5. Offentlige finanser og finanspolitik
5. Offentlige finanser og finanspolitik
Overskuddet på den offentlige saldo skønnes at udgøre 18,5 mia.kr. i 2003 svarende til 1,3 pct. af BNP. I 2004 anslås overskuddet på den offentlige saldo at udgøre 20,7 mia.kr. svarende til 1,4 pct. af BNP, og i 2005 til 21,5 mia. kr. igen svarende til 1,4 pct. af BNP. I 2002 udgjorde overskuddet ca. 1,6 pct. af BNP.
Den strukturelle offentlige saldo skønnes til 2,1 pct. af BNP i 2003, 1,8 pct. af BNP i 2004 og 1,6 pct. af BNP i 2005. Navnlig de planlagte personskattenedsættelser medfører en lavere strukturel saldo i 2004-05, som delvist modsvares af et lavere nettorenteudgiftstryk. Den strukturelle offentlige saldo er fortsat inden for, men tæt på den nedre grænse i det målinterval på 1½-2½ pct. af BNP for det gennemsnitlige (faktiske) overskud frem til 2010, som overordnet skønnes at sikre en holdbar finanspolitik.
Finanslovsaftalen og kommunernes og amternes budgetter for 2004 medfører en finanseffekt på 0,4 pct. af BNP. Det indebærer, at den økonomiske politik – særligt som følge af personskattenedsættelser – sammen med de senere års rentefald har en mærkbar positiv aktivitetsvirkning i 2004.
Det offentlige udgiftstryk skønnes at falde fra 54,4 pct. af BNP i 2002 til 53,1 pct. af BNP i 2005, hvilket særligt skyldes et lavere renteudgiftstryk, men også faldende subsidie- og forbrugstryk.
Skattetrykket forventes at falde fra 48,7 pct. af BNP i 2002 til 48,0 pct. af BNP i 2005. Aftalen om lavere skat på arbejdsindkomst bidrager til et fald i personskattetrykket på 0,5 pct.enheder i 2004 og yderligere 0,2 pct.enheder i 2005. Selskabsskatte- og afgiftstrykket falder også fra 2002 til 2005. I modsat retning trækker, at provenuet fra pensionsafkastskatten ventes forøget efter meget lave provenuer i 2001-2002 i kølvandet på faldende aktiekurser.
Fortsatte overskud på statens og kommunernes samlede saldo bidrager til et fald i statens og kommunernes nettogæld fra godt 26 pct. af BNP i 2002 til knap 22 pct. af BNP i 2005. ØMU-gælden skønnes at falde fra 45,5 pct. af BNP i 2002 til 38,3 pct. af BNP i 2005.
5.1. Den offentlige saldo og gæld
På baggrund af den nye vurdering af forløbet i samfundsøkonomien og i de offentlige udgifter og indtægter skønnes overskuddene på de samlede offentlige finanser til 18,5 mia.kr. i 2003 og 20,7 mia.kr. i 2004, jf. tabel 5.1.De skønnede overskud svarer til henholdsvis 1,3 pct. af BNP i 2003 og 1,4 pct. af BNP i 2004.
Tabel 5.1. Oversigt over den offentlige saldo
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 | ||
|
|
Mia.kr. | |||||||
|
Den offentlige saldo1) |
32,5 |
37,5 |
21,2 |
18,5 |
20,7 |
21,5 | ||
|
Saldoen fordelt på delsektorer: |
|
|
|
|
|
| ||
|
Stat og kommuner |
13,2 |
15,5 |
7,7 |
5,2 |
9,6 |
9,8 | ||
|
Sociale kasser og fonde1) |
19,3 |
22,1 |
13,4 |
13,3 |
11,1 |
11,7 | ||
|
|
Pct. af BNP | |||||||
|
Den offentlige saldo1) |
2,5 |
2,8 |
1,6 |
1,3 |
1,4 |
1,4 | ||
|
De samlede udgifter |
53,8 |
54,3 |
54,4 |
54,6 |
54,0 |
53,1 | ||
|
Heraf nettorenteudgifter |
1,8 |
1,4 |
1,4 |
1,1 |
1,0 |
0,7 | ||
|
De samlede indtægter,1) heraf: |
56,4 |
57,1 |
55,9 |
56,0 |
55,5 |
54,5 | ||
|
Skatter1) |
49,5 |
49,9 |
48,7 |
49,1 |
48,6 |
48,0 | ||
|
Andre indtægter |
6,9 |
7,2 |
7,2 |
6,9 |
6,9 |
6,5 | ||
|
Den strukturelle offentlige saldo1) |
2,1 |
2,4 |
1,5 |
2,1 |
1,8 |
1,6 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
1) I 2000-2001 indgår Særlig Pensionsopsparing (SP) med indbetalinger svarende til ca. ½ pct. af BNP. Den enkelte indbetaler vil få godskrevet egne indbetalinger fuldt ud i 2001, men først fra og med 2002 vil SP-indbetalingerne blive regnet som privat opsparing i nationalregnskabet.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Danmarks Statistik har som ventet i august-redegørelsen nedrevideret den offentlige saldo i 2002, så overskuddet på de offentlige finanser i 2002 udgør 21,2 mia.kr. mod tidligere 26,6 mia.kr. Revisionen skyldes mindreindtægter som følge af et lavere niveau for personskatter og arbejdsmarkedsbidrag. Det aftagende overskud på den offentlige saldo målt i pct. af BNP i 2003 og 2004 skal ses i sammenhæng med den midlertidige afmatning af konjunkturerne og personskattenedsættelser i medfør af skatteaftalen i 2004.
De offentlige overskud er opjusteret med ca. 2 mia.kr. i 2003 og 2004 sammenlignet med skønnet i august på trods af et lavere niveau for produktion og beskæftigelse, jf. også Budgetoversigt 3, december 2003.
Opjusteringen skyldes navnlig et forventet højere provenu fra pensionsafkastbeskatningen i lyset af den gunstigere udvikling på aktiemarkedet og højere selskabsskatteprovenu, jf. også afsnit 5.3. Den lavere beskæftigelse bidrager isoleret set til en nedjustering af provenuet fra personskatter og arbejdsmarkedsbidrag.
I 2004 skal opjusteringen af overskuddet desuden ses i sammenhæng med et forventet merprovenu som følge af den nye Nordsø-aftale. Nordsø-aftalen indebærer en fremrykning af skatteindtægterne fra udvinding af kulbrinte og dermed et ekstraordinært skatteprovenu i 2004 på 2 mia.kr. I 2004 vil der således være indtægter fra såvel royalties som overskudsdeling, da royalties for 2003 henføres til 2004. I modsat retning trækker en opjustering af ledighedsniveauet, der ventes at forøge udgifterne til A-dagpenge med ca. 2 mia.kr. sammenholdt med augustvurderingen.
I 2005 skønnes et overskud på den offentlige saldo på 21,5 mia.kr. svarende til 1,4 pct. af BNP. Det uændrede niveau for den offentlige saldo i pct. af BNP fra 2004 til 2005 dækker bl.a. over et positivt bidrag fra konjunkturudviklingen mv. på 0,2 pct.enheder, der modsvares af et negativt bidrag fra den strukturelle saldo på 0,2 pct.enheder blandt andet som følge af indfasningen af personskattenedsættelserne.
