4. Udbud og udlicitering

Konkurrenceudsættelse af den offentlige sektor gennem udbud og udlicitering til private leverandører har i mange år været meget omdiskuteret i Danmark – ikke mindst på velfærdsområderne. Og erfaringerne er da også blandede hos de kommuner og virksomheder, som har taget ud­fordringen op i forventning om store gevinster og hurtig markedsåbning. Det blev langt fra altid opnået, hvad der har medført en del skepsis og risikoaversion både hos kommuner og virksomheder. Denne psykologiske barriere er dog under nedbrydning gennem en række initiativer, som drager nytte af de hidtidige erfaringer og lægger op til nytænkning.

Den kommunale styrelseslov er blevet ændret og det statslige udbudscirkulære er blevet revideret med virkning fra nytår 2003, således at henholdsvis kom­muner og ministerier forpligtes til systematiske overvejelser om effek­tiviseringspotentialet ved konkurrenceudsættelse af deres op­gave­va­re­tagel­se over en bred front. Hertil hører formulering af en udbudspolitik, som dels udpeger de opgaver, som findes udbudsegnede, dels sikrer rettidig om­hu i selve tilrettelæggelsen af udbudsprocessen.

Da det nu i særlig grad er de store velfærdsområder, som er kommet i søgelyset, er det vigtigt ikke blot at videreføre de udbuds- og kontraktformer, som kommunerne har mangeårige – og relativt gode - erfaringer med på de tekniske opgaveområder mfl., men tage højde for de fundamentale forskelle, der eksisterer mellem ”de bløde” og ”de hårde” opgaveområder. Dette så meget mere, som førstnævnte typisk er mere komplekse end sidstnævnte, som ofte er ganske standardiserede.

I de senere år er der i stigende grad stillet spørgsmål ved hensigtsmæssigheden af at basere udbud og udlicitering af velfærdsydelser på de velkendte kontraktformer.

Problemstillingen blev allerede belyst i rapporten: ”Markedsdannelse og le­verandørstyring. Udenlandske erfaringer med udlicitering af velfærdsydelser”, som Finansministeriet bad KPMG Consulting om at lave i 2000. Her blev den traditionelle udbuds- og kontraktform problematiseret og samtidigt blev det anbefalet at udvikle en mere partnerskabsbaseret kon­traktform særligt til brug på de bløde og følsomme velfærdsområder, hvor opgaverne ofte er ganske komplekse. Kritikken af de traditionelle kon­trakter genfindes også i andre både teoretisk og empirisk baserede ud­redninger, mens partnerskaber står højt på leverandørernes ønskeseddel.

4.1. Generelt om udbud

Udbud kan tilrettelægges indenfor et spektrum af kontraktformer med de mest fastlåste kontrakter (herefter kaldet de klassiske) som det ene yderpunkt og de mere åbne og partnerskabsbaserede kontrakter som det andet yderpunkt. Og mens tendensen nok kan hævdes at gå fra førstnævnte til sidstnævnte, skal det fremhæves, at selv nogle af de tidlige udbud førte til ud­­licitering med elementer af partnerskab, ligesom nogle af de nyeste ud­bud er af ret traditionel karakter.

I det følgende gennemgås de egenskaber, der karakteriserer henholdsvis de klassiske og de partnerskabsbaserede kontraktformer i deres rene form, mens de dertil knyttede fordele og ulemper behandles og sammenlignes i kapitel 4.2.

Klassisk kontrakt

En klassisk kontrakt er først og fremmest rettet mod at udnytte priskonkurrencen på markedet, hvilket forudsætter, at kommunen ret nøje ved, hvad den vil have leveret, og at ydelseskvalitet mm kan specificeres og kon­trolleres med forholdsvis enkle midler.

Udbudsmaterialet tager typisk udgangspunkt i forudgående detaljerede analyser af den kommunale opgavevaretagelse og modificeres udfra eventuelle ønsker om ændringer i serviceniveau.

Det traditionelle udbud er således kendetegnet ved forholdsvis ufleksible og detailorienterede kontrakter med kort varighed i stabile omgivelser, hvor den teknologiske udvikling er begrænset, og hvor krav og betingelser for opgavevaretagelsen ikke ændres væsentligt over tid.

Græsted-Gilleleje er et eksempel på en kommune, der har gode erfaringer med at anvende klassiske kontrakter på ældreområdet, jf. boks 4.1.

