6. Om ejerskab til kapitalapparatet under konkur­rence

6. Om ejerskab til kapitalapparatet under konkur­rence

Ved produktion af velfærdsydelser udgør arbejdskraft som hovedregel langt den største produktionsfaktor, men på nogle områder er kravene til kapitalapparatet betydeligt og afgørende både for innovation, produktivitet, kapacitetsstyring og forsyningssikkerhed.

Det politiske ansvar for forsyningskapacitet og forsyningssikkerhed har traditionelt medført, at det offentlige har anskaffet det nødvendige kapitalapparat over anlægsbudgettet og således sikret sig rådigheden gennem ejerskab.

Udvidelse af leverandørkredsen på en række (amts)kommunale vel­færds­om­råder rejser spørgsmålet om håndtering af kapitalapparatet under kon­kurrence. Det gælder især, hvor de materielle anlægsaktiver er im­mo­bile, der her defineres som højtspecialiserede aktiver, som ikke kan flyt­tes, om­stilles til anden anvendelse eller afhændes på markedet uden betydelige tab. Selv hvor den nødvendige produktionskapacitet er tilstede og kan over­tages af nye leverandører, vil det ofte kræve betydelige investeringer i teknologisk fornyelse med tilhørende ombygninger at optimere driften og sikre konkurrenceevnen på pris og kvalitet. Dette nødvendiggør en stilling­tagen til, hvordan ansvaret for investerings­be­slut­ninger, fi­nan­siering og risiko skal fordeles mellem kommunen og den ud­videde leverandørkreds.

Skabelse og opretholdelse af konkurrence på leverandørmarkedet er ekstra vanskelig, når det gælder kapitalkrævende velfærdsservice, hvor

• Immobile aktiver udgør en adgangsbarriere for nye leverandører (entry cost).
• Immobile aktiver udgør en afgangsbarriere for eksisterende leveran­dører (exit cost).

Specielt de små leverandører vil have svært ved at trænge ind på markedet, og vil selv efter at have vundet en eller to kontrakter, ikke have samme muligheder for at omdisponere sine aktiver som en stor leverandør, der kan overføre udnyttelsen af sine aktiver mellem kontrakter. Hertil kommer de finansielle begrænsninger og risikoaversion hos mindre virksomheder, som ofte vil være mere interesseret i at påtage sig driftsopgaven uden selv at skulle stå for investeringer i produktionsapparatet, og som derfor ønsker, at det forbliver i offentligt regi.

Ejerskabet af den bundne kapital har konsekvenser dels for leverandørernes entry og exit omkostninger, incitamenter til innovation og vedligeholdelse gennem relationsspecifikke investeringer, dels for den politiske indflydelse på struktur, kapacitet samt på forsyningssikkerheden.

De høje faste omkostninger og i særdeleshed brugen af immobile aktiver ved produktion af visse offentlige serviceydelser (f.eks. på sygehusområdet) aktualiserer spørgsmålet om, hvorvidt ejerskabet af den bundne kapital, herunder i særlig grad immobile aktiver, skal følge med leverandørrollen eller om det snarere skal forblive helt eller delvis offentligt, eventuelt under en ny organistionsform.

Nedenfor illustreres problematikken[6] på områderne rengøring, renovation og fængselsdrift, som er kendetegnet ved henholdsvis lave, mellem og høje kapitalomkostninger.

Rengøring er arbejdskraft intensiv produktion. Ejerskabet til det nødvendige kapitalapparat (biler og rengøringsmateriel) er stort set altid overladt til leverandøren. Kapitalapparatet er ubundet af den konkrete anvendelse og kan nemt bruges i andre sammenhænge eller sælges.

Renovation er betydeligt mere kapitalkrævende produktion. Særlige renovationslastbiler er påkrævet, og lastbilerne kræver løbende vedligeholdelse og udvikling.

Ved offentligt ejerskab vil den offentlige bestiller i den ene eller anden form eje renovationslastbilerne. Det kan i de tilfælde fremgå af kontrakten med leverandøren, at denne enten lejer/leaser det pågældende materiel af det offentlige i kontraktens tidsperiode, eller at det offentlige stiller materiellet til rådighed for leverandøren. Det vil naturligvis afspejle sig i leverandørens pris for levering af den pågældende ydelse, om der er tale om den ene eller anden løsning. Det vil mindske leverandørens entry- og exitomkostninger og derved mindske en reel barriere for leverandørskabelsen. Til gengæld vil kontrakten skulle fastlægge mængden og indretning af de lejede aktiver i detaljer, som kan være ganske omkostningskrævende at forhandle på plads, og som ikke levner meget rum eller incitament til innovation af driften under kontraktperioden.

Alternativt kan ejerskabet ligge hos leverandøren. Da aktiverne ikke er bundet til den enkelte kontrakt og altså let kan bruges i andre kontrakter, vil dette kun udgøre en mindre barriere for leverandørskabelsen. Og det offentlige vil næppe løbe større risiko for forsyningssvigt, da der er alternative forsyningskanaler og flere leverandører på markedet, som kan træde til.

Umiddelbart synes sidstnævnte løsning at være bedst, men en tættere kobling til offentlige affaldshåndteringsanlæg eller lignende kan måske sine steder trække i førstnævnte retning.

Fængselsdrift kræver et meget stort kapitalapparat, der ikke kan flyttes og kun ved store investeringer ombygges til andre formål.

Hvis fængslet er offentligt ejet, og kontrakten således kun vedrører driften, er leverandøren afhængig af det kapitalapparat, som stilles til rådighed i henhold til kontrakten, hvorfor det vil være afgørende at samarbejde herom i en tidlig fase, hvis der skal sikres mulighed for fornyelse og effektivisering af driften – og dermed for at sænke prisen. Bestilleren står for investeringerne og kan have vanskeligheder med at skaffe anlægsbevilling her til, mens leverandøren mangler incitament til at vedligeholde, endsige selv foretage relationsspecifikke investeringer, som ikke kan afskrives in­denfor kontraktperioden. Til gengæld muliggør offentligt ejerskab kor­tere kontrakter og stærkere konkurrence ved fornyet udbud.