Den offentlige nettogæld er i 2002 opgjort til godt 9 pct. af BNP, jf. tabel 5.2. Fraregnet eventuelle kursjusteringer vil overskuddene på den offentlige saldo i årene 2003-2005 tilsige et fald i nettogælden til godt 4 pct. af BNP i 2005.
Tabel 5.2. Oversigt over den offentlige gæld
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 | ||
|
|
Pct. af BNP | |||||||
|
Offentlig nettogæld1) |
9,4 |
7,2 |
9,2 |
7,7 |
6,0 |
4,3 | ||
|
Do. ekskl. sociale kasser og fonde1) |
29,8 |
26,8 |
26,2 |
25,3 |
23,6 |
21,9 | ||
|
ØMU-gæld |
47,3 |
45,4 |
45,5 |
42,8 |
40,6 |
38,3 | ||
|
Do. Korrigeret for udlån2) |
47,1 |
44,9 |
44,6 |
41,6 |
39,2 |
36,8 | ||
|
|
Mia.kr. | |||||||
|
Offentlig nettogæld1) |
119,9 |
95,6 |
126,0 |
107,5 |
86,8 |
65,3 | ||
|
Do. ekskl. sociale kasser og fonde1) |
382,0 |
355,6 |
358,1 |
352,9 |
343,2 |
333,4 | ||
|
ØMU-gæld |
606,3 |
601,4 |
621,6 |
597,1 |
590,0 |
582,1 | ||
|
Do. korrigeret for udlån2) |
602,7 |
595,6 |
609,1 |
580,9 |
569,7 |
558,8 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
1) Beregningsteknisk fremskrevet på baggrund af udviklingen i de offentlige finanser.
2) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
Danmarks Statistiks nationalregnskabsbaserede opgørelse af den offentlige nettogæld inddrager alle offentlige finansielle aktiver og passiver i stat, kommuner og sociale kasser og fonde, jf. tabel 5.3. For statens vedkommende indgår derfor blandt andet aktiver i form af udlån til de statsgaranterede enheder. Endvidere indgår aktiebesiddelser og kortfristede tilgodehavender (jf. posten Øvrige nettopassiver og kurskorrektion i tabel 5.3). Ændringen i nettogælden følger som udgangspunkt udviklingen i den offentlige saldo. Sammenhængen til den offentlige saldo er dog ikke entydig, da nettogælden opgøres til markedsværdi, hvorfor eksisterende finansielle aktiver og passiver justeres ved kursændringer.
Tabel 5.3. Offentlige gældsbegreber ultimo 2002
|
Mia.kr. |
Offentlig nettogæld |
Offentlig nettogæld ekskl. fonde |
ØMU-gæld |
Statsgæld |
|
Staten: |
319,4 |
319,4 |
595,6 |
520,6 |
|
Indenlandsk obligationsgæld |
624,9 |
624,9 |
624,9 |
624,9 |
|
Udenlandsk obligationsgæld |
83,7 |
83,7 |
83,7 |
83,7 |
|
Indestående i Nationalbanken |
-46,7 |
-46,7 |
- |
-46,7 |
|
Den Sociale Pensionsfond: |
|
|
|
|
|
Statsobligationer |
-113,1 |
-113,1 |
-113,1 |
-113,1 |
|
Andre værdipapirer. |
-28,3 |
-28,3 |
- |
-28,3 |
|
Udlån til statsgaranterede selskaber1) |
-12,5 |
-12,5 |
- |
- |
|
Øvrige nettopassiver og kurskorr. |
-188,6 |
-188,6 |
- |
- |
|
Kommuner: |
38,7 |
38,7 |
47,0 |
- |
|
Samlet obligationsgæld |
51,2 |
51,2 |
51,2 |
- |
|
Beholdning af statsobligationer |
-4,2 |
-4,2 |
-4,2 |
- |
|
Øvrige nettopassiver og kurskorr. |
-8,3 |
-8,3 |
- |
- |
|
Sociale kasser og fonde |
-232,1 |
- |
-21,0 |
- |
|
Beholdning af statsobligationer |
-22,2 |
- |
-22,2 |
- |
|
Øvrige nettopassiver og kurskorr. |
-209,9 |
- |
1,2 |
- |
|
Gæld i alt |
126,0 |
358,1 |
621,6 |
520,6 |
|
Gæld i alt, pct. af BNP |
9,2 |
26,2 |
45,5 |
38,1 |
1) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
Kilde: Danmarks Statistik, Danmarks Nationalbank og egne beregninger.
I opgørelsen af finanspolitikkens holdbarhed indgår nettogælden i stat og kommuner (dvs. eksklusive sociale kasser og fonde), jf. afsnit 5.6. Det skyldes, at formuen i ATP allerede er disponeret over i form af fremtidige pensionsudbetalinger. Fra en finanspolitisk synsvinkel bør ATP i denne forbindelse opfattes som en privat fond.
Overskuddene på statens og kommunernes saldo i årene 2003 til 2005 vil alt andet lige tilsige et fald i den statslige og kommunale nettogæld (dvs. den offentlige nettogæld eksklusive sociale kasser og fonde) fra godt 26 pct. af BNP i 2002 til knap 22 pct. af BNP i 2005.
For at få et indtryk af de reelle omkostninger ved gælden og de krav gælden dermed stiller til finanspolitikken skal udviklingen i gælden og rentebetalingerne på gælden således ses i forhold til BNP (og ikke i kroner og øre). Det skyldes, at indkomsterne og dermed statens indtægtsgrundlag i vidt omfang vokser i takt med nominelt BNP. En given renteudgift målt i kroner vil således stille stadig mindre krav til beskatningen, fordi skatteindtægterne automatisk stiger (ved givne satser) som følge af stigende priser og indkomster.
ØMU-gælden tager ikke højde for aktivsiden i stat, kommuner og offentlige fonde (herunder ATP). ØMU-gælden er derfor et bruttogældsbegreb, der primært omfatter statens og kommunernes obligationsgæld, jf. tabel 5.3. Blandt andet derfor er udviklingen i ØMU-gælden ikke velegnet til at belyse holdbarheden af de offentlige finanser.
Tilsvarende er heller ikke udviklingen i statsgælden tilstrækkelig til vurdering af udviklingen i de offentlige finansers holdbarhed, selvom der i modsætning til ØMU-gældsopgørelsen også fratrækkes statens indestående i Nationalbanken og beholdningen af ikke-statsobligationer i Den Sociale Pensionsfond. Statsgælden er således i udgangspunktet også et bruttogældsbegreb.
Den offentlige ØMU-gæld skønnes at falde fra 45½ pct. af BNP i 2002 til godt 38 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.2. Det svarer til et fald på godt 7 pct. enheder. Korrigeres for udlån til statsgaranterede selskaber, som reelt er en samtidig opskrivning af statens passiver og aktiver, er der tale om en reduktion på knap 8 pct.enheder i samme periode.
I forhold til augustvurderingen er ØMU-gælden nedjusteret med 0,6 pct.enheder målt i forhold til BNP i 2004, jf. tabel 5.4. Nedjusteringen kan primært henføres til højere statslige overskud og forventet lavere omfang af udlån.
