5. Offentlige finanser og finanspolitik

5. Offentlige finanser og finans­politik

Overskuddet på den offentlige saldo skønnes at udgøre 16,6 mia.kr. i 2003 svarende til 1,2 pct. af BNP. I 2004 skønnes overskuddet på den offentlige saldo at udgøre 18,7 mia.kr. svarende til 1,3 pct. af BNP. I 2002 tages udgangspunkt i et overskud på 1,7 pct. af BNP, på baggrund af nye skøn for niveauet for personskatter, baseret på en opregning af de til dato foretagne årsopgørelser, jf. afsnit 5.3. Det er ca. 0,3 pct. enheder mindre end Danmarks Statistiks seneste skøn.

Den offentlige sektors strukturelle saldo forbedres fra 1,6 pct. af BNP i 2002 til 2,0 pct. af BNP i 2003. I 2004 udgør den offentlige sektors strukturelle saldo 1,7 pct. af BNP. Personskattenedsættelser medfører en lavere strukturel saldo i 2004, som delvist modsvares af et lavere renteudgiftstryk.

Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 54,4 pct. af BNP i 2002 til 53,2 pct. af BNP i 2004, hvilket særligt skyldes et lavere renteudgiftstryk, men også faldende subsidie-, forbrugs- og investeringstryk.

Skattetrykket forventes at falde til 48,1 pct. af BNP i 2004. Selskabsskatte- og afgiftstrykket falder både i 2003 og 2004, mens skatteaftalen bidrager til et fald i personskattetrykket på 0,5 pct.enheder i 2004. I modsat retning trækker, at provenuet fra pensionsafkastskatten ventes forøget efter et meget lavt provenu i perioden 2001-2003 særligt som følge af faldende aktiekurser.

Finanslovforslaget for 2004 og aftaler om kommunernes og amternes økonomi for 2004 medfører en finanseffekt på 0,4 pct. af BNP. Det indebærer, at både den økonomiske politik – særligt som følge af personskattenedsættelser – og virkninger af rentefaldet har en markant positiv aktivitetsvirkning fra begyndelsen af 2004 og derved bidrager til at øge beskæftigelsen og nedbringe ledigheden.

ØMU-gælden skønnes at falde fra 45,5 pct. af BNP i 2002 til godt 41 pct. af BNP i 2004. Nedbringelsen af ØMU-gælden og den offentlige sektors strukturelle saldo er på linje med de krav, der stilles for at sikre finanspolitikkens holdbarhed.

5.1. Den offentlige saldo og gæld

På baggrund af den nye vurdering af forløbet i samfundsøkonomien og i de offentlige finanser skønnes overskuddene på de samlede offentlige finanser at udgøre 16,6 mia.kr. i 2003 og 18,7 mia.kr. i 2004, jf. tabel 5.1 De skønnede overskud svarer til henholdsvis 1,2 pct. af BNP i 2003 og 1,3 pct. af BNP i 2004.

Tabel 5.1. Oversigt over den offentlige saldo og gæld

 

	1999	2000	2001	2002	2003		2004
	Mia.kr.
Den offentlige saldo1).	38,8	31,7	36,6	26,6		16,6		18,7
Saldoen fordelt på delsektorer:
Stat og kommuner	22,1	12,4	14,6	12,9		3,0		5,8
Sociale kasser og fonde1)	16,7	19,3	22,1	13,7		13,6		12,9
	Pct. af BNP
Den offentlige saldo1)	3,2	2,5	2,8	2,0		1,2		1,3
De samlede udgifter	55,4	53,8	54,2	54,4		54,0		53,2
Heraf nettorenteudgifter	2,3	1,8	1,4	1,4		1,1		1,0
De samlede indtægter,1) 2) heraf:	58,6	56,3	57,0	56,3		55,2		54,5
Skatter1)2)	51,5	49,5	49,8	49,2		48,5		48,1
Andre indtægter	7,1	6,8	7,2	7,1		6,7		6,5
Den strukturelle saldo1)3)	1,5	2,1	2,3	1,6		2,0		1,7
ØMU-gæld i mia. kr.	639,7	606,3	601,4	621,6		603,8		606,5
Do. i pct. af BNP	53,0	47,3	45,4	45,5		42,7		41,2
Statsgæld i mia. kr.	561,7	538,3	514,1	520,6		529,2		536,3
Do. i pct. af BNP	46,5	42,0	38,8	38,1		37,5		36,4

1) I 1999-2001 indgår Særlig Pensionsopsparing (SP) med indbetalinger svarende til ca. ½ pct. af BNP. Den enkelte indbetaler vil få godskrevet egne indbetalinger fuldt ud i 2001, men først fra og med 2002 bliver SP-indbetalingerne regnet som privat opsparing i nationalregnskabet.

2) Provenuet for personskatter og arbejdsmarkedsbidrag i 2003 og 2004 er baseret på nye skøn for niveauet i 2002, der er lavere end Danmarks Statistiks opgørelse af provenuet i 2002.