Specielt hvis opgaven består i at bygge og drive et nyt fængsel, vil ejerskabet ofte følge leverandøren eller eventuelt et konsortium omfattende en strategisk partner, som skal stå for strategisk ledelse og drift, bakket op af finansielle partnere med fornøden styrke. Kontraktperioden skal være meget lang for, at leverandøren kan få forrentet og afskrevet sine investeringer, hvad der gør det offentlige helt afhængig af den valgte leverandørs kompetence og udelukker fornyet kompetence i bindingsperioden. Kontrakten vil normalt specificere de nærmere vilkår for offentlig overtagelse af ejerskabet efter kontraktens udløb eller ved misligholdelse.

Også når udgangspunktet er overtagelse af et eksisterende fængsel vil leverandøren som ejer have incitament til modernisering og vedligeholdelse for at opnå optimale driftsforhold. Generelt kan det åbne for nye ideer og større satsninger at overlade investeringsbeslutningerne til en pri­vat leverandør, som har større kommerciel kompetence og flere frihedsgrader, men som naturligvis skal have sine finansieringsomkostninger og risici betalt.

Konklusionen fra ovenstående gennemgang af tre forskellige områder er, at både ejerskab hos den offentlige bestiller og leverandøren har en række fordele og ulemper. Afvejningen heraf afhænger ikke mindst af størrelsen af og fordelingen mellem mobile og immobile aktiver.

Hertil kommer, at hver (amts)kommune kan have særlige forhold eller hensyn, der peger i retning af enten at bevare ejerskabet selv eller at udlægge det til eksterne leverandører af en given velfærdsservice. Den politiske afvejning af hensynet til forsyningssikkerhed, kvalitet, konkurrence og markedsdannelse vil varierer både efter de pågældende ydelsers karakter og kapitalkrav og efter lokale forhold, herunder antallet og størrelsen af de potentielle leverandører. Det er derfor ikke hensigtsmæssigt at give konkrete anbefalinger på, hvordan kapitalapparatet skal håndteres, men der­imod at belyse mulighederne gennem forskellige modeller, deres fordele og ulemper samt konkrete eksempler fra ind- og udland for produktion af velfærdsydelser under konkurrence.

I det følgende omtales to modeller baseret på traditionelt offentligt ejerskab (6.1.) og leverandørejerskab (6.3.). Endvidere skitseres en model for offentligt ejerskab administreret af en særlig ejendomsenhed (6.2.). Endelig er der en sammenfatning, hvori der er skitseret en række forhold, der trækker i retning af offentligt ejerskab eller leverandørejerskab (6.4.).

6.1. Offentligt ejerskab – status quo

Ifølge traditionen i kommunerne ligger ejerskabet til kapitalapparatet hos kommunen. Den kommunale ejendomsforvaltning er en integreret del af den kommunale centralforvaltning og beslutninger vedr. anlæg træffes i kommunalbestyrelsen i henhold til den kommunale styrelseslov, herunder det kommunale budget og regnskabssystem. (Amt)kommunen stiller det politisk besluttede kapitalapparat til rådighed for de valgte leverandører af velfærdsydelser, og det sker normalt uden særskilt betaling af husleje m.m.

Der er flere fordele ved dette system: For den offentlige sektor er der føl­gende fordele:

• Kommunalbestyrelsen bevarer direkte kontrol med kapaciteten af bygninger m.m., indirekte rammestyring af driftsudgifterne og ba­sal forsyningssikkerhed.
• Kommunen har kontrol med, hvor dens leverandører er lokaliseret, og hvilket udstyr de har til rådighed, og kan dermed afveje de politiske hensyn som f.eks. nærhed til borgerne overfor udnyttelse og samling omkring højtspecialiseret udstyr og funktioner.

For leverandørerne er der følgende fordele:

• Leverandøren skal ikke finansiere eller bære risikoen på kapital­apparatet.
• Leverandøren bruger ikke ressourcer på ejendomsadministration, drift og vedligeholdelse. Det overlades til den kommunale ejendoms­for­valt­ning, som har ekspertise på dette område.

Der er også flere ulemper. For den offentlige sektor er der følgende:

• Kommunen ejer kapitalapparatet og bærer dermed også risikoen ved faldende efterspørgsel og teknologisk forældelse samt tabet ved sin fejlinvestering, hvis pengene ikke kan hentes hjem ved genudlejning til andre formål eller ved frasalg.
• Leverandørerne har ikke noget incitament til at justere deres forbrug af lokaler og udstyr. Ved en efterspørgselsnedgang vil et hospital f.eks. ikke have incitament til at udleje til fremmede eller til at omstille overkapaciteten på en afdeling til en anden, som mangler kapacitet.
• Der kan kun ske en begrænset sammentænkning af anlæg og drift, hvilket kan give sig udkast i højere priser og lavere effektivitet.
• Leverandørerne har kun begrænset incitament til at vedligeholde kapitalapparatet, hvilket alt andet lige øger slidtage og vedligeholdelsesudgifter.

For leverandørerne er ulemperne følgende:

• Leverandørerne skal afvente kommunalbestyrelsens beslutning vedr. f.eks. stort apparatur med tilknyttet ombygningsbehov. Det kan tage uforholdsmæssigt lang tid, særligt når det drejer sig om højt specialiseret udstyr, som er underlagt en hurtig teknologisk udvikling (f.eks. hospitalsudstyr).
• Leverandørerne har kun i begrænset omfang mulighed for at aktivere kapitalapparatet, så der samlet set bliver en optimal faktorsammensætning.

