3. Leverandørskabelse – rammer og muligheder

Et velfungerende marked for offentlige ydelser er kendetegnet ved en udviklet konkurrence mellem en række alternative leverandører.

Der er i dag en betydelig forskel fra område til område med hensyn til inddragelse af private leverandører. Overordnet er billedet, at ni ud af ti kommunale ydelser produceres af offentligt ansatte, jf. tabel 3.1. Niveauet af udliciterede opgaver har været nogenlunde konstant gennem de sidste ti år - over de seneste 10 år er den samlede andel af kommuners og amters køb af fremmende tjenester steget med under 1,5 procentpoint. For både sy­gehusvæsenet og social- og sundhedsområdet gælder det, at kun ca. 5 pct. af driftsudgifterne udgøres af køb af fremmede tjenester. For teknik og miljø er tallet derimod oppe på knap 50 pct. gennem årene.

Velfærdsområderne er kendetegnet ved meget få private virksomheder, jf. kapitel 2. Der findes også selvejende institutioner og frivillige organisationer på markedet. Disse leverer i dag en betragtelig del af de offentlige velfærdsydelser[2]. Der er dog som hovedregel tale om samarbejde baseret på faste driftsoverenskomster udformet af kommunen snarere end konkurrencemæs­sige relationer. I realiteten er der ikke stor forskel på kommunens styring af egne institutioner og styringen gennem driftsaftaler.

Som nærmere gennemgået i kapitel 2 er regeringens målsætninger om øget valgfrihed og mere konkurrence udmøntet gennem en række initiativer bl.a. frit valg på ældreområdet, frit valg til private eller udenlandske sygehuse eller speciallæger, hvis det offentlige sygehusvæsen ikke kan til­by­de behandling inden 2 måneder, igangsættelse af omlægning af det kom­­munale budget- og regnskabssystem, krav om kommunale servicestra­­tegier og udfordringsret for private virksomheder.

Tabel 3.1. Køb af fremmede tjenester i pct. af driftsudgifter for kommuner og amter, 1991-2001  

	1991	1993	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Teknik og miljø	43,2	44,5	47,8	47,3	47,5	47,7	49,0	50,5	35,2
Forsyningsvirksomhed	10,6	16,2	17,2	17,2	17,6	16,3	16,9	18,8	35,8
Vejvæsen	39,2	40,8	42,8	41,9	38,6	39,3	38,7	38,6	27,1
Undervisning og kultur	5,8	5,4	5,4	5,7	5,7	5,8	5,9	6,0	5,9
Sygehusvæsen	4,0	4,1	3,8	3,9	4,1	4,4	4,9	5,0	5,3
Social og sundhed	3,9	3,3	3,8	4,0	4,1	4,2	4,4	4,7	5,0
Administration mv.	16,0	17,0	17,4	17,7	17,8	17,7	18,6	19,5	20,0
I alt	9,1	9,3	9,8	9,9	9,8	9,7	10,1	10,3	10,5

Kilde: De kommunale regnskaber.

Anm: Køb af fremmede tjenesteydelser består af driftsudgifter til entreprenør og håndværksydelser og øvrige tjenesteydelser (art 45 og 49). Bruttodriftsudgifterne er opgjort efter hovedart 1-4, og dermed indgår overførsler mv. ikke. Kun køb hos momsregistrerede leverandører er med i op­gø­rel­sen. På områder, der er momsfritaget i henhold til momslovens § 13 (f.eks. syge­hus­behandling, un­dervisning og social forsorg til børn og ældre) kan køb af fremmede tjenester således reelt være større end tabellen angiver. Derimod indgår udgifter i forbindelse med leverancer fra kommunens egne forsyningsvirksomheder, hvilket gør tallene større end, hvis de alene omfattede køb fra pri­vate leverandører.

Samlet har regeringen således dels sendt et politisk signal om, at regeringen agter at øge den private sektors andel i løsningen af de kommunale opgaver, herunder velfærdsområderne, og dels taget konkrete initiativer i form af lovgivning på flere områder, der direkte har som konsekvens, at den private sektor bliver mere involveret i den offentlige opgaveløsning.

På den baggrund må det forventes, at den private sektor vil tage udfordringen op og investere i den fornødne kompetenceopbygning og det for­nødne kapitalapparat, så den kan tage konkurrencen op på der velfærdsom­råder, som hidtil har været forbeholdt de offentlige leverandører.

Hvis offentlige myndigheder mere aktivt ønsker at fremme leverandørskabelsen findes en række redskaber, som kan anvendes. I dette kapitel skit­seres disse.

I det følgende gengives først nogle af erhvervslivets udsagn om markedet for velfærdsservice. Dernæst skitseres de generelle konkurrenceregler, hvor­­­efter en række mere specifikke muligheder for at understøtte dannelsen af nye virksomheder bliver oplistet. Der afsluttes med en sammenfatning.

3.1. Erhvervslivets syn på markedet for velfærdsservice

Udlicitering af kommunale velfærdsopgaver har været på den politiske dagsorden løbende siden starten af 1980’erne. Flere kommuner har arbejdet med udlicitering af deres institutioner til private virksomheder, og der er i dag både gode og mindre gode erfaringer med dette, som det må for­ventes, at begge parter har taget ved lære af.

