løsningsmuligheder, der knytter sig til åbning for private leverandører af kapitalkrævende velfærdsservice, og hvor kontrollen over kapitalapparatet derfor er en vigtig del af samspillet mellem kommunen og leverandørerne.

Ejerskabet af den bundne kapital har konsekvenser dels for leverandørernes entry- og exit-omkostninger samt deres incitament til innovation og ved­ligeholdelse gennem relationsspecifikke investeringer, dels for den po­litiske indflydelse på struktur, kapacitet og – ikke mindst - på forsynings­sikkerheden. Den politiske afvejning af alle disse hensyn vil variere efter de pågældende ydelsers karakter, antallet og soliditeten af de potentiel­le le­verandører samt de lokalpolitiske krav om nærhed i betjeningen af bor­gerne – og vil alt sammen slå ud på pris og risikodeling.

Det centrale spørgsmål er, om ejerskabet skal følge med leverandørrollen, eller om det skal forblive i kommunalt regi, eventuelt under en ny organi­sti­onsform. På velfærdsområderne har hensynet til forsyningssikkerheden hidtil trukket klart i retning af sidstnævnte, således at kommunen stil­­ler bygninger mm til rådighed for både kommunale og private le­ve­ran­dø­rer. Hvad angår udstyr mm går tendensen dog i retning af uddelegering af kompetence og ejerskab til leverandørerne i længerevarende og mere rum­­me­lige kontrakter, som matcher den teknologiske udvikling på det på­gældende opgaveområdeog giver incitament til at høste effektiviserings­gevinster ved driftsbesparende investeringer i modernisering af lokaler og udstyr.

Konkurrence og frit valg kræver flere leverandører med tilstrækkelig ka­pacitet til at betjene de visiterede borgere og give dem en reel valgmulighed. Og da der er tale om skattefinansierede ydelser, er det klart op til po­li­tisk beslutning, hvilket volumen kommunen samlet set vil efterspørge fremover, og hvilke grænser der skal sættes for borgernes frie valg. Usikkerhed herom trækker i retning af kommunalt ejerskab, da den offentlige myndighed må være nærmest til selv at vurdere disse forhold, mens de private leverandører vil kræve en relativ høj risikopræmie for at investere i det fornødne kapitalapparat. Omvendt vil den usikkerhed, der knytter sig til konkurrenceevne og dermed til markedsandel, bedst kunne vurderes af den enkelte leverandør selv, hvilket trækker i retning af leverandørejerskab, som placerer ansvaret for løbende kapacitetstilpasning hos leverandøren.

Incitament hertil kan dog også opnås gennem en huslejeordning i stil med den såkaldte SEA-ordning indenfor staten. I denne variant bevarer kommunen ejerskabet til kapitalapparatet og udlejer bygninger mm til sine leverandører af velfærdsydelser. Herved kan kommunen høste en del af de effektiviseringsfordele, der knytter sig til privat ejerskab, uden samtidigt at give slip på sin kapacitetsstyring og forsyningssikkerhed.

Desuden er privat låntagning normalt dyrere end offentlig låntagning og vil således alt andet lige føre til højere priser på de offentligt finansierede velfærdsydelser. Det taler for offentligt ejerskab af kapitalapparatet, med-mindre privat ejerskab kan udvise en effektiviseringsgevinst, som modsvarer den højere rente m.m.

Kapitel 7. Leverandørkreds og Leverandørstyring ser på den situation, som kommunerne kommer i, efterhånden som markedsopbygningen slår i gen­nem og præger rammebetingelserne for kommunernes virksomhed. Udgangspunktet er den øgede inddragelse af private virksomheder i opgaveløs­ningen på en række store velfærdsområder, der hidtil har været forbeholdt kommunale og selvejende institutioner på driftsoverenskomst med kommunen. Det vil skabe en meget mærkbar fornyelse i leverandørkredsen, som stiller krav om en tilsvarende – og ganske dybtgående - fornyelse af kommunernes styring af alle deres leverandører på de berørte opgaveom­råder.

Ikke mindst vil forskellene mellem den offentlige og private sektors styringsmetoder, vilkår og kultur sætte kommunerne under pres, efterhånden som der etableres frit valg mellem konkurrerende offentlige og private leverandører.

Frit valg og fair konkurrence om de visiterede brugere forudsætter ligebehandling i såvel udvælgelsen som styringen af de konkurrerende offentlige og private leverandører.

Konkurrencen mellem leverandørerne indebærer, at pengene helt eller delvis følger brugernes frie valg. Under en godkendelsesordning er det kom­munen, der ensidigt fastlægger afregningsmodel og takster fælles for alle leverandører, mens afregningsmodel og takster kan afpasses den en­kel­te leverandør under en udbudsordning. I begge tilfælde er det op til kom­munen at beslutte styrken af de økonomiske incitamenter og de græn­ser, hvorunder de udspilles i forhold til den enkelte leverandør.

Udvikling af en egnet afregningsmodel er ofte tæt knyttet til inddragelse af private leverandører, hvilket umiddelbart inspirerer til indførelse af sam­me model i afregningen med de konkurrerende offentlige leverandører. Som udgangspunkt er det dog helt op til den enkelte kommune at sty­re bevillingerne til egne institutioner mm, og herunder fastlægge i hvil­ken grad bevillingerne skal følge deres konkurrenceevne under frit valg.