Et eksempel på en kommune, der har udliciteret store dele af deres cen­trale velfærdsområder til private leverandører og derigennem gjort sig over­­vejelser om håndteringen af kapitalapparatet er Græsted-Gilleleje Kom­mune, jf. boks 6.1.

Boks 6.1. Eksempel på kommunalt ejerskab efter udlicitering

Græsted-Gilleleje Kommune har udliciteret hovedparten af deres institutioner på æl­dre- og børneområdet. Kun myndighedsforpligtigelsen, visitationen og noget sygepleje er stadig kommunal. Kommunen anvender aktivitetsbaserede bevillinger, men brugen af ka­pitalapparat i form af bygninger og udstyr er ikke indberegnet i taksterne. Kapitalappa­ratet stilles således ”gratis” til rådighed for leverandørerne. Det gælder dog, at der betales særskilt husleje, hvis den private virksomhed, der driver eksempelvis et plejecentret, bruger et kontor eller lignende på plejecentret delvist til andre formål (administration af aktiviteter, der varetages for andre kunder). Huslejen, som er afgrænset til den pågældende (fremmede) del af kapitalapparat, er indført for at ligestille alle leverandørerne og derved undgå konkurrenceforvridninger. Græsted-Gillelejes ejendomsforvaltning er en integreret del af den kommunale forvaltning og har ikke større frihedsgrader end andre dele af forvaltningen. Græsted-Gilleleje Kommune har valgt kun at basere deres afregningstakster på drifts­udgifterne, da leverandørernes mulighed for at justere lokaleforbruget vurderes til at være begrænset, og da der ikke forudses større bevægelser i aktivitetsomfang og dermed ka­pa­ci­tetsbehov over tid eller mellem leverandører.

6.2. Offentligt ejerskab og udlejning til leverandørerne

Med det traditionelle offentlige ejerskab, som skitseret i kapitel 6.1., vil kontrakten fastlægge, hvilke bygninger mm kommunen stiller (”gratis”) til rådighed for leverandørens opgaveløsning. Hensigtsmæssigheden heraf kan være svær at vurdere ved lange kontrakter, hvor der lægges op til teknologisk betinget innovation eller må forventes konkurrencebetingede forskydninger i aktiviteten leverandørerne i mellem. I sådanne tilfælde vil det være ønskeligt at kunne foretage tilpasninger i kapitalapparatet løbende i kontraktperioden for at sikre en optimal sammensætning af produktionsfaktorer og en tilstrækkelig dynamik i kvalitetsudviklingen. En fleksibel løsning kan være en lejeordning i lighed med den såkaldte SEA-ordning for statslig ejendomsadministration, som øger markedsorienteringen uden at underminere fordelene ved det offentlige ejerskab, jf. boks 6.2.

Boks 6.2. SEA-ordningen indenfor staten

Med virkning fra 1. januar 2001 blev der gennemført en omlægning af administrationen af statens ejendomsadministration, den såkaldte SEA-ordning. Ejerskabet til store dele af statens ejendomme blev overdraget til Slots- og Ejendomsstyrelsen og til Statens Forsknings- og Uddannelsesbygninger (tidligere Byggedirektoratet). Beg­ge ejer­virk­som­heder varetager herefter udlejning af ejendomsporteføljen og forestår æn­dringer her­i gennem køb, salg og byggeri på et forretningsmæssigt grundlag og fi­nansieret gen­nem lån i statskassen. Ved omlægningen blev der indført husleje for bru­gerne, dvs. de in­­volverede leverandører af statslige ydelser, som hidtil havde fået stil­let lokalerne gratis til rådighed.

I det følgende skitseres en variant af kommunalt ejerskab af kapitalapparatet, hvor den kommunale ejendomsadministration lejer bygninger mm ud til markedsleje til leverandører af de kommunale ydelser. Kommunens egne institutioner og de private leverandører stilles derved lige i konkurrencen og får alle incitament til at tilpasse lokaleforbruget ud fra de dermed forbundne omkostninger. For eventuelle kommunale leverandører er lejebetalingen alene en intern afregning for fortsat at have de pågældende lokaler til rådighed, mens der for private leverandører er tale om husleje for de lokaler, som overtages ved udliciteringen, og som fortsat (udelukkende) skal anvendes til løsning af den pågældende kommunale opgave.

Den enkelte leverandør lejer sig som udgangspunkt ind i de eksisterende bygninger m.m. hos den kommunale ejendomsadministration. Kommunal­bestyrelsen kan (eventuelt efter en bindingsperiode) stille leverandører­ne frit på det lokale ejendomsmarked.

Gennem huslejebetalingen bliver brugen af lokaler mm prissat på linie med andre produktionsfaktorer som personale, apparatur, IKT mm., og le­verandørerne kan frit optimere faktorsammensætningen.

For at opnå den tilstræbte fleksibilitet forudsættes den kommunale ejendomsadministration at have nærmere afgrænsede muligheder for løbende at kunne imødekomme sine lejeres ønsker gennem tilsvarende ændringer i huslejen, herunder til at gennemføre mindre anlægsarbejder (ombygninger og moderniseringer), som kan øge leverandørernes effektivitet.

Egentlig uddelegering af kompetencen til at træffe konkrete anlægsbeslutninger er imidlertid ikke mulig indenfor de kommunalretlige regler, men kommunalbestyrelsen kan under budgetlægningen tilkendegive, at den – eventuelt inden for bestemte beløbsgrænser og forudsætninger – vil være indstillet på at efterkomme anmodninger om anlægsbevillinger fra den kommunale ejendomsadministration

Den skitserede model er mindre vidtgående end SEA-ordningen, da ud­formningen er underlagt en række kommunalretlige begrænsninger.

