2. Hvorfor omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper?
2. Hvorfor omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper?
I dette kapitel præsenteres og vurderes fordele og ulemper ved indførelse af omkostningsprincipper i de statslige budgetter og regnskaber.
I afsnit 2.2 skitseres en række af de styringsmæssige udfordringer, som staten står overfor i de kommende år, og som danner baggrund for vurderingen af, om det er hensigtsmæssigt at gå videre end den aktuelle beslutning om at indføre omkostningsregnskaber og ligeledes indføre omkostningsprincipper på budgetsiden.
I det efterfølgende afsnit foretages en gennemgang af de opgaver, som det statslige budget- og regnskabssystem skal varetage, uanset hvilke principper, der lægges til grund for dets udformning. I afsnittet vurderes, hvordan omkostningsprincipper påregnes at kunne understøtte disse opgaver.
Afslutningsvis foretages en samlet afvejning af fordele og ulemper ved en overgang til omkostningsprincipper.
Fordele og ulemper ved at overgå til omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper er kun i begrænset omfang empirisk belyst. I det omfang fordelene knytter sig til forventede adfærdsændringer, er det i sagens natur vanskeligt at fremskaffe præcise empiriske data, der kan understøtte en beslutning om at ændre budget- og regnskabssystemet. I kapitel 3 og 4 diskuteres dog en række danske og udenlandske erfaringer med at anvende omkostningsprincipper.
Diskussionen i dette kapitel skal derfor ses som en afvejning af potentiellefordele og ulemper, som gøres til genstand for yderligere diskussion i de efterfølgende kapitler.
Fordele og ulemper ved at indføre omkostningsprincipper vil yderligere afhænge af, hvordanprincipperne indføres. Nogle fordele kan opnås alene ved, at omkostningsprincipperne indarbejdes i de enkelte institutioners virksomhedsregnskaber, mens andre forudsætter, at man ligeledes overgår til omkostningsregistrering på finansloven og i statsregnskabet. I kapitlets diskussioner foretages derfor en central sondring mellem omkostningsregnskaber og –budgetter. Der er i kapitlet endvidere taget hensyn til, at den konkrete indretning af disponeringsreglerne og sammenhængen til resultatstyringen vil være af væsentlig betydning for, hvordan omkostningsprincipperne virker.
2.2. Styringsmæssige udfordringer for staten
Der må imødeses en stigende efterspørgsel efter offentlige serviceydelser som følge af den demografiske udvikling i de kommende år. Et stigende antal ældre vil indebære øgede udgifter til blandt andet sundhedsydelser og ældrepleje. Samtidig bliver der relativt færre personer i arbejdsstyrken.
Da problemerne med ældreforsørgerbyrden ikke fuldt ud kan løses ved en øget beskæftigelse, må der i statens interne styring etableres effektiviserings- og omprioriteringsstrategier, der kan frigøre den nødvendige arbejdskraft og de nødvendige finansielle ressourcer.
Rammestyring af løn er i dag det vigtigste instrument til at styre og kontrollere den samlede anvendelse af arbejdskraft i staten. Sådan vil det også være fremover, men instrumentet kan ikke stå alene.
Lønsumsrammer indebærer imidlertid en risiko for, at reduktioner blot afstedkommer, at de pågældende institutioner ikke løser alle deres opgaver eller leverer en dårligere kvalitet. Den inputstyring, som lønsumsrammerne er udtryk for, bør derfor suppleres med outputstyring, hvor institutionerne fastholdes på de forventede eller ønskede resultater.
Der kan endvidere være behov for at tilvejebringe økonomiske incitamenter, så det bliver i den enkelte institutions egen interesse at reducere personaleantallet. Brug af økonomiske incitamenter kan således underbygge lønsumsstyringens formål, f. eks. ved at institutionerne selv beslutter investeringer, der indebærer en effektvisering af arbejdskraftanvendelsen. Disse mekanismer gennemgås nærmere i afsnit 2.3.1. nedenfor.
I tillæg hertil kan en styrkelse af muligheder og incitamenter til at opnå reduktionerne decentralt indebære en mere smidig budgetproces.
