7. Leverandørkreds og leverandørstyring

7. Leverandørkreds og leverandørstyring

Regeringen har med sit moderniseringsprogram indvarslet en ny tid for løsning af de offentlige opgaver gennem øget inddragelse af private leverandører overalt, hvor konkurrencen kan bidrage til at skabe bedre og bil­ligere løsninger for skatteborgernes penge. På de kommunale velfærdsområ­der ses det frie valg som nøglen til en fornyelse, som sætter borgeren i cen­trum med større indflydelse på den individuelle service.

Kommunerne (som overalt i denne rapport også dækker amtskommunerne) har dermed fået et nyt udgangspunkt for sit virke, hvilket er yderligere forstærket af ændringen i den kommunale styrelseslov, som indfører krav om, at enhver kommunalbestyrelse/amtsråd skal fastlægge, gennemføre og rapportere offentligt om sin servicestrategi for valgperioden.

Hermed understreges det overordnede politiske ansvar for stillingtagen til konkurrenceudsættelse af den aktuelle leverandørkreds på de valgte indsatsområder, ligesom der forventes fastlagt en udbudspolitik og kræves politisk stillingtagen til eventuelle udfordringer fra private.

På de store velfærdsområder, som er emnet for denne rapport, vil det især være aktuelt at overveje indførelse af frit valg – også på områder, hvor dette ikke er et lovkrav – og udvide leverandørkredsen til også at omfatte private virksomheder udvalgt efter en udbudsordning eller en godkendelsesordning som beskrevet i henholdsvis kapitel 4 og kapitel 5.

Alt i alt må det forventes, at markedsopbygningen tager fart med afsæt i de mange politiske initiativer, som tages fra centralt og lokalt hold, til nedbrydning af barrierer og fremme leverandørskabelse, jf. nærmere i henholdsvis kapitel 2 og 3.

Inddragelse af private virksomheder i opgaveløsningen på en række store velfærdsområder, der hidtil har været forbeholdt kommunale og selvejende institutioner, vil skabe en meget mærkbar fornyelse i leverandørkredsen, som stiller krav om en tilsvarende – og ganske dybtgående - fornyelse af kommunernes styring af alle deres leverandører på de berørte opgaveområder. Det er emnet for dette kapitel.

7.1. Fornyelse i leverandørstyringen

Inddragelse af private virksomheder i leverandørkredsen indebærer overgang til privatretlige kontraktregler i styring og betaling af de private le­ve­randører. Dette er velkendt fra kommunernes hidtidige køb af varer og tjenesteydelser i den private sektor, herunder fra udlicitering. Her løses en nærmere specificeret kommunal opgave af den af kommunen valgte le­ve­ran­dør på vilkår og i en tidsperiode, som er fastlagt i kontrakten. Konkurren­cen er koncentreret omkring kontraktfornyelsen, hvor der kan finde le­verandørskift sted - så at sige i serie. Indenfor hver kontraktperiode er leverandøren enten kommunal eller privat, og leverandørstyringen tilsvaren­de baseret enten på kommunalretlige eller privatretlige regler for sam­spillet mellem bestiller og udfører. Udbud og udlicitering kræver således, at kommunen behersker begge disse to regelsæt, som er og bliver ganske forskellige, men parterne kan dog bevare hver sine organisationsformer, budget- og regnskabsregler mm, så længe der er tale om seriel – ikke pa­rallel - konkurrence.

Parallel konkurrence

Men forskellene mellem den offentlige og private sektors styringsmetoder, vilkår og kultur sættes helt anderledes under pres, efterhånden som velfærdsopgaverne ønskes løst under frit valg mellem konkurrerende offentlige og private leverandører. Her er erfaringerne sparsomme og udfordringen ganske dybtgående, hvilket regeringen da heller ikke lægger skjul på ved fremhævelse af frit valg som rambukken i den ønskede modernisering af den offentlige sektor.

Frit valg og fair konkurrence om de visiterede brugere forudsætter lige-behandling i såvel udvælgelsen som styringen af de konkurrerende offentlige og private leverandører. Og det lægger op til en reform af kommunens ledelsesmæssige, administrative og økonomiske styring af leverandørkredsen, som gerne skulle hente det bedste fra hver af de konkurrerende sektorer.

