5. Godkendelsesordninger ved frit valg

Traditionelt har kredsen af leverandører af en given velfærdsydelse været fastlagt ved, at opgaven henlægges til en eller flere kommunale institutioner (eller andre enheder), som kommunen har oprettet til formålet og der­med godkendt. De kommunale institutioner henhører direkte under kommunalbestyrelsens ansvar, bevillingskompetence, øvrige styring og kon­trol. Tilsvarende gælder for alle praktiske formål de selvejende institutioner, som kommunen har indgået driftsoverenskomst med.

Hver skole, institution, sygehus mm har historisk set haft til opgave at betjene borgerne i distriktet, men dette geografiske monopol er gradvist blevet blødt op og erstattet af et friere valg mellem de offentlige institutio­ner indenfor kommunen og på visse områder også på tværs af kommunegrænser.

Den nye udfordring er en nedbrydning af det kommunale monopol gennem introduktion af private virksomheder som leverandører – enten i konkurrence med eller som supplement til de offentlige leverandører – således at borgerne får noget at sammenligne med og mere forskelligt at vælge i mellem. Det frie valg sikrer således, at brugerne oplever at få bedst mulig service (kvalitet) for de bevilgede midler.

I denne udvidede udgave af frit valg, hvor leverandørkredsen udvides med en eller flere private leverandører, må kommunens styring af det pågældende velfærdsområde indrettes derefter, jf. nærmere herom i kapitel 7.

Hertil hører for det første, at ansvaret for visitation af borgerne til den pågældende ydelse må udskilles fra leverandørvirksomheden og tilrettelægges efter visitations- og/eller adgangskriterier afstemt med budgetteringen af det forventede volumen og omkostningerne ved den ønskede kva­litet m.m., således at borgernes retssikkerhed og udgiftsstyringen fastholdes.

På dette punkt afviger dette politisk styrede og skattefinansierede marked for brugernes frie valg meget afgørende fra det private marked, hvor udbud og efterspørgsel mødes og fastsætter den pris, som forbrugerne (selv) er villig til at betale. På velfærdsområderne konkurreres alene om markedsandele, mens det samlede volumen er politisk styret og (så vidt muligt) fastlagt på kommunens årlige budgetter.

For det andet skal pengene følge med den visiterede bruger, som vælger at blive serviceret af en privat leverandør, som kommunen har stillet til rådighed for det frie valg. Brugeren har ret til at modtage den bevilgede ydelse, og leverandøren har tilsvarende krav på betaling efter nærmere fastlagte takster m.m. Selve afregningsmodellen forudsættes indrettet, så den enkelte leverandør har størst muligt incitament til at tilpasse sine omkostninger, kvalitet og profil til efterspørgslen i henhold til brugernes frie valg.

Åbning af leverandørkredsen til også at omfatte private leverandører rejser for det tredje spørgsmålet om, hvordan dette bedst kan tilrettelægges. Her igen er der en fundamental forskel på ”rigtig” markedsstyring og markeds-regulering til varetagelse af det politiske ansvar, som forudsætter, at kommunen tager stilling til og fører tilsyn med alle leverandører af velfærdsydelser (helt eller overvejende) finansieret for skatteydernes penge.

Fastlæggelse af den leverandørkreds, som kommunen stiller til rådighed for sine borgeres frie valg på et givent velfærdsområde, kan ske enten gennem en udbudsordning for valg af parallelle leverandører som beskrevet i kapitel 4.3. eller gennem en godkendelsesordning som nærmere defineret nedenfor i kapitel 5.1. Fordele og ulemper ved de to modeller for etablering af frit valg er sammenholdt i kapitel 5.2.

Det er dog den nærmere beskrivelse af mulige godkendelsesordninger ved etablering af frit valg i den ovenfor beskrevne forstand (dvs. med inddragelse af private leverandører), som er hovedemnet her i kapitel 5.

5.1. Generelt om godkendelsesordninger

Under en godkendelsesordning udfordrer kommunen så at sige markedet ved at invitere private virksomheder til at melde sig i konkurrencen om at servicere de visiterede brugere parallelt med eventuelle kommunale leverandører. Alle leverandører skal opfylde samme godkendelseskriterier for at deltage, og kommunens kvalitets- og priskrav er åbne og fælles for alle.

Godkendelsen giver leverandørerne ret – men ikke pligt – til at udbyde nærmere afgrænsede velfærdsydelser på markedet og til at modtage betaling for de leverede ydelser efter årligt fastlagte takster. Godkendelsen tje­ner samtidig som kommunens blåstempling af leverandøren overfor bru­gerne, som kan føle sig trygge ved at vide, at der er tale om en godkendt – og derfor kvalificeret - leverandør, som står under kommunens tilsyn.