3) Beregnet med afsæt i en lavere faktisk saldo i 2002 end opgjort af Danmarks Statistik som følge af nye oplysninger for provenuet fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag i 2002.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Den seneste opgørelse fra Danmarks Statistik viser et offentligt overskud i 2002 på 26,6 mia.kr. eller knap 2 pct. af BNP i 2002. Nye oplysninger om niveauet for personskatter og arbejdsmarkedsbidrag baseret på foreløbige beregninger med udgangspunkt i de til dato foretagne årsopgørelser indikerer imidlertid et lavere provenu i 2002 end i Danmarks Statistiks opgørelse, jf. også afsnit 5.3. Isoleret set kunne det pege i retning af, at overskuddet i 2002 er overvurderet med knap 0,3 pct. af BNP, dvs. et korrigeret niveau på ca. 1,7 pct. af BNP.

I 2003 og 2004 er niveauet for personskatter mv. opgjort med udgangspunkt i nye skøn for provenuet i 2002. På den baggrund kan svækkelsen af de offentlige finanser fra 2002 til 2003 opgøres til ca. 0,5 pct.enheder af BNP, jf. figur 5.1.

Figur 5.1. Forringelse af den offentlige saldo fra 2002-2003

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1) Nye oplysninger om niveauet for provenuet fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag i 2002 peger isoleret set i retning af, at det offentlige overskud i 2002 kan være overvurderet med i størrelsesordenen 0,3 pct. af BNP.

Kilde: Egne beregninger.

Reduktionen af overskuddet fra 2002 til 2003 skønnes at være konjunkturelt betinget. Et beregnet omslag i outputgabet bidrager således til en saldoforringelse på 0,7 pct.enheder af BNP, mens øvrige konjunkturforhold, herunder forløbet i selskabsskatteprovenuet, og engangsforhold mv. bidrager til en saldoforringelse på ca. 0,2 pct.enheder af BNP fra 2002 til 2003.

I modsat retning trækker en forbedring af den offentlige sektors strukturelle saldo på 0,4 pct.enheder af BNP fra 2002 til 2003, hvilket primært skyldes en reduktion i nettorentebetalingerne som følge af gældsafviklingen samt i mindre omfang finanspolitikken. Det beregnede niveau for og omslag i den strukturelle saldo er behæftet med usikkerhed.

De offentlige overskud er nedjusteret med knap 1½ mia.kr. i 2003 og med knap 3 mia.kr. i 2004 sammenlignet med skønnet i maj 2003, jf. også Budgetoversigt 2, august 2003.

Nedjusteringen i 2003 skyldes navnlig et forventet lavere provenu fra personskatter mv. og arbejdsmarkedsbidrag i lyset af blandt andet den lavere beskæftigelse. Dertil kommer en opjustering af udgifterne til A-dagpenge som følge af et højere skøn for ledigheden. En mere afdæmpet vækst i privatforbruget, herunder især bilkøbet, end ventet i maj bidrager endvidere til en nedjustering af provenuet fra moms og afgifter.

I 2004 skal nedjusteringen af overskuddet ses i sammenhæng med, at justeringerne af de offentlige indtægter og udgifter i 2003 bærer over i 2004 blandt andet som følge af en nedjustering af beskæftigelsen og en opjustering af ledighedsniveauet.

Nedjusteringen af de offentlige overskud i 2003 og 2004 i forhold til majvurderingen kan desuden henføres til en opjustering af det offentlige forbrug med 1 mia.kr. i begge år, jf. afsnit 5.2.

I modsat retning trækker en opjustering af provenuet fra pensionsafkastskatten med godt 2¾ mia.kr. i 2003 og godt 1 mia.kr. i 2004 blandt andet som følge af et lavere omfang af fremførte underskud fra tidligere år end ventet samt et højere forventet obligationsafkast.

I 2004 forbedres den offentlige saldo isoleret set med godt 1¼ mia.kr. sammenlignet med majvurderingen som følge af en nedjustering af udgifterne til indkomstoverførsler. Nedjusteringen kan blandt andet tilskrives en lavere satsreguleringsprocent, der er fastsat til 2,9 pct., hvor der i maj blev skønnet 3,3 pct. Til nedjusteringen bidrager desuden ændrede udgiftsskøn samt budgetterede lavere udgifter som følge af blandt andet justeringer på dagpenge- og kontanthjælpsområdet som led i indsatsen for at få flere i beskæftigelse.

Den offentlige ØMU-gæld skønnes at falde fra 45½ pct. af BNP i 2002 til godt 41 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.1. ØMU-gælden er opgjort som en bruttogæld, der primært omfatter statens og kommunernes obligationsgæld. Dog bliver der i opgørelsen korrigeret for beholdninger af statsobligationer i de offentlige delsektorer.

5.2. De offentlige udgifter

Det samlede offentlige udgiftstryk skønnes at udgøre 54,0 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 5.2. Der forventes et fald i det samlede udgiftstryk fra 2002 til 2003 på 0,4 pct.enheder, hvilket skyldes et forventet fald i renteudgiftstrykket. I 2004 skønnes det samlede offentlige udgiftstryk at falde med yderligere 0,8 pct.enheder til 53,2 pct. af BNP som følge af fald i de fleste udgiftsposter.