De retlige rammer for udlejning af (amts)kommunale ejendomme, udstyr mv.

Krumtappen i modellen er indførelse af huslejebetaling fra både offentlige og private leverandører, som benytter de kommunale ejendomme.

En kommune kan lovligt udleje lokaler i en (amts)kommunal ejendom til en privat leverandør, hvis de pågældende lokaler udelukkende anvendes til varetagelse af opgaver, som (amts)kommunen selv lovligt kunne have var­e­taget (som forudsat ovenfor).

Herudover kan en kommune i et vist begrænset omfang udnytte sin over­kapacitet og udleje ledige kommunale lokaler til en privat leverandør. Det er imidlertid blandt andet en betingelse for udnyttelse af overkapacitet, at bygningerne ikke er dimensioneret med det formål at opnå mulighed for at varetage opgaver, der normalt ikke er kommunale, samt at de overskydende bygninger af hensyn til den kommunale opgavevaretagelse ikke kan afskaffes. Det kan eksempelvis være tilfældet, hvis det amtskommunale sygehus ikke længere ønsker selv at være madleverandør, hvorfor sygehuskøkkenet er overflødigt. Såfremt sygehuskøkkenet ligger midt på sygehuset, og det således ikke er muligt at sælge de pågældende lokaler, eller amtskommunen ønsker at bevare lokalerne med henblik på fremtidig amtskommunal anvendelse, kan amtskommune ud fra ovennævn­te overkapacitetsbetragtninger vælge at udleje lokalerne på markeds­mæssige vil­kår. I forbindelse med udlejningen af amtskommunens ejendom­me kan amtskommunen alene stille de vilkår, som fremmer et sagligt kom­munalt formål.

Boks 6.3. Ribe Amt og HjerteCenter Varde

I 1997 indgik Ribe Amt og privathospitalet HjerteCenter Varde en aftale om levering af by-pass operationer og indsættelse af hjerteklapper på voksne patienter fra Ribe Amt, der af Centralsygehuset i Esbjerg ved forundersøgelse blev henvist derfra. I 2001 og 2002 blev aftalen udvidet med henholdsvis PTCA og udførelse af KAG på borgerne i Ribe Amt. I forbindelse med kontraktindgåelsen om levering af ovenstående ydelser blev der indgået aftale om HjerteCenter Vardes leje af en sengeafdeling på Varde Sygehus samt to lokaler fra Ribe Amt. Aftalen gav endvidere HjerteCenter Varde adgang og brugsret til 2 operationssturer på Varde Sygehus efter Ribe Amts anvisninger samt brugsret til trappe og gangarealer i forbindelse med det lejede og operationsgangen og til sygehusets parkeringsareal. I 2002 blev lejekontrakten udvidet med to stuer samt et opvågningsafsnit. Lejen består udover basislejen i et beløb, som er årligt afdrag og forrentning af et beløb, som Ribe Amt foretog bygningsforandringer og særlige indretninger for i HjerteCenter Vardes interesse og efter aftale med denne. Den indvendige vedligeholdelse af lejemålet påhviler efter lejekontrakten HjerteCenter Varde. I 2002 blev der endvidere opnået enig­hed om en tillægsleje på baggrund af etablering af en nødvendig fornyelse af elforsyning. Inkluderet i lejen er der betaling for leje af en del af operationsudstyret, ligesom HjerteCenter Varde selv anskaffer andre dele af udstyret. Udover aftalerne om levering af ydelser fra HjerteCenter Varde og lejeaftalen blev der indgået aftale om serviceydelser mv. mellem HjerteCenter Varde og Ribe, således at HjerteCenter Varde købte blandt andet rengøring, anvendelse af autoclave, bortskaffelse af affald, røntgenundersøgelser, laboratorieydelser og vaskeriydelser mv. fra Ribe Amts Sygehusvaskeri, Centralsygehuset i Esbjerg samt Varde Sygehus. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har vurderet de aftaler, der blev indgået i 1997, og fundet dem lovlige.

I sådanne tilfælde kan den pågældende leverandør anvende lokalerne efter eget ønske. Det indebærer, at den pågældende leverandør tillige kan an­vende lokalerne til ikke-kommunale opgaver, herunder til udvidelse af sin for­retning. For leje af lokalerne skal leverandøren betale markedsleje, jf. kontrakten mellem Ribe Amt og HjerteCenter Varde, boks 6.3.

Fordele og ulemper ved modellen

Der er flere fordele ved modellen. For den offentlige sektor er der følgende fordele:

• Ansvaret for porteføljepleje, vedligeholdelse og investeringer i byg­ninger og udstyr samles hos den kommunale enhed, som opbyg­ger en professionel kompetence hertil, og som samtidig vil ud­vise større forsigtighed end de aktuelle lejere/leverandører, hvad angår de langsigtede risici vedrørende relationsspecifikke ini­tiativer.
• Bedre kapacitetsudnyttelse og kapacitetstilpasning slår igennem i la­vere priser på leverandørernes ydelser.
• Der er små entry- og exit-barrierer, hvilket underbygger leverandørskabelsen, der igen øger konkurrencen og presser prisen.

Leverandørerne har følgende fordele:

• Modellen nedsætter leverandørernes kapitalbehov og risici, hvilket gør det lettere for nye (mindre) leverandører at komme ind på markedet.
• Leverandøren kan koncentrere sig om kerneopgaven (serviceydelsen).
• Leverandøren vil som lejer og kunde få en forretningsmæssig betjening af det kommunale ejendomsselskab og være sikret fleksible muligheder for at få tilpasset kapitalapparatet efter sine behov løbende under kontraktperioden, hvilket giver rum for innovation og bedre kapacitetsudnyttelse.