 

Boks 4.1. Klassisk udlicitering af ældreområdet i Græsted-Gilleleje Kommune

Græsted-Gilleleje Kommune har udliciteret alle udførende opgaver på ældreområdet til private leverandører på 4-årige kontrakter af den traditionelle type. Udarbejdelsen af udbudsmaterialet til 2. generationsudbuddet i 2000 var baseret på et omfattende arbejde med at formulere krav- og ydelsesbeskrivelse, bl.a. baseret på konkrete observationer af den hidtidige opgaveudførelsen. I det følgende er vist et eksempel på en krav- og ydelsesbeskrivelse, her vedrørende rengøring af opholdsstue: Ydelsesbeskrivelse: Hver gang: udluftning, aftørring af støv. Aftørring af vindueskarme, lavthængende lamper, billeder osv. Blomster vandes. Støvsugning af gulv og møbler. Løse tæpper rystes og puder støvsuges. Gulvvask. Spejle og TV-skærm poleres. Efter behov: paneler støvsuges og spindelvæv fjernes. Rengøringen udføres én gang om ugen, med mindre andet aftales. Serviceniveau (for samlet rengøringsydelse): Den vejledende tidsnorm er 60 min. pr. uge eller 90 min. hver 14. dag. Ydelsen leveres 1 gang pr. uge eller hver 14. dag i tidsrummet fra kl. 7.00 til 17.00 på hverdage. En af leverandørerne har efterfølgende udtalt, at kontrakten gav for få frihedsgrader til leverandørens egne ideer til opgaveudførelsen, og at det ville have været en fordel, hvis kommunen ikke havde lagt sig fast på serviceniveau og leveringsmåde på alle områder.

Kilde: www.ggk.dk. Græsted-Gilleleje Kommune (2002): Statusrapport 2002. Ældreområdet i Græsted-Gilleleje Kommune.

Partnerskabsbaseret kontrakt

Partnerskabsbaserede kontrakter er rettet mod at udnytte dialog, samarbejde og tillid til at sikre kvalitet og styring af leverandøren, hvor der er store omkostninger og ulemper forbundet med at specificere den udbudte opgave detaljeret i en kontrakt, fordi at der er tale om komplekse ydelser som f.eks. pleje og børnepasning. Opgaven skal i alle tilfælde være defineret svarende til de ydelseskategorier, som borgene visiteres til og har et retskrav på at modtage.

Partnerskabsbaserede kontrakter bygger på et udbudsmateriale, der er mindre detaljeret, mere fleksibelt og derfor velegnet til at lære af og udnyt­te leverandørernes innovative egenskaber. Kontrakterne er i et partnerskab af længere varighed og selve samarbejdet omkring udførelsen af op­ga­ven står i centrum.

Der findes ikke mange gode eksempler på partnerskabsbaserede udbud i Danmark. Dels er partnerskabsbaserede udbud et forholdsvis nyt koncept, dels er antallet af udbud på velfærdsområderne begrænset. Det er dog tesen, at mange udbud reelt har mange af de egenskaber, der karakteri­­­serer et partnerskabsbaseret udbud.

Hørsholm Sygehus har etableret et partnerskab med ISS Hospitalsservice om samlet drift af alle ikke-kliniske servicefunktioner, dvs. rengøring, por­tørtjeneste, ejendomsdrift, vagtordning, køkken, reception, telefonpas­ning og kantine, jf. boks 4.2.

 

Boks 4.2. Partnerskab på Hørsholm Sygehus

Hørsholm Sygehus har udliciteret driften af de samlede service og –teknikopgaver til ISS Hospitalsservice. Udliciteringen er baseret på en partnerskabsbaseret kontrakt. Motivationen bag udbuddet var at styrke udviklingen af de ikke-kliniske servicefunktioner samt at sikre det ledelsesmæssige fokus på de områder, som ikke traditionelt har været i fokus, således at de menneskelige ressource bedre kunne udnyttes. Udbudsmaterialet indeholder beskrivelser af, hvilke opgaver der skal løses, og der er kun opstillet få detaljerede krav i udbudsmaterialet. Ideen med udbudsmaterialet har eksplicit været at sikre leverandørerne metodefrihed og rum til at udvikle innovative tilbud. ISS Hospitalsservice har efterfølgende kunne konstatere, at kontrakten er blevet langt mindre omfattende, end ved en mere traditionel udlicitering. Prisen har været et væsentligt, men ikke det afgørende kriterium ved Hørsholms Sygehus valg af leverandør, og det valgte tilbud var ikke det billigste tilbud. Hørsholm Sygehus har indgået en kontrakt med en løbetid på 5 år med ISS. Kontrakten mellem Hørsholm Sygehus og ISS giver begge parter i samarbejdet et økonomisk incitament til at foretage forbedringer, og kræver samtidig fuld åbenhed omkring de regnskaber, som den økonomiske bonusmodel er bygget op omkring.