Der er dog ifølge det private erhvervsliv stadig en række potentielle barrierer for, at markedet for velfærdsydelser rigtig kan udvikle sig. Via en række interviews med private virksomheder er deres syn og holdninger blevet forsøgt afdækket. Følgende aspekter blev fremhævet:

• Den offentlige sektor beregner til tider sine omkostninger til et for lavt beløb, hvilket er en hindring for reel konkurrence. Det offentlige kan f.eks. have undladt at indregne støttefunktioner eller afskrivninger i de­­res omkostninger. Regeringen har taget fat om problemstillingen ved at igangsætte indførelsen af omkostningsbaserede budgetter og regn­skaber i den kommunale og statslige sektor, se nærmere i boks 7.3.
• Udbud på velfærdsområderne er i for høj grad fokuseret på detailstyring og procesmål. Der bør være et øget fokus på målstyring og på sam­arbejde, innovation og kvalitet frem for besparelser. Denne problemstilling behandles nærmere i kapitel 4.
• Der er en relativ lav politisk risikovilje på velfærdsområdet, hvilket giver et meget lille spillerum for virksomhederne. Det giver usikkerhed og ustabilitet, når der i kommunerne har været snævre politiske flertal for eller imod udlicitering. Området har traditionelt været meget følsomt, og der har været flere eksempler på, at konflikter er blevet til skandalehistorier i medierne – med konsekvenser for virksomhedernes image.
• Det offentlige bevillingssystem kan være trægt, hvilket kan hæmme effektiviteten for leverandører, som er afhængig af et kapitalapparat, der er stillet til rådighed af en offentlig myndighed.
• Eventuelle krav om kapitalanlæg kan udgøre en barriere for indtræden på velfærdsmarkederne, jf. kapitel 6.
• Eventuelle krav i sektorlovgivningen, jf. kapitel 2.

Udover de af det private danske erhvervsliv fremhævede barrierer har Øko­nomi- og Erhvervsministeriet i samarbejde med Invest in Denmark un­­dersøgt en række udenlandske virksomheders vurdering af det danske mar­ked for velfærdsydelser[3].

Undersøgelsen viser, at det ikke alene er markedets størrelse og dermed den lokale efterspørgsel, der er bestemmende, når virksomheder skal tage stilling til, om de vil etablere sig på et nyt marked. En række andre faktorer gør sig gældende. De vigtigste er:

• Omkostningsniveau
• Kompetencer, sprog og uddannelse
• Beliggenhed og infrastruktur
• Juridiske rammer
• Arbejdsmarkedets fleksibilitet
• Konkurrenceforhold
• Politiske signaler

Ifølge de udenlandske virksomheder er Danmark generelt et relativt at­traktivt land at investere i, men velfærdsmarkedet opfattes dog som relativt lille, fragmenteret og følsomt på grund af de ofte snævre politiske fler­tal for udlicitering og den dominerende offentlige leverandørrolle. Hovedproblemet er markedets fragmentering. For det første er det i de udenlandske virksomheders øjne et problem, at opgaverne udbydes i for små klumper, idet de hovedsageligt følger de danske amts- eller kommunegrænser. For det andet opfattes det som en væsentlig barriere, at de for­skellige social- og sundhedsopgaver ikke er samlet på samme administrative niveau, f.eks. plejehjem og sygehuse.

Desuden fremhævede de udenlandske virksomheder en række af de samme problematikker som de danske virksomheder, såsom at den relativt lave politiske risikovillighed på området giver et meget lille spillerum for virksomhederne, og at det udgiftsbaserede budget- og regnskabssystem gør markedet uigennemsigtigt. Omvendt tæller på positivsiden de danske arbejdsmarkedsregler, infrastrukturen i de yderliggende områder, kompetence- og uddannelsesniveauet samt regeringens ønske om at skabe et pri­vat marked for leverandører.

Ifølge undersøgelsen har de udenlandske virksomheder dog noteret sig regeringens mange initiativer og ser klart et potentiale i det danske marked for velfærdsservice.

3.2. Forskellige veje til at få flere private leverandører

Muligheden for at fremme leverandørdannelsen skal foregå indenfor et omfattende regelsæt, hvoraf de væsentligste er opregnet i figur 3.1.

Konkurrencereglerne udgør de grundlæggende rammer for inddragelse af private virksomheder i konkurrencen om løsning af velfærdsopgaver og dermed i opbygning af de fornødne markeder.

Konkurrenceregler i bred forstand omfatter forbud mod konkurrencebegrænsende aftaler og misbrug af dominerende stilling, regler om fusionskontrol, samt statsstøtteregler. Disse regler gælder for både offentlige og private virksomheder, som opererer på et marked.

Velfærdsopgaver er som udgangspunkt ikke omfattet af EU’s udbudsregler, da de er specifikt undtaget som såkaldte bilag 1b-ydelser. Udbud af disse ydelser skal dog ske med respekt for EU’s ligebehandlingsprincip, jf. kapitel 4.

Offentlige myndigheder, som ønsker at understøtte dannelsen af nye pri­vate virksomheder på velfærdsområdet for derved at øge konkurrencen og det friere valg, kan anvende en række redskaber:

• Der kan gennemføres en generel eller målrettet iværksætterpolitik
• Der kan arbejdes med afknopning af kommunale enheder
• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via fra­salg af kommunale enheder
• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via udbud og udlicitering
• Der kan overføres offentlige kompetencer til private virksomheder via eta­blering af fælles selskaber
• Det kan forsøges at tiltrække udenlandske virksomheder med erfaringer på velfærdsområderne.

Figur 3.1. De væsentligste regler for kommuners deltagelse i dannelsen af private leverandører

Disse muligheder vil blive uddybet i det følgende, ligesom det bør nævnes, at redskaberne kan kombineres, og derfor ikke skal ses isoleret fra hin­­­anden.

3.3. Det generelle iværksættersystem

Den generelle iværksætterpolitik kan understøtte leverandørdannelse på servicemarkederne på forskellig vis.

Der eksisterer forskellige servicetilbud for iværksættere både før og efter virksomhedsstart. Den offentlige erhvervsservice består i dag af de regionale Teknologisk Informations Centre (TIC) og de regionale kontaktpunkter for iværksættere. Begge finansieres i fællesskab mellem staten og am­ter/kommuner. Hertil kommer en lang række (amts-)kommunale er­hvervs­kontorer. Den primære funktion for det samlede er­hvervsservicesy­stem for iværksættere er at sikre, at de modtager relevant in­formation om opstart-, finansierings- og udviklingsmuligheder, samt at de henvises til specialiseret rådgivning, f.eks. banker, revisorer, advokater mv.