Den rene taxametermodel med en fælles enhedspris for alle leverandører vil være den naturlige løsning under en godkendelsesmodel, som står åben for alle leverandører, som opfylder godkendelseskriterierne.

Med en begrænset leverandørkreds kan afregningsmodellen i højere grad skræddersys til de lokale markedsforhold og herunder sikre den for kommunen optimale blanding af plan- og markedsøkonomi. Til inspiration skitseres en række varianter af den rene taxametermodel.

Uanset hvor hurtigt det måtte lykkes at få skabt den fornødne markedsopbygning til at give det frie valg et reelt indhold på landsplan, vil der fortsat være stort behov for kommunale leverandører på de fleste velfærdsområder.

Det er derfor helt afgørende at udvikle organisation og ledelse af de kommunale institutioner mm, så de kan levere den ønskede velfærdsservice så effektivt muligt. Hertil er konkurrenceudsættelsen et virksomt middel – ikke mindst når det som nu introducerer private leverandører med deres anderledes måde at drive virksomheden på og med deres ander­ledes forventninger til samspillet med det politiske niveau. Al erfaring siger, at den afsmittende virkning er betydelig. Blot en enkelt privat virksomhed i leverandørkredsen kan skabe en holdningsændring hos de parallelle kommunale leverandører, som giver gevinst for alle berørte.

Men gennemslag på effektiviteten forudsætter råderum til handling for den daglige ledelse af de pågældende enheder, som må afgrænses i en slags resultatcentre med et selvstændigt driftsansvar til at drive virksomheden på markedsvilkår. 

Under forberedelse af frit valg er det således vigtigt, at der tages politisk stilling til den ønskelige grad af uddelegering mm og eventuel beskyttelse samt ikke mindst til sanktioner overfor kommunale leverandører, som ik­ke magter at tilpasse ressourceforbruget til konkurrenceevnen.

I Sverige blev inddragelsen af private leverandører ledsaget af en bølge af omlægninger af de offentlige leverandører til en tilsvarende organisationsform – den såkaldte ”bolagisering”. Bolag (AB) svarer i princippet til selskaber (A/S), hvilket har som konsekvens, at de offentligt ejede bolag i princippet følger samme regnskabsprincipper mm, som de privat ejede bo­lag, opererer under begrænset ansvar og er frigjort fra løbende politisk ind­blanding i driften. Det skal dog tilføjes, at alle bolag, som varetager overvejende skattefinansierede opgaver, naturligvis er underlagt en overordnet politisk styring – og livline - afpasset efter formålet.

Det svenske eksempel kunne direkte inspirere til at omdanne egnede kom­­munale institutioner til 100 pct. kommunalt ejede aktieselskaber for der­ved at ruste dem til at fungere på markedsvilkår. Et sådant selskab ville væ­re skabt til at sætte fokus på den offentlige kerneopgave og intet andet. Udskillelse i et rent kommunalt eller i et offentlig-privat ejet selskab kun­ne yderligere være et praktisk skridt på vejen til frasalg af en kommunal enhed.

Alligevel har A/S modellen ikke hidtil været anset for anbefalelsesværdig, idet udskillelsen fra det ordinære kommunale styrelsessystem svækker den direkte demokratiske kontrol og lægger afstand til den løbende opgavevaretagelse.

Set i forhold til de først skitserede in-house resultatcentre ville en udskillelse – være sig i aktieselskaber eller selvejende institutioner – klart lægge stør­re afstand til den daglige drift og til kommunekassen. Selvstyret matches af en mindre beskyttelse i konkurrencen, hvilket tilsammen befordrer en hurtigere omstilling til en mere service- og omkostningsbevidst virksomhed – i al fald at dømme efter de statslige erfaringer fra lignende omlægninger.

Heri ligger hovedargumentet for at overveje muligheden af at tillade nye organisationsformer for konkurrenceudsat kommunal opgavevaretagelse. I givet fald forudsættes en lovændring, som i højere grad overlod det til kommunalbestyrelse og amtsråd selv at bestem­me, om effektiviseringspotentialet på et konkret opgaveområde under de givne markedsvilkår er tilstrækkeligt til at give slip på den løbende demokratiske kontrol med opgavevaretagelsen. Det ville ligge helt på linie med de gældende regler for stillingtagen til spørgsmålet om konkurrenceudsættelse.

Den politiske styring kan naturligvis ikke erstattes af markedsstyring, men indførelse af det frie valg kan virke som en aflastning af det politiske ni­veau ved at udlægge nogle af beslutningerne til brugerne selv og andre til le­verandørerne med det sigte, at den enkelte bruger bliver betjent bedst muligt indenfor de politisk afstukne rammer og vilkår. Kom­mu­nal­be­sty­rel­sen kan herefter koncentrere sig om den overordnede prio­riterings- og le­delsesopgave. Men det forudsætter, at der er gen­nemført en gennemgribende organisationsudvikling af kommunens virk­somhed, som sikrer det optimale samspil mellem den centrale forvaltning og den mest kompetente leverandørkreds, som markedet kan byde på til gavn for kommunens borgere.