Kilde: www.iss.dk Torben Knudsen (2002): Partnerskabet mellem Hørsholm Sygehus og ISS, notat af 27.09.02. Erhvervs- og Boligstyrelsen (2002): Bio-/sundhed – Et nyt partnerskab for vækst.

Partnerskabsbaseret kontrakter har en anden styringslogik end de klassiske kontrakter, idet det er helt centralt for kontraktforholdet, at der opbygges en relation mellem udbyder og leverandør kendetegnet ved gensidig tillid og respekt for hinandens kompetencer og vilkår. Ligesom begge parter skal være motiverede for gensidig hensyntagen i bestræbelserne på at løse de problemer, som måtte opstå hen ad vejen.

Kontrakten forudsættes udformet meget overordnet og begrænset til de generelle forretningsmæssige forhold. Og da det juridiske sikkerhedsnet under partnerskabet således er relativt grovmasket, skal begge parter være villige til at løbe en kalkuleret risiko for brud på partnerskabet.

Det helt afgørende mål for udbuddet er at finde den rette partner. Udbudsmaterialet må derfor stille krav, som muliggør en grundig vurdering af leverandørens egenskaber, herunder bl.a. nøglepersonernes CV, medarbejdernes kompetencer (uddannelse, erfaring), kvalitetssikringssystemer (kendte systemer, ekstern evaluering), referencer (f.eks. hvilke opgaver der tidligere er blevet løst, opgaver for særligt krævende udbydere), ejerstruktur (selvejende institution, privat virksomhed) og finansiel styrke.

I et partnerskab, som giver rum for innovation og individualiseret service, må der arbejdes udfra et fælles værdisæt, hvormed menes en fælles forståelsen af, hvad god kvalitet og service er, som kan være vejledende i forhold til, hvordan udbyderen ønsker, at leverandøren skal forholde sig i forskellige situationer, der ikke på forhånd kan specificeres. Indenfor kon­traktens rammer skal dialogen mellem parterne endvidere være åben over­for forandring i de hidtidige forestillinger om det mulige set med professi­o­nelle øjne og det ønskelige set med brugernes øjne. Forslag til væsentlige æn­dringer i kommunens service naturligvis skal forelæggestil politisk stil­lingtagen forud for eventuel iværksættelse, hvilket netop muliggøres med en partnerskabsbaseret kontrakt.

Opbygning af et partnerskab er en strategisk satsning, som kræver, at beg­ge parter anvender betydelige ressourcer i etablering og vedligeholdelse af de indbyrdes relationer med sigte på at skabe størst mulig synergieffekt. Kommunen skal i hvert fald i partnerskabets begyndelse være indstillet på at bruge mindst de samme ressourcer og opmærksomhed, som hvis opgaven blev varetaget in-house.

Både udbyder og leverandør skal være indstillet på, at der et tale om et længerevarende kontraktforhold, hvor det ikke altid tjener sagen at gå ef­ter de hurtige gevinster, men om at overholde gældende spilleregler for, at til­lidsforholdet mellem partnerne kan bevares. Leverandøren skal f.eks. være åben om opnåede driftsbesparelser, mens udbyderen skal være forsigtig med at trække marginale gevinster hjem med henvisning til effektiviseringstiltag udviklet i fællesskab.

EU’s regler

På velfærdsområderne er der normalt ikke krav om EU-udbud, da ydelser inden for sundheds- og socialvæsen mm er undtaget fra udbudsregler i tjenesteydelsesdirektivet. Det forhindrer naturligvis ikke, at kommunen kan vælge at følge EU’s udbudregler, som især passer fint til den klassiske kontraktform.

Udbud skal dog under alle omstændigheder ske i respekt af EU’s al­min­delige konkurrenceretlige principper om ligebehandling, gennemsigtighed og ikke-diskrimination.