Der kan f.eks. ydes information og vejledning til personer, der overvejer at blive iværksættere. Tilsvarende tilbydes der information og vejledning til private virksomheder og selvejende institutioner, der ønsker at udvide deres forretningsområder. Yderligere kan der ske en videreformidling af erfaringer fra virksomhedsetableringer inden for forskellige områder, eller der kan foretages markedsundersøgelser til belysning af, om der er et marked for den pågældende ydelse, om der er mulighed for fremskaffelse af kapital mv.

Boks 3.1. Nye tiltag på iværksætterområdet

Styrket iværksætterkultur og risikovillighed: Risikovillighed gennem tidssvarende konkursregler Iværksætterkultur og innovation i uddannelsessystemet Administrative lettelser: Udvikling af nye digitale løsninger rettet mod iværksættere og små virksomheder Minimumsordning for nyetablerede virksomheder Forenkling og modernisering af selskabs- og årsregnskabslovgivningen. Bedre adgang til finansiering: Etablering af pre-venturefond (risikovillig kapital) Bedre etableringskontoordning Bedre finansiering af servicevirksomheder og generationsskifte Virksomhedspant Kommercialisering af viden og forskning: Næste generations innovationsmiljøer Technology transfer enhed inden for biosundhed Styrket rådgivning og erhvervsservice: Reform af den offentlige erhvervsservice

Regeringen har med sin handlingsplan for iværksættere præsenteret en række initiativer til at forbedre de fremtidige rammebetingelser for iværksætteri i Danmark, jf. boks 3.1. Målet er, at flere iværksættere overlever og kom­mer ind i et vækstforløb.

Langt størstedelen af danske iværksættere, der var i beskæftigelse inden start af egen virksomhed, kommer fra den private sektor. Af det samlede antal iværksættere udgør offentligt ansatte 20 pct., heraf 12 pct. kommunalt ansatte. Til sammenligning udgør kommunalt ansatte 24 pct. af den samlede arbejdsstyrke[4]. Iværksætterkulturen hos det offentlige personale er således relativt svagt udviklet, men de nye godkendelsesordninger på frit­valgs­områderne vil muligvis kunne inspirere flere til at forsøge sig som selv­stændige.

  Boks 3.2. PBH Hjemmehjælpsservice A/S – iværksætteri hos offentlig ansatte  

Pia Baum Hansen startede i 1992 virksomheden PBH Hjemmehjælpsservice A/S. Pia Baum Hansen har en fortid som offentligt ansat, bl.a. i den kommunale hjemmepleje og inden for sundhedsvæsenet. I dag driver hun en virksomhed med ca. 100 ansatte og en gennemsnitlig stigning i omsætningen på 35 pct. de seneste år. Virksomheden leverer hjemmehjælp og erhvervsrengøring til offentlige og private kunder. Derudover satser virksomheden på undervisning inden for omsorgsservice.

Kilde: Børsen 13/12-02 samt www.pbh.dk.

3.4. Afknopning

En anden måde at øge iværksætteri blandt offentlig ansatte er at arbejde med afknopning. Ved en afknopning overtager én eller flere medarbejdere en tidligere kommunal enhed, f.eks. en børnehave, der dermed bliver en privat virksomhed. Den afknoppede enhed skal efterfølgende fungere på mar­kedsvilkår - og kan sælge ydelser til kommunen, andre kommuner eller pri­vate på lige vilkår med andre virksomheder.

Teoretisk set –dvs. uden hensyn til gældende regler - kunne afknopning gennemføres med større eller mindre grad af offentlig støtte. Den ene yder­pol er afknopning baseret alene på de offentligt ansattes eget initiativ – eventuelt med træk på ovennævnte generelle foranstaltninger til støtte for iværksætteri . Den anden yderpol er afknopning baseret på en udstrakt grad af offentlig støtte i form af f.eks. ”beskyttelsesperioder” eller gratis over­­dragelse af kapitalapparat. Imellem yderpolerne ligger en række mellem­former med større eller mindre grader af offentlig medvirken, f.eks. or­lov/tilbagegangsret for afknoppede medarbejdere, in­formationsmøder mv.