Godkendelsen behøver ikke følges op med indgåelse af en kontrakt. Det er tilstrækkeligt, at kommunen har beskrevet de politiske mål for opgaveløsningen og offentliggjort sine generelle og fælles krav til leverandørerne om registrering, rapportering og åbenhed til brug for afregning og tilsyn, jf. boks 5.1.

Udvidelse af leverandørkredsen med private leverandører af en given velfærdsydelse kan baseres på to hovedtyper af godkendelsesordninger: åben godkendelse og begrænset godkendelse, som er kort beskrevet nedenfor og omtalt nærmere i kapitel 5.3.

 

Boks 5.1. Karakteristika ved godkendelsesordninger

Den kommunale myndighed udformer godkendelsesordningen og offentliggør godkendelseskriterier og øvrige betingelser for at modtage offentlige penge efter den fælles afregningsmodel. Kommunalbestyrelsen fastlægger samhørende mål for serviceniveau og takster på de årlige budgetter. På de givne vilkår beslutter leverandøren selv sit udbud af ydelser indenfor godkendelsen, konkurrerer om markedsandele på kvalitet og service og indretter sin virksomhed efter den forventede omsætning.

Den åbne godkendelsesordning

Her står muligheden for at blive leverandør af den pågældende velfærdsser­vice åben for alle, der opfylder de godkendelseskriterier og accepterer de betingelser, som kommunen har fastlagt og bekendtgjort med invitation til interesserede om at melde sig. I princippet kan godkendelse ske lø­bende og gælde indtil videre, forudsat leverandøren lever op til godkendelseskriterier m.m. Dermed tilgodeses hensynet til at skabe et marked med størst mulig konkurrence (her på kvalitet) og mindst mulig regulering.

Det politiske ansvar for kvaliteten og økonomien i de ydelser, der stilles til rådighed for borgerne, varetages primært gennem fastlæggelse af godkendelseskriterier, serviceniveau, priser mm og sekundært gennem det lø­bende tilsyn med, at leverandøren fortsat opfylder betingelserne for at mod­tage offentlig betaling for de leverede ydelser. Kriterierne omfatter typisk krav af faglig art til personalets uddannelse, kvalitetssikringssystemer etc., hvortil kommer mere administrative krav om registreringer og rap­porteringer som grundlag for afregning og tilsyn. Alle leverandører, der kan dokumentere, at de opfylder kriterierne, og som vil acceptere de økonomiske vilkår mm, kan profilere sig på markedet, hvor konkurrencepres­set vil bidrage til at fremme den ønskede kvalitetsudvikling.

Den sociale servicelov indfører fra 1.1.2003 frit valg af praktisk og per­sonlig hjælp, der som hovedregel er baseret på en åben godkendelsesordnin­gen, jf. boks 5.2.

 

Boks 5.2. Godkendelsesordning for leverandører af praktisk og personlig hjælp

Som led i Ældrepakken blev Serviceloven ændret, så der blev indført frit valg af leverandør af praktisk og personlig hjælp. Med virkning fra nytår 2003 er kommunalbestyrelsen forpligtet til at skabe adgang for kvalificerede leverandører enten ved at godkende og indgå kontrakt med alle kvalificerede leverandører eller ved at sende leverandøropgaven i udbud og udvælge de 2-5 leverandører, der har afgivet de økonomisk mest fordelagtige tilbud. Uanset om kommunen vælger godkendelsesmodellen eller udbudsmodellen skal leverandørerne vælges på baggrund af de kvalitetskrav til serviceniveau, udførelse af hjælpen mm, der er fastsat af kommunalbestyrelsen. Godkendelsesordningen indebærer, at kommunen skal godkende alle private leverandører, der opfylder de fastsatte kvalitetskrav og er villige til at levere ydelserne til de kalkulerede gennemsnitsomkostninger ved kommunens egenproduktion. Endvidere skal kommunalbestyrelsen mindst en gang om året fastsætte priserne, således at der sikres sammenhæng mellem takster og kommunens beslutninger om kvaliteten i ydelserne.

Den begrænsede godkendelsesordning

Her forbeholder kommunen sig ret til selv at fastlægge, hvilke virksomheder, selvejende og kommunale institutioner, der skal indgå i den leverandørkreds, som stilles til rådighed for borgernes frie valg. Dette kan siges at væ­re en parallel til den traditionelle leverandørstyring inden for den of­fentlige sektor, men leverandørskabelsen er anderledes og beror på en mar­kedsopbygning.