Det betyder især, at

• tilbudsgivere skal have lige adgang til information,
• alle spørgsmål og svar mellem udbyder og tilbudsgiver skal forelig­ge skriftligt og sendes til alle,
• tilbudsgivere skal bedømmes ud fra oplyste kriterier og kun disse,
• ingen tilbudsgiver må være i en situation, hvor denne gennem kon­takt med udbyderen har modtaget informationer, som de øvrige ikke besidder,
• rådgivere, der har haft indflydelse på udbudsmateriale eller udbudsbetingelser, kan ikke deltage i udbuddet, med mindre det er helt klart, at den viden, som rådgiveren har erhvervet sig, kan ka­na­liseres videre til alle og ikke har et indhold, som giver rådgiveren et gunstigere konkurrencemæssigt udgangspunkt. Bevisbyrden herfor ligger alene på udbyderen.

Overholdelse heraf kan især komplicere etablering af partnerskaber, der som beskrevet ovenfor ofte vil indebære sammenligning af kvalitativt meget forskellige tilbud – ogdertil forudsætter en ”positiv kemi” mellem parterne, som ikke kan sættes på formel.

Sammenfatning

Både traditionelle og partnerskabsbaserede kontrakter er baseret på udvæl­gelse gennem udbud. Det er alene relationen mellem udbyder og le­ve­ran­dør, dvs. kontraktformen, der er forskellig.

I praksis vil man sjældent se hverken rendyrkede traditionelle udbud eller partnerskaber anvendt på de kommunale velfærdsområder. Typisk vil der bli­ve anvendt kontrakter, der er mellemformer på et kontinuum med de­tal­jerede kontrakter af kort varighed i den ene ende og længerevarende, mere åbne og udviklingsorienterede partnerskaber i den anden ende.

De afgørende egenskaber ved traditionelle og partnerskabsbaserede kontrakter set i forhold til den offentlige sektors sædvanlige hierarki er trukket op i boks 4.3.

Boks 4.3. Karakteristik af alternative styringsrelationer  

	Klassiske  kontrakter	Partnerskabsbaserede kontrakter	Internt hierarki
Kontrakt­regime	Klassiske kont­rak­­ter Kort varighed af kon­trakt Mindre fokus på frem­tidig sam­ar­bej­de Ydelsen er præ­cist beskrevet i kon­trak­ten Dialog har ringe betydning. Konflikter løses ved domstol Tillid til partner betyder ikke noget Ingen udveksling af information mellem parterne	Neoklassiske kontrakter Mellemlang varighed af kontrakt Fokus på fremtidig samarbejde Ydelsen er i nogen omfang beskrevet i kon­trakten Dialog har nogen be­tydning. Konflikter løses evt. ved mægling Tillid til partner har betydning Løbende rapportering, f.eks. i form af statistik, beskrivelser af særlige hændelser og regelmæs­sige møder	Relationelle ko­n­tra­k­ter Kontrakt på ubestemt tid Stærkt fokus på frem­tidigt samarbejde Ydelsen er ikke beskrevet i kontrakten Dialog har stor be­­tydning. Konflikter løses evt. ved ordre Tillid til partner har meget stor betydning Løbende rapportering af information. Bestiller har krav på fuld åbenhed hos udfører
Styrings­mekanismer	Stærke monetære incitamenter sikrer tilpasning Konkurrence har stor betydning Bestiller kan ikke beordre ændringer i forhold til kontrakt	Middelstærke mo­netære incitamenter sikrer i nogen grad tilpasning Konkurrence har mel­lemstor betydning Kontrakten er åben og rummer mulighed for løbende tilpasninger	Tilpasning bygger ikke på monetære incitamenter Konkurrence har ingen betydning Fuld fleksibilitet i forhold til bestillers ændrede ønsker
Egen udarbejdelse inspireret af Mark von Ebers & Wilfried Gotsch (1999): Institutionenökonomische Theorien der Organisation. I: Alfred Kieser (1999) Organizationstheorien. 3. udgave, Kohlhammer, Stuttgart. Oliver Williamson (1985): The Economic Institutions of Capitalism, New York, The Free Press. Oliver Williamson (1996): The Mechanisms of Governance. Oxford, Oxford University Press.

4.2. Udlicitering under alternative kontraktformer

I det følgende redegøres nærmere for de fordele og ulemper, som knytter sig til hver af de to kontraktformer, hvis de anvendes i deres rene form.Dette afrundes med en omtale af forhold, som kan trække i retning af det ene eller det andet valg eller - mere realistisk - af en passende mellemform, som tager hensyn til de konkrete omstændigheder omkring udbuddet.