Tabel 5.2. De offentlige udgifters sammensætning

 

	1999	2000	2001	2002	2003	2004
	Pct. af BNP
Offentlige udgifter (udgiftstryk)	55,4	53,8	54,2	54,4	54,0	53,2
Primære udgifter	50,7	49,5	50,2	50,7	50,7	50,1
Offentligt forbrug	25,8	25,3	25,9	26,3	26,1	26,0
Offentlige investeringer	1,7	1,7	1,9	1,8	1,7	1,7
Indkomstoverførsler	17,8	17,3	17,3	17,5	17,8	17,5
Subsidier	2,3	2,2	2,1	2,2	2,1	2,0
Renteudgifter	4,8	4,3	4,0	3,7	3,3	3,1

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

I 2002 voksede forbrugstrykket med 0,4 pct.enheder til 26,3 pct. Nye tal for det offentlige forbrug i 2002 fra Danmarks Statistik viser, at der i amter og kommuner har været en større vækst i forbruget i 2002 end ventet på baggrund af Danmarks Statistiks hidtidige opgørelse, der lå til grund for majvurderingen. Realvæksten i det samlede offentlige forbrug er opgjort til 2,1 pct. i 2002. Der skønnes et fald i det offentlige forbrugstryk fra 2002 til 2004 som følge af aftagende real vækst i det offentlige forbrug og tiltagende vækst i den samlede økonomi.

Skønnet for det offentlige forbrug i 2003 er som i majvurderingen baseret på finansloven for 2003 og den yderligere information om udgiftsudviklingen, der foreligger i form af de ministerielle rammeredegørelser, samt de kommunale budgetter for 2003. I forhold til majvurderingen er det nominelle offentlige forbrug justeret op med 1 mia.kr. i 2003. Opjusteringen vedrører fortrinsvist reguleringer som følge af afvigelser i pris- og lønudviklingen i forhold til det forudsatte forløb på aftaletidspunktet i juni 2002. De nye tal for det offentlige forbrug i 2002 afspejler, at den samlede forudsatte forbrugsvækst i 2002 og 2003 er blevet realiseret i 2002, og i lyset heraf nedjusteres realvæksten til -0,2 pct. i 2003.

For 2002 og 2003 skønnes der samlet set fortsat en realvækst i det offentlige forbrug på 2 pct. eller knap 1,0 pct. i gennemsnit pr. år.

Med afsæt i finanslovforslaget og kommuneaftalerne for 2004 skønnes det offentlige forbrug at vokse med 0,7 pct. som forudsat i majvurderingen. Vækstrammen er udmøntet på de kommunale serviceområder, herunder sygehuse, sundhed, uddannelse og socialområdet. Sammenholdt med majvurderingen er det nominelle offentlige forbrug opjusteret med 1 mia.kr. i 2004 i medfør af kommuneaftalerne for 2004, jf. også ovenfor.

I lyset af den ændrede profil for væksten i det offentlige forbrug skønnes nulvækst i den offentlige beskæftigelse i 2003, hvor der i maj blev skønnet en vækst på 3.000 personer i 2003. Den offentlige beskæftigelse skønnes dermed at være omtrent uændret i resten af 2003 i forhold til 1. kvartal 2003, hvor der ifølge nationalregnskabet var en mindre stigning fra 4. kvartal 2002. I 2004 skønnes en vækst i beskæftigelsen på 3.000 personer på linje med skønnet i maj.

De offentlige investeringers andel af BNP udgør 1,9 pct. i 2001,1,8 pct. i 2002 og skønnes at udgøre 1,7 pct. i 2003 og 2004. Den aftagende investeringskvote skal ses i sammenhæng med det ekstraordinært høje investeringsniveau i 2001, der navnlig vedrører investeringer i folkeskolen. På baggrund af finanslovforslaget for 2004 og aftalerne om den kommunale økonomi i 2004 skønnes de offentlige investeringer at vokse med 2 pct. i 2004 som forudsat i majvurderingen.

Udgifterne til indkomstoverførsler er forøget fra 17,3 pct. i 2001 til 17,5 pct. af BNP i 2002, hvilket skal ses i sammenhæng med væksten i antal overførselsmodtagere på ca. 14.400 personer. I 2003 skønnes indkomstoverførslernes andel af BNP at stige yderligere til 17,8 pct. navnlig i lyset af udgifterne til A-dagpenge mv. som følge af det lidt højere ledighedsskøn. I forlængelse heraf bidrager et forventet fald i ledigheden fra 2003 til 2004 til en reduktion af indkomstoverførslernes andel af BNP. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2001 og 2002, er der fastlagt en satsregulering af overførslerne på 3,2 pct. i 2003 og på 2,9 pct. i 2004.

Målt i forhold til BNP skønnes et svagt fald i subsidierne fra 2002 til 2004, hvilket blandt andet kan henføres til forudsatte reduktioner af statslige tilskud på finansloven for 2003 og finanslovforslaget for 2004.