Kommunen starter ligesom i den åbne godkendelsesordning med at tilkendegive sit ønske om at etablere frit valg for borgerne samt at udmelde de aktuelle krav til og betaling for ydelserne og invitere interesserede le­verandører til at byde sig til indenfor en given frist. Dette suppleres med en klar markering af, at leverandørkredsen vil bliver begrænset i antal, hvorfor kommunen samtidigt bekendtgør sine udvælgelseskriterier og det for­ventede tidspunkt for sin stillingtagen til de indkomne tilbud.

Kommunen godkender den leverandørkreds, som samlet set skønnes at kun­ne dække den forventede efterspørgsel og samtidigt sikre den ønskede mangfoldighed og professionalisme i betjeningen af borgerne.

Ikke mindst sidstnævnte kan trække i retning af at begrænse borgernes frie valg til færre, men mere kompetente leverandører, som bedre kan stå for den fornødne erfaringsopsamling og innovation.

For de godkendte leverandører øges sikkerheden for tilstrækkelig afsætning, men samtidigt begrænses konkurrencen om brugerne og dermed in­ci­tamentet til effektivisering, hvilket trækker i retning af at åbne for alle kva­lificerede leverandører. Som minimum kan kommunen forbeholde sig ret til senere at foretage ændringer og tilføjelser i den oprindeligt valgte le­ve­randørkreds.

5.2. Godkendelses- eller udbudsordninger

Etablering af en kreds af parallelle leverandører som basis for indførelse af frit valg kan som nævnt indledningsvis ske enten ved en godkendelsesordning eller ved en udbudsordning.

Under en udbudsordning vil begge parter være bundet af kontraktvilkårene, som dog kan indeholde bestemmelser om regulering over tid, herunder typisk for pris- og lønudviklingen, men ikke for takstændringer mm til korrektion af utilsigtet vækst i efterspørgslen eller utilsigtede omrokeringer af brugergrupper på ventelister eller lignende.

Under en godkendelsesordning må leverandørerne tåle politisk besluttede ændringer af serviceniveau og takster, men kan til gengæld svare igen med ændringer i sit udbud, hvis virksomheden kan finde bedre anvendelse for sine ressourcer på andre dele af markedet. Førstnævnte er velkendte betingelser for de kommunale leverandører, mens sidstnævnte især er relevant for de private leverandører.

Kort fortalt ligger den principielle forskel mellem udbudsmodellen og godkendelsesmodellen således i spillet mellem kommunen og den valgte le­ve­randørkreds, som er gensidigt forpligtet af kontraktens vilkår indenfor kontraktperioden efter udbud, men mere løst tilknyttet hinanden med be­vægelsesfrihed for alle parter efter godkendelse. Førstnævnte vil typisk lægge vægt på et element af priskonkurrence, mens sidstnævnte er baseret på fælles takster og konkurrence på profil og kvalitet – ikke pris. Efter udbud har en leverandør pligt til at levere i henhold til sit tilbud, mens en godkendt leverandør kun har ret, men ikke pligt til at levere i takt med, at kommunens pris- og kvalitetskrav ændres.

Nedenfor gennemgås fordele og ulemper ved en godkendelsesordning set i forhold til en udbudsordning for etablering af parallelle leverandører. Udgangspunktet er den åbne godkendelsesordning med enkelte tilføjelser vedrørende den begrænsede godkendelsesordning.

Fordele ved godkendelsesordninger

Politisk styring af udviklingen

Den største fordel ved en godkendelsesordning er det råderum, der reserveres kommunalbestyrelsen for en dynamisk udvikling i den førte politik på det pågældende velfærdsområde under den årlige budgetlægning.

Under en udbudsordning er kontraktstyringen til hinder herfor – ikke mindst fordi det er vanskeligt at arbejde med mere åbne og partnerskabsbaserede kontraktformer i forhold til flere parallelle leverandører.

Mange leverandører

En godkendelsesordning vil lettere kunne håndtere et større antal konkurrerende leverandører. For det første er ligebehandling en integreret del af godkendelsesprocessen, men kan være vanskelig at håndtere i en udbudsordning. For det andet kan godkendelse gøres væsentligt mindre bureaukratisk end kontraktindgåelse og tilsvarende gælder for det løbende tilsyn og opfølgning. Denne administrative fordel forstærkes yderligere af, at en godkendelsesordning udmøntes gennem generelle regler og vilkår fælles for alle leverandører, mens en udbudsordning fører til specifikke kontrakter med hver enkelt leverandør.