 Boks 3.3.Afknopning i Sverige

Den svenske og den danske velfærdsmodel betragtes i reglen som nært beslægtede. Sverige har dog et betydeligt mere udviklet marked for private leverandører af velfærdsservice. På f.eks. bør­ne- og ældreområdet har private leverandører i Sverige overtaget næsten dobbelt så mange opgaver som i Danmark (Svenska Kommunförbundet 2001 iflg. Konkurrenceredegørelse 2001). Flere svenske (amts-)kommuner, f.eks. Dandaryd, Nacka, Sollentuna og Stockholms kommune (Stad) samt Stockholms Amt (Län), har haft en række positive erfaringer med at skabe nye le­ve­randører med udgangspunkt i offentlige kompetencer. Alene i Stockholm er der således over en syv års periode dannet mere end 140 nye virksomheder ved afknopning på velfærdsområdet. Der er kun kendskab til én konkurs. Undersøgelser af de afknoppede virksomheder i Stockholms amt viser, at de omsætter for i alt ca. 450 mio. SEK, svarende til ca. 1,7 pct. af hele amtets budget, og svarende til en markedsandel på ca. 15-20 pct. af private virksomheders omsætning af omsorgs- og sundhedsydelser i amtet. Halv­­delen af virksomhederne regner med at ekspandere, og 90 pct. tror på en positiv fremtid for virk­­somheden. Den svenske kommunallov giver mulighed for, at kommunen kan yde støtte før og under virksomhedsdannelsen, f.eks. i form af gratis information, uddannelse, konsulentbistand eller or­lovs­ordninger. Før 1994 kunne afknoppede virksomheder have en beskyttelsesperiode inden op­gaverne kom i udbud. Med Loven om Offentlig Upp­handling (LOU), der trådte i kraft, da Sverige blev medlem af EU d. 1. januar 1994, skal den afknoppede virksomhed dog vinde sine opgaver i et udbud (med mindre der er tale om områder, hvor borgeren frit kan vælge leverandør ved hjælp af vouchers (Stadsledningskontoret 2001, SOU 2001:31). Dette har dog ikke standset in­teressen for afknopning - i perioden 1999-2001 er der f.eks. skabt 30-40 nye afknoppede virk­somheder i Stockholm. Der har været anvendt forskellige modeller i de forskellige kommuner. I Nacka findes frit leverandørvalg ved hjælp af vouchers på en række velfærdsydelser. De kommunale medarbejdere har ikke fået nogen opfordring eller støtte til at gennemføre afknopninger, og de hidtidige brugere er blevet bedt om at vælge fremtidig leverandør, når en kommunal enhed er afknoppet. Konkurrence via voucher-systemet har således været de afknoppede virksomheder eneste økonomiske sikkerhed. I Sollentuna er der eksempler på, at afknopning er gennemført efter medarbejdernes ønske, f.eks. børnehaver. Der har imidlertid også forekommet et vist ”pres” gennem tydelige politiske signaler om, at man ønskede private snarere end kommunale leverandører. I Stockholms amt og Stockholms kommune er der blevet ført en bevidst politik for at stimulere til afknopning. Afknopning er frivilligt for de ansatte. For at stimulere til afknopning, har amt og kommune gennemført en række initiativer for at fremme leverandørdannelsen, herunder informationsmøder, kurser for de ansatte om hvordan, man starter egen virksomhed, tilbud om konsulentstøtte før og under virksomhedsstart samt orlovsordninger.

I Sverige har flere kommuner haft erfaring med en relativ offensiv strategi for afknopning. I boks 3.3. opridses erfaringerne med afknopning i Sverige.

De danske rammer for afknopning

I det følgende gennemgås en række elementer, som har indgået eller stadig indgår i den svenske afknopningsmodel, set i lyset af de danske ret­lige rammer for at understøtte afknopning. Rammerne for kommunens frasalg af enheder gennemgås i afsnit 3.5.

Det vil være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis kommunen giver en afknoppet virksomhed en beskyttelsesperiode på vilkår, der indebærer en ulovlig begunstigelse af den pågældende virksomhed. Derudover er kontrakter med afknoppede virksomheder omfattet af EU’s lige­be­handlingsprincip (et egentligt EU-udbud er ikke nødvendigt, hvis der er ta­le om bilag 1b-ydelser). Større kontrakter, der kan påvirke markedet, kræ­ver således en annoncering af opgaven.Der gælder imidlertid ingen pro­cedurer for valg af leverandør ud over, at to ens bud skal behandles ens.

På de områder, hvor borgerne har frihed til at vælge leverandør, er det ikke praktisk muligt at give et afknoppet selskab en beskyttelsesperiode med sikkerhed for kontrakter i startfasen. Den kommunale enhed kan på disse områder afknoppes og derefter konkurrere på lige fod med andre leverandører. I tilfælde af en afknopning af den hidtidige kommunale le­ve­randør skal borgerne således spørges om hvilken leverandør, de ønsker fremover. Det vil derimod kunne virke konkurrenceforvridende og være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne, hvis kommunen overførte den hid­tidige kundekreds til det afknoppede selskab, uden at adspørge brugeren om deres holdning.

I tråd med de svenske erfaringer kunne kommunen forud for en afknopning ønske at yde støtte i form af f.eks. kontant tilskud, ydelser fra virksomhedskonsulenter eller anden rådgivning, kurser eller betalt frihed til planlægning af virksomhedsetableringen. Også dette vil imidlertid kunne være i strid med kommunalfuldmagtsreglerne og/eller statsstøttereglerne. Kom­munen kan således alene yde støtte til en intern firmatiseringsproces uden, at dette er i strid med statsstøttereglerne. Anden form for støtte re­gu­leres som udgangspunkt efter L383 om kommunal erhvervsudviklingsstøt­te, og skal således tilbydes generelt til alle interesserede.

Afknopning i Danmark

Indenfor de nuværende danske lovgivningsmæssige rammer er der således begrænsede muligheder for at yde konkret støtte til afknopning. Afknopning i en dansk sammenhæng kan indeholde følgende elementer:

• Kommunen kan yde virksomheden startstøtte i det omfang, at der er tale om støtte til intern firmatisering i kommunen, dvs. en driftsform, hvor det tilstræbes at fungere ligesom en virksomhed.
• Kommunen kan ved en udlicitering af en opgave opfordre sine medarbejdere til at udforme et internt bud som et ”afknopningstilbud”. Hvis det interne bud vinder, udfører medarbejderne fremover opgaven via deres egen private virksomhed. Hvis en anden leverandør vinder, kan medarbejderne blive overført til denne[5].
• Kommunen kan give sine medarbejdere, der ønsker at afknoppe orlov/tilbagegangsret til deres kommunale arbejdsplads.
• Kommunen kan yde erhvervsudviklingsstøtte efter L383, hvis denne tilbydes generelt til alle interesserede.

En kommune kan efter L383 – alene eller i samarbejde med andre – iværksætte kollektive erhvervsudviklingsaktiviteter i form af information, råd­givning, forskerparker, erhvervsudviklingsprojekter og anden erhvervs­mæssig service. Servicen skal stilles til rådighed for alle erhvervsvirksomheder eller grupper af virksomheder i kommunen. Det er således mu­ligt for en kommune at etablere tiltag målrettet virksomheder på velfærdsområdet – så længe ydelserne tilbydes frit til alle interesserede virksom­heder på dette marked.