Boks 7.1. Firmatiseringsplaner i Søllerød Kommune  

I 2000 indgik Søllerøds Kommunes kontrakt med ISS Care Partner (senere videreført af Care Partner Danmark) om at drive det kommunale plejehjem Frydenholm, men da kontrakten fornylig ophørte, besluttede kommunen at kalkere det bedste af det private arbejdsmarkeds metoder af på kommunens institutioner. ”Med indbygget bonus og bodssystem vil kontrakten ani­mere ledere og ansatte til selv at levere den ønskede kvalitet. Jeg er sikker på, at vi vil opnå en højere grad af jobtilfredshed og tilfredshed blandt beboerne og deres pårørende”, udtaler borgmester Erik Fabrin til Berlingske Tidende den 12. januar 2003. På længere sigt er det meningen, at ikke blot plejehjem, men også daginstitutioner og skoler skal drives som selvstyrende distriktsenheder med eget budget og egen ledelse. ”Byrådet skal sætte standarden og lægge ansvaret ud”, fortsætter borgmesteren.

På den ene side har den offentlige sektor taget ved lære af den leverandørstyring, som kræves i relationerne med de private leverandører ved udlicitering. Kontraktstyring efter den såkaldte bestiller-udfører-model (BUM) har vundet udbredelse indenfor den offentlige sektor, idet det dog efter forholdets natur sker efter offentligretlige regler, hvor det politiske niveau bevarer sin instruksbeføjelse og således kan gribe ind såvel i en konkret sag som i de aftalte bevillinger og øvrige vilkår for leverandørens virksomhed. Hierarkiet består, men udøves kun som en slags sikkerhedsnet mod utilsigtede følger af uddelegeringen eller uforudsete ændringer i de ydre vilkår.

På den anden side har den udvikling i retning af mål- og rammestyring af de offentlige leverandører, som har fundet sted ikke mindst på de borgervendte opgaveområder, klart smittet af på de godkendelseordninger, som nu tegner sig på de sociale fritvalgsområder og som længe har været praktiseret i visse svenske kommuner, jf. boks 7.2. om Nacka Kommune.

I en godkendelsesordning satser det politiske niveau på sine leverandørers kompetence til at levere den ønskede kvalitet til prisen og på de visiterede brugeres interesse i at foretage til- og fravalg. Det privatretlige element kan reduceres til at omhandle afregningsmodellen samt sikre den fornødne registrering af den betalingsudløsende aktivitet og opfyldelsen af øvrige tilskudsbestemmelser til opretholdelse af godkendelsen. Det politiske ansvar løftes gennem fastlæggelse af godkendelseskriterier og det løbende tilsyn, som kan være mere eller mindre tæt og skærpes ad hoc i tilfælde af klager fra brugerne. Til understøttelse af det frie valg vil det endvidere være hensigtsmæssigt at kræve offentlighed omkring de enkelte leverandørers profil og målbare resultater, gerne suppleret med brugerundersøgelser og eksterne evalueringer fra faglig ekspertise.

Boks 7.2.Nacka Kommunes styringsmodel baseret på frit valg

Nacka Kommune er det bedste eksempel på en gennemgribende og konsekvent styringsreform baseret på frit valg, hvilket ikke mindst skyldes, at det politiske flertal har været uændret siden starten for over 10 år siden – og at resultaterne opleves positivt af såvel borgere som politikere. Strategien består i at sætte brugeren i centrum som det vigtigste og i at give leverandørerne et handlingsrum, så service kan udvikles og forandres efter indbyggernes ønsker. Rollefordelingen mellem politikere, centralforvaltning og de konkurrerende offentlige og private leverandører er ændret radikalt, og det samme gælder naturligvis de administrative rutiner, som benyttes i deres indbyrdes relationer. Det frie valg dækker alle de store velfærdsopgaver, hvor det tilstræbes at 95 pct. af de visiterede brugere kan få opfyldt deres første prioritet blandt de af kommunen godkendte leverandører, som betales med en af kommunen udstedt check på den bevilgede ydelse. Visitationen er stram, hvorfor udgifterne har kunnet holdes i ave selv med denne rene efterspørgselsstyring. Selve godkendelsesordningen er meget liberal, idet den ligefrem efterspørger mangfoldighed og giver fri etableringsret baseret på enkle kriterier og generelle retskrav. Til gen­gæld følger kommunen alle sine leverandører tæt, sammenligner udviklingen i kva­li­tet og effektivitet hos egne leverandører indbyrdes og med landsgennemsnittet samt stil­ler om­fattende materiale om leverandørernes profil og resultater til rådighed for potentielle brugere. Kommunen fastlægger full-cost priser fælles for alle leverandører, og der er opbygget et system af interne priser og huslejer, således at intet er gratis. Alle leverandørerne kan frit vælge lokaler ude i byen. Kommunen har valgt at lade de kommunale skoler mm deltage i konkurrencen på lige fod med de private, men ønsker ikke selv at øge bygningskapaciteten. Udlicitering forekommer ikke, da kommunen ønsker at overlade leverandørvalget helt til borgerne.

Den form for kontraktstyring, som har udviklet sig på de traditionelle om­råder for udbud og udlicitering, har vist sig mindre egnet på de bløde vel­færdsområder, hvor en nøje specifikation af kravene til kvalitet mm sjældent er mulig, endsige hensigtsmæssig til fremme af innovation og ef­fek­tivitet.