Der forventes fortsat faldende renteudgifter som andel af BNP fra 2002 til 2004 i lyset af faldende gæld og lavere rentesatser.

I Budgetoversigt 2, august 2003, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.

5.3. De offentlige indtægter

Danmarks Statistiks seneste offentliggjorte tal viser et skattetryk på 49,2 pct. i 2002, jf. tabel 5.3. Fremskrivningen af skatteindtægterne indebærer en reduktion af skattetrykket, således at niveauet for skattetrykket i 2004 forventes at udgøre 48,1 pct.enheder.

Tabel 5.3. De offentlige indtægters sammensætning

 

	1999	2000	2001	2002	2003	2004
	Pct. af BNP
Offentlige indtægter.	58,6	56,3	57,0	56,3	55,2	54,5
Skattetryk	51,5	49,5	49,8	49,2	48,5	48,1
Personskatter mv.1)	22,3	22,3	22,5	22,5	22,2	21,7
AM-bidrag	4,5	4,4	4,5	4,5	4,5	4,5
Selskabsskatter	3,0	2,4	3,1	2,8	2,7	2,6
Pensionsafkastbeskatning	1,2	0,7	0,0	0,1	0,2	0,6
Moms	9,9	9,7	9,7	9,7	9,7	9,7
Afgifter og indirekte skatter	8,5	7,7	7,8	7,9	7,6	7,4
Øvrige skatter2)	2,1	2,3	2,2	1,7	1,6	1,6
Renteindtægter	2,5	2,5	2,6	2,3	2,2	2,1
Øvrige indtægter3)	4,7	4,4	4,6	4,9	4,5	4,3

1) Personskatter mv. indeholder: Kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægt­­afgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.

2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (ordinært ATP-bidrag, bdrag til Særlig Pensionsopsparing i perioden 1999 til 2001, A-kassebidrag og efterlønsbidrag).

3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner.

Kilde: Danmarks Statistik for årene 1999-2002 og egne beregninger for 2003 og 2004.

Det blev noteret i Økonomisk Redegørelse i maj, at det offentliggjorte skatteprovenu fra personskatter og AM-bidrag for 2002 var ekstraordinært højt. Siden majvurderingen har Danmarks Statistik opjusteret personskatter og AM-bidrag med 2½ mia.kr., hvilket fremgår af Statistiske Efterretninger, Offentlige Finanser, fra primo juni 2003. Disse skøn er baseret på oplysninger fra de fortrykte selvangivelser samt det centrale oplysningsseddelregister.

De nyeste oplysninger om niveauet for personskatter og AM-bidrag baseret på beregninger fra Skatteministeriet vedrørende de til dato slutlignede selvangivelser, viser umiddelbart et provenufald i 2002 på knap 1 mia.kr. sammenlignet med skønnet i majvurderingen. Benyttes disse nyeste oplysninger medfører det isoleret set en nedjustering af skattetrykket for 2002 med 0,3 pct.enheder i forhold til de seneste offentliggjorte provenuskøn for 2002. Skattetrykket kan på baggrund heraf opgøres til 48,9 pct.[1] Den forventede reduktion i skattetrykket fra 2002 til 2004 udgør dermed ca. 0,8 pct.enheder, jf. tabel 5.4.

Personskatterne bidrager med en reduktion i skattetrykket på 0,5 pct.enheder i 2004, hvilket kan henføres til aftalen om nedsættelse af skat på arbejdsindkomst i henhold til skatteaftalen. Skattenedsættelsen består af to elementer. For det første forhøjes bundfradraget i mellemskatten ekstraordinært med 12.000 kr. årligt fra 2004 frem til 2007. For det andet indføres i 2004 et beskæftigelsesfradrag på 2,5 pct. af arbejdsindkomsten med et loft svarende til den nye mellemskattegrænse. Skattenedsættelsen medfører umiddelbart et provenutab på 5,7 mia.kr. i 2004, stigende til 9,6 mia.kr. i 2007.

Tabel 5.4. Ændring i skattetrykket i 2002-2004

 

	20021)	2003	2004
	Pct.enhed af BNP
Skattetryk	48,9	48,5	48,1
Ændring i skattetryk		-0,4	-0,4
Heraf: Personskatter mv.		0,0	-0,5
AM-bidrag		0,0	0,0
Selskabsskatter		-0,2	-0,1
Pensionsafkastbeskatning		0,2	0,4
Moms		0,0	0,0
Afgifter og indirekte skatter		-0,3	-0,2
Øvrige skatter		0,0	0,0

Anm.: Se tabel 5.3.

1) Tallene for 2002 er baseret på nye oplysninger om personskatter og AM-bidrag med udgangspunkt i en opregning af de til dato foretagne årsopgørelser.

Kilde: Egne beregninger.