Mulige fordele ved afknopning

Nye leverandører og friere valg

Afknopning kan bruges som en del af en regional erhvervsstrategi med fokus på øget iværksætteri og konkurrence. Dette kan være særligt relevant i udkantsdistrikter med få potentielle leverandører af offentlig service. De nye leverandører vil øge kommunens mulighed for at udsætte sin in-­­house-leverandør for konkurrence fra flere alternative private leverandø­­rer. Samtidig vil den nye lokale virksomhed gøre det muligt at give bor­geren adgang til valg af leverandører med større frihedsgrader end i kommu­nalt regi.

Nedbrydning af mentale barrierer mod at indrage private

Fordomme og forventninger om kulturelle barrierer kan være hindringer for, at en kommune inddrager private virksomheder i løsningen af sine op­­gaver. Et afknoppet selskab kan i nogle tilfælde give kommunalpolitikere større tryghed end en ny samarbejdspartner fundet ved traditionel ud­­­licitering. Forvaltningen kender medarbejderne og deres kompetencer og vil i nogle tilfælde lettere kunne have tillid til dem end til fremmede virk­­somheder. Dermed kan kontrakter med afknoppede selskaber være en let­­­tere indgang til et øget samspil med markedet i forbindelse med leveringen af offentlige ydelser.

Medarbejderudvikling

Kommuner kan aktivt anvende afknopning som en del af den kommunale personalepolitik med fokus på innovation, virkelyst og omkostningsbevidsthed. I en undersøgelse foretaget 1997 i Stockholm Amt angiver 97 pct. af de adspurgte ansatte i afknoppede firmaer, at de er tilfredse med be­slutningen om at danne en selvstændig virksomhed.

Øget iværksætteri og selvstændighedskultur

Iværksætterraten blandt offentligt ansatte er lav. Der er ikke tradition for, at offentligt ansatte udnytter de kompetencer, de har opbygget i det of­fent­lige, som iværksættere. Afknopning kan være en metode til at få de of­fent­lige kompetencer i spil på markedet.

Mulige ulemper ved afknopning

Konkurrenceforvridning

Som tidligere anført forudsættes en afknopning skruet rigtigt sammen, så den ikke kan virke konkurrenceforvridende. Det er f.eks. vigtigt, at afknop­ningsprocessen ikke tilgodeser offentligt ansatte på bekostning af an­dre iværksættere. Der skal være sikkerhed for, at afknopningsprocessen for­­løber uden "skjult statsstøtte", og at kommunens kontrakter konkurren­­ceudsættes.

Tab af kommunale medarbejdere

Afknopning indebærer det dilemma, at kommunen ved at opfordre sine medarbejdere til at afknoppe også risikerer at tabe sine måske mest innovative med­arbejdere, der vælger at sige op for at blive private iværksættere. Dette kan in­de­bære problemer for arbejdstilrettelæggelsen i den enkelte kommune, li­ge­som kommunens investering i sine medarbejdere kan gå tabt. Yderlige­re kan det besværliggøre kommunens eventuelle ønske om at op­retholde en vis in-house kompetence til fortsat at kunne udføre opgaverne.

Afknopning er dog et frivilligt redskab, som kommunerne kan vælge at be­nytte, hvis de finder det hensigtsmæssigt, jf. eksemplet i boks 3.4.

Boks 3.4. Afknopning af lægesekretærer i Vejle Amt

Ledelsen på Vejle sygehus besluttede i 2000, at man fremover ville efterspørge lægesekretærernes ydelser hos private lægesekretærer. Da IT-teknikken i dag gør det muligt via eksterne opkoblinger at udføre lægesekretærarbejdet "fra distancen", besluttede ledelsen samtidig at eksternalisere lægesekretærfunktionen. Da der var knaphed på private leverandører, valgte ledelsen at understøtte nogle af lægesekretærerne i at starte eget bureau. Det har ført til dannelsen af 5 nye sekretærbureauer. Ledelsens beslutning mødte indledningsvis modstand blandt lægesekretærerne, men modstanden er siden aftaget. Den nye organisering af arbejdet har ført til øget effektivitet, og udgør samtidig en bufferfunktion for sygehuset. For lægesekretærerne har det betydet en mulighed for at tjene markant flere penge end før ved at yde en ekstra indsats, blandt andet ved også at levere til andre sygehuse end Vejle Sygehus.

Samlet er der en række mulige fordele og ulemper ved afknopning i dansk forstand. Den enkelte offentlige myndighed kan afveje disse og på den baggrund forsøge at fremme afknopning eller lade være. Der kan dog ikke forventes helt samme effekt som i Sverige, da nogle af de tiltag, der blev brugt i Sverige, falder uden for de nuværende lovgivningsmæssige rammer.

3.5. Kommunalt frasalg af enheder

Salg af kommunale enheder til private virksomheder kan være en anden måde at opnå kvalificerede private leverandører. Samtidig kan salget indebære en økonomisk gevinst for den pågældende kommune. Salget kan komme i stand efter en aktiv kommunal salgsindsats, ligesom også pri­­vate virksomheder kan være opsøgende købere overfor de enkelte kom­mu­ner. Salget skal dog generelt baseres på et udbud.

Umiddelbart kunne man mene, at salg til en eksisterende virksomhed ikke bidrager til at skabe flere leverandører. Hvis der er tale om kompetenceoverførsel til en eksisterende virksomhed, der ellers ikke har engagement på det pågældende område, vil der imidlertid være tale om, at der reelt skabes en ny kompetent privat leverandør på det pågældende marked.

Der er flere eksempler på frasalg af offentlige enheder. I Sverige er daginstitutioner blevet opkøbt fra Nacka Kommune, ligesom Ekerös familielæger samt Dalens og Sturebys behandlingscentre fra Stockholm Amt har tilsluttet sig firmaet Praktikertjänst AB. I Danmark er Frederiksborg Amt ved at gennemføre et salg af Hørsholm Sygehus.