Klassisk kontrakt

Priskonkurrence og hyppig markedstestning

En klassisk kontrakt er indrettet på ren eller dog en høj grad af priskonkurrence om nøje specificerede ydelser. Løbetiden er normalt ganske kort, således at konkurrencepresset opretholdes ved hyppig markedstestning. Kontrakten indeholder klare muligheder for sanktioner og opsigelse, som giver kommunen en høj grad af sikkerhed for, at opgaven bliver løst i overensstemmelse med vinderens tilbud, eller dog for at få erstatning for eventuelt tab ved leverandørens misligholdelse af kontrakten.

Alt andet lige er den traditionelle kontrakt vejen til den bedste og billigste opgaveudførelse for kommunen, som ved præcis, hvad den ønsker at få leveret, og som kan formulere kravene klart og kontrollerbart i udbudsmaterialet.

Problemet er, at disse betingelsen kun delvist er opfyldt på de bløde vel­færdsområderne, hvor konklusionen derfor er mindre entydig.

Store transaktionsomkostninger

Des mere komplekse og kvalitative formål opgaven tjener, des vanskeligere og dyrere er det at specificere opgaven udtømmende. På mange velfærdsområder er det hverken muligt eller hensigtsmæssigt, mens det for de mere rutinemæssige opgaver er muligt, men ganske omkostningskrævende at udvikle standarder og kontrolmetoder, som kan benyttes til ud­formning af en udtømmende kontrakt, som kan danne grundlag for pris­konkurrence og give udbyderen rimelig sikkerhed for kvaliteten af leverandørens opgavevaretagelse.

Stram styring, men manglende fleksibilitet

I en klassisk kontrakt er ydelsernes art og kvalitet nøje beskrevet med standardiseret frem for individualiseret service som konsekvens. Den tætte styring sikrer, at indsatsen følger de politiske prioriteter, men kan virke hæmmende på de professionelles motivation og initiativ.

Den ringe fleksibilitet i kontrakten afspejler et ønske om kontinuitet, hvorfor alternative serviceydelser, nye behandlingsformer, ny teknologi, anden arbejdstilrettelæggelse etc., normalt kun kommer på tale ved fornyelse af kontrakten. Undervejs i forløbet er leverandørens incitament til innovation og vidensdeling endvidere begrænset af risikoen for, at kommunen vil ”stjæle” innovationer og bruge dem i egen drift eller i udbuds­materiale til ny udbudsrunde. Dermed ”foræres” innovationen til andre le­verandører.

Risiko for lavere kvalitet pga. opportunisme

En klassisk kontrakt indebærer en entydig køber-sælger relation. Køber vil søge at få så lav en pris som muligt, mens sælger omvendt vil søge at få så høj en pris som muligt.

Ved komplekse og bløde velfærdsydelser, som kun tilnærmelsesvis kan specificeres i kontrakten, er der betydelig risiko for opportunistisk leveran­døradfærd, som det er svært at modvirke med sanktioner.

Leverandørens adfærd vil dog i nogen grad være reguleret af frygten for at få et dårligt omdømme, som kan skade det fremtidige forretningsgrundlag.

Udarbejdelse af omfattende tilbud er en barriere for især nye og mindre le­ve­ran­dører

Der er betydelige omkostninger for den enkelte leverandør ved at udarbejde et omfattende og detaljeret tilbud, der kan imødekomme udbyderens ønske om sikring af kvalitet gennem en kontrakt. Dette er særligt en byrde for nye leverandører, der ikke tidligere har erfaring med at lave et tilbud, men også små leverandører må afsætte uforholdsmæssigt mange ressource hertil.

Partnerskabsbaserede kontrakter

Større rum for innovation, kvalitetsudvikling og fleksibilitet

Først og fremmest giver dialogen mellem udbyder og leverandør mulighed for at udnytte parternes viden og ressourcer til gensidig nytte i en dynamisk udvikling, som afprøver grænserne for det mulige og det ønskelige i løbende vekselvirkning med det politiske niveau.

Partnerskabsbaserede kontrakter giver mulighed for at dele gevinst og risiko ved udviklingsprojekter, der kan forbedre kvalitet og effektivitet. Lykkes projektet, kan leverandøren opnå omkostningsbesparelser og ud­nytte innovationsresultaterne i andre sammenhænge, mens kommunen kan få bedre kvalitet og mere tidssvarende service for de samme – eller fær­re – penge. Lykkes projektet ikke, må parterne deles om at dække om­kostningerne.