Ud over effektivisering er der behov for at styrke grundlaget for at omprioritere ressourcer, idet det demografisk betingede efterspørgselspres i bestemte sektorer øger behovet for at kunne flytte ressourcer fra andre sektorer til omsorg og pleje.
Jo større behovet er for prioriteringer, jo vigtigere er det, at der skabes gennemskuelighed omkring grundlaget for prioriteringerne. Indførelse af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper vil ikke i sig selv kunne afstedkomme en ændret prioritering af statens ressourcer. Men en synliggørelse af det faktiske ressourceforbrug og de resultater, der forventes at kunne opnås på forskellige udgiftsområder, vil kunne skabe større gennemskuelighed om konsekvenserne af dispositioner, der indgår i statens budget og regnskab.
Det vurderes sammenfattende, at de fremtidige styringsbehov i staten stiller følgende krav til styringsinstrumenternes indretning:
- Der vil fortsat være behov for en stram lønsumsstyring.
- Men lønsumsstyringen skal understøttes og suppleres med mere mikroorienterede styringsinstrumenter, der giver økonomiske incitamenter til en samlet ressourceoptimering i statsinstitutionerne.
- Der skal i højere grad fokuseres på resultatstyring i staten.
- Der skal skabes et bedre grundlag for prioriteringen af statens ressourcer.
2.3. Fordele og ulemper ved omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper
Der kan opstilles en række opgaver, som et statsligt budget- og regnskabssystem skal opfylde uanset, hvilke principper der lægges til grund for systemets udformning (omkostnings- eller udgiftsprincipper). Følgende seks opgaver er relevante i denne sammenhæng:
- Effektivitet i opgavevaretagelsen
- (Om)prioritering
- Udgiftsstyring
- Finanspolitik og offentlige finanser
- Kontrol og ansvarsplacering
- Information
I det følgende vurderes, hvad indførelse af omkostningsprincipper vil betyde for varetagelsen af hver af disse seks opgaver.
2.3.1. Effektivisering af opgavevaretagelsen
En af budget- og regnskabssystemets kerneopgaver er at give et godt grundlag for en effektiv opgavevaretagelse i staten. Effektivitet kan opfattes på tre forskellige måder.
Man kan tale om effektivitet i betydningen produktivitet, dvs. at en given ydelse produceres til de lavest mulige omkostninger. I denne forstand vil en effektivisering indebære, at indretningen af produktionen ændres, således at en given ydelse kan produceres billigere, eller at der kan produceres en større mængde af ydelsen til de samme totalomkostninger.
Effektivitet kan også betyde højest mulig målopfyldelse i forhold til de politiske eller administrative målsætninger, der er stillet op for den pågældende aktivitet. En effektivisering indebærer her, at man ikke blot producerer billigst muligt, men at man ligeledes producerer de ydelser, der efterspørges af politikerne og i et omfang og af en kvalitet, der modsvarer de politiske forventninger til produktionen.
Endelig kan man tale om effektivitet i betydningen samfundsøkonomisk efficiens, dvs. at der samlet set produceres det rigtige i de rigtige mængder set i forhold til brugernes efterspørgsel efter forskellige goder. For at vurdere den samfundsøkonomiske efficiens kræves, at omkostningerne relateres til effekterne af ydelsen (outcomes), og at effekterne værdisættes.
Et omkostningsbaseret regnskab kan indirekte give et bedre grundlag for at opnå effektiviseringer inden for alle tre effektivitetsdimensioner. Et omkostningsbaseret budget, hvor omkostningsprincipperne ligeledes indarbejdes i bevillinger og disponeringsregler, kan herudover give direkte incitamenter til en ændret adfærd og skønnes herved at kunne styrke effektiviseringspotentialet. Nedenfor gennemgås hvordan.
Synliggørelse af omkostningerne
Ved en synliggørelse af alle omkostninger kan man opnå, at forskellige alternativer indgår på en mere relevant måde i budgetlægningen. Omkostningsprincipper kan på denne vis afstedkomme et pres for rationaliseringer. En øget synliggørelse af omkostninger kan opnås i et omkostningsregnskab.