Tabel 5.4. ØMU-gælden i august- og decembervurderingen
|
Pct. af BNP |
2004 |
|
ØMU-gæld, december |
40,6 |
|
ØMU-gæld, august |
41,2 |
|
Ændring |
-0,6 |
|
Bidrag fra: |
|
|
Ændret BNP-niveau |
0,5 |
|
Statens og kommuners saldo |
-0,4 |
|
Udlån1) |
-0,3 |
|
Ændring i ATP’s og Sociale Pensionsfonds beholdning af statsobligationer |
-0,2 |
|
Periodisering mv. 2) |
-0,3 |
1) Udlån til Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen og Ørestadsselskabet.
2) Periodisering mv. dækker over, at den nationalregnskabsmæssige opgørelse af statens indtægter og udgifter ikke nødvendigvis er tidsmæssigt sammenfaldende med statens faktiske betalinger, som er betydende for gældsudviklingen.
For en nærmere uddybning af udviklingen i ØMU-gælden og statsgælden henvises til Budgetoversigt 3, december 2003.
Det samlede offentlige udgiftstryk skønnes at udgøre 54,6 pct. af BNP i 2003, jf. tabel 5.5. Der forventes et fald i det samlede udgiftstryk til 54,0 pct. af BNP i 2004 som følge af fald i de fleste offentlige udgiftsposters andel af BNP med undtagelse af de offentlige investeringer. I 2005 skønnes det samlede offentlige udgiftstryk at falde med yderligere 0,9 pct.enheder som følge af et forventet fald i såvel forbrugets, indkomstoverførslernes og renteudgifternes andel af BNP.
Tabel 5.5. De offentlige udgifters sammensætning
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct. af BNP | |||||
|
Offentlige udgifter (udgiftstryk) |
53,8 |
54,3 |
54,4 |
54,6 |
54,0 |
53,1 |
|
Primære udgifter |
49,5 |
50,2 |
50,7 |
51,2 |
50,9 |
50,2 |
|
Offentligt forbrug |
25,2 |
25,9 |
26,3 |
26,5 |
26,3 |
26,0 |
|
Offentlige investeringer |
1,7 |
1,9 |
1,8 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
|
Indkomstoverførsler |
17,3 |
17,3 |
17,5 |
18,0 |
17,9 |
17,5 |
|
Subsidier |
2,2 |
2,2 |
2,2 |
2,1 |
2,0 |
2,0 |
|
Renteudgifter |
4,3 |
4,0 |
3,7 |
3,4 |
3,2 |
2,9 |
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
På baggrund af nye nominelle tal for det offentlige forbrug i 2002 fra Danmarks Statistik og forbrugsdeflatorerne fra nationalregnskabet skønnes realvæksten i forbruget i 2002 at udgøre 1,9 pct. Det er lidt lavere end nationalregnskabsopgørelsen, der endnu ikke afspejler de nominelle revisioner. Der skønnes et fald i det offentlige forbrugstryk fra 2003 til 2005 som følge af den forventede lavere vækst i det offentlige forbrug i forhold til BNP.
Skønnet for det offentlige forbrug i 2003 er som udgangspunkt baseret på de offentlige budgetter for 2003 og nationalregnskabet for første halvår 2003.Der forventes ikke statslige budgetoverskridelser i 2003 og budgetterne for kommuner og amter flugter med de aftaler, der er indgået.Nationalregnskabstal for 1. halvår 2003 viser imidlertid et større nominelt offentligt forbrug end forudsat i august. På den baggrund er lagt til grund, at det nominelle offentlige forbrug ligger ½ mia.kr. højere i 2003 end ventet i august. De foreløbige nationalregnskabstal for 3. kvartal 2003 ændrer ikke dette billede, til trods for at tallene viser en aftagende årlig realvækst i offentlige forbrug i 3. kvartal 2003. Hvis de historiske tal ikke justeres, indebærer forløbet en vækst i det nominelle offentlige forbrug på knap 2 pct. fra 1. til 2. halvår 2003, der skal ses i sammenhæng med en forventet stigning i deflatoren for det offentlige forbrug i lyset af de aftalte lønstigninger i 2. halvår 2003. Det indebærer, at realvæksten i det offentlige forbrug i 2003 skønnes til 0,1 pct. mod –0,2 pct. i august. Med afsæt i de nye nominelle tal for 2002 skønnes realvæksten i 2002 og 2003 fortsat til 2 pct. eller 1 pct. i gennemsnit pr. år.
På baggrund af finanslovsaftalen og kommunebudgetterne for 2004 skønnes det reale offentlige forbrug at vokse med 0,7 pct. i 2004 som forudsat i augustvurderingen. Sammenholdt med augustvurderingen er det nominelle offentlige forbrug dog opjusteret med ¼ mia.kr. i 2004 som følge af, at de budgetterede udgifter i Københavns Kommune ligger højere end forudsat.
I 2005 er der beregningsteknisk forudsat en vækst i det offentlige forbrug på 0,5 pct. i overensstemmelse med aftalerne om finansloven for 2004.
Den offentlige beskæftigelse i 2003 skønnes som i augustvurderingen at være uændret i forhold til 2002. Nationalregnskabstal op til og med 3. kvartal 2003 understøtter forventningen om nulvækst i den offentlige beskæftigelse i 2003. I 2004 forudsættes den offentlige beskæftigelse at stige med 3.000 personer på linje med augustvurderingen. I 2005 skønnes en vækst i den offentlige beskæftigelse på 2.500 personer i overensstemmelse med den seneste mellemfristede fremskrivning.
De offentlige investeringers andel af BNP udgjorde 1,8 pct. i 2002 og skønnes at udgøre 1,7 pct. i både 2003 og 2004.På baggrund af finansloven for 2004 og de kommunale budgetter for 2004 skønnes de offentlige investeringer i 2004 at vokse med 3,2 pct. mod en skønnet vækst på 2,0 pct. i augustvurderingen.Opjusteringen følger af de kommunale budgetter for 2004, der viser en større vækst i de kommunale investeringer end forudsat i augustvurderingen.I 2005 er der beregningsteknisk forudsat en vækst i de offentlige investeringer på 2,0 pct.
Udgifterne til indkomstoverførsler udgjorde 17,5 pct. af BNP i 2002. I lyset af merudgifterne til A-dagpenge mv. som følge af den højere ledighed i 2003 og 2004 skønnes indkomstoverførslernes andel af BNP at stige til 18,0 pct. i 2003 og 17,9 pct. af BNP i 2004.Udover merudgifter til A-dagpenge bidragerogså en forventet stigning i udgifterne til efterløn, folkepension og syge- og barselsdagpenge. Det forventede fald i ledigheden fra 2004 til 2005 bidrager til en efterfølgende reduktion af indkomstoverførslerne i 2005, så overførslernes andel af BNP i 2005 skønnes at udgøre 17,5 pct. På baggrund af lønstigningerne i den private sektor i 2001 og 2002 er der fastlagt en satsregulering af overførslerne på 3,2 pct. i 2003 og på 2,9 pct. i 2004. I 2005 skønnes satsreguleringsprocenten på baggrund af de private lønstigninger i 2003 til 2,6 pct.