Tendensen går derfor i retning af mere partnerskabsbaserede relationer ba­seret på tillid og dialog, som minder om det samspil, der normalt fo­re­går mellem forvaltningen og de underliggende institutioner under mål- og rammestyring. Men det er just paradokset, for hensigten er jo at ned­bryde det kommunale monopol (sammenholdet mellem forvaltning og egne in­sti­tutioner med dertil hørende beskyttelse af sidstnævnte) uden at skabe et nyt privat monopol, som kun konkurrenceudsættes med lange mellemrum ved kontraktfornyelse.

Endnu er erfaringerne med offentlig-privat samspil i forskellige former for part­nerskaber meget begrænsede, men det gælder tydeligvis om at finde den rette balance mellem konkurrence og partnerskab. Et sådant samspil kan bedst etableres efter udbud og udlicitering til en enkelt leverandør. Derimod tilsiger kravet om ligebehandling af de parallelle leverandører, at part­nerskabet ikke bør blive for intimt med nogle frem for andre af disse, hvad der i praksis betyder, at det ikke kan blive særlig intimt med nogen af dem.

Det er netop ideen med at basere kommunens leverandørstyring på en god­kendelsesordning, hvor kunsten til gengæld består i at finde den rette ba­lance mellem en juridisk og en økonomisk styring af de parallelle leverandø­rer. Jo flere regler og juridiske sikkerhedsnet der indbygges, jo større tryg­hed for borgere og politikere. Men samtidig bliver der mindre udfoldel­sesmulighed for nyt initiativ i konkurrencen om brugerne og derfor min­dre effekt af de økonomiske incitamenter til leverandørerne.

Afregningsmodeller

Konkurrencen mellem leverandørerne indebærer, at pengene helt eller del­vis følger brugernes frie valg. Under en godkendelsesordning er det kom­mu­nen, der ensidigt fastlægger afregningsmodel og takster fælles for alle le­­verandører, mens afregningsmodel og takster kan afpasses den enkelte le­verandør under en udbudsordning. I begge tilfælde er det op til kommunen at beslutte styrken af de økonomiske incitamenter og de grænser, hvorunder de udspilles i forhold til den enkelte leverandør.

Efter det rene taxameterprincip med pris gange mængde fastlægges en takst for hver ydelsestype og et registreringssystem for opgørelse af antal leverede ydelser af hver type. Det er afgørende, at ydelsestyperne er objektivt mål­bare og klart afgrænsede, så leverandørerne ikke kan snyde på vægten, hvil­ket kan være noget af en tillidssag ikke mindst på sygehusområdet, hvor lægerne selv stiller diagnosen. Samme problemer opstår ikke på de sto­re serviceområder for børn og ældre, hvor den kommunale myndighed forudsættes selv at stå for visitationen og dermed for udmåling af de ydel­ser, som der skal afregnes for hos den leverandør, som den visiterede bru­ger vælger at be­nytte.

Særligt vigtigt er det naturligvis at fastlægge den betalingsudløsende enhed, så den bedst muligt afspejler formålet med den offentlige service på det kon­krete område og fremmer leverandørernes interesse i at nå de ønskede re­sultater. På uddannelsesområdet afregnes således efter gennemførte ek­sa­mener, og på indvandrer- og beskæftigelsesområdet lægger de fremsatte lov­forslag op til en tilsvarende resultatorientering af afregningen med le­ve­randørerne, som ikke længere skal betales efter, hvor mange undervisnings- og vejledningsressourcer der sættes ind, men efter hvor mange bru­gere, der henholdsvis får lært dansk og kommer i arbejde m.m.

Det skal fremhæves, at udvikling af en egnet afregningsmodel ofte er knyt­tet tæt til inddragelse af private leverandører, hvilket umiddelbart in­spi­rerer til indførelse af samme model i afregningen med de konkurrerende offentlige leverandører. Som udgangspunkt er det dog helt op til den en­kelte kommune at styre bevillingerne til egne institutioner mm, og herunder fastlægge i hvilken grad bevillingerne skal følge deres konkurrenceevne under frit valg. Denne fundamentale del af det kommunale selv­styre kan kun fraviges ved lov, således som det senest er sket i lovgivnin­gen om praktisk og personlig bistand, der skaber fair konkurrence for de private leverandører ved at sikre disse samme enhedspris, som de kom­mu­­nale leverandører får i gennemsnit, når alle omkostninger medregnes.

Den rene taxametermodel med en fælles enhedspris for alle leverandører vil være den naturlige løsning under en godkendelsesmodel, som står åben for alle leverandører, som opfylder godkendelseskriterierne.