Kvalitetssikring

Gennem godkendelseskriterier kan der på forhånd ske en vis udskillelse ef­ter kvalifikationer, referencer, certificering, interne kontrolsystemer m.m. Dette svarer i praksis til den prækvalifikation, der ofte iværksættes un­der udbud.

Et velfungerende marked med mange konkurrerende udbydere overtager selv størstedelen af kvalitetssikringen, idet leverandørerne for at tiltrække og fastholde brugere vil have en egeninteresse i at sikre og udvikle kvaliteten med fokus på brugernes præferencer. Og med en godkendelsesordning er det ikke nødvendigt at lægge bånd på kreativiteten i ”sandhedens øjeblik”, hvor ydelsen leveres. Samspillet mellem det professionelle personale og den enkelte bruger skal blot ligge indenfor rammerne af kommunens kvalitets- og priskrav, men behøver ikke at være nærmere fastlagt i en kontrakt.

Det skal dog tilføjes, at kontraktindgåelse med de godkendte leverandører på ældreområdet er et krav ifølge Serviceloven, jf. boks 5.2, mens Nacka Kommune, som har lang erfaring med brug af godkendelsesordninger på alle borgerrettede serviceområderne, finder det unødvendigt at benytte kon­trakter, jf. boks 7.2.

Hvis der i praksis kun er få leverandører og/eller mindre konkurrence på markedet, svækkes ovenstående fordel ved godkendelsesmodellen. I så fald kan udbudsmodellen med tilhørende kontraktslig binding af parterne væ­re at foretrække både for at fastholde leverandørkredsen og for at sikre en tæt­tere kvalitetsstyring og -kontrol.

Gennemsigtighed for brugerne

Offentliggørelse af godkendelseskriterier mm kan samtidig medvirke til at øge gennemsigtigheden for brugerne, som alt andet lige vil være mere tryg­ge ved det frie valg og mere tilbøjelige til at vælge ny leverandør, når der er skabt sikkerhed for professionel service – uanset hvilken leverandør der vælges. Og risikoen for at blive udsat for ufrivillige leverandørskift vil ty­pisk være væsentligt mindre ved en godkendelses- frem for en ud­buds­ordning.

Godkendelse kan endvidere gøres betinget af åbenhed omkring hver enkelt leverandørs erfaringsbase og resultater opstillet på sammenlignelig form, ligesom eventuelle eksterne evalueringer kan kræves offentliggjort. På dette punkt er der ingen forskel mellem de muligheder, der ligger i god­kendelses- og udbudsordninger.

Under en godkendelsesordning synliggøres kommunens mål for og bevillinger til de pågældende velfærdsydelser overfor borgerne, hvilket måske kan bidrage til at afstemme borgernes forventninger til kommunens ser­vi­ce­niveau til det realistisk opnåelige for de afsatte midler. Under en udbuds­ordninger ligger disse forhold gemt i kontrakterne.

Mangfoldighed og profilering

Ideelt set vil markedet understøtte en udvikling mod større mangfoldighed i leverandørernes profil, så brugerne får noget at vælge i mellem. Men i hvilken grad det faktisk sker, vil afhænge af de konkrete konkurrenceforhold, men alt andet lige fremmes dette hensyn bedst gennem en åben godkendelse.

Åbenhed for leverandørerne i markedsopbygningen

Ved en åben godkendelsesordning på offentliggjorte vilkår, inviteres alle potentielle leverandører til at satse på det pågældende marked, men virksomhederne må selvfølgelig selv vurdere egen konkurrenceevne og risikoen ved de dertil knyttede investeringer i fornøden kompetenceopbygning m.m.

Åbenheden gør det lettere at blive godkendt, men sværere at opnå en tilstrækkelig markedsandel. Hertil kommer risikoen for, at kommunale besparelser i kommende år vil forringe de aktuelle vilkår, hvilket alt i alt kan afholde nogle fra at søge godkendelse. Ved en udbudsordning har de udvalgte leverandører klart sikret sig bedre i kontraktperioden, men har noget større usikkerhed derefter.

Hvis kommunen har valgt at begrænse leverandørkredsen enten ved udbud eller begrænset godkendelse, vil de leverandører, som er med fra starten, have større sandsynlighed for et bæredygtigt kundegrundlag og dermed være mere tilbøjelige til at indtræde på markedet. Omvendt tenderer begrænsning af leverandørkredsen mod at lukke af for nye virksomheder siden hen.

Leverandørskabelse

Med åben godkendelse udfra enkle godkendelseskriterier understøttes dannelsen af nye leverandører med begrænset produktions- og tilbudskapacitet. På opgaveområder, som ikke kræver større kapitalapparat, kan det f.eks. være overkommeligt for iværksættere med faglig kompetence og er­faring fra deres hidtidige beskæftigelse hos kommunen at forsøge sig frem i lille skala, jf. også omtalen af mulighederne for støtte til iværksætteri og af­knopning i henholdsvis. kapitel 3.3. og 3.4.