Målt i forhold til BNP skønnes subsidierne at falde fra 2,2 pct. i 2002 til 2,0 pct. i 2004, hvilket blandt andet kan henføres til reduktioner af statslige tilskud på finanslovene for 2002-2004. I 2005 er der som en beregningsteknisk forudsætning antaget uændret subsidieandel af BNP.
Renteudgifternes andel af BNP forventes i lyset af den faldende gæld og de lave rentesatser at falde fra 2002 til 2005.
I Budgetoversigt 3, december 2003, er redegjort nærmere for udviklingen i de offentlige udgifter.
Skattetrykket i 2002 kan nu opgøres til 48,7 pct., jf. Danmarks Statistiks skøn primo november.[1] Skattetrykket forventes at udgøre 49,1 pct. i 2003 og 48,6 pct. i 2004, jf. tabel 5.6. Det målte skattetryk stiger med 0,4 pct.enheder i 2003[2] som følge af højere provenu fra pensionsafkastskatten og selskabsskatterne, mens det falder med 0,6 pct.enheder i 2004, overvejende pga. personskattenedsættelser, jf. tabel 5.7.
Personskatterne bidrager med en reduktion i skattetrykket på 0,5 pct.enheder i 2004 og yderligere 0,2 pct.enheder i 2005, hvilket primært kan henføres til nedsættelsen af skat på arbejdsindkomst i henhold til skatteaftalen. For det første forhøjes bundgrænsen i mellemskatten ekstraordinært med 12.000 kr. årligt fra 2004 frem til 2007. For det andet indføres i 2004 et beskæftigelsesfradrag på 2,5 pct. af arbejdsindkomsten med et loft svarende til den nye mellemskattegrænse. Skattenedsættelsen medfører umiddelbart et provenutab på 5,7 mia.kr. i 2004, stigende til 9,6 mia.kr. i 2007 (2003-niveau).
Selskabsskatten bidrager med et fald i skattetrykket på 0,1 pct.enhed i 2004 og yderligere 0,1 pct.enhed i 2005. Det skyldes overvejende, at selskabsskatteprovenuet forventes at blive normaliseret efter et forholdsvist højt provenu i årene 2001-2003. Se endvidere boks 5.1.
På baggrund af udsigterne for den internationale økonomi og udviklingen i den forløbne del af året forudsættes aktieafkastet særligt i 2003, men også i et mindre omfang i 2004 og 2005, at ligge over det historiske gennemsnit, mens obligationskurserne omvendt ventes at falde i løbet af 2004 i takt med stigende renter.
Tabel 5.6. De offentlige indtægters sammensætning
|
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct. af BNP | |||||
|
Offentlige indtægter |
56,4 |
57,1 |
55,9 |
56,0 |
55,5 |
54,5 |
|
Skattetryk |
49,5 |
49,9 |
48,7 |
49,1 |
48,6 |
48,0 |
|
Personskatter mv.1) |
22,3 |
22,5 |
22,1 |
22,2 |
21,7 |
21,5 |
|
AM-bidrag |
4,4 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
4,5 |
|
Selskabsskatter |
2,4 |
3,1 |
2,8 |
2,9 |
2,8 |
2,6 |
|
Pensionsafkastbeskatning |
0,8 |
0,1 |
0,1 |
0,4 |
0,7 |
0,7 |
|
Moms |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,7 |
9,6 |
|
Afgifter og indirekte skatter |
7,7 |
7,8 |
7,9 |
7,7 |
7,6 |
7,5 |
|
Øvrige skatter2) |
2,3 |
2,2 |
1,7 |
1,7 |
1,6 |
1,6 |
|
Renteindtægter |
2,5 |
2,6 |
2,3 |
2,3 |
2,2 |
2,2 |
|
Øvrige indtægter3) |
4,3 |
4,6 |
4,9 |
4,5 |
4,7 |
4,4 |
1) Personskatter mv. indeholder: Kildeskatter, ejendomsværdiskat, vægtafgift fra husholdninger, bo- og gaveafgift samt andre personlige skatter.
2) Øvrige skatter indeholder bidrag til sociale ordninger (ordinært ATP-bidrag, bidrag til Særlig Pensionsopsparing i perioden 1999 til 2001, A-kassebidrag og efterlønsbidrag).
3) Øvrige indtægter indeholder blandt andet overskud af offentlig virksomhed, diverse drifts- og kapitaloverførsler fra andre indenlandske sektorer og EU samt imputerede (beregnede) indtægter i form af bruttorestindkomst og bidrag til tjenestemandspensioner. Statens indtægter fra overskudsdeling i forbindelse med DUC’s olie- og gasindvinding i Nordsøen indgår i øvrige indtægter, hvor royalty, der bortfalder fra 2004, også indgår.
Kilde: Danmarks Statistik for årene 2000-2002 og egne beregninger for 2003-2005.
Således bidrager pensionsafkastskatten i 2003 til en stigning i skattetrykket på 0,4 pct.enheder, hvilket er en konsekvens af, at pensionsafkastskatten stort set ikke har medført provenu i de foregående år på grund af kurstab på aktier. Fremført negativ skat fra tidligere år til modregning i provenuet for 2003 medfører dog, at provenuet fra pensionsafkastskatten er lavere, end hvad aktiekursudviklingen umiddelbart skulle tilsige.
Pensionsafkastskatten bidrager yderligere til en stigning i skattetrykket på 0,2 pct.enheder i 2004, da provenuet i 2004 kun i et beskedent omfang skønnes at blive modvirket af fremført negativ skat fra tidligere år.
Boks 5.1. Høje indbetalinger af selskabsskat i november 2003
|
Selskabers indbetaling af acontoskat for 2003 er budgetteret til 40,6 mia.kr. Imidlertid viser foreløbige optællinger baseret på de faktiske indbetalinger for november måned, at den endelige acontoskat for 2003 formentligt kan blive i størrelsesordenen 5-6 mia.kr. højere end budgetteret. Det er usikkert, i hvilket omfang de højere acontoindbetalinger i 2003 kan henføres til en tendens til for høje indbetalinger, der umiddelbart modregnes som overskydende skat i 2004, eller hvorvidt indbetalingerne er udtryk for forventet større overskud i virksomhederne og dermed højere indkomstskat for 2003 end budgettet. De høje indbetalinger kan bl.a. være et udtryk for, at selskaberne i deres indbetaling af acontoskat for 2003 ikke har taget højde for, at Told&Skat med virkning fra 2003 ikke udbetaler eventuel overskydende skat for indkomståret 2002, men modregner denne i selskabernes ordinære indbetalinger for november 2003, i det omfang der er plads heri. Dette medfører i givet fald, at selskabernes samlede acontoskat for 2003 bliver for høj. Hvorvidt selskaberne ønsker den overskydende skat udbetalt i december 2003 eller først i november 2004, hvorved der tilskrives en godtgørelse på 4,2 pct. af den overskydende skat, er endvidere vanskeligt at forudsige. I det omfang de højere acontoindbetalinger i 2003 afspejler for høje indbetalinger påvirker dette kun de offentlige finanser i begrænset omfang. Frivillig acontoindbetalinger i 2003, der tilbagebetales som overskydende skat i 2004, vil således alene påvirke de offentlige finanser via rentegodtgørelsen, der dog delvist modsvares af statslige renteindtægter af indbetalingerne. Såfremt de højere acontoindbetalinger afspejler en forventning om højere indkomstskat for 2003 påvirkes saldoen for de offentlige finanser fuldt ud i 2003. Det er dog usikkert, i hvilket omfang et højere niveau for selskabers indkomstskat i 2003 i givet fald, vil skulle videreføres i 2004 og fremover. |
Afgiftstrykket er reduceret med 0,1 pct.enhed i 2003, hvilket afspejler, at bilkøbet er faldet betydeligt. I modsat retning trækker ekstraordinært høje indtægter fra tinglysningsafgiften, som følge af et meget stort omfang af konverteringer af realkreditlån, bl.a. afledt af muligheden for afdragsfrie lån samt det lave renteniveau. I 2004 forventes bilkøbet stort set at vende tilbage til niveauet i 2002. Det faldende provenu fra afgifter og indirekte skatter fra 2003 til 2004 skyldes derfor effekten af bortfaldet af 24-timers reglen fra 1. januar 2004 på cigaretter og spiritus, forventning om generel moderat vækst i afgiftsgrundlaget, samt skattestoppets nominalprincip. I 2005 kan faldet i afgiftstrykket henføres til skattestoppets nominalprincip.