Men på velfærdsområder, som kræver højt specialiserede kompetencer, vil det formentlig fortsat være hensigtsmæssigt, at leverandørkredsen begrænses og profileres efter specialer med fornøden kernekompetence til sikring af høj kvalitet.

Med en begrænset leverandørkreds kan afregningsmodellen i højere grad skræd­dersys til de lokale markedsforhold og herunder sikre den for kommunen optimale blandingaf plan- og markedsøkonomi. Men det begrænser selvfølgelig tilsvarende den effektivitetsskabende virkning af konkurrencen, som på disse områder først og fremmest går på kvalitet, jf. den nærmere omtale af godkendelses- versus udbudsordninger i kapitel 5.2.

Afregningsmodellen kan f. eks. indrettes med et gulv under og/eller et loft over taxameterbetalingen til den enkelte leverandør, således at kommunen i højere grad selv står for fordelingen mellem leverandørerne. Der skal dog gives plads til, at det frie valg kan udfolde sig og slå tilstrækkeligt i gennem på leverandørernes indtægter til at påvirke deres adfærd.

Som en mild variant af den rene taxametermodel kan kommunen vælge at benytte en kombination af et fast grundtilskud og et aktivitetsbaseret ta­xa­me­tertilskud og derved bidrage til skabelse og overlevelse af de mindste le­ve­randører. Dette kan ikke mindst være nødvendigt til sikring af leverandø­rer til yderkantsområder etc., hvor det faste grundtilskud kan opfattes som betaling for opretholdelse af en slags beredskab til at betjene relativt få og spredte brugere på kompetent vis.

Ud fra et forsigtighedsprincip kan det også være nyttigt med en kontrolleret indførelse af markedskræfter gennem gradvis overgang fra faste til va­ri­ab­le bevillinger – eventuelt suppleret med et loft over den mængde (eller det beløb), som kommunen vil aftage fra hver af sine leverandører. En me­re smidig variant heraf er at indlægge et knæk i afregningen, således at tak­sterne falder, når leveringen overstiger en vis tærskel. Dette vil samtidigt lægge en dæmper på leverandørernes interesse i at skabe efterspørgsel med deres udbud, hvad der især er en velkendt risiko på sygehusområdet.

På de øvrige velfærdsområder, hvor den samlede efterspørgsel kan styres gennem visitation, adgangskriterier og lignende, indebærer indførelse af frit valg ikke samme risiko for, at udviklingen løber løbsk. Alligevel kan der være grund til at holde øje med fordelingen mellem leverandører og eventuelt sætte grænser for de udsving, der kan ske i afregningen med hver enkelt leverandør fra år til år. Dette vil være relevant, hvis kommunen ser en risiko for, at enkelte leverandører løber fra de andre hurtigere, end det er muligt (og ønskeligt) at rette op på kvaliteten eller tilpasse de faste om­kostninger hos de leverandører, som falder bag ud i konkurrencen.

Markedsstyringens konsekvenser

Jo større økonomiske incitamenter, der gives leverandørerne i kampen om markedsandele, jo stærkere medvirker markedskræfterne til at skabe de øn­ske­de resultater: brugerorientering, kvalitet og effektivitet til den fastsatte pris - forudsat naturligvis, at brugerne gør brug af det frie valg og ”flytter” til det bedste tilbud set med den pågældende brugers øjne.

Men markedsstyringen indebærer samtidig en risiko for politisk uønskede konsekvenser, som det er vigtigt at have set i øjnene og i videst muligt omfang taget højde for under den omlægning af kommunens leve­ran­dør­styring, som knytter sig til indførelse af frit valg på et givet opgaveområde, jf. også kapitel 5.3. Tilbuddet om frit valg skal holdes indenfor de grænser, som der er politisk vilje til at bakke op. Derfor er det vigtigt at have afsat ekstrabevillinger til særligt ressourcekrævende brugere, lokalise­ringer og andet, som kommunen ønsker at tilgodese, og at have det klarlagt og indbygget i aftaler og afregningsmodel på forhånd. 

En sådan tydeliggørelse af vilkårene vil samtidigt gøre det lettere at modstå presset for overlevelseshjælp til dårligt fungerende leverandører, som ikke har forstået at tilpasse sig til de givne vilkår. Hvis dette kunne føre til merbevillinger, ville det virke stærkt demoraliserende på hele leverandørkredsen, da pengene principielt kun ville kun­ne hentes ved omfordeling indenfor den samlede udgiftsramme for området, dvs. ved at tage fra de velfungerede leverandører (om nødvendigt med et års forsinkelse).