Ulemper ved godkendelsesordninger

Ingen priskonkurrence

En godkendelsesordning baseres på en fælles afregningsmodel for alle le­ve­randører med årligt fastlagte takster og kvalitetskrav efter kommunens be­stemmelse. Priskonkurrence er derfor ikke mulig, men sammenligninger på tværs af kommuner (og sågar landegrænser) vil kunne indgå i takstreguleringen fra år til år og derved gradvist presse de mindst effektive le­verandører ud af markedet.

I en udbudsordning vil konkurrencen om at afgive de økonomisk mest fordelagtige tilbud danne grundlag for udvælgelsen af den begrænsede le­ve­randørkreds. Priskonkurrence kan være et mere eller mindre vægtigt element her i, men normalt i afvejning med en række andre kriterier, som beskriver det serviceniveau og den kvalitet af ydelser, som leverandøren tilbyder at levere til prisen. Modtages tilbuddet, låses alt dette fast i kontraktperioden og nedfældes i den gensidigt forpligtende kontrakt, som nødvendigvis må være væsentligt mere detailleret end en godkendelse. Priskonkurrence har sin pris – paradoksalt nok i form af øget retsliggørelse med dertil hørende administrative omkostninger.

Hvor en godkendelsesordning overlader kvalitets- og forsyningssikkerhed til markedskræfterne, lægger en udbudsordning et sikkerhedsnet ud i de indgåede kontrakter, hvorfra der kan sanktioneres. Det kan være politisk at foretrække – i al fald så længe markedet kun er i sin vorden.

Forsyningssikkerheden svækkes

Kommunen er ansvarlig for at opretholde forsyningssikkerheden, hvilket kan skabe problemer under en godkendelsesordning, idet det er op til de godkendte leverandører selv at beslutte, om de til enhver tid gældende vilkår er tilstrækkeligt gunstige til at fortsætte udbuddet af de ydelser, som de er godkendt til at levere. Har den åbne godkendelse ført til et stort antal leverandører, er konsekvenserne af enkelte frafald dog til at overse.

Men med et mindre antal leverandører – udvalgt ved en godkendelses- el­ler en udbudsordning - er det nødvendigt med et beredskab for den si­tu­a­ti­on, hvor en (væsentlig) leverandør ikke længere ønsker at levere enkelte el­ler flere ydelser, går fallit eller bliver ude af stand til at levere efter en skade eller efter en virksomhedsoverdragelse ikke kan eller vil levere de ef­terspurgte ydelser.

Der er flere forskellige måder at begrænse risikoen for forsyningssvigt på. For det første udformes betingelserne for de private leverandører normalt så­ledes, at der stilles krav om sikkerhedsstillelse, forsikringer, rimelige opsigelsesvarsler etc. ved udtrædelse af markedet. For det andet kan den offentlige myndighed sikre sig ved at bevare en passende in-house kompetence inden for området til at kunne håndtere leverandørsvigt – i al fald i en kortere periode.

Risiko for cream skimming

Private leverandører kan kun forventes at udbyde serviceydelser rettet mod de segmenter af brugere og ydelser, der vil kunne indbringe en for­tjeneste. Konsekvenserne heraf slår mest negativt igennem under en åben god­kendelsesordning, hvor kommunen risikerer at sidde tilbage med alle de tunge opgaver.

Denne såkaldte cream skimming kan dog i nogen grad modvirkes gennem vilkår, som f.eks. stiller krav om at betjene alle brugere med ydelser in­den for et bredt spektrum. Endvidere må det tilstræbes at udforme takstsystemet således, at det afspejler den politiske prioritering af brugernes behov for ydelser, og gør det attraktivt for leverandørerne at leve op til den­ne prioritering - også når kapacitetsbegrænsninger nødvendiggør ven­te­lister m.m.

Og helt principielt har alle visiterede brugere krav på at modtage de ydelser, som leverandøren selv har valgt at udbyde – vel vidende at nogle kun­der vil være mere omkostningskrævende at betjene end andre.

Kapacitetsstyringen svækkes

Under åben godkendelse er det ikke muligt at begrænse udbuddet, hvorfor der må satses på at begrænse efterspørgslen gennem visitation, adgangs­kriterier og lignende.