Tabel 5.7. Ændring i skattetrykket i 2003-2005
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct.enhed af BNP | ||
|
Ændring i skattetryk |
0,4 |
-0,6 |
-0,6 |
|
Heraf: Personskatter mv. |
0,1 |
-0,5 |
-0,2 |
|
AM-bidrag |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
Selskabsskatter |
0,0 |
-0,1 |
-0,1 |
|
Pensionsafkastbeskatning |
0,4 |
0,2 |
0,0 |
|
Moms |
0,0 |
0,0 |
-0,1 |
|
Afgifter og indirekte skatter |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
|
Øvrige skatter |
0,0 |
0,0 |
-0,1 |
Anm.: Se tabel 5.6.
Kilde: Egne beregninger.
5.4. Finanspolitikkens aktivitetsvirkning
Finanslovsaftalen og kommunernes og amternes budgetter for 2004 indebærer en finanseffekt på 0,4 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.8. Finanseffekten er uændret i forhold til augustvurderingen, som baserede sig på finanslovforslaget. Det positive aktivitetsbidrag kan særligt henføres til indførelsen af beskæftigelsesfradraget og forhøjelsen af bundgrænsen for mellemskatten, som er gennemført for at øge arbejdsudbuddet. Hertil kommer nedsættelsen af afgifterne på spiritus, cigaretter mv. i forbindelse med ophævelsen af 24-timers reglen samt effekten af skattestoppets nominalprincip.
Investeringstiltag, som bl.a. indbefatter regeringens boligpolitiske initiativer, herunder boligpakken fra 2002 og fremrykningen af investeringer i det støttede byggeri, skønnes herudover at yde et vækstbidrag på 0,2 pct. i 2003 og 0,1 pct. af BNP i 2004, jf. tabel 5.8. Som konsekvens af fremrykningen af boliginvesteringer ventes intet vækstbidrag i 2005, men BNP-niveauet i 2005 ligger knap ½ pct. over, hvad det ville have været i fravær af boliginitiativerne, jf. summen af vækstbidragene fra 2002 til 2005.
De senere års rentefald, som afspejler den internationale afmatning, bidrager markant til at øge væksten i 2004, jf. tabel 5.8. Den økonomiske politik og stedfundne renteændringer anslås således at yde et mærkbart samlet bidrag til højere aktivitet i 2004.
De beregnede effekter af renteændringer mv. er forholdsvis usikre, blandt andet fordi de aktivitetsfremmende virkninger af stedfundne renteændringer kan forstærkes af den større udbredelse af rentetilpasningslån[3].
Tabel 5.8. Bidrag til BNP-vækst
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct. | |||||||
|
BNP-vækst. |
2,5 |
2,6 |
2,9 |
1,4 |
2,1 |
0,4 |
2,1 |
2,3 |
|
Et-årig finanseffekt. |
0,0 |
0,2 |
-0,1 |
0,5 |
0,3 |
-0,1 |
0,4 |
- |
|
Flerårige virkninger, heraf: |
Pct.enheder | |||||||
|
Finanspolitik mv. |
-1,2 |
-1,1 |
-1,1 |
-0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,4 |
- |
|
- Flerårig finanseffekt |
-0,8 |
-0,6 |
-0,6 |
0,2 |
0,2 |
-0,2 |
0,3 |
- |
|
- Opsparingsvirkninger |
-0,2 |
-0,5 |
-0,5 |
-0,4 |
-0,2 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
|
- Investeringstiltag mv. 1) |
-0,2 |
-0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,1 |
0,2 |
0,1 |
0,0 |
|
Stedfundne renteændringer2) |
1,0 |
1,1 |
0,8 |
0,0 |
0,3 |
0,5 |
0,7 |
0,4 |
|
Andre forhold |
2,6 |
2,7 |
3,2 |
1,7 |
1,7 |
-0,2 |
1,0 |
- |
1) Ekskl. aktivitetsvirkningen af offentlige subsidier, som indgår i finanseffekten.
2) Opgjort som de isolerede virkninger på væksten af renteudviklingen fra 1993 og frem til medio november 2003. Renten er antaget uændret derefter.
Anm.: Den flerårige finanseffekt er virkningen på væksten fra finanspolitiske ændringer i både det pågældende og de forudgående år.
Kilde: Danmarks Statistik og egne beregninger.
Som følge af konjunkturafmatningen og stigningen i ledigheden anslås outputgabet i 2003 til ca. –1 pct. af BNP. Det giver plads til det positive vækstbidrag fra den økonomiske politik og stedfundne renteændringer. Den forventede BNP-vækst i 2004-05 overstiger det underliggende vækstpotentiale, som på kort sigt bl.a. begrænses af aftalte arbejdstidsforkortelser. Outputgabet indsnævres dermed i 2004 og skønnes at være stort set lukket i 2005, jf. figur 5.1a.
Med de gældende strukturer på arbejdsmarkedet kan ledigheden ikke varigt bringes væsentligt ned under det niveau, som skønnes for 2005. En vækst, der ligger mærkbart over 2 pct., må derfor – under forudsætning om en gennemsnitlig produktivitetsvækst – forventes over tid at skærpe kapacitetspresset i dansk økonomi, hvor stigningen i lønomkostningerne fortsat er højere end i udlandet, jf. figur 5.1b.
Dansk økonomi er vækstmæssigt omtrent i fase med euroområdet, men kapacitetspresset og navnlig lønstigningstakten er fortsat større i Danmark. Der skønnes et fortsat betydeligt negativt outputgab i euro-området i 2005, jf. figur 5.1a. Det indebærer, at renteniveauet i euro-området, som med fastkurspolitik er bestemmende for det danske renteniveau, kan være lavere end konjunktursituationen i Danmark i 2005 isoleret set tilsiger.
|
Figur 5.1a Outputgab i Danmark og euroområdet |
Figur 5.1.b Stigning i lønomkostningerne i Danmark og udlandet (fremst.virks.) |
|
|
|
Kilde: Danmarks Statistik, EU-Kommissionen og egne beregninger.