Hvis konkurrencen er svag, kan der risikeres misbrug af dominerende stilling hos stærke leverandører, som fristes til at springe over, hvor gærdet er lavest og koncentrere sig om de mest profitable kunder – den såkaldte cream skimming, jf. kapitel 5.2. Også dette forhold imødegås bedst ved på forhånd at de­finere opgaverne bredt i udbudsmateriale og godkendelsesbetingelser, forpligte leverandørerne til at betjene både lette og tunge bru­ge­re og læg­ge en gennemsnitstakst til grund for afregningen.

Den optimale styring af et mix af kommunale og private leverandører under frit valg skal således tage højde for såvel opgavens karakter som de lo­kale markedsforhold. Det er ingen enkel sag, hvorfor der må forudses en længerevarende udviklingsproces efter opskriften ”learning by doing”.

7.2. Fornyelse i ejerskab til kapitalapparatet

Kapitalapparatet har altid indtaget en særstilling i den politiske styring af det offentliges virksomhed, hvilket bl.a. finder udtryk i opdelingen i drifts- og anlægsbevillinger med hver sine dispositionsregler. Åbning af leverandørkredsen til også at omfatte private leverandører udfordrer hele det­te system og rejser spørgsmålet om, hvem og hvordan lokalisering, kapacitet og fornyelse af kapitalapparatet bedst kan styres. Svaret kræver en lokal stillingtagen til den rette balance mellem politisk og forretningsmæssig styring. 

Det enkleste er at fortsætte som hidtil, hvorefter kommunen bevarer den fulde beslutningskompetence vedrørende kapitalapparatet og stiller sine byg­ninger og øvrige kapitalapparat gratis til rådighed for gamle som nye le­ve­randører, som forudsættes at løse opgaven indenfor disse fysiske rammer.

 

Boks 7.3. Budget- og regnskabsreform i kommunerne

Der foretages en omlægning af de nuværende udgiftsbaserede (amts)­kom­mu­nale budgetter og regnskaber til omkostningsbaserede budgetter og regn­skaber. Formålet er at for­bed­re mulighederne for at sammenligne om­kostningerne ved den kommunale produktion med private alternativer så­vel som mellem kommunerne indbyrdes. Det nuværende udgiftsbaserede system bygger på en registrering af de di­rek­te udgifter, hvor udgifterne og indtægterne registreres, når de afholdes. Det betyder, at de ”faktiske” ud­gifter eller omkostningerne ved f.eks. at pro­ducere de enkelte kommunale opgaver ik­ke kendes nøjagtigt. Der ta­ges f.eks. ikke højde for nedslidning af produktions-apparatet. Anvendelse af et omkostningsbaseret system kan endvidere give anledning til overvejel­se om, hvorvidt produktionsapparatet (f.eks. ejendomsanvendelsen) er op­timalt sammensat set i forhold til omfanget og karakteren af de opgaver, der skal løses. Med et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem etableres endvide­re et mere dæk­kende regnskab for kommunerne og amtskommunerne, hvor udviklingen i kommu­nale værdier og forpligtelser opgøres systematisk med udgangspunkt i de regnskabsprincipper, der anvendes i andre sek­torer I forbindelse med økonomiaftalen for 2003 med KL og Amtsrådsforeningen er det aftalt at påbegynde regnskabsreformen. Det er således fastsat, at der skal etableres en åbningsba­lance omfattende fysiske aktiver pr. 1. januar 2004. I forlængelse af kommune-aftalen er det aftalt, at omkostningsregistrering, som er indført på forsyningsområderne fra regn­skab 2002, også skal være obligatorisk på ældre- og sygehusområdet fra regnskab 2004.

Det giver klart kommunen et vist styr på leverandørernes kapacitet og lokalisering med et dertil knyttet ansvar for at tage stilling til, i hvilket omfang den vil foretage tilpasninger heri, som respekterer det frie valg – og herun­der i givet fald indskrænke eller nedlægge egne institutioner. Afregningsmodellen skal alene omfatte driftsudgifterne, og det er alene de penge, der flytter sig med de visiterede brugeres leverandørvalg. Modellen er derfor bedst egnet på relativt statiske områder, hvor der ikke forventes større ændringer i aktivitetsomfanget hverken mellem leverandører indbyrdes el­ler samlet set over tid.

Det traditionelle gratisprincip for brug af kommunens kapitalapparat til produktion af velfærdsydelser har generelt den svaghed ikke at lægge op til (samlet) omkostningsbevisthed hverken hos kommunen under budgetteringen eller hos leverandørerne, som ikke har mulighed for at sætte tæring efter næring i deres lokaleforbrug mm endsige incitament til at veks­le mursten med ny teknologi, kloge hoveder mm i deres opgaveløsning.

Det er bl.a. for at rette op på disse forhold, at der er planlagt overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabssystemer i stat og kommuner, hvis vilkår derved bringes bedre på bølgelængde med de regnskabsprincip­per mm, som gælder i den private sektor, jf. boks 7.3.