Det er dog vigtigt at understrege, at den udbydende myndighed aldrig kanfrigøre sig fra eller dele det politiske ansvar for opgavevaretagelsen. Kom­munen står alene med det politiske ansvar for et succesfuldt eller skandaleombrust partnerskab. Men leverandørens image står også på spil – og det i større offentlighed end normalt i den private sektor.

Mindre bureaukrati, men øget dialog

På den ene side bliver transaktionsomkostningerne til udarbejdelse af de­tal­jerede opgavebeskrivelser og kontrakter mindre, ligesom kom­munens lø­bende opfølgning kan reduceres i det omfang, leverandørens rapportering og kvalitetssikring erstatter udbyders kontrol.

Men på den anden side må begge parter være indstillet på at skulle investe­re megen tid fra de implicerede lederes side på den løbende dia­log, som skal til for at skyde sig ind på hinandens ideer og vilkår, fo­rebygge eller dog løse små og store problemer, samt rette kursen ind efter de politiske sig­naler. Specielt i starten vil kulturforskellen let gøre dette mere res­sour­ce­krævende, end hvis produktionen blev va­retaget in-house.

Hertil kommer, at det tætte og langvarige samarbejde kan bevirke, at udbyder har vanskeligt ved at forholde sig kritisk til kvaliteten af leverandørens ydelser. Det kan derfor være ønskeligt – men også bekosteligt – at inddrage ekstern ekspertise til vurdering af, om kvalitet og effektivitet er på højde med ny viden og sammenlignelig praksis (”peer review” og an­den evaluering, benchmarking m.m.).

Ringe grad af markedstestning

Etableringen af partnerskaber indebærer uundgåeligt, at konkurrencepresset reduceres.

For det første kræver partnerskaber generelt længerevarende kontraktperioder, hvilket i sagens natur reducerer muligheden for at teste markedet i forhold til pris og kvalitet. For det andet vil den leverandør, der er i partnerskab med udbyderen, have en fordel i forhold til andre leverandører ved efterfølgende udbud. Dette skyldes bl.a. leverandørens indgående vi­den om løsningen af opgaven, samt at leverandøren har haft mulighed for at opbygge tætte relationer til udbyderen.

Samtidig udspiller partnerskaber sig bedst mellem ligeværdige parter af en vis størrelse. Små leverandører kan derfor have vanskeligt ved at leve op til de krav, som partnerskabstankegangen indebærer. Hertil kommer, at kom­munen kan være tilbøjelig til at begrænse sin risiko ved at vælge part­ner blandt de store og velkendte leverandører på markedet, hvilket alt i alt skaber en uoverstigelig entry-barriere for små og ukendte kræfter.

Store omkostninger ved opsigelse af kontrakt

Partnerskab opbygger en gensidig afhængighed, som begge parter investerer tid, penge og prestige i at få til at lykkes. Derfor vil der være store omkostninger forbundet med at bryde kontrakten. Dertil kommer, at en partnerskabsbaseret kontrakt netop ikke fokuserer på løsning af de juridiske problemer, der måtte være en konsekvens af kontraktens ophør før tid.

Værst af alt, vil der hurtigt kunne opstå alvorlige problemer med at skaffe brugerne den service, som de har krav på, og som kommunen er ansvarlig for at sikre.

Sammenfatning vedrørende udlicitering

De væsentligste punkter i ovenstående gennemgang af fordele og ulemper ved kontraktformerne er sammenfattet i boks 4.4. Derefter beskrives hvilke konkrete omstændigheder, som kan trække kontraktens udformning i den ene eller anden retning.

Boks 4.4. Fordele og ulemper ved alternative kontraktformer  

Klassiske kontrakter	Partnerskabsbaserede kontrakter
Specificerede ydelser og kvalitetskrav med tæt kontrol Høj grad af priskonkurrence og hyppig markedstestning (korte kontrakter) Større sikkerhed Høje transaktionsomkostninger er især en entry-barriere for små virksomheder	Målstyring og kvalitetsudvikling i dialog med stor fleksibilitet Ringe grad af priskonkurrence og markedstestning (længere kontrakter) Større potentiale for innovation Skrappe udvælgelseskriterier mm er især en entry-barriere for nye virksomheder

Formålet med udliciteringen

Traditionelle kontrakter er mest hensigtsmæssige, hvis det primære formål med udliciteringen er at få en forholdsvis veldefineret ydelse til den lavest mulige pris. Det forudsætter dog, at udbyderen har en rimelig klar ide om, hvad der kan og skal bestilles.