Selskabsskatten bidrager med et fald i skattetrykket på 0,2 pct. af BNP i 2003, og yderligere 0,1 pct. i 2004. Faldet i indtægterne fra selskabsskatten skal primært ses i sammenhæng med en gradvis tilbagevenden til et mere normalt niveau for selskabsskatterne i forhold til det ekstraordinært høje niveau i 2001.

Fald i bilkøbet samt afskaffelsen af arbejdsmiljøafgiften er de væsentligste bidrag til faldet i skattetrykket fra afgifter og indirekte skatter med 0,3 pct.enheder i 2003. Det skal bemærkes, at ekstraordinært store stigninger i bilpriserne fremover ikke vil kunne bidrage til at øge afgiftsprovenuet fra registreringsafgiften. Dette skyldes aftalen om den afgiftsmæssige neutralisering af eventuelle ekstraordinære stigende bilpriser, jf. kapitel 3.

Nedsættelserne af afgifterne på spiritus, cigaretter og sodavand – som følge af bortfaldet af 24-timers reglen – samt forventning om generel lav vækst i afgiftsgrundlaget medfører en yderligere reduktion af afgiftstrykket på cirka 0,2 pct. af BNP fra 2003 til 2004.

I 2003 og navnlig 2004 modvirkes faldet i skattetrykket af øgede indtægter fra pensionsafkastskatten med samlet set 0,6 pct.enheder. På baggrund af udsigterne for den internationale økonomi og udviklingen i den forløbne del af året forudsættes aktieafkastet i 2003 og 2004 at ligge over det historiske gennemsnit, mens obligationskurserne omvendt ventes at falde i løbet af 2004 i takt med stigende rente. Herudover er den fremførte negativ skat vedrørende 2001 og 2002 lavere end hidtil forventet, hvorfor der budgetteres med et provenu fra pensionsafkastskatten i 2003 på 0,2 pct. af BNP. I 2004 forventes provenuet at stige yderligere til 0,6 pct. af BNP.

Udsving i skattetrykket som følge af udsving i skatteindtægterne fra selskabsskatter, personskatter og særligt pensionsafkastskatten kan være ganske betydelige. Det skyldes ændringer i skattegrundlagets sammensætning og er uafhængigt af skattestoppet. Skattestoppets nominalprincip indebærer, at skattetrykket vil falde svagt over tid som følge af fastfrysningen af punktafgifterne og ejendomsværdiskatten. Men det udelukker ikke, at det samlede skattetryk vil kunne stige i et givet år. Også afgiftstrykket kan stige – til trods for fastfrysning af satserne – i en periode, hvor f.eks. privatforbruget og især bilkøbet vokser kraftigere end BNP.

5.4. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning

Finanslovforslaget og aftalerne om kommunernes og amternes økonomi for 2004 medfører en finanseffekt på 0,4 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.5. Aktivitetsbidraget skyldes særligt, at beskæftigelsesfradraget og forhøjelsen af bundgrænsen for mellemskatten i medfør af skatteaftalen mellem regeringen og Dansk Folkeparti indfases fra 2004. Beskatningen reduceres for at styrke arbejdsudbuddet.

Den økonomiske politik – inklusive modelberegnede virkninger af økonomisk politik i de foregående år – giver et anslået bidrag til BNP-væksten med 0,2 pct. i 2004. Rentefaldet i lyset af den internationale afmatning bidrager tilsvarende til at øge væksten mærkbart i 2004. Det skal understreges at de beregnede virkninger på vækst af tidligere års finanspolitik og renteændringer er forholdsvis usikre.

Tabel 5.5. Bidrag til BNP-vækst

 

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004
	Pct.
BNP-vækst	3,0	2,5	2,6	2,9	1,4	2,1	1,4	2,3
Et-årig finanseffekt	-0,4	0,0	0,2	-0,1	0,5	0,3	-0,1	0,4
Flerårige virkninger, heraf:	Pct.enheder
Økonomisk politik.	-0,7	-1,2	-1,1	-1,1	-0,2	-0,1	-0,3	0,2
- Flerårig finanseffekt	-0,7	-0,8	-0,5	-0,6	0,2	0,1	-0,3	0,2
- Opsparingsvirkninger mv.	0,0	-0,4	-0,6	-0,5	-0,4	-0,2	0,0	0,0
Stedfundne renteændringer1)	1,0	1,0	1,1	0,8	-0,1	0,3	0,5	1,0
Andre forhold	2,7	2,7	2,6	3,2	1,7	1,8	1,1	1,0

Anm.: Den flerårige finanseffekt er virkningen på væksten fra finanspolitiske ændringer i både det pågældende og de forudgående år.

1) Opgjort som de isolerede virkninger på væksten af renteudviklingen fra 1993 og frem til primo august 2003. Der er i beregningen ikke indregnet effekten af, at en stigende del af nye huslån optages som flekslån.

Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.

Det beregnede outputgab er mindsket siden 1998. I 2003 skønnes outputgabet at blive negativt. Det betyder, at der er mere plads til en højere vækst i 2004, herunder vækstbidrag fra den økonomiske politik og virkninger af stedfundne renteændringer. Det skønnes, at outputgabet indsnævres til et svagt negativt outputgab i 2004, jf. figur 5.2a.