Der er dog også ulemper ved modellen. Den offentlige sektor har følgende ulemper ved modellen:

• Det kommunale selskab ejer kapitalapparatet og bærer dermed også risikoen ved svigtende efterspørgsel og teknologisk forældelse samt tabet ved sin fejlinvestering, hvis pengene ikke kan hentes hjem ved genudlejning til andre formål eller ved frasalg.
• Muligheden for at styre anlægsudgifterne mindskes i den grad, den kommunale ejendomsenhed frigøres for det kommunale bevillingssystem. Samtidig mindskes også denne indirekte mulighed for at styre driftsudgifterne.

Leverandørerne har også ulemper:

• Der kan opstå interessekonflikter mellem lejer og udlejer, da le­ve­randøren normalt opererer med en kortere tidshorisont (sva­rende til kontrakten) end det kommunale ejendomsselskab, som har ansvaret for den langsigtede bæredygtighed af sine investeringer.

Boks 6.4. Locum AB  

Locum AB er et svensk ejendomsforvaltningsselskab, som ejes 100 pct. af Stockholms Läns Landsting via holdingselskabet Landstidshuset i Stockholm AB, der ejer en række offentlige aktieselskaber med tilknytning til Stockholm Län. Locum er specialiseret i drift af bygninger indenfor amtets sundhedsområde. Locum udlejer således bygninger og grunde til lejere, som primært består af Stockholm Lens sygehuse, der både er offentligt ejede aktieselskaber og privat ejede sygehuse (f.eks. S:t Görans Hospital og seks ISS-ejede nærsygehuse). Blandt lejerne er der også skoler for sundhedspersonale og administrative enheder. Lejen er sat på baggrund af en udtalelse fra landstinget om, at lejen skal være på et ”forsigtigt” markedsniveau. Locum AB ejer ikke selv ejendomme, men er alene forvalter af landstingets ejendomsbeholdning. Ejendomsforvaltningen sker gennem en aftale med landstingsforvaltningen, der i 2000 betalte Locum 82 mio. kr. for selve ejendomsforvaltningen, mens såvel hus­lejeindtægter og salgsindtægter som udgifter til vedligehold, køb, byggeri osv. formelt set hører under landstingsforvaltningen. Locum AB udarbejder sammen med lejerne langsigtede ejendomsudviklingsplaner for de enkelte ejendomme og grunde. Der er f.eks. lavet en langsigtet plan for S:t Görans Sygehus. S:t Görans har også fået foretaget flere både mindre og større ombygninger, hvor Locum AB har finansieret ombygningen for derefter at opkræve en tillægsleje. Den konkrete fordeling af, hvem der gør hvad, er blevet aftalt særskilt for hver projekt. Locum AB blev stiftet med virkning fra 1992. Formålet var at effektivisere forvaltningen af landstingets forvaltning af ejendomme. Siden 1992 er lejens andel af sundhedsvæsenets omkostninger reduceret fra 18 pct. til 7 pct. i 2002. Fra 1. januar 2001 blev lejerne sat fri på markedet og kan således vælge andre ejendomsleverandører, hvis de ønsker det.

Effekten af at indføre husleje og frit valg på ejendomsmarkedet vil naturligvis afhænge af, hvor store bevægelsesmuligheder leverandøren reelt har i sine lokale- og udstyrsdispositioner, herunder dels om selve bygningskonstruktionen gør det let at få ombygget, suppleret eller reduceret de foreliggende lokaler efter behov, dels om der findes bedre egnede lokaliseringsmuligheder på markedet.

Også hvad angår lokaleforsyning af leverandører til det offentlige er forholdene i Sverige langt mere markedsorienterede end i Danmark, idet såvel den svenske stat som visse svenske kommuner allerede for ca. 10 år siden etablerede mere eller mindre selvstændige enheder firmatiseret som bo­lag (AB) til at varetage det offentliges interesser professionelt på et for­retningsmæssigt grundlag til gavn for alle parter.

Som eksempel fra kommunalt niveau henvises til boks 6.4. om Lokum AB, der som det fremgår har haft stor succes med at skaffe sine lejere favorable lejemål, ligesom der lægges stor vægt på tæt kontakt med lejerne, så deres interesser sikres i samarbejdet om at de langsigtede ejendomsudviklingsplaner. Locums frihed til at træffe forretningsmæssige dispositio­ner er dog begrænset af, at anlægsinvesteringer mv. er henlagt under landstingsforvaltningen og således det kommunale bevillingssystem, som det også ville være tilfældet i Danmark.

6.3. Leverandørejerskab

I flere europæiske lande eksperimenteres i disse år med forskellige modeller for at udbyde både finansiering, ejerskab og drift af nye offentlige anlæg på det private marked. Der er efterhånden konstrueret en del forskellige modeller (PFI, BOOT, BOT mv.), som alle er afarter af den samme grundmodel. Grundlaget for modellerne er, at private aktører va­re­tager en vekslende mængde af opgaverne i forbindelse med anlæg, drift og ejerskab af kapitalapparater.

Modellerne er bl.a. brugt på hospitals- og skoleområdet – men nok især med henblik på at få privatfinansieret en omfattende renovering af bygninger mm og sikret en professionel drift og vedligeholdelse af disse frem­over.

I nærværende sammenhæng er sigtet primært at åbne for nye typer af leverandører af selve kerneydelsen på et givet velfærdsområde, hvis produktion stiller krav om et tidssvarende produktionsapparat, som i dette afsnit forudsættes ejet af leverandøren.