Partnerskabsbaserede kontrakter er velegnede, hvor det primære formål med udliciteringen er at udvikle kvalitet gennem innovation og læring i en situation, hvor udbyderen ikke præcist ved, hvad potentialet er.

Partnerskabsbaserede kontrakter er ikke egnede til at realisere besparelser på kort sigt, men skal ses i et langsigtet perspektiv, hvor innovation og kvalitetsudvikling øger effektiviteten.

Ydelsens karakteristika

I en klassisk kontrakt er der store omkostninger forbundet med at beskrive komplekse opgaver tilstrækkeligt præcist til at danne grundlag for den indbyggede priskonkurrence med efterfølgende kontrolmulighed. Dette kan dog i nogen grad afhjælpes gennem brug af etablerede standarder, nor­mer og konventioner, som reducerer en ydelses kompleksitet i styrings­mæssig øjemed.

I en partnerskabsbaseret kontrakt fokuseres mere på formålet med de pågældende ydelser, hvorfor udbudsmaterialet er mere åbent for leverandørens ideer og mindre omkostningskrævende at udforme.

Leverandørens metodefrihed sikrer samtidig mulighed for, at leverandørens innovative potentiale kan foldes fuldt ud. Det er særligt vigtigt på de bløde velfærdsområder, hvor der indgår mange kvalitative aspekter i god service, og hvor forholdet mellem kvalitet og pris sjældent er entydigt.

Omgivelserne

Den klassiske kontraktform er velegnet, hvis den udbudte opgave skal løses i stabile omgivelser, som ikke stiller større krav om forandring.

I mere dynamiske omgivelser kan de partnerskabsbaserede kontrakter være at foretrække, idet disse i større grad end klassiske kontrakter muliggør løbende og smidige tilpasninger til forskydninger i borgernes ønsker og til eventuelle teknologiske fremskridt i behandlingsformer m.m.

Også de mange ændringer i kommunens vilkår for at servicere sine borgere stiller i disse år store krav til omstillingsparathed på de store velfærdsområder. Hyppigheden af lovændringer, usikre konjunkturer og stram øko­nomi tilsiger stor forsigtighed med at indgå længerevarende aftaler, som ikke kan justeres efter behov. Den fornødne bevægelsesfrihed kan dog sikres både med den ene og den anden kontraktform.

Samlet set vil en kommune, som ønsker kontinuitet i opgaveløsningen og udliciterer for at opnå en hurtig effektiviseringsgevinst, være bedst tjent med en klassisk kontrakt med kort løbetid, som giver mulighed for at skifte mening og bestilling ved hver kontraktfornyelse. Hvis kommunen satser på en dynamisk udvikling i opgaveløsningen, vil dette bedst kunne ske under en partnerskabsbaseret kontrakt, som er indrettet på at møde de kommende udfordringer på godt og ondt gennem et fleksibelt samarbejde med en strategisk partner.

4.3. Udvælgelse af parallelle leverandører

Ovenfor i dette kapitel har udbud af en opgave været rettet mod at udlicitere varetagelsen til den leverandør, som kommunen finder bedst og bil­ligst. I dette afsnit udvides sigtet til udvælgelse af en kreds af parallelle le­ve­randører, som kommunen – efter udbud - finder det rigtigt at stille til rå­dighed for brugernes frie valg på et borgerrettet velfærdsområde.

Herved indføres konkurrence i to lag:

• Konkurrence om at blive medlem af leverandørkredsen, hvilket er kommunens afgørelse
• Konkurrence om at vinde markedsandele, hvilket overlades til de visiterede brugeres afgørelse.

Da konkurrence således for en stor dels vedkommende sikres i sidstnævnte lag, er de almindelige konkurrenceregler ikke til hinder for at udvælge et større antal leverandører som vindere i det førstnævnte lag, som nærmest har karakter af prækvalifikation, men fører til indgåelse af en rammeaftale med hver af de udvalgte leverandører.

I praksis sigter udvælgelse af leverandørkredsen gennem en udbudsordning dog typisk på at nå frem til et mindre (formentlig encifret) antal parallelle leverandører. Ønskes et stort eller ubegrænset antal leverandører, vil det mere hensigtsmæssigt kunne etableres gennem en godkendelsesordning som nærmere beskrevet i kapitel 5.Som eksempel på en gradvis udvidelse af leverandørkredsen henvises til boks 4.5.