Tiltag som kunne forventes at øge efterspørgslen yderligere, ville først virke, når ledigheden igen begynder at falde og ville dermed falde oven i et de positive aktivitetsvirkninger af finanspolitikken fra begyndelsen af 2004.

Den moderate BNP-vækst i konjunkturårene skal udover afdæmpet vækst i efterspørgslen ses i sammenhæng med, at vækstpotentialet begrænses af aftalte arbejdstidsforkortelser, og at ledigheden ikke varigt kan bringes væsentligt ned med de gældende strukturer på arbejdsmarkedet. En vækst, der ligger mærkbart over 2 pct., må derfor – under forudsætning om en gennemsnitlig produktivitetsvækst – forventes at skærpe kapacitetspresset i dansk økonomi, hvor stigningen i lønomkostningerne fortsat er højere end i udlandet, jf. figur 5.2b.

 

Figur 5.2a. Outputgab i Danmark og euroområdet	Figur 5.2.b Stigning i lønomkostningerne i Danmark og udlandet (fremst.virks.)

Kilde: Danmarks Statistik, EU-Kommissionen og egne beregninger.

Finanspolitikken medfører en finanseffekt for 2003 på -0,1 pct. af BNP, hvor der i majvurderingen var forudsat en finanseffekt på 0,1 pct. af BNP i 2003. Nedjusteringen af finanseffekten for 2003 skal ses i sammenhæng med den ændrede profil for væksten i det offentlige forbrug i kommuner og amter, som indebærer, at første års aktivitetsvirkningen øges i 2002 og reduceres i 2003. Finanseffekten for 2002 er derfor opjusteret fra 0,1 pct. af BNP i majvurderingen til 0,3 pct. af BNP. Den ændrede profil for væksten i det offentlige forbrug har kun helt marginal betydning for beskæftigelse og ledighed i 2003 og påvirker ikke de fremadrettede krav til finanspolitikken.

De aktivitetsdæmpende virkninger af opsparingstiltag mv. og finans-politik i tidligere år skønnes at have en mindre negativ virkning på væksten i 2003. Virkningen i 2003 er også nedjusteret som følge af en ændret profil for det offentlige forbrug og modsvares af en tilsvarende større virkning i 2002. Målt på BNP-niveauet i 2003 er virkningen af justeringerne isoleret set neutral.

Aktivitetsfremmende virkninger i 2003 fra stedfundne renteændringer betyder endvidere, at der for 2003 samlet set er et positivt vækstbidrag fra økonomisk politik og renteændringer.

Finanspolitikken har forudgående – fra 1997 til 2001 – virket dæmpende på den økonomiske aktivitet, når der tages hensyn til forsinkede virkninger af finanspolitiske stramninger og reduktionen af rentefradragets skatteværdi i forbindelse med Pinsepakken. Dette skal ses i sammenhæng med de samtidige ekspansive virkninger af det store rentefald i årene 1995 til 1998, jf. boks 5.1.

Samtidig med bortfaldet af afdæmpende effekter fra tidligere års finanspolitik, modsvares den internationalt betingede afmatning af et rentefald. De stedfundne renteændringer har således bidraget til at øge væksten. Denne effekt forstærkes af den større udbredelse af rentetilpasningslån[2].

Boks 5.1. Aktivitetsbidrag fra flerårige effekter af finanspolitik og renteændringer, 1997-2004

 

Væksten i årene 1997-2000 blev påvirket af de flerårige virkninger af rentefald og finanspolitiske stramninger inkl. virkningen af lavere rentefradrag. I 2001 er der udgået stramninger fra såvel rentestigninger i 2000 som finanspolitikken, jf. figur a. Fra 2002-2004 forudsættes ekspansive virkninger fra rentefald, mens den økonomiske politik forudsættes at have en mindre afdæmpende virkning på væksten i 2002 og 2003 og en ekspansiv virkning på væksten i 2004.

Figur a. Bidrag til BNP-vækst fra flerårige effekter af renteændringer og finanspolitik, pct.enheder           Kilde: Egne beregninger.

Den danske økonomi er vækstmæssigt omtrent i fase med euroområdet, men kapacitetspresset og navnlig lønstigningstakten er fortsat større i Danmark. Udsigterne for den underliggende efterspørgsel i 2003 giver plads til vækstbidrag fra rentefaldet. Finanspolitikken for 2003 vurderes i lyset af BNP-bidrag fra finanspolitikken i 2002 og positive vækstbidrag fra renteændringer at være afstemt med konjunktursituationen.

5.5. Den offentlige sektors strukturelle saldo

Den offentlige sektors saldo er påvirket af konjunktur- og engangsforhold og giver derfor ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i den underliggende offentlige saldo. Den offentlige sektors strukturelle saldo er renset for disse forhold og anses derfor som et bedre mål for, om finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse.