Ændrede disponeringsregler vedr. investeringer mv.
Udover et bedre beslutningsgrundlag må opnåelse af væsentlige effektiviseringsgevinster forudsætte en ændret adfærd. Det stiller krav om et egentligt omkostningsbudget. Endvidere kræves, at der i sammenhæng hermed ændres i disponeringsreglerne, så ministerier og institutioner kan opnå en økonomisk fordel ved at effektivisere.Den væsentligste effektiviseringsgevinst forventes at bestå i, at institutionerne anlægger driftsøkonomiske lønsomhedsbetragtninger på sammensætningen af produktionsfaktorer set i forhold til de opgaver, der skal løses.
Hvor gennemførelse af investeringer i dag i hovedreglen forudsætter, at der allerede er skabt det fornødne bevillingsmæssige råderum, kan ændrede disponeringsregler åbne mulighed for, at de effektiviseringer, der følger af investeringerne, først indhentes efterfølgende.
I boks 2.1. nedenfor er angivet eksempler på konkrete effektiviseringer, der bør kunne opnås ved at ændre disponeringsreglerne. Konkrete forslag til ændringer i disponeringsreglerne behandles i kapitel 6.
Boks 2.1. Eksempler på øget effektivitet ved indførelse af omkostningsbudgettering
Øget fokus på resultater
Indførelse af omkostningsprincipper indebærer, at man tilnærmer sig de principper, der gælder for budget og regnskabsaflæggelse i den private sektor.
En sådan overførsel af principper fra den private sektor må imidlertid ske under hensyntagen til forskelle i styringsbetingelserne mellem den offentlige og private sektor. Den centrale forskel i den forbindelse er hvilken vægt, man lægger på det finansielle resultat. For en profitorienteret privat virksomhed er indtjeningsevnen, og dermed opnåelse af regnskabsmæssige overskud, det primære formål. De udførte aktiviteter er sjældent styringsmæssigt interessante i sig selv, men skal til syvende og sidst vurderes efter deres indvirkning på indtjeningen.
For en statsinstitution forholder det sig anderledes. Der er typisk ikke et marked for statsinstitutionernes ydelser, og statsinstitutioner er ikke underlagt den samme disciplin fra finansmarkederne, der gælder for de fleste private virksomheder.
Derudover vil der være en række politisk fastsatte krav og forventninger til de opgaver, som statsinstitutionerne skal udføre. Det giver derfor ikke mening at betragte statsinstitutionernes finansielle resultat isoleret uden at sammenkæde det med en vurdering af opgaver, aktiviteter og resultater. Den betyder, at den finansielle styring skal suppleres og integreres med resultatstyring.
Omkostningsbudgettering kan indebære, at der opnås en driftsøkonomisk mere hensigtsmæssig styring af institutionernes ressourcer, men en overgang til omkostningsbudgettering indebærer ikke i sig selv, at det styringsmæssige fokus udvides til også at omfatte resultatsiden. Grundlaget for at styre på resultater kan dog forbedres ved at introducere omkostningsbudgettering, og det er vigtigt at denne mulighed udnyttes, så den økonomiske og indholdsmæssige styring bliver mere afbalanceret.
En kombination af omkostningsbudgettering med resultatstyring, f.eks. i form af et optjeningsprincip for bevillingsudmålingen, vil have den fordel, at institutionerne i overvejelserne om den rette sammensætning af produktionen ikke blot fokuserer på omkostningerne, men på at optimere omkostninger og indtægter i sammenhæng. En styringsmæssig ramme, hvor institutionerne får flere disponeringsmæssige frihedsgrader vil ligeledes gøre en styrkelse af resultatstyringen mere presserende, således at øgede frihedsgrader og øget ansvar for resultater følges ad, jf. også afsnit 2.3.5.
Ved anvendelse af optjeningsprincipper skønnes ligeledes at kunne opnås højere effektivitet i betydningen bedre målopfyldelse, idet der i afregningsmodellerne kan tilvejebringes økonomiske incitamenter til at imødekomme politikernes efterspørgsel.