Det kan dog på nogle områder (ikke mindst sygdomsbehandling) være let­­tere sagt end gjort, da udbud som bekendt skaber efterspørgsel, og mål­gruppen for de pågældende ydelser ikke altid kan reguleres uafhængigt af leverandørerne. Her vil det altid være nødvendigt at begrænse leverandørkredsen for derved at kunne udøve en vis kapacitetsstyring, som dog ikke bør være så stram, at konkurrenceelementet helt eller delvist forsvinder, fordi leverandørerne i kraft af overefterspørgslen er sikret et kundegrundlag.

Det skal samtidigt erindres, at frit valg ikke har meget reelt indhold, hvis der er ventelister hos alle de efterspurgte leverandører.

Sammenfatning af sammenligning

De væsentligste punkter i den foretagne sammenligning mellem etablering af frit valg gennem godkendelsesordninger frem for udbudsordninger er sammenfattet i boks 5.4.

 

Boks 5.4. Godkendelsesordninger sammenlignet med udbudsordninger
Fordele	Ulemper
Politisk styring fra år til år Større uddelegering – mindre bureaukrati Gennemsigtighed for brugere og bor­gere Mange valgmuligheder Mindre entry-barriere og øget leverandørskabelse	Ingen priskonkurrence Ingen kontraktlig sikkerhed for kvalitet og forsyning Risiko for cream skimming Ingen eller svag kapacitetsstyring Risiko for at udbud skaber efterspørgsel

5.3. Udformning af godkendelsesordninger

I det følgende behandles en række spørgsmål, som opstår under udformningen af en godkendelsesordning. Udgangspunktet er, at kommunen er blevet forpligtet ved lov eller selv har valgt at give sine borgere frit valg på et velfærdsområde og står overfor at skulle udvide den hidtidige kreds af (typisk kommunale) leverandører med (typisk nye) private leverandører.

Mål og rammer for det frie valg

Det er vigtigt, at kommunalbestyrelse/amtsråd på forhånd har afklaret hvilken del af den politiske beslutningskompetence, som ønskes overladt til markedet. Der skal sættes de grænser for det frie valg, som sikrer politisk opbakning til dets mulige konsekvenser.

Det vedrører for det første det råderum, som overlades til imødekommelse af brugerens behov og præferencer, og som muliggør en større eller mindre grad af medbestemmelse og individualisering af ydelsen indenfor de rammer, som brugeren er visiteret til, og som leverandørens effektivitet muliggør til prisen.

Hertil hører også at sætte rammer for leverandørens metodefrihed og etik, herunder ikke mindst hvad angår professionalisme, kvalitetssikring og ligebehandling af borgerne for det offentliges penge. Specielt vil der ofte være behov for at fastlægge retningslinier for prioritering af eventuelle ventelister og til beskyttelse mod cream skimming, ligesom der må opereres med fælles retningslinier for opkrævning af eventuel deltagerbetaling.

Og for det andet må det overvejes, i hvor høj grad kommunen faktisk er villig til løbende at tilpasse sin egenproduktion (afskedige medarbejdere og eventuelt nedlægge institutioner) som konsekvens af borgernes frie valg. Det er klart en afgørende præmis for udformning af en hensigtsmæssig afregningsmodel, som nærmere omtalt i kapitel 7.1.

I nogle tilfælde vil det måske være bedre at frasælge eller udlicitere for dermed at sikre medarbejderne ordnede overdragelsesvilkår, samtidig med at kommunen høster værdien af den oparbejdede know-how. Herefter vil det også være lettere gennem takstnedsættelser at sikre kommunen en rimelig andel af udbyttet ved de private leverandørers større forretningsmæssige muligheder for at agere på det åbne marked, når det gælder tilkøb mm til kommunens borgere, kompetenceoverførsel og udnyttelse af kapacitet til salg til andre kunder – være sig kommunale eller private forbrugere – med dertil hørende stordriftsfordele og specialiseringspotentiale.

Sidst, men ikke mindst må kommunen beslutte sig for, om det frie valg skal stå helt åbent, eller om kommunen selv vil fastlægge en begrænset leverandørkreds at vælge i mellem.

Kriterier og varighed

Godkendelsen af leverandører baseres på en række kriterier, som primært skal sikre, at leverandøren har den fornødne kompetence og styrke til varetagelse af de pågældende opgaver på et højt professionelt niveau. Kriterierne fastlægges i lyset af de aktuelle og forudseelige krav til ydelsesindhold og serviceniveau, og godkendelsen vil derfor naturligt have karakter af at være varig, dvs. den kan påregnes opretholdt, så længe leverandøren lever op til godkendelseskriterierne. I tilfælde af ny lovgivning eller andre uforudseelige ændringer på opgaveområdet må kommunalbestyrelsen dog – med rimeligt varsel - kunne tilbagekalde alle de tildelte godkendelser med henblik på revision af kriterierne.