Ved privat ejerskab af kapitalapparatet bestemmer leverandøren selv, hvilket kapitalapparat (kapacitet, teknologi, indretning m.m.) det findes optimalt at sætte ind på opgavens løsning, finansierer selv de nødvendige investeringer og forventer et passende afkast heraf. Leverandøren har na­tur­ligvis dispositionsret over sit kapitalapparat qua ejerskabet, hvilket giver mulighed for tværgående prioriteringer af sine tilbud og for levering af ydelser til andre kunder end det offentlige.

Den offentlige bestiller køber ydelser af den private leverandør, som kalkulerer kapitalomkostningerne ind i prisen. Prisen for ydelserne vil blandt andet afhænge af kontraktperiodens længde. Lange kontrakter vil give lavere priser, da leverandøren opnår større sikkerhed for at kunne få forrentet og afskrevet sine investeringer og dækket udviklingsomkostninger mv., mens korte kontrakter giver højere priser, da leverandøren tager sig betalt for den øgede risiko.

Lange kontrakter gør den offentlige bestiller afhængig af den valgte leverandørs kompetence og udelukker fornyet kompetence i bindingsperioden, med mindre kontrakten kan genforhandles. Kontrakten vil normalt specificere de nærmere vilkår for offentlig overtagelse af ejerskabet efter kontraktens udløb eller ved misligholdelse. Det kan blandt andet tage form af en tilbagekøbsret eller tilbagefaldspligt, som mindsker risikoen for forsyningssvigt.

Privat ejerskab af kapitalapparatet ved levering af offentligt finansierede velfærdsydelser er underlagt en række retlige rammer, herunder særligt de kommunale låne og deponeringsregler.

Leverandørejerskab og regler vedr. kommunale lån og deponering

Når en (amts)kommune køber sine ydelser hos en privat leverandør, kan der sondres mellem to situationer.

I den første situation har den private leverandør selv anlagt kapitalapparatet eller erhvervet det fra andre aktører end (amts)kommunen. Her vil der som udgangspunkt ikke vil være krav om deponering, hvis (amts)kom­munen går i byen og køber ydelser på ad hoc basis. Hvis der derimod eta­bleres et fastere samarbejde ved aftale eller driftsoverenskomst, som det ofte vil være tilfældet på de (amts)kommunale velfærdsområder, vil der væ­re krav om deponering, hvis forholdet kan sidestilles med en kommunal anlægsopgave. Hvis leverandøren kun leverer en andel af sine ydelser til (amts)­kommunen skal det deponerede beløb som udgangspunkt forholds­mæssigt svare til denne andel.

Boks 6.5. De kommunale deponeringsregler

Reglerne for deponering har til formål at sikre, at kommuner ikke kan opnå nogen li­kvi­ditetsmæssig gevinst ved at købe sine ydelser hos en privat leverandør, der ejer sit kapitalapparat frem for at udvide sit eget kapitalapparat. En arbejdsgruppe med deltagelse af Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Finansministeriet vurderede i foråret 2002 regelsættet for kommunal låntagning, herunder eventuelle barrierer for at inddrage den pri­vate sektor i den kommunale opgaveløsning. Det var arbejdsgruppens vurdering, at lå­ne­reglerne kan havde visse uhensigtsmæssige effekter på privat inddragelse. Arbejdsgruppen foreslog derfor, at der inden for en ramme/pulje (til deponeringsfritagelse) skabes adgang til at lånefinansiere fagligt begrundede samarbejdsprojekter med effektiviseringsaspekter i kommuner og amter mellem det offentlige og private. I forlængelse af arbejdsgruppens anbefalinger blev der i aftalerne om den kommunale økonomi for 2003 for kommunerne og amtskommunerne afsat særskilte rammer til de­po­neringsfritagelse på til sammen 200 mio.kr. i 2003 for at fremme offentligt-privat sam­arbejde med effektiviserings­aspekter.

I den anden situation har den private leverandør overtaget (købt) kommunens eksisterende kapitalapparat for derefter at sælge hele eller en an­del af sin produktion til (amts)kommunen. Her skal indenrigs- og sund­hedsministeren godkende aftalen, herunder de nærmere vilkår for de­ponering. Indenrigs- og sundhedsministeren stiller som betingelse for en godkendelse, at salgssummen deponeres med henblik på, at de rent finansielle konsekvenser af arrangementet neutraliseres. Hvis der kun indgås aftale om delvis køb af ydelserne, vil det deponerede beløb kun skulle ud­gøre den del, der forholdsmæssigt kan henregnes til kommunen.

Fordele og ulemper

Den offentlige sektor har flere fordele ved, at leverandøren ejer kapi­tal­apparatet:

• Leverandøren sidder med risikoen ved en eventuel nedgang i efter­spørgsel med tabsgivende salg af de immobile aktiver til følge.
• Den private sektors viden og erfaring med vurdering og gennemførelse af risikable projekter bliver inddraget.
• Sammentænkning af anlæg og drift kan give lavere priser og/eller mere innovation i processer og ydelser.
• Leverandøren kan benytte kapitalapparatet til levering af ydelser til andre kunder (herunder andre offentlige myndigheder) og der­med bedre sikre fuld kapacitetsudnyttelse og høste eventuelle stor­drifts­fordele, hvilket giver lavere priser.

Leverandøren har også flere fordele ved at eje sit kapitalapparat:

• Først og fremmest er leverandøren herre i eget hus og kan selv væl­ge sine produktionsmetoder, vurdere sine afsætningsmuligheder etc. og beslutte sine investeringer uafhængigt af eventuelle ud­sving i de politiske stemninger hos kommunalbestyrelsen/­amts­rå­det.
• Leverandøren kan benytte kapitalapparatet til levering af ydelser til ikke-offentlige kunder (herunder andre offentlige myndigheder) og der­med bedre sikre fuld kapacitetsudnyttelse og høste even­tuelle stordriftsfordele.
• Hvis leverandørejerskabet implicerer nybyggeri m.m. giver det mu­lighed for at sammentænke kapitalapparat og drift på optimal må­de, og dermed opnå lavere omkostninger og øget effektivitet.
• Gevinst (og tab) ved senere frasalg og/eller udlejning af kapi­tal­ap­pa­rat tilfalder ejeren/leverandøren.