Overskuddet på den strukturelle saldo skønnes at udgøre 1,6 pct. af BNP i 2002, 2,0 pct. af BNP i 2003 og 1,7 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.6. Forringelsen af den offentlige sektors faktiske saldo fra 2002 og 2003 tilskrives dermed konjunktur- og engangsforhold og er ikke et udtryk for en underliggende forringelse af den offentlige sektors saldo.

Forskellen mellem den faktiske saldo i henhold til Danmarks Statistiks opgørelse og den strukturelle saldo udgør 0,4 pct. af BNP i 2002. Det skyldes et positivt output-gab i 2002, et højt selskabsskatteprovenu, lave nettorenteudgifter og en teknisk korrektion af personskatter og arbejdsmarkedsbidrag i 2002, jf. afsnit 5.3. I modsat retning trækker, at det ekstraordinært lave provenu fra pensionsafkastskatten bidrager til en forbedring af den strukturelle saldo på 0,7 pct. af BNP i forhold til den offentlige sektors faktiske saldo.

I 2003 og 2004 bidrager omslaget i det beregnede output-gab og et fortsat unormalt lavt provenu fra pensionsafkastskatten til at forbedre den strukturelle saldo sammenholdt med den faktiske saldo.

Det beregnede overskud på den strukturelle offentlige saldo på 2,0 pct. af BNP i 2003 og 1,7 pct. af BNP i 2004 ligger inden for målintervallet for den offentlige sektors strukturelle saldo på 1½-2½ pct. af BNP, som udgør det mellemfristede pejlemærke for en holdbar finanspolitik.

Tabel 5.6. Bidrag til den offentlige sektors strukturelle saldo

 

		2002	2003	2004
		Pct. af BNP
1. Faktisk saldo1)		2,0	1,2	1,3
2. outputgab		-0,2	0,5	0,2
3. selskabsskat		-0,2	-0,1	0,0
4. pensionsafkastskat		0,7	0,5	0,2
5. nettorentebetalinger mv.		-0,3	0,0	0,0
6. Statistik vedr. personskatter1)		-0,3	0,0	0,0
7. Strukturel saldo (1.+2.+3.+4.+5+6.)		1,6	2,0	1,7

1) Nye oplysninger om niveauet for personskatter og arbejdsmarkedsbidrag i 2002 baseret på foreløbige beregninger med udgangspunkt i de til dato foretagne årsopgørelser viser et provenu, der er 0,3 pct. af BNP lavere, end i henhold til opgørelsen fra Danmarks Statistik, jf. afsnit 5.3. En korrektionen for det forventede lavere provenu vil isoleret set betyde, at den offentlige sektors saldo i 2002 nedjusteres fra 2,0 til 1,7 pct. af BNP. Den offentlige sektors strukturelle saldo er korrigeret for den forventede nedjustering af provenuet i 2002.

Kilde: Egne beregninger.

Forbedringen af den offentlige sektors strukturelle saldo fra 2002 til 2003 følger bl.a. af reduktionen af nettorenteudgifterne i takt med nedbringelsen af den offentlige gæld som andel af BNP, jf. tabel 5.7.

Derudover giver finanspolitikken et mindre positivt bidrag til den strukturelle saldo, hvilket særligt afspejler virkningen af en ændret profil for væksten i det offentlige forbrug.

Svækkelsen af den strukturelle saldo i 2004 skyldes primært provenuvirkninger af skatteaftalen, som i henhold til de mellemfristede forudsætninger er underfinansieret de første år. I modsat retning trækker en fortsat nedgang i nettorenteudgifterne.

Tabel 5.7. Ændring af strukturel saldo

 

		2002	2003	2004
		Pct. af BNP
Strukturel saldo		1,6	2,0	1,7
Ændring i strukturel saldo		-0,4	0,4	-0,3
Bidrag til ændring:
Finanspolitik		-0,5	0,1	-0,5
Strukturledighed		0,1	0,0	0,0
Nettorenter mv.		0,3	0,2	0,2
Omlægning af SP-ordning		-0,5	0,0	0,0
Andet		0,2	0,1	0,0

Kilde: Egne beregninger.

5.6. De offentlige finansers holdbarhed

Det centrale i 2010-fremskrivningen er at sikre, at finanspolitikken er holdbar. Det vil sige, at overskuddet på de offentlige finanser er tilstrækkeligt til at finansiere renteudgifter og et stigende fremtidigt udgiftspres som følge af befolkningsaldringen[3], uden at det efterfølgende bliver nødvendigt at stramme finanspolitikken.

Råderummet til bedre offentlig service og lavere skat i 2010-fremskrivningen er betinget af, at nye initiativer – udover Flere i arbejde og skatteaftalen – sikrer en varig fremgang i beskæftigelsen på omtrent 50.000 personer frem til 2010.

I 2003 skønnes overskuddet på den primære strukturelle saldo for stat og kommuner at udgøre 3,2 pct. af BNP.

Ved at sammenholde statens og kommunernes primære strukturelle saldo med de fremtidige nettoforpligtelser, frem­kommer et mål for, om finanspolitikken er holdbar.