Det bør nævnes, at frasalg af en kommunal enhed omfattende såvel know-how som kapitalapparat kan være omfattet af deponeringsreglerne i den kommunale lånebekendtgørelse, jf. nærmere kapitel 6.3. Ifølge bekendtgørelsen vil der ikke være krav om deponering, hvis kommunen ikke længere aftager ydelser fra den frasolgte enhed, da det er et frasalg af overkapacitet. Hvis kommunen derimod indgår en aftale med den frasolgte virksomhed om, at virksomheden sælger en andel af eller alle sine ydelser til kommunen, vil forholdet komme ind under sale-and-lease-back reglerne, og der vil blive stillet krav om deponering efter lånebekendtgørelsen. Det deponerede beløb skal som udgangspunkt svare til salgssummen, men kan blive reduceret, hvis der er andre end kommunen, som aftager ydelser fra den pågældende virksomhed. Da skal det deponerede beløb som udgangspunkt forholdsmæssigt svare til den andel af ydelserne, som kommunen aftager.

3.6. Kompetenceoverførsel baseret på udbud

Kommunernes forpligtelse til at udarbejde en servicestrategi med tilhørende udbudspolitik forventes at føre til flere udbud, hvilket i sig selv vil bidrage til at fremme dannelse af de efterspurgte leverandører. Som det er beskrevet nærmere i kapitel 4, kan der spores en tendens i retning af, at offentlig-privat samspil på velfærdsområderne i højere grad baseres på tættere og mere samarbejdsprægede relationer frem for klassiske kontraktforhold. Ønsket om mere samarbejdsbaserede relationer kan bl.a. skyldes et ønske om i højere grad at udnytte både de private og de offentlige kompetencer for at skabe mest mulig synergi.

Et tættere samarbejde kan også have den effekt, at de involverede private virksomheder indlærer og opbygger kompetencer, der traditionelt har ligget hos det offentlige. Dermed kan samarbejdet være en vej til at skabe flere kompetente private leverandører.

Det er muligt at udforme udbudsmateriale, hvor der stilles som krav, at der skal være et nært samarbejde og vidensdeling mellem den offentlige og den private part.

Dertil kommer, at et traditionelt udbud også kan indebære en vis kompetenceoverførsel, hvis de hidtidige offentligt ansatte medarbejdere overføres til virksomheden efter loven om virksomhedsoverdragelse.

3.7. Fælles offentlig-private selskaber efter L384

Offentlig-private selskaber efter L384 (Lov om kommuners og amtskommuners samarbejde med aktieselskaber mv.) kan være en anden måde at organisere et tæt offentlig-privat samarbejde, der potentielt kan understøtte læring og kompetenceudveksling mellem det offentlige og private parter. Fælles selskaber kan dermed være en vej til at opnå nye kompetente leverandører og dermed til understøtning af det frie valg og konkurrencen på sigt.

Kommuner har mulighed for at deltage i fælles offentlig-private selskaber med hjemmel i enten kommunalfuldmagtsreglerne eller særlovgivningen, herunder L384.

Efter kommunalfuldmagtsreglerne vil en kommune kunne deltage i offentlig-private selskaber, såfremt selskabet alene varetager kommunale opgaver og kommunen ikke har bestemmende indflydelse. Selskabet skal endvidere have et kommunalt formål, hvilket blandt andet indebærer, at selskabet økonomisk skal hvile i sig selv uden mulighed for at udtrække profit. Særligt sidstnævnte gør organisationsformen mindre attraktiv for private virksomheder.

L384 giver kommuner adgang til at deltage i selskaber, hvis aktiviteter bygger på enten videreudvikling af den kommunale know-how eller salg af varer og tjenesteydelser baseret på kommunal know-how.

Loven sætter grænser for omfanget af det kommunale engagement, jf. lovens § 3, stk. 1. Kommuner kan efter L384 indskyde op til (samlet) 10 mio. kr. i kommunale selskaber, der bearbejder, videreudvikler, producerer og sælger kommunal know-how samt privat viden i tilknytning hertil. Det er forudsat, at det kommunale indskud har karakter af en investering, og således ikke udgør statsstøtte til en privat medejer. Økonomi- og erhvervsministeren kan dog dispensere fra loftet på de 10 mio. kr. Der er givet dispensation til alle de 7 ansøgninger, der har været siden 1993.

Den enkelte kommune må ikke have bestemmende indflydelse i et fælles selskab, jf. lovens § 3, stk. 3. Kommunen kan således ikke have aktiemajoriteten i et selskab. Derimod kan flere kommuner i fællesskab godt sam­let set have aktiemajoritet, således at der er offentlig aktiemajoritet i sel­skabet. Kommunen deltager ledelsesmæssigt ved at være repræsenteret i sel­skabets bestyrelse.

Udbudsretligt betragtes et fælles selskab som en ekstern leverandør. Kommunen kan altså ikke uden videre lægge opgaven over i et fælles selskab, men kan indskrive i udbudsbetingelserne, at vinderen af udbudet har pligt til at danne et fælles selskab med kommunen. Alternativt kan kommunen uden et udbud etablere et fælles selskab med en privat part, men selskabet vil da ikke have sikkerhed for at opnå ordren under det efterfølgende udbud.

Fælles selskaber er i øvrigt omfattet af konkurrenceloven og de almindelige selskabsretlige regler på samme måde som andre private virksomheder.

Fælles selskaber og deponeringsreglerne

I forhold til den kommunale lånebekendtgørelse gælder det, at kommunen ved salg af sine aktier i et fællesselskabet frasælger en del af ejerskabet til selskabet og dermed også til selskabets kapitalapparat mv. Hvis kommunen ikke længere har behov for ydelserne fra selskabet, vil der ikke være krav om deponering, da der vil være tale om salg af "overkapacitet". I andre tilfælde vil der være en glidende overgang til sale-and-lease-back-reglerne, og reglerne vil svare til de angivne i kapitel 3.5.