På opgaveområder, hvor der forudses større dynamik, herunder også begrundet i den teknologiske udvikling, kan fastlåsning til det eksisterende kapitalapparatet være hæmmende for den ønskede udvikling i kvalitet og effektivitet – og dermed pris. Dette taler for at overlade det til leverandø­rerne selv at stille med det fornødne kapitalapparatet og dermed overta­ge ansvaret for de dertil knyttede investeringer. Denne løsning vil dog væ­re forbeholdt private leverandører, men kommunen kan vælge at følge trop ved at tilgodese egne institutioners investeringsbehov til fremme af effektiviteten mod samtidig at stille krav om tilpasninger i deres lokaleforbrug m.m. ved tab af markedsandele.

Ønsker kommunen at bevare ejerskabet til kapitalapparatet af hensyn til forsyningssikkerhed m.m. og selv stå for lokalisering, arkitektur mm af even­tuel kapacitetsudbygning (og indskrænkning), kan det være en fleksibel mellemvej at opkræve husleje (svarende til markedsleje) for brugen, og herunder imødekomme le­verandørernes ønsker om modernisering og tilpasning mod betaling. Under en sådan lejeordning gøres alle leverandører ansvarlige for de fulde om­kostninger og får incitament til at sammensætte produktionsfaktorerne op­timalt, jf. nærmere i kapitel 6.2.

Hvad enten leverandørerne ejer eller lejer kapitalapparatet skal afregningen – i al fald i relation til de private leverandører – tage højde herfor og indregne kapitalomkostningerne i taksterne. Dette er gennemført overalt på de landsdækkende uddannelsesområder gennem de såkaldte bygningstaxametre, mens det ikke er traditionen i de mellemkommunale afregninger vedrørende frit valg på tværs af kommunegrænser, f.eks. på gymnasie- og sygehusområdet (bortset fra lands- og landsdelsspecialer), og heller ikke i det fremsatte lovforslag om dagtilbud til børn på tværs af kommunegrænser.

Afregningen med de private danske og de udenlandske sygehuse i det frie valg efter 2 måneders ventetid må derimod formodes at være baseret på full-cost priser, som samtidigt vil give de offentlige sygehusejere et sammenligningsgrundlag i budget- og planlægning for egne sygehuse fremover. Her er det dog ikke fundet hensigtsmæssigt at indlægge kapitalomkostninger i den aktivitetsbaserede del af bevillingerne, dvs. de penge, som følger med patienterne ud til de sygehuse, som gør en ekstra indsats.

7.3. Fornyelse i de kommunale organisationsformer

I Sverige, hvor der er satset på private leverandører i ca. 10 år, dækker de f.eks. kun op til 10-15 pct. af brugerne på de store serviceområder for børn og voksne, og det vil utvivlsomt tage en årrække at nå dertil fra det nuværende danske udgangspunkt.

Uanset hvor hurtigt det måtte lykkes at få skabt den fornødne markedsop­bygning til at give det frie valg et reelt indhold på landsplan, vil der fortsat være stort behov for kommunale leverandører på de fleste velfærdsområder.

Det er derfor helt afgørende at udvikle organisation og ledelse af de kommunale institutioner mm, så de kan levere den ønskede velfærdsservice så effektivt muligt. Hertil er konkurrenceudsættelsen et virksomt middel – ikke mindst når det som nu introducerer private leverandører med deres an­derledes måde at drive virksomheden på og med deres anderledes for­ventninger til samspillet med det politiske niveau. Al erfaring siger, at den afsmittende virkning er betydelig, hvad angår nedbrydning af gensidige fordomme og opbygning af gensidig respekt for hinandens kompetencer, styrke og svagheder. Blot en enkelt privat virksomhed i leverandørkredsen kan skabe en holdningsændring hos de parallelle kommunale leverandører,som giver gevinst for alle berørte, jf. boks 4.5. om hjemmeplejen i Greve Kommune.

Også forventningerne til samspillet med det politiske niveau og den centrale forvaltning ændres som følge af konkurrencen. Bevidstheden skær­pes omkring de ulige vilkår, der efter forholdets natur bydes kommu­nale og private leverandører, og som kun delvis kan fjernes under de de­mo­kratiske spilleregler som gælder for kommunal forvaltning.

Det betyder dog ikke, at kommunen skal ignorere de kommunale leverandørers behov for at få større dispositionsfrihed som modstykke til det større ansvar for at klare sig i konkurrencen. Tværtimod – for det vil i praksis være afgørende for, om de mange brugere af og ansatte på disse institutioner mm kommer til at opleve bedre ydelseskvalitet og arbejdsmiljø.