De fremtidige forpligtelser, der gradvist vil belaste den primære saldo for staten og kommunerne, kan omregnes til en fast årlig belastning på 2,3 pct. af BNP i 2003. Derudover medfører statens og kommunernes nettogæld en rentebyrde på ca. 1,0 pct. af BNP i 2003. De fremtidige nettoforpligtelser inkl. rentebyrden af gæld stiller samlet set krav om et strukturelt primært overskud på 3,3 pct. af BNP i 2003.

Den strukturelle primære saldo korrigeret for fremtidige nettoforpligtelser – den såkaldte holdbarhedsindikator[4] – udviser således et underskud på ca. 0,1 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 5.8, hvilket er uændret i forhold til majredegørelsen. Finanspolitikken er derfor holdbar, givet den forudsatte stigning i beskæftigelsen. Hvis beskæftigelsen er omtrent uændret frem til 2010 udestår alt andet lige en finanspolitisk tilpasning på ca. 1 pct. af BNP.

Tabel 5.8. Langsigtede krav til de offentlige finanser

 

	2003	2004
Status for de offentlige finanser:	Pct. af BNP
Den offentlige saldo	1,2	1,3
- heraf saldo i sociale kasser og fonde	1,0	0,9
- heraf saldo i stat og kommuner	0,2	0,4
Stat og kommuners nettorenteudgifter	1,9	1,8
Stat og kommuners primære saldo	2,1	2,2
Konjunkturbidrag til stat og kommuners primære saldo	-1,1	-0,5
1. Stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,2	2,7
Bidrag til fremtidige nettoforpligtelser:
Offentlige udgifter til overførsler og konsum	1,8	2,0
Skattestop, skatteaftale og bortfald af 24-timers reglen	1,3	0,8
Ændringer i skat af privat pensionsopsparing	-1,4	-1,5
Indtægter fra indvinding i Nordsøen Indtægter fra indvinding i Nordsøen	0,6	0,6
Rentebyrde af den offentlige nettogæld	1,0	0,9
2. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,3	2,8
3. Holdbarhedsindikator/korrigeret strukturel saldo (1-2)	-0,1	-0,1

Kilde: Egne beregninger.

I 2004 falder det strukturelle overskud til 2,7 pct. af BNP, mens kravet til overskuddet nedbringes til 2,8 pct. af BNP. Holdbarhedsindikatoren er således på samme niveau som i 2003, men sammensætningen af bidragene til fremtidige nettoforpligtigelser er ændret.

Det lavere bidrag fra de fremtidige nettoforpligtelser i 2004 skyldes primært, at provenuvirkningerne af skattestop, lavere skat på arbejdsindkomst mv. i 2004 ikke længere indgår som en del af det fremtidige indtægtstab, men som en svækkelse af den strukturelle saldo.

Det beregnede krav til den strukturelle primære saldo kan omregnes til et krav til den samlede offentlige sektors strukturelle saldo. Snævert fortolket indebærer kravet, at overskuddet på den strukturelle offentlige saldo skal udgøre knap 2,2 pct. af BNP i 2003. I 2003 er den offentlige strukturelle saldo 2,0 pct. af BNP, hvilket stort set er på niveau med det beregnede krav til den offentlige strukturelle saldo, jf. tabel 5.9.

Tabel 5.9. Krav til den strukturelle offentlige saldo

 

	2003	2004
	Pct. af BNP
1. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo	3,3	2,8
- Stat og kommuners strukturelle nettorenteudgifter	2,0	1,8
+ Strukturel saldo i sociale kasser og fonde	0,9	0,8
= 2. Krav til den strukturelle offentlige saldo	2,2	1,8
3. Den strukturelle offentlige saldo	2,0	1,7
4. Holdbarhedsindikator (3-2)	-0,1	-0,1

Anm.: Holdbarhedsindikatoren kan som følge af afrundinger afvige fra differencen mellem den strukturelle saldo og kravet til saldoen.

Kilde: Egne beregninger.

---

[1] Danmarks Statistik offentliggør nye tal for skatteprovenuet i 2002 primo november 2003 i Statistiske Efterretninger, Offentlige Finanser. Niveauet for skatteindtægterne for 2002 og hermed skattetrykket for 2002 vil da kunne fastlægges mere sikkert.

[2] Udbredelsen af flekslån betyder, at husholdningerne i højere grad end tidligere må forventes at reagere på ændringer i de korte renter. Det vil trække i retning af, at gennemslaget fra pengepolitiske stramninger eller lempelser fremover må formodes at være mere markant end hidtil, jf. en nærmere beskrivelse i Finansredegørelse 2002, kapitel 2.

[3] Efter 2010 bygger fremskrivningerne på beregningstekniske forudsætninger, som indebærer, at den samlede økonomiske politik, korrigeret for befolkningsmæssige ændringer, virker omtrent neutralt på de offentlige finanser.

[4] Holdbarhedsindikatoren angiver den permanente finanspolitiske tilpasning, som er nødvendig, for at finanspolitikken kan videreføres uden efterfølgende ændringer i skattesatser eller udgiftsstandarder