Finanspolitikken for 2004 vurderes i lyset af det skønnede outputgab i 2003 og vækstudsigterne i øvrigt at være rimeligt afstemt med konjunktursituationen. Tiltag som kunne øge efterspørgslen yderligere, vil forventeligt først virke, når ledigheden igen begynder at falde og vil dermed falde oven i de positive aktivitetsvirkninger af finanspolitikken fra begyndelsen af 2004. De mulige risici ved at føre en for lempelig finanspolitik, når ledigheden i øvrigt er lav kan illustreres ved de seneste års erfaringer fra Holland, jf. boks 5.2.
Finanspolitikken i 2005 følger beregningsteknisk i store træk linjen i den seneste mellemfristede fremskrivning, jf. Konvergensprogram for Danmark, november 2003. Den nødvendige stramhedsgrad for finanspolitikken i 2005 er ikke fastlagt på nuværende tidspunkt. Den konkrete finanspolitiske prioritering for 2005 vil finde sted i løbet af 2004.
De flerårige virkninger af stedfundne rentefald ventes fortsat at yde et mærkbart aktivitetsbidrag i 2005, jf. tabel 5.8[4].
Boks 5.2. Konsekvenser af konjunkturmedløbende finanspolitik: et eksempel fra Holland
|
Holland har siden midten af 1990erne gennemgået et meget udtalt konjunkturforløb, hvor både højkonjunkturen i 1997-2000 og den efterfølgende afmatning var kraftigere end i lande som fx Danmark. Den førte finanspolitik bidrog til den ustabile udvikling. Det skyldes dels de finanspolitiske spilleregler, som ikke lod de automatiske stabilisatorer virke fuldt under højkonjunkturen, dels en undervurdering af den strukturelle ledighed, som formentlig medvirkede til, at finanspolitikken ikke blev strammet op i tide (den strukturelle ledighed er den ledighed, der er forenelig med vedvarende stabil inflation). I 1997-2000 voksede økonomien med ca. 4 pct. om året og ledigheden faldt kraftigt, hvilket bidrog til øget inflation i 2000-01, jf. tabel a. Siden 2001 er væksten gået i stå, idet tabet af lønkonkurrenceevne forstærkede virkningen af den internationale lavkonjunktur. Afmatningen har medført en faldende pris- og lønstigningstakt og en stigning i ledigheden på foreløbig 2-3 pct.enheder, dog fra et lavt niveau. De offentlige finanser blev forbedret markant under højkonjunkturen, men et betragteligt overskud i 1999-2000 er blevet vendt til et anslået underskud på 2,4 pct. af BNP i 2003. Det hollandske Bureau for Economic Policy Analysis (CPB) skønner, at underskuddet risikerer at overstige EU-traktatens grænse på 3 pct. af BNP i 2004. Under højkonjunkturen bidrog en systematisk undervurdering af vækstudsigterne til, at indtægterne efterfølgende viste sig at være højere og udgifterne lavere end forudsat. Tilrettelæggelsen af finanspolitikken indebar, at en betragtelig del af disse gevinster blev omsat til skattelettelser eller stigende offentligt forbrug. Hertil kom, at skattereformen i 2001, der sigtede på at omlægge skattebyrden fra arbejde til indirekte afgifter for at øge arbejdsudbuddet, resulterede i en betydelig forringelse af den strukturelle saldo. Lempelsen skete, da ledigheden i forvejen var rekordlav, og bidrog derfor til overophedningen. Forværringen af den strukturelle saldo betød også, at der ikke har været finanspolitisk råderum til at understøtte efterspørgslen under afmatningen. Tværtimod har man været nødt til at stramme betydeligt op i 2003 for at mindske risikoen for at komme i konflikt med EU's budgetregler og for at bringe struktursaldoen tættere på det niveau på 1 pct. af BNP, som en udredningskommission har skønnet påkrævet i lyset af det stigende antal ældre i fremtiden.
Tabel a. Nøgletal for Hollandsk økonomi
1) Fraregnet provenuet fra salg af mobiltelefonlicenser på 0,7 pct. af BNP. Kilde: OECD Economic Outlook 74. Tal for 2003 er skøn. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
5.5. Den strukturelle offentlige saldo
Den offentlige saldo er påvirket af konjunktur- og engangsforhold og giver derfor ikke et retvisende billede af niveauet for og udviklingen i den underliggende offentlige saldo. Den strukturelle offentlige saldo er renset for disse forhold og anses derfor som et bedre mål for, om finanspolitikken er afstemt med de mellemfristede krav om gældsnedbringelse[5].
Overskuddet på den strukturelle offentlige saldo skønnes at udgøre 2,1 pct. af BNP i 2003, 1,8 pct. af BNP i 2004 og 1,6 pct. af BNP i 2005, jf. tabel 5.9. Den strukturelle offentlige saldo ligger dermed i årene 2003-05 inden for målintervallet på 1½-2½ pct. af BNP for det gennemsnitlige (faktiske) overskud på de offentlige finanser, som udgør det operationelle pejlemærke for en holdbar finanspolitik.
Forskellen mellem den faktiske og strukturelle offentlige saldo udgør 0,8 pct. af BNP i 2003. Det afspejler en konjunkturbetinget svækkelse (negativt outputgab) af den faktiske saldo på anslået 0,8 pct. af BNP, og at indtægterne fra pensionsafkastskatten (bl.a. som følge af aktiekursfaldet i 2002) er 0,3 pct. af BNP lavere end et skønnet normal-niveau. I modsat retning trækker, at provenuet fra selskabsskatten vurderes at være over sit underliggende niveau svarende til 0,3 pct. af BNP.
I 2004 skønnes den strukturelle saldo ca. 0,4 pct. af BNP større end den faktiske saldo, hvilket ligeledes kan henføres til det beregnede outputgab og pensionsafkastskatten, mens provenuet fra selskabsskatten igen trækker modsat. Endvidere ventes der ekstraordinære indtægter (som ikke er af strukturel karakter og derfor fraregnes i den strukturelle saldo) på godt 0,1 pct. af BNP fra produktionsafgiften af Nordsø-aktiviteterne.
Tabel 5.9. Bidrag til den strukturelle offentlige saldo
|
|
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
Pct. af BNP | |||
|
1. Faktisk offentlig saldo |
1,6 |
1,3 |
1,4 |
1,4 |
|
2. Outputgab |
-0,2 |
0,8 |
0,5 |
0,1 |
|
3. Selskabsskat |
-0,2 |
-0,3 |
-0,1 |
-0,1 |
|
4. Pensionsafkastskat |
0,7 |
0,3 |
0,1 |
0,2 |
|
5. Nettorentebetalinger og specielle poster |
-0,3 |
0,0 |
-0,1 |
0,0 |
|
6. Strukturel offentlig saldo (1+2+3+4+5) |
1,5 |
2,1 |
1,8 |
1,6 |
Kilde: Egne beregninger.
Den strukturelle saldo vurderes i 2005 stadig at være lidt over den faktiske saldo svarende til 0,2 pct. af BNP. Det skyldes bl.a., at indtægterne fra pensionsafkastskatten skønnes at være under det normale niveau pga. de anslåede rentestigninger, som indebærer et fald i obligationskurserne.