Det nytter jo ikke, at konkurrencen skaber forståelse for nødvendigheden af at være serviceorienteret og omkostningsbevidst, hvis institutionen ikke har kompetence og opbakning til at reorganisere og udvikle det professionel­le arbejde, ansætte og afskedige nøglepersoner, afskaffe arbejdstidsnor­mer og belønne resultater, indføre ny teknologi, tilpasse lokaleforbruget etc. – alt sammen med udsigt til at klare sig eller risikere at bukke under i kon­kurrencen.

Indførelse af taxameterafregning vil hurtigt gøre sidstnævnte perspektiv klart for alle berørte og skabe større omstillingsparathed. Men gennemslag på effektiviteten forudsætter råderum til handling for den daglige ledelse af de pågældende enheder, som må afgrænses i en slags resultatcentre med et selvstændigt driftsansvar til at drive virksomheden på markedslignende vilkår. Dette vil i mange tilfælde bryde med den herskende selvopfattelse i de pro­fessionelle miljøer, men skepsis overvindes normalt i takt med oplevelsen af at bestemme selv og at klare udfordringen. Erfaringsmæssigt vil de færreste ønske at veksle friheden tilbage igen til trygheden i de traditionelle institutionsrammer.

Når kommunen beslutter at udbyde en opgave, tages der samtidig stilling til, om den hidtidige kommunale leverandør skal have mulighed for at af­gi­ve kontrolbud og eventuelt fortsætte som in-house leverandør på nye, markedstestede vilkår, eller om opgaven i alle tilfælde ønskes udliciteret. Beslutningen skal naturligvis ske under hensyntagen til eventuelle regler i sektorlovgivningen (f.eks. de særlige krav til udbud efter den sociale servicelovs § 75 e) og udmøntes i respekt af de almindelige konkurrenceretlige regler om ligebehandling m.m.

Tilsvarende må der tages stilling til de eksisterende kommunale leverandørers mulighed for at fortsætte på lige fod med de private leverandører, når kommunen ønsker at etablere frit valg mellem parallelle leverandører. Det kunne ikke mindst være motiveret af behovet for forsyningssikkerhed i et tyndt marked med få private leverandører – eller simpelthen i tillid til konkurrencedygtigheden af den allerede opbyggede kompetence hos egne institutioner m.m.

I givet fald vil det være hensigtsmæssigt at lade konkurrencen om brugerne gå hånd i hånd med større frihedsgrader i resultatcentre som beskrevet ovenfor – og eventuelt overveje yderligere reorganisering som skitseret nedenfor.

Under forberedelse af frit valg er det således vigtigt, at der tages politisk stilling til den ønskelige grad af uddelegering og eventuel beskyttelse samt ikke mindst til sanktioner overfor kommunale leverandører, som ikke magter at tilpasse ressourceforbruget til konkurrenceevnen. Skatteyderne vil jo skulle dække eventuelle underskud og tab på fejlslagne investeringer, hvad der nødvendigvis må have konsekvenser for den ansvarlige ledelse, hvis systemet skal virke.

I Sverige blev inddragelsen af private leverandører ledsaget af en bølge af omlægninger af de offentlige leverandører til en tilsvarende organisationsform – den såkaldte ”bolagisering”.Bolag (AB) svarer i princippet til selskaber (A/S), hvilket har som konsekvens, at de offentligt ejede bolag i princippet følger samme regnskabsprincipper mm, som de privat ejede bolag, opererer under begrænset ansvar og er frigjort fra løbende politisk indblanding i driften.

Det skal straks tilføjes, at alle bolag, som varetager overvejende skattefinansierede opgaver, naturligvis er underlagt en overordnet politisk styring – og livline - afpasset efter formålet.

I virkeligheden er billedet således langt mere nuanceret og differentieret efter karakteren af de opgaver, som varetages af de offentlige bolag, hvoraf nogle har et rent kommercielt sigte og modnes med henblik på privatisering, mens andre varetager offentlige opgaver med et mere ideelt sigte på et forretningsmæssigt grundlag – med eller uden frasalg for øje. Eksempel­vis er de fem store Stockholmske sygehuse omdannet til bolag og et af dem (S:t. Göran) er frasolgt.

Missionen for de offentlige bolag er dog sjældent at maksimere overskud og kapitalværdi, men at tjene det pågældende formål og levere de politisk ønskede ydelser bedst muligt for de bevilgede midler. I disse bolag er be­sty­relserne typisk sammensat blandt interessenterne på området og således mo­tiveret for at skabe mest muligt værdi for pengene.

En række af disse bolag minder derfor snarere om den danske model for selvejende uddannelsesinstitutioner, hvor de offentlige tilskud er bundet til anvendelse efter formålet, hvilket er bestyrelsens ansvar. Staten indskyder eventuelt en egenkapital i form af bygninger mm, men hæfter ikke for eventuel gæld, og en eventuel formue hjemfalder til statskassen, når formålet ophører. Lån finansieres eksternt, men større investeringer skal forelægges de bevilgende myndigheder.