Der er også flere ulemper. For den offentlige bestiller er der følgende ulemper:

• Private leverandører har normalt højere låneomkostninger end den offentlige sektor, hvad der alt andet lige vil slå igennem på prisen på de leverede ydelser. Disse skal som minimum opvejes af en eventuel effektiviseringsgevinst.
• Kontraktperioden vil normalt være meget lang, hvor det politiske niveau afskæres for indflydelse, og forsyningssikkerheden kan blive truet.
• Kontrakten vil afspejle det forhandlede pay-off mellem pris og kontraktlængde: Jo kortere kontrakten løber i forhold til tyngden af de immobile aktiver og deres afskrivningstid, jo højere pris – som meget vel kan blive for høj i forhold til den offentlige bestillers indseende med den politiske vilje.
• Lange kontraktperioder vil mindske ex ante konkurrencen, da op­gaven vil komme i udbud med længere intervaller.
• Store entry- og exit-barrierer mindsker leverandørdannelsen og der­­for konkurrencen på velfærdsmarkedet.

For leverandøren er der følgende ulemper:

• Investeringsbehovet kræver finansiel styrke og modstandskraft over for de risici, der knytter sig til ejerskabet af det immobile kapitalapparat.
• Leverandøren kan ønske at koncentrere sig om sin kernekompetence på det pågældende velfærdsområde, ikke om teknisk drift og byggestyring mm som følger med ejerskabet.
• Det kan vise sig vanskeligt at realisere forudsætninger vedrørende fra­salg og eventuel udlejning af kapitalapparatet ved overskuds­kapacitet på grund af kapitalapparatets ofte immobile karakter.

Boks 6.6. Hørsholm Sygehus  

Frederiksborg Amt udbød ultimo 2002 Hørsholm Sygehus til salg. Udbudet omfatter salg og overdragelse af virksomheden Hørsholm Sygehus, inkl. ejendom, inventar mv. og overtagelse af personale samt indgåelse af en aftale om levering af sygehusydelser til amtet i en periode på 5 år. Sygehuset forventes at blive overtaget af en køber medio 2003. Sygehuset har ca. 60 sengepladser og ca. 200 fuldtidsstillinger. Sygehuset varetager plan­lagte behandlinger indenfor en vifte af udvalgte specialer. Den kommende køber overdrages fuld ejendomsret over ejendommen uden nogen form for tilbagekøbsret eller –pligt for amtet, men med pligt for leverandøren til at lade de af aftalen omfattende sygehusydelser udføre på Hørsholm Sygehus mindst i aftalens lø­betid. Ifølge amtsborgmester Jørgen Christensen vil Frederiksborg Amt købe ydelser svarende til omkring 60 pct. af sygehusets nuværende kapacitet. Det vil være op til den ejeren at udnytte restkapaciteten og eventuelt ekspandere (Politiken 7. november 2002). Frederiksborg Amt skal i forbindelse med salget deponerer en andel af salgssummen i henhold til §12 i den kommunale lånebekendtgørelse.

Hvorvidt leverandørejerskab er ønskelig, kommer an på den politisk af­vejning af ovenstående forhold. Hvad angår markedsopbygning, er der dog ikke tvivl om, at de store kapitalkrav og risikoen forbundet med in­vesteringer i større immobile aktiver vil afskrække potentielle mindre le­ve­ran­dører væk fra markedet. Men det er måske heller ikke små, men højt­specialiserede større virksomheder, som ønskes som leverandører på de ka­pitalkrævende velfærdsområder.

Eksempler på leverandørejerskab

På de mangfoldige frie skolers område er der tradition for selvejende institutioner, der åbner og lukker med der tilhørende konsekvenser for kapitalapparatet. Skolebygninger kan da også forholdsvist let anvendes til andre formål, men privat ejerskab af kapitalapparatet ved levering af (amts)­kommunale velfærdsydelse er, når det kommer til større immobile ak­tiver såsom hospitaler, ikke udbredt i Danmark. Som et første tegn på nye tider har Frederiksborg Amt ultimo 2002 sat Hørsholm Sygehus til salg.

Privat ejerskab af større immobile kapitalapparater er kendt fra flere andre lande, hvorfra der kan hentes eksempler på, hvordan sådanne ordninger indrettes.

Boks 6.7. Westminster Health Care  

Westminster Health Care (WHC) ejer 87 plejehjem (care homes) spredt ud over UK. WHC ejer kapitalapparatet og finansierer nyinvesteringer ved at optage lån på det al­min­delige lånemarked. Der er ingen restriktioner mht. kommunale låneregler mv. Beboerne på plejehjemmene er helt eller delvist selvfinansierede, ligesom der er nogen be­boere, der er fuldt finansieret af offentlige tilskud. Personlig formue og plejebehov af­gør størrelsen på det offentlige tilskud om end visse tilskud kun er sat udfra plejebehov. Modtagelse af offentlige tilskud forudsætter, at den ældre er visiteret dertil, men plejehjemmene står også åbne for ældre, som betaler selv. WHC har plejehjem på flere prisniveauer alt efter beliggenhed og serviceniveau.

I UK varetages flere af velfærdsområderne hovedsageligt af den private sektor, som er mere veludviklet end i Danmark. Velfærdssystemerne er bygget anderledes op end i Danmark. Finansieringen er i højere grad overladt til borgerne, der ofte supplerer det offentlige tilskud til f.eks. plejeboliger med egne midler. I nedenstående boks er der således givet et eksempel på en privat virksomhed, som tilbyder bolig og pleje til ældre.