Effekten af L384

Udviklingen i antallet af L384-selskaber har været moderat siden lovens vedtagelse i 1993. Selskaberne skal indberettes til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen. Der er i alt blevet indberettet ca. 50 selskaber, og der er i dag ca. 20 eksisterende selskaber efter L384. Selskaberne er blevet etableret indenfor en række forskellige områder, f.eks. miljø, hospitalsservice, hjælpemiddelcentraler mv. Økonomi- og Erhvervsministeriet har iværksat en analyse af erfaringerne med fælles selskaber med henblik på at vurdere potentiale og ulemper nærmere.

Der er flere eksempler på, at etableringen af et fælles selskab har været første skridt mod åbning af et hidtil ikke-konkurrenceudsat område, jf. boks 3.5.

Boks 3.5. Fælles offentlig-privat selskab om linnedsservice

Frederiksborg Linnedservice A/S, udlejer, vasker og vedligeholder linned og beklædning til sygehuse og plejehjem i Nordsjælland og Storkøbenhavn. Selskabet blev etableret i 1996 som et alternativ til udlicitering, efter at amtet forinden havde forsøgt at frasælge deres sygehusvaskeri. 40 pct. ejes af Frederiksborg Amt, og 60 pct. ejes af Berendsen Textil Service A/S (2000) Selskabet har bl.a. givet større fleksibilitet, professionalisering af ledelsen og kompetence- og videndeling af de ansatte, samt merproduktion. Tidligere blev linnedservice til hospitaler og plejehjem udelukkende varetaget af det offentlige. De fælles selskaber kan ses som det første skridt til en markedsudsættelse af området. I dag er der etableret yderligere 2 fælles offentlig-privat selskaber om sygehusvaskeri og flere amter har udliciteret deres aktiviteter på området.

Fordele ved fælles offentlig-private selskaber

Fremrykket markedsudsættelse, nye leverandører og nedbrydning af mentale barrierer mod at inddrage private leverandører

Offentlig-private selskaber, hvor kommunen er medejer af selskabet og i højere grad anvender egne kompetencer i samspillet med markedet, kan være en måde at åbne markederne på disse områder. Når der etableres et offentlig-privat selskab, bringes de offentlige kompetencer i spil på markedet samtidig med, at de suppleres med kompetencer fra private virksomheder. Fælles selskaber kan derfor medvirke til at skabe nye kompeten­te leverandører, der kan agere på markedet.

Samarbejdet med den private part kan endvidere bidrage til at nedbryde eventuelle mentale barrierer mod inddragelse af private leverandører. De offentlig-private selskaber kan således medvirke til, at opgaver, der alternativt var forblevet in-house i kommunen, alligevel bliver sat ud på markedet. Der er flere eksempler på, at kommunen trækker sig ud af et fælles selskab efter en periode, hvor tilliden til samspillet med markedet er ble­vet udviklet.

Samtidig har fælles selskaber på f.eks. sygehusvaskeriområdet og hjælpemiddelområdet betydet, at andre amter og kommuner har udliciteret op­gaver på området. Fælles selskaber kan således være en murbrækker, der på sigt skaber levedygtige leverandører på områder, hvor der ikke før har eksisteret leverandører.

Bedre udnyttelse af ressourcerne og opbygning af forretningsmæssige kompetencer i kommunen

Som nævnt ovenfor kan fælles selskaber udløse synergieffekter ved at bringe offentlige og private kompetencer sammen. Parterne kan bruge de­res fælles kræfter på at opnå fælles mål. Dermed kan de fælles selskaber være en vej til at få leveret ydelser bedre og billigere end hidtil. En varig gevinst forudsætter naturligvis, at der ikke opstår et de facto monopol, jf. nedenfor.

Det offentlige kan få tilført nye forretningsmæssige kompetencer ved at indgå med en privat part i et fælles selskab. Der kan f.eks. være tale om kompetencer med hensyn til priskalkulation, risikovurdering af investeringer, intern styring af logistik og arbejdsgange mv. Disse erfaringer kan anvendes generelt i den kommunale forvaltning. Dermed kan fælles sel­skaber give en afledt effektiviseringseffekt på andre kommunale opgaveområder.

Intern accept

For de faglige medarbejdere i en kommunal institution kan et fælles sel­skab give en større grad af tryghed frem for traditionel udlicitering, dapar­terne i fælles selskaber opererer ud fra fælles mål, som i højere grad af­spejler den professionelle selvforståelse. Også hos den kommunale ledelse kan modviljen mod at afgive opgaver være mindre, hvis opgaverne lægges over i et fælles selskab frem for gennemførelse af en traditionel udlicitering.

Ulemper ved fælles offentlig-private selskaber

Konkurrenceforvridning og interessesammenblanding

Fælles selskaber kan som anden kommunal erhvervsaktivitet skabe konkurrenceforvridning. For det førstekan andre leverandører skræmmes væk i en udbudssituation, hvor kommunens eget fælles selskab er blandt byderne. For det andetindebærer fælles selskaber en risi­ko for interessesammenblanding. Kommunens repræsentanter i selskabets be­styrelse kan være fristet til at tjene kommunens mere end selskabets interesser, ligesom kommunen på grund af tilknytningen til selskabet kan have en tilskyndelse til at tilgodese selskabet i modstrid med konkurrencereglerne, f.eks. i forbindelse med udbud eller ved indskud af kapital uden at der er tale om en forretningsmæssig investering. Det er derfor vigtigt, at de kommunale repræsentanter i bestyrelsen så vidt muligt er professionelle, der er valgt til bestyrelsen på grund af deres meritter og ikke deres tilknytning til kommunen.

Styring og offentlighed

Når kommunen danner et fælles selskab, skal den som ved traditionel udlicitering være indstillet på at afgive nogle styringsmuligheder i forhold til fortsat egenproduktion. Kommunalbestyrelsen vil ikke længere have an­svaret for den daglige drift - endsige kunne blande sig i denne.