Under den åbne godkendelsesordning kan det overvejes at indbygge et krav om ekstern evaluering af den enkelte leverandør med passende mellemrum og med et positivt udfald som betingelse for opretholdelse af godkendelsen. Dette system er jo velkendt i store dele af den offentlige sektor.

Under den begrænsede godkendelsesordning kan der også argumenteres for, at udvælgelse af leverandørkredsen ideelt set burde ske samlet og gælde for en afgrænset periode, hvorefter godkendelsen af leverandørkredsen tages op til revision udfra en ekstern evaluering af de eksisterende leverandører og eventuelle tilbud fra nye leverandører, således at konkur-rencepresset i selve udvælgelsesprocessen så vidt muligt opretholdes.

I praksis vil de fleste kommuner dog formentlig foretrække at tildele og fratage godkendelser løbende efter behov og de opståede muligheder på markedet.

Hertil kommer, at konkurrenceudsættelsen i alle tilfælde vil gøre sit til at skille bukkene fra fårene – ikke mindst hvis afregningsmodellen ikke for­for­deler de små leverandører mere end godt er for bevarelse af den professi­onel kompetence.

Tildelingsprocessen

Kommunalbestyrelsen har det politiske ansvar for egne borgeres velfærd. Det er derfor i udgangspunktet altid kommunen, der udformer godkendelseskriterierne og står for tildeling og fratagelse af godkendelser.

En leverandør, der er godkendt i en kommune, vil derfor ikke automatisk kunne godkendes i en anden kommune, der kan have andre forventninger til sin leverandør. Denne tilgang afspejles også i godkendelsesordningen vedrørende praktisk og personlig hjælp. Her betragtes leverandører, som er godkendt i én kommune, i udgangspunktet som kvalificerede til at opnå godkendelse i andre kommuner. Men enhver kommunalbestyrelse kan dog afvise at godkende en leverandør, som ikke lever op den pågældende kommunes krav til pris og kvalitet. Det vil forhåbentlig kun undtagelsesvis finde sted, da det skaber en fragmentering af markedet, som kan virke meget hæmmende for leverandørdannelsen og markedsopbygning. F.eks. er det slående, at netop fragmenteringen er hovedårsag til de kompetente udenlandske virksomheders forbehold overfor at engagere sig på det danske velfærdsmarked, jf. kapitel 3.1.

En virksomhed, som ansøger om godkendelse, kan fremme sin sag ved at fremlægge referencer og dokumentation for udviklingsinitiativer, kvalitets­sikringssystemer m.m. Som eksempel henvises til den i boks 5.5 omtalte certificeringsmulighed.

 

Boks 5.5. Certificering i kvalitetsledelse og –udvikling i ældresektoren

Institut for Serviceudvikling har udviklet en certificeringsordning for kvalitetsledelse- og udvikling i ældresektoren, som er et frivilligt tilbud til målgruppen af både offentlige og private leverandører. Leverandøren kan bruge certificeringen til at synliggøre over for omverdenen, at leverandøren: ”Kan sikre levering af ydelser Kan overholde de politisk fastsatte kvalitetsstandarder Kan dokumentere tilfredshed blandt brugere og medarbejdere Har fokus på udvikling af sine ydelser og ressourcer Er effektiv” . Den ansøgende leverandør skal for at blive certificeret beskrive sin indsats inden for tre områder: Ledelse Mål og serviceydelser Proces- og ressourcestyring

Kilde: www.kvalitetsledelse.dk

Hensynet til leverandørdannelse og markedsopbygning

Ved udformningen af en godkendelsesordning må der ske en afvejning af kort- og langsigtede konkurrencehensyn.

Enkle ordninger, hvor godkendelse forholdsvist let kan erhverves, kan fremkalde mange leverandører og stor konkurrence. Disse ordninger kan dog også resultere i godkendelse af inkompetente leverandører, som kan ska­be stor uro på markedet, hæmme udviklingen af markedet og skabe problemer for de politisk ansvarlige.

Mere dybtgående godkendelsesordninger fremkalder færre leverandører og mindre konkurrence, men gør det lettere for kommunen på forhånd at identificere inkompetente leverandører, og dermed forhindre uheldige sa­ger, som kan ødelægge markedet for andre leverandører.

For slet ikke at tale om skuffede forventninger hos borgerne som brugere og vælgere.