6.4. Sammenfatning

I dette kapitel er der blevet opstillet to hovedmodeller samt en enkelt variant for håndtering af kapitalapparatet under konkurrence:

• (traditionelt) kommunalt ejerskab
• (privat) leverandørejerskab
• (varianten) offentligt ejerskab med huslejebetaling

Modellerne er blevet beskrevet, fordele og ulemper er blevet skitseret, og eksempler er givet.

Der er ikke direkte blevet anbefalet en model frem for en anden, da det må afgøres konkret i den enkelte (amts)kommune. Men i det følgende sammenfattes en række forhold, som vil kunne trække i retning af den ene eller anden model.

Konkurrence under udbud

Udbud og eventuel udlicitering af en velfærdsopgave er hidtil sket på relativt korte kontrakter, som fornys med jævne mellemrum for at opretholde konkurrencepresset. Dette trækker klart i retning af offentligt ejer­skab af det immobile kapitalapparatet, således at det kan stilles til rå­dig­hed for rækken af eventuelt skiftende leverandører. Tendensen går imid­ler­tid i retning af længere kontrakter, som sigter på løbende innovation, hvil­ket på teknologisk betingede opgaveområder trækker i retning af le­­ve­ran­dørejerskab af kapitalapparatet - i al fald hvad angår udstyr - og sik­rer rum­melighed i den partnerskabsbaserede kontrakt for løbende hånd­­tering af de immobile aktiver.

Konkurrence og frit valg

Konkurrence og frit valg kræver flere leverandører med tilstrækkelig ka­pa­ci­tet til at betjene de visiterede borgere og give dem en reel valgmulighed. For at få opbygget et velfungerende marked må pengene i højere grad føl­ge borgernes leverandørvalg, hvilket trækker i retning af inddragelse af pri­vate leverandører, som er villige til at investere også i det immobile ka­pi­talapparatet mod fornøden dækning af de dertil svarende ka­pi­tal­om­kost­ninger over taksterne.

Markedsusikkerhed

Udviklingen i den samlede efterspørgsel efter en given type velfærdsydelser afhænger naturligvis af den underliggende demografi, men dertil kom­mer både udviklingen i teknologi og behandlingsmuligheder (især men ik­ke udelukkende på det medicinske område). Og da der er tale om skat­te­finansierede ydelser er det klart op til politisk beslutning, hvad der sam­let set skal stilles til rådighed for borgernes mere eller mindre frie valg. En høj grad af usikkerhed herom trækker i retning af kommunalt ejerskab, da den offentlige myndighed må være nærmest til selv at vurdere disse risikoele­menter, mens private leverandører vil kræve en relativt høj risikopræmie for ejerskab til det immobile kapitalapparat.

Omvendt vil den usikkerhed, der knytter sig til konkurrenceevne og dermed til markedsandel, bedst kunne vurderes af den enkelte leverandør selv, hvilket trækker i retning af leverandørejerskab, som placerer ansvaret for løbende kapacitetstilpasning hos leverandøren. Incitament hertil kan dog også opnås med huslejeordningen, som beskrevet i kapitel 6.2.

Effektivisering gennem optimering af faktorsammensætning

Ikke sjældent kan der hentes effektiviseringsgevinster ved driftsbesparende investeringer i modernisering af lokaler og udstyr og ved hensyntagen til drifts- og vedligeholdelsesudgifter under nybyggeri. For at opnå den optimale sammensætning af produktionsfaktorer skal der tænkes på tværs af drift og anlæg i det nuværende kommunale budget- og regnskabssystem, hvilket trækker i retning af privat ejerskab eller dog en huslejebetaling, som afspejler kommunens kapitalomkostninger ved at stille kapitalapparatet til rådighed for de konkurrerende leverandører – offentlige som private. Afregningsmodellen skal i så fald også omfatter kapitalomkostninger.

Teknologi

En hurtig teknologisk udvikling på det pågældende opgaveområde trækker ydermere i retning af leverandørejerskab. Ikke mindst vil private virk­somheder som leverandører normalt kunne træffe hurtigere investeringsbeslutninger, mens de offentlige beslutningsprocesser er mere træge og kan have svært ved at matche den teknologiske udvikling.

Privat betalte ydelser

Hvis der findes et marked for privat betalte ydelser af samme eller lignende art ved siden af de offentlig finansierede ydelser, og de pågældende private virksomheder inddrages i leverandørkredsen, trækker dette klart i retning af leverandørejerskab. Ved privat ejerskab er der mulighed for at sælge ydelser til andre end den offentlige myndighed, og kapacitetsudnyttelsen kan derved forbedres væsentligt med lavere priser til følge.

Finansiering

Privat låntagning er normalt dyrere end offentlig låntagning og vil således alt andet lige føre til højere priser på de offentligt finansierede velfærdsydelser. Det taler for offentligt ejerskab af kapitalapparatet, medmindre privat ejerskab kan udvise en effektiviseringsgevinst, som modsvarer den højere rente m.m.

Ovenstående omhandler primært valget mellem de traditionelle former for (amts)kommunalt eller privat ejerskab til kapitalapparatet.

Med den i kapitel 6.2. beskrevne variant, hvorefter kommunen bevarer ejerskabet til kapitalapparatet og udlejer bygninger mm til leverandørerne af velfærdsydelser, opnås en del af de effektiviseringsfordele, der knytter sig til privat ejerskab, uden at kommunen behøver at give helt slip på sin kapacitetsstyring og forsyningssikkerhed.

Men hvis kommunen lægger større vægt på at få gennemført en offensiv investeringspolitik gennem ekspansion og/eller fornyelse, og (amts)­kom­munen er villig til at betale for at begrænse sin risiko derved, vil privat ejer­skab være løsningen.