Det udstrakte selvstyre er baseret på en klar kompetencefordeling (lovhjemlet) og udøves inden for rammerne af en begrænset godkendelsesord­ning med tilhørende taxameterafregning, som er tilrettelagt til understøttel­se af konkurrencen på kvalitet og resultater. Selvejemodellen, som ligger in­denfor den danske tradition på hele det frie og frivillige område, kunne og­så tænkes at være relevant på flere kommunale velfærdsområder med frit valg.

Det svenske eksempel kunne mere direkte inspirere til at omdanne egnede kommunale institutioner til 100 pct. kommunalt ejede aktieselskaber for der­­ved at ruste dem til at fungere på markedsvilkår. Et sådant selskab ville være skabt til at sætte fokus på den offentlige kerneopgave, og det ville ik­ke lovligt kunne kaste sig ud i andre kommercielle aktiviteter. I den for­stand er modellen ren og består alene i en reorganisering, som ikke flytter hegnspæle mellem den offentlige og den private sektor.

Alligevel har A/S modellen ikke hidtil været anset for anbefalelsesværdig, idet udskillelsen fra det ordinære kommunale styrelsessystem svækker den direkte demokratiske kontrol og lægger afstand til den løbende opgavevaretagelse. Det er den pris, der i følge sagens natur må betales, såfremt opgavevaretagelsen ønskes lagt ind i den samme organisatoriske ramme, som der generelt drives virksomhed under i Danmark, og som derfor vil holde sit indtog i den kommunale verden i takt med, at det lykkes at ind­drage private aktieselskaber i løsningen af de kommunale opgaver.

Etablering af 100 pct. kommunalt ejede aktieselskaber ville kræve enten særskilt lovhjemmel i den pågældende sektorlovgivning eller en mere generel lovhjemmel, hvorefter kommunerne i højere grad selv kunne bestemme, hvilken organisationsform de finder mest hensigtsmæssig på hvert af de opgaveområder, som de er ansvarlige for.

Som reglerne er i dag vil kommunerne (udenfor forsyningsområder mm) kun kunne deltage i offentlig-private selskaber ved at afgive den bestemmende indflydelse, selv hvor selskabet har et kommunalt formål og alene varetager kommunale opgaver som forudsat ovenfor.

Hvis selskabets aktiviteter derimod bygger videre på enten videreudvikling af kommunalt know-how eller salg af varer og tjenester baseret på kommunalt know-how, så kan der drives forretning inden for rammerne af L384 og skabes synergi mellem de offentlige og de private kompetencer, jf. nærmere i kapitel 3.7.

Udskillelse i et offentlig-privat selskab kan bl.a. være et praktisk skridt på vejen til frasalg af en kommunal enhed, men er ikke relevant, hvis kommunen ønsker at bevare fuld kontrol, f.eks. for at kunne råde over en pålidelig forsyningskapacitet og sikre, at lokalpolitiske hensyn tilgodeses – ikke mindst hvad angår køb, salg og byggeri.

Set i forhold til de først skitserede in-house resultatcentre vil en udskillelse – være sig i aktieselskaber eller selvejende institutioner begge med begrænset ansvar – klart lægge større afstand til den daglige drift og til kommunens kasse. Selvstyret matches af en mindre beskyttelse i konkurrencen, hvilket tilsammen befordrer en hurtigere omstilling til en mere service- og om­kostningsbevidst virksomhed – i al fald at dømme efter de statslige er­faringer fra lignende omlægninger.

Heri ligger hovedargumentet for at overveje muligheden af at tillade nye organisationsformer for konkurrenceudsat kommunal opgavevaretagelse.

Det forudsættes at være op til kommunalbestyrelse og amtsråd selv at be­stemme, om effektiviseringspotentialet på et konkret opgaveområde er til­strækkeligt til at give slip på den løbende demokratiske kontrol med op­ga­vevaretagelsen – helt på linie med stillingtagen til spørgsmålet om konkurrenceudsættelse.

Den politiske styring kan ikke erstattes af markedsstyring, men indførelse af det frie valg kan virke som en aflastning af det politiske niveau ved at udlægge nogle af beslutningerne til brugerne selv og andre til leverandørerne med det sigte, at den enkelte bruger bliver betjent bedst muligt indenfor de politisk afstukne rammer og vilkår. Kommunalbestyrelsen kan herefter koncentrere sig om den overordnede ledelsesopgave, hvortil også hører at organisationsudvikle kommunens virksomhed og sikre det op­timale samspil mellem den centrale forvaltning og den mest kompetente leverandørkreds, som markedet kan byde på til gavn for kommunens bor­gere.