Boks 4.5. Parallelle leverandører af hjemmehjælp i Greve Kommune  

Med virkning fra 1. september 1998 gav Greve Kommune sine borgere frit valg mellem hjemmehjælp leveret af kommunen eller af en privat virksomhed udvalgt efter udbud, som blev vundet af JRS Senior Service A/S (senere ISS Care og i dag Care Partner). Efter et halvt års tid havde ca. 15 pct. af de ældre valgt den private leverandør. Frem til midten af 2001 er tilgangen til den private leverandør steget yderligere til at udgøre 25 pct. Fritvalgsordningen har haft en gunstig afsmitningseffekt på de kommunale le­ve­ran­dører, som har taget konkurrencen op og opnået mærkbare forbedringer for såvel brugere som personale. Brugertilfredshedsundersøgelser viser således, at tilfredsheden med de kommunale leverandører er steget efter inddragelse af Care Partner i le­ve­ran­dør­kredsen. Det fremgik af udbudsmaterialet, at kommunen kun ønskede at vælge en enkelt leverandør, men forbeholdt sig ret til at supplere med endnu en, hvis den først valgte ik­ke viste sig i stand til at tiltrække mindst 5 pct. af de borgere, der var omfattet af fritvalgsordningen. Det blev ikke aktuelt den gang, men når kontrakten med Care Partners kontrakt udløber pr. 31. august, har kommunen valgt at skifte til en åben godkendelsesmodel for praktisk bistand og personlig pleje.

Ønsket om at give borgerne valgmuligheder tilsiger, at der skal være flere leverandører med forskellig profil at vælge i mellem.

Udbudsmodellen indebærer klart, at kommunen allerede fra starten til­kendegiver at ville udpege mere end en ”vinder” og angiver, hvor mange der kan blive tale om – enten gennem et fast tal, et interval eller en øvre grænse, hvor der ikke loves mere, end markedet kan bære.

Og for ikke at blokerer for leverandørdannelsen er det helt afgørende, at kommunen spiller med åbne kort vedrørende den ønskede profilering, så der ikke opstår mistanke om aftalt spil. Dette vil samtidig sikre overholdel­se af EU’s ligebehandlingsprincip, som gælder uanset, om kommunen i øvrigt har valgt at lade udbuddet foregår efter EU’s udbudsregler eller ik­ke.

Den store fordel ved udbudsmodellen er, at den tillader et større eller mindre element af priskonkurrence til sikring af de økonomisk mest fordelagtige tilbud og indgåelse af gensidigt forpligtende, men individuelle rammeaftaler med den enkelte leverandør. Pris skal her forstås i udvidet forstand som omfattende hele afregningsmodellen, hvis konkrete udformning kommunen kan vælge at lægge over på tilbudsgiverne og dermed sikre skræddersyet til den enkelte leverandør. Eksempelvis vil små eller nye leverandører kunne tilbyde en begrænset mængde til en lav pris pr enhed mod dækning af de faste omkostninger gennem et grundbeløb, mens store og veletablerede leverandører kan tilbyde en fast pris uafhængig af mængde, men med indkalkulering af stordriftsfordele. Kommunen vil således kunne holde døren åben for de små og høste gevinsten ved de store leverandører.

Ren priskonkurrence vil dog sjældent være relevant på velfærdsområderne, hvor det hverken er muligt – eller hensigtsmæssigt – at specificere kvalitetskrav mm tilstrækkelig hertil. Hertil kommer som nævnt ønskelig­heden af en vis mangfoldighed og specialisering indenfor leverandørkredsen.

Udbudsmaterialet skal afspejle alt dette og finde udtryk i udvælgelseskriterierne på en form, som muliggør afvejning med prisen (i ovennævnte forstand) og udvælgelse af de økonomisk mest fordelagtige blandt ret forskellige tilbud. Det er ganske vanskeligt, men dog velkendt fra projektkonkurrencer, som ikke sjældent udpeger flere - normalt rangordnede - vindere.

Alt i alt bliver de skræddersyede kontrakterne med hver enkelt leverandør let relativt omfattende og af relativt traditionel karakter, hvilket også er nødvendigt for at kunne høste gevinsten af den indbyggede priskonkurrence. Hertil kommer, at det i praksis vil være svært at gennemføre partner­skabsbaserede relationer med mere end ganske få leverandører.