Den kraftige forbedring af den strukturelle saldo fra 2002 til 2003 følger bl.a. af reduktionen af nettorenteudgifterne i takt med nedbringelsen af den offentlige gæld som andel af BNP, jf. tabel 5.10. Endvidere vurderes finanspolitikken at give et positivt bidrag, hvilket skal ses i lyset af forudsætningen om svag vækst i det reale offentlige forbrug.
Tabel 5.10. Ændring af den strukturelle offentlige saldo
|
|
|
2003 |
2004 |
2005 |
|
|
|
Pct. af BNP | ||
|
Strukturel saldo |
2,1 |
1,8 |
1,6 | |
|
Ændring i strukturel saldo |
0,6 |
-0,3 |
-0,2 | |
|
Bidrag til ændring: |
|
|
| |
|
Finanspolitik |
0,1 |
-0,7 |
-0,1 | |
|
Strukturel ledighed og arbejdsudbud |
0,0 |
0,0 |
0,0 | |
|
Nettorentebetalinger og specielle poster |
0,2 |
0,2 |
0,2 | |
|
Nordsø-indtægter |
0,0 |
0,1 |
0,0 | |
|
Andre forhold |
0,3 |
0,0 |
-0,3 | |
Anm: Som følge af afrunding kan summen af bidrag til ændring afvige fra ændringen i den strukturelle saldo.
Kilde: Egne beregninger.
Svækkelsen af den strukturelle saldo fra 2003 til 2004 afspejler især virkningerne af skatteaftalen, jf. bidraget fra finanspolitik i tabel 5.10. I modsat retning trækker et fortsat fald i nettorenteudgifterne og aftalen om beskatning af aktiviteterne i Nordsøen.
Reduktionen af den strukturelle saldo fra 2004 til 2005 skyldes primært ”andre forhold”, mens udviklingen i nettorenteudgifter og specielle poster trækker op.
Udviklingen i den strukturelle saldo i tabel 5.10 viser, at der er væsentlige bidrag fra ”andre forhold” i både 2003 og 2005. Det kan blandt andet skyldes, at konjunkturrensningen af den faktiske saldo er for grov, og at eventuelle ekstraordinære indtægter eller udgifter ikke opfanges i konjunkturrensningen, jf. boks 5.3.
Boks 5.3. Udviklingen i den strukturelle offentlige saldo
|
Konjunkturbevægelserne har en stor indflydelse på de offentlige finanser i Danmark som følge af et højt niveau for beskatning og arbejdsløshedsdagpenge. For at kunne vurdere den underliggende stilling på de offentlige finanser beregnes derfor den strukturelle offentlige saldo ved at korrigere den faktiske offentlige saldo for påvirkninger fra konjunkturudsving, aktiekursudsving og andre midlertidige forhold, jf. Finansredegørelse 2000. Opgørelsen af den strukturelle saldo indebærer et skøn for i hvilket omfang konjunktursituationen afviger fra det normale – målt ved det såkaldte outputgab. Dernæst bestemmes de offentlige finanser konjunkturfølsomhed, hvilket måles ved en samlet elasticitet for den konjunkturfølsomme del af det offentlige budget. Endelig korrigeres for udviklingen i nogle særlige poster, der kan udvise betydelige år-til-år udsving, navnlig pensionsafkastskatten, selskabsskatten og nettorenteudgifterne, men som ikke er direkte knyttet til konjunkturudviklingen. Den samlede elasticitet på det offentlige budget er bestemt udfra en sammenvejning af elasticiteterne på en række underposter af de offentlige finanser. Elasticiteten for punktafgifterne er fx estimeret til ca. 1¾, mens den for kildeskatterne er estimeret til omtrent 2/3. Det anslås på baggrund af budgetposternes elasticitet, at de samlede offentlige finansers følsomhed overfor en ændring i outputgabet er ca. 0,7. De enkelte posters elasticitet kan anvendes til at se om fx skatter, afgifter, og indkomstoverførsler i konjunkturårene ændres mere eller mindre end det de estimerede elasticiteter tilsiger, givet ændringen i outputgabet. Bevægelser i disse poster, udover det ændringen i outputgabet og finanspolitikken tilsiger, vil bidrage til udviklingen i ”andre forhold” i tabel 5.10. En sådan opdeling af ”andre forhold” viser, at den ekstraordinære forbedring af den offentlige saldo i 2003 især kommer fra afgiftssiden og i mindre grad fra skatterne, jf. tabel a. Det høje afgiftsprovenu i 2003 dækker bl.a. over, at et stigende antal lånekonverteringer har givet et ekstraordinært provenu fra tinglysningsafgiften på godt 0,1 pct. af BNP, og at privatforbruget skønnes rimeligt robust på trods af den afdæmpede aktivitet. Tabel a. Bidrag til andre forhold
1) Posten dækker over det offentlige forbrug, offentlige investeringer og subsidier. Svækkelsen af den strukturelle saldo i 2005, som skyldes ”andre forhold”, er omtrent ligeligt fordelt på afgifter, skatter og bidrag til sociale ordninger (bl.a. a-kasse- og efterlønsbidrag). Det lavere afgiftsprovenu afspejler bl.a., at det ekstraordinære provenu fra tinglysningsafgiften i 2003 skønnes midlertidigt, og at væksten i privatforbruget i 2005, og dermed bidraget fra afgifterne, vurderes at være beskedent set i forhold til ændringen i outputgabet. Endvidere indebærer bl.a. stigende nettoindbetalinger til pensionsordninger, at de skattepligtige indkomster og dermed skatterne vokser langsommere end BNP. | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
De beregnede bidrag fra ”andre forhold” anskueliggør, at der er en vis usikkerhed i opgørelsen af den strukturelle saldo, og kan pege i retning af en mindre overvurdering af forbedringen af den strukturelle saldo fra 2002 til 2003. De forventede høje aconto selskabsskatteindbetalinger i 2003 – som ikke er indregnet i konjunkturvurderingen, jf. boks 5.1 – kan, i det omfang de er af strukturel karakter, trække i modsat retning. For perioden 2002-05 under ét er bidraget fra ”andre forhold” omtrent neutralt.
5.6. De offentlige finansers holdbarhed
I 2010-fremskrivningen, som opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed, forudsættes en stram udgiftsstyring og en fremgang i den strukturelle beskæftigelse på godt 50.000 personer, som er betinget af nye initiativer[6].
For at staten og kommunerne præcist opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed kræves et overskud, som kan dække de anslåede fremtidige offentlige nettoforpligtigelser bl.a. som følge af aldring og rentebyrden af stat og kommuners nettogæld (på skønsmæssigt 25 pct. af BNP i 2003)[7].
I 2003 skønnes overskuddet på den primære strukturelle saldo for stat og kommuner at udgøre 3,2 pct. af BNP.
De fremtidige forpligtelser, der gradvist vil belaste den primære saldo for staten og kommunerne, kan omregnes til en fast årlig belastning på 2,2 pct. af BNP i 2003, givet forudsætningerne om højere beskæftigelse og stram udgiftsstyring frem til 2010. Derudover medfører statens og kommunernes nettogæld en rentebyrde på ca. 1,0 pct. af BNP i 2003. De fremtidige nettoforpligtelser inkl. rentebyrden af gælden stiller således samlet set krav om et strukturelt primært overskud på 3,2 pct. af BNP i 2003.