Begrænsning af leverandørkreds

Sigtet med at etablere frit valg nås ikke i alle tilfælde bedst gennem et stort antal leverandører af blandet kaliber, men på nogle områder snarere ved at fokusere på en mindre kreds af højt kvalificerede leverandører med forskellig profil, så brugerne har noget at vælge i mellem.

Begrænset godkendelsen giver - ligesom udbud til valg af parallelle leverandører - kommunen mulighed for at sikre, at de enkelte leverandører får tilstrækkeligt volumen til oparbejdelse og udvikling af kernekompetence (f.eks. hvad angår de kirurgiske specialer eller branchespecifikt undervisningsmateriale i dansk for udlændinge). Hertil kommer opnåelse af eventuelle stordriftsfordele i form af øget effektivitet (bedre pris og/eller kvalitet), som kommunen vil kunne få del i ved en hensigtsmæssig indretning af afregningsmodellen.

Eventuelle hensyn til geografisk spredning til sikring af nærhed kan ligeledes tilgodeses i udvælgelsen af leverandørkredsen – og vil jo ofte skulle afvejes politisk i forhold til effektiviseringsgevinsten ved at samle opgaveløsningen på færre leverandører.

5.4. Sammenfatning

Godkendelsesordninger er velegnede til etablering og styring af en bredspektret leverandørkreds på et velfærdsområde med frit valg. Metoden er velkendt indenfor den offentlige sektor og kan lige vel anvendes på tværs af den offentlige og den private sektor, idet opgavevaretagelsen er underkastet de samme overordnede rammebetingelser om politisk styring og demokratisk kontrol med anvendelsen af de betroede midler.

Inddragelse af private leverandører og konkurrenceudsættelse af de offentlige leverandører må derfor ske under regulerede former, hvor kommunen fortsat har mulighed for at løfte sit ansvar for levering, kvalitet og omkostninger ved opgaveløsningen på velfærdsområderne.

Etablering af leverandørkredsen kan ske ved en udbuds- eller en godkendelsesordning, hvis nærmere udformning skal skræddersys efter kommunens mål og rammer for det frie valg såvel som efter de lokale markedsforhold.

Og da markedsopbygningen på velfærdsområderne jo endnu er i sin vor­den, er der grund til at fremhæve, at godkendelsesordninger vil kunne un­derstøtte leverandørdannelsen i højere grad end udbud, såfremt den po­li­tisk vilje til at give frit valg omsættes i enkle vilkår og fuld åbenhed for al­le kvalificerede udbydere på det pågældende velfærdsmarked. Omvendt vil udbudsordninger bedre kunne sikre den ønskede ydelseskvalitet, hvor kon­kurrencen er svag, og kontrol derfor er nødvendig.

En åben godkendelse giver alle kvalificerede leverandører adgang til markedet og sikrer dermed både brugerne flest mulige valgmuligheder og kommunen det størst mulige konkurrencepres for effektivitet.

Ved en begrænset godkendelse udvælger kommunen de leverandører, som kommunen finder bedst egnede, og begrænser dermed konkurrencen og brugernes valgmuligheder til disse.

Åben godkendelse er som hovedregel at fortrække. Det gælder klart for kommuner, hvor markedet for de pågældende velfærdsydelser allerede er udviklet i nogen grad, og hvor der allerede eksisterer en vis mangfoldighed i leverandørkredsen, så brugerne har noget at vælge i mellem. Her vil en åben godkendelsesordning kunne give den tilstrækkelig regulering af markedet og være klart bedst til at understøtte en fri og fair konkurrence mellem de godkendte leverandører.

Men andre hensyn kan dog tilsige anvendelse af begrænset godkendelse, hvor konkurrencen foregår i to lag: først om godkendelsen, dernæst om markedsandele. Ved udvælgelse af et begrænset antal leverandører kan kommunen bidrage til, at de hver især får tilstrækkelig volumen til at opretholde og udvikle deres kompetence, hvad der især vil være tungt­ve­jende på områder, som kræver ajourført specialviden og/eller fær­dig­he­der. Men også på bredere opgaveområder vil begrænset god­ken­delse – og dermed færre leverandører om at dele kagen - kunne være velbegrundet som bidrag til markedsopbygningen. Men i givet fald sker det på de ak­tu­el­le brugeres bekostning.

Ønsker kommunen at begrænse leverandørkredsen, står valget mellem udbud eller godkendelse, som har hver sine karakteristika som beskrevet i kapitel 5.2. Jo større tillid kommunen har til sine borgeres frie valg, jo mere taler det for at benytte godkendelse og uddelegering under tilsyn. Jo mindre tillid kommunen har til sine leverandører, jo mere taler det for at benytte udbud, kontrakter og kontrol.