Endvidere er et fælles selskab som nævnt en privatretlig organisation, der reguleres efter aktieselskabsloven, hvorfor den demokratiske kontrol med selskabet svarer til situationen, hvor opgaven var udliciteret i traditionel forstand. Selskabet er således ikke omfattet af den kommunale styrelseslov, offentlighedsloven eller forvaltningsloven.

Ved at overføre kapitalapparat og medarbejdere til fælles selskaber bliver dis­sekommunale aktiver endvidere isoleret i privatretlige selskaber, der ikke umiddelbart kan indgå i tværgående prioriteringer med resten af den kommunale forvaltning.

Transaktionsomkostninger og kulturforskelle

Dannelsen af selskabet kan være forbundet med store etableringsomkostninger, hvorfor fordelene ved selskabet som et minimum skal overstige disse omkostninger. Endvidere kan der opstå problemer som følge af in­te­res­se- og kulturforskelle mellem den offentlige og den private part, ligesom det i praksis ikke nødvendigvis altid er enkelt at opstille og følge fæl­les målsætninger.

Sammenfatning vedrørende fælles selskaber

Fælles selskaber er forbundet med en række muligheder og risici.Potentialet i at anvende L384 på et konkret opgaveområde bør derfor vurderes i de enkelte kommuner og vil efter alt at dømme variere fra tilfælde til til­fælde.

Umiddelbart vurderes det, at potentialet i fælles selskaber primært findes isituationer, hvor der ikke eksisterer kompetente leverandører på markedet, og det derfor ikke er muligt at foretage et udbud - endsige indføre frit valg. Her vil fælles selskaber være en mulig murbrækker til at åbne markedet.

Risici ved fælles selskaber i form af konkurrenceforvridning tilsiger dog, at kommunens engagement bør stoppe, når (og hvis) der kommer gang i mar­kedet, da et fælles selskab på et nyudviklet marked kan skade konkurrencen og dermed gøre mere skade end gavn.

3.8. Udenlandske virksomheder som leverandører af vel­færds­service

For at øge konkurrencen og skabe flere leverandører på velfærdsområdet kunne offentlige myndigheder aktivt forsøge at tiltrække udenlandske virk­somheder med erfaring inden for velfærdsservice. Blandt andet erfarin­gerne fra de øvrige skandinaviske lande viser, at navnlig de større ser­vi­cevirksomheder vælger at starte op uden for egne grænser. I Danmark fin­des der dog kun få udenlandske virksomheder på velfærdsområdet, f.eks. Partena og Attendo Care A/S og Sodexho. Endvidere har flere udenlandske virksomheder, nemlig tyske Damp Holding AG og de to svenske virk­somheder Capio AB og M&M Medical AB, været blandt til­budsgiverne ved udbudet af Hørsholm Sygehus.

Fordelen ved at udenlandske leverandører etablerer sig i Danmark er, at markedet vil blive forsynet med flere kompetente leverandører. Flere uden­landske virksomheder har således mange års erfaring indenfor velfærdsservice.

Samarbejde med udenlandsk ejede virksomheder på velfærdsområdet kan dog også medføre nye udfordringer, f.eks. som følge af kulturforskelle. Oftest må udenlandske virksomheder, der etablerer sig i Danmark, dog for­modes at anvende dansk arbejdskraft i de udførende led, hvilket vil let­te eventuelle kulturelle barrierer.

Som nævnt i kapitel 3.1 har Økonomi- og Erhvervsministeriet i samarbejde med Invest in Denmark foretaget en undersøgelse blandt udenlandske virksomheder, som nok afdækkede en række barrierer for deres indtrængning, men også viste, at udviklingen på de danske markeder havde deres bevågenhed og var voksende set i lyset af ny lovgivning mm. i Danmark.

3.9. Sammenfatning

Regeringen har taget en række initiativer for at fremme det frie valg og skabe konkurrence om at løse de offentlige opgaver bedst og billigst. Dermed er der sendt et klart politisk signal til den private sektor om, at regeringen ønsker at øge inddragelsen af den private sektor i løsningen af kommunale velfærdsopgaver. Det må på den baggrund forventes, at den private sektor kommer aktivt på banen.

Dette kapitel har sat fokus på de muligheder, som en kommune har for mere offensivt at fremskyndeleverandørdannelsen og dermed fremme den fornødne markedsopbygning.

Hertil findes en række redskaber med hver sine fordele og ulemper, som er blevet beskrevet hver for sig med hovedvægt på afknopning og fælles offentlig-private selskaber, men redskaberne kan også kombineres i en offensiv strategi for leverandørskabelse, som illustreret i figur 3.2.

Figur 3.2. Redskaber og kombinationsmuligheder til fremme afleverandørdannelsen

 

Der er som det fremgår mange kombinationsmuligheder. Kommunen kan for eksempel bidrage til kompetenceoverførsel ved at satse på afknopning i sammenhæng med det traditionelle iværksættersystem, frasalg af kom­­­munale enheder og fælles selskaber.

Danske og udenlandske virksomheder kan tilsvarende bidrage til markedsopbygningen for de traditionelt offentlige opgaveområder ved afgivelse af tilbud under udbud og om fornødent ruste sig hertil gennem opsøgning af relevante muligheder for køb af en kommunal enhed eller indtræden i et fælles selskab.

Som et eksempel har det franske selskab Sodexho brugt sin deltagelse iog efterfølgende overtagelse af L384-selskabet Completa som en måde at kom­me ind på det danske marked for hospitalsservice.

Samlet set har kommunerne således visse begrænsede redskaber til at kickstarte leverandørdannelsen på anden måde end gennem deres efterspørgsel. Ved vurderingen af de mulige tiltag må der dog foretages en nøje af­vejning af fordele og ulemper, f.eks. i forhold til konkurrencen på kort og langt sigt.