Den strukturelle primære saldo fratrukket fremtidige nettoforpligtelser og rentebyrden – den såkaldte holdbarhedsindikator[8] – er altså præcis holdbar i 2003 under forudsætning af, at 2010-forløbet realiseres, jf. tabel 5.11.
Hvis den stigning i beskæftigelsen, som forudsætter yderligere initiativer (svarende til 50-55.000 personer) derimod ikke realiseres, kræves i henhold til beregningerne en finanspolitisk tilpasning på ca. 1 pct. af BNP. Tilsvarende vil højere udgiftsvækst end forudsat kræve senere stramninger eller en større vækst i beskæftigelsen efter 2010[9].
Det bemærkes, at det alene er den strukturelle saldo – og ikke de fremtidige nettoforpligtelser – som er genberegnet i denne redegørelse[10].
I 2004 falder både det strukturelle overskud og kravet til overskuddet til 2,7 pct. af BNP. Holdbarhedsindikatoren er således på samme niveau som i 2003, men sammensætningen af bidragene til fremtidige nettoforpligtigelser er ændret.
Tabel 5.11. Langsigtede krav til de offentlige finanser
|
|
2003 |
2004 |
|
Status for de offentlige finanser: |
Pct. af BNP | |
|
Den offentlige saldo |
1,3 |
1,4 |
|
- heraf saldo i sociale kasser og fonde |
0,9 |
0,8 |
|
- heraf saldo i stat og kommuner |
0,4 |
0,7 |
|
Stat og kommuners nettorenteudgifter |
2,0 |
1,8 |
|
Stat og kommuners primære saldo |
2,3 |
2,4 |
|
Konjunkturbidrag til stat og kommuners primære saldo |
-0,9 |
-0,3 |
|
1. Stat og kommuners strukturelle primære saldo |
3,2 |
2,7 |
|
|
|
|
|
Bidrag til fremtidige nettoforpligtelser: |
|
|
|
Offentlige udgifter til overførsler og konsum |
1,9 |
2,1 |
|
Skattestop, skatteaftale |
1,2 |
0,7 |
|
Ændringer i skat af privat pensionsopsparing |
-1,4 |
-1,6 |
|
Indtægter fra indvinding i Nordsøen |
0,5 |
0,6 |
|
Rentebyrde af den offentlige nettogæld |
1,0 |
0,9 |
|
2. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo |
3,2 |
2,7 |
|
3. Holdbarhedsindikator (1-2) |
0,0 |
0,0 |
Kilde: Egne beregninger.
Det lavere bidrag fra de fremtidige nettoforpligtelser i 2004 skyldes primært, at provenuvirkningerne af skattestop, lavere skat på arbejdsindkomst mv. i 2004 ikke længere indgår som en del af det fremtidige indtægtstab, men som en svækkelse af den strukturelle saldo.
Kravet til stat og kommuners primære saldo i 2003 kan omregnes til kravet til overskud på den samlede strukturelle offentlige saldo på 2,1 pct. af BNP i 2003, ved at tillægge nettorenteudgifter og saldo i sociale kasser og fonde, jf. tabel 5.12.
Det gennemsnitlige krav til overskud på den strukturelle offentlige saldo fra 2003 til 2010 er beregnet til 1,9 pct. af BNP. Det betyder, at målsætningen om et overskud på de offentlige finanser (1½-2½ pct. af BNP i gennemsnit frem til 2010) er på linje med de beregnede krav, der stilles for at fastholde finanspolitikkens holdbarhed. Målet for det gennemsnitlige overskud er opstillet som et interval for at tage højde for usikkerheden ved beregningerne.
Tabel 5.12. Krav til den strukturelle offentlige saldo
|
|
2003 |
2004 |
|
|
Pct. af BNP | |
|
1. Krav til stat og kommuners strukturelle primære saldo |
3,2 |
2,7 |
|
+ Stat og kommuners strukturelle nettorenteudgifter |
-2,0 |
-1,8 |
|
+ Strukturel saldo i sociale kasser og fonde |
0,9 |
0,8 |
|
= 2. Krav til den strukturelle offentlige saldo |
2,1 |
1,7 |
|
|
|
|
|
3. Den strukturelle offentlige saldo |
2,1 |
1,8 |
|
4. Holdbarhedsindikator (3-2) |
0,0 |
0,0 |
Anm.: Holdbarhedsindikatoren kan som følge af afrundinger afvige fra differencen mellem den strukturelle saldo og kravet til saldoen.
Kilde: Egne beregninger.
[1] Dette er en nedjustering af skattetrykket i 2002 i forhold til Danmarks Statistiks skøn primo juni 2003 på 49,2 pct. I Økonomisk Redegørelse, august 2003 blev det på baggrund af nye skøn for niveauet for personskatter vurderet, at skattetrykket udgjorde 48,9 pct. i 2002.
[2] Det teknisk opgjorte skattetryk (skatteindtægter i pct. af BNP) kan falde eller stige mærkbart i enkelte år på trods af skattestoppet, som følge af årlige udsving f.eks. i pensionsafkastskatten.
[3] Udbredelsen af flekslån betyder, at husholdningerne i højere grad end tidligere må forventes at reagere på ændringer i de korte renter. Det vil trække i retning af, at gennemslaget fra pengepolitiske stramninger eller lempelser fremover må formodes at være mere markant end hidtil, jf. en nærmere beskrivelse i Finansredegørelse 2002, kapitel 2.
[4] Indregnes den forudsatte stigning i renteniveauet i konjunkturårene vil aktivitetsbidraget i 2005 reduceres til 0,1 pct.
[5] Beregningen af den strukturelle saldo er dog behæftet med betydelig usikkerhed.
[6] Efter 2010 bygger fremskrivningen på beregningstekniske forudsætninger, som indebærer, at den samlede økonomiske politik, korrigeret for befolkningsmæssige ændringer, virker omtrent neutralt på de offentlige finanser.
[7] Rentebyrden består af den del af renteudgifterne, der ikke udhules af den nominelle BNP-vækst, og derfor kræver finansiering for at undgå, at gælden stiger som andel af BNP
[8] Holdbarhedsindikatoren angiver den permanente finanspolitiske tilpasning, som er nødvendig, for at finanspolitikken kan videreføres uden efterfølgende ændringer i skattesatser eller udgiftsstandarder
[9] Der er flere uafhængige institutioner, som løbende vurderer om finanspolitikken er holdbar i Danmark, herunder fx DREAM (Danish Rational Economic Agents Model) og DØR (Det Økonomiske Råd). DØR har senest i deres efterårsprognose 2003 vurderet, at finanspolitikken ikke er holdbar. DØRs vurdering bygger imidlertid på antagelser, som afviger fra forudsætningerne i 2010-fremskrivningerne på centrale områder, særlig væksten i de offentlige udgifter og den forudsatte stigning i beskæftigelsen. 2010-målsætningerne er fastlagt, så de opfylder kravet om finanspolitisk holdbarhed.
[10] De fremtidige nettoforpligtelser er senest beregnet i forbindelse med Konvergensprogram for Danmark, november 2003.