I kapitel 6 er opstillet en model for, hvordan omkostningsbudgettering kan kombineres med et optjeningsprincip i bevillingsudmålingen.
Styrkelse af ledelse og økonomistyring
Anvendelse af udgiftsbaserede principper er noget særligt for den offentlige sektor. Principperne giver andre – og på nogle punkter dårligere – betingelser for ledelse og økonomistyring end i den private sektor. Eksempelvis er det vanskeligere at bygge ledelse og økonomistyring op omkring lønsomhedsovervejelser og resultatstyring.
En omlægning til omkostningsprincipper må forventes at anspore til en forbedret økonomistyring i bred forstand. Omkostningsregnskaber vil kunne skubbe på udviklingen ved, at ledelsen skal rapportere på institutionens ressourceforbrug. Væsentlige ændringer i ledelse og økonomistyring forventes dog at forudsætte, at omkostningsprincipperne indarbejdes i budgetter og bevillinger.
Indførelse af omkostningsbudgettering kan give et øget eksternt pres, hvor Folketing, regering og minister (departement) har mulighed for at placere et større og mere entydigt økonomistyringsansvar hos institutionsledelserne.
Samtidig kan omkostningsbudgettering øge behovet – men også mulighederne – for at målrette den interne styring, så styringen på alle niveauer af organisationen afspejler de driftsøkonomiske lønsomhedsbetragtninger og den resultatorientering, som ledelsen eksternt vil blive bedømt på.
Omkostningsbudgettering bør også være udgangspunktet for en kulturforandring, hvor produktion, ledelse og økonomistyring ”tænkes” på en ny måde.
Øget konkurrenceudsættelse
Et middel til at opnå effektiviseringer kunne endelig være i højere grad at udsætte de statslige institutioner for konkurrence, herunder ved øget brug af udbud og udlicitering. Øget konkurrence kan dels indebære, at statslige producenter fravælges til fordel for bedre og billigere alternativer, dels at de statslige producenter motiveres til at effektivisere som følge af truslen om udlicitering.
Ved Lov nr. 373 af 6. juni 2002 er det fastsat, at kommunerne inden udgangen af valgperiodens første år skal formulere en servicestrategi, hvori det vurderes, hvordan kvaliteten og effektiviteten af den kommunale opgavevaretagelse skal udvikles, herunder ved en egentlig udbudspolitik. Samtidig giver lovændringen private leverandører en udfordringsret i forhold til varetagelsen af kommunale opgaver. Parallelt hermed er det som led i regeringens moderniseringsprogram besluttet, at der også i staten skal gennemføres strategier for effektivisering og kvalitetsudvikling, samt at private virksomheder skal have mulighed for at udfordre den statslige opgavevaretagelse.
Omkostningsprincipper kan skabe en større grad af sammenlignelighed mellem potentielle producenter af den samme ydelse og er dermed en vigtig del af grundlaget for en øget anvendelse af udbud og udlicitering. Oplysninger om omkostninger vil ligeledes være en vigtig del af infrastrukturen bagved de nye initiativer om effektiviseringsstrategier og udfordringsret.
Med den nye budgetvejledning er der allerede taget skridt i retning af at øge sammenligneligheden med alternative leverandører ved justeringen af regelsættet for indtægtsdækket virksomhed. En statslig institution, der vælger selv at udføre en opgave ved eget kontrolbud, skal således udføre opgaven som indtægtsdækket virksomhed. Det indebærer, at omkostninger til forrentning og leje af kapitalapparat samt administrationsbidrag indgår i prisfastsættelsen. Tilsvarende kalkulationsregler vil kunne anvendes i forbindelse med en implementering af udfordringsret i staten.
I forhold til det eksisterende regelsæt vil et egentligt omkostningsregnskab yderligere kunne styrke grundlaget for at vurdere den mest hensigtsmæssige organisering af opgaverne, herunder for opgaver, som ikke umiddelbart falder ind under udbudscirkulærets betingelser for udbudsegnethed eller som ikke udfordres. Omkostningsbudgettering vil yderligere indebære den fordel, at information om omkostninger indgår på et tidligere tidspunkt i beslutningsprocessen og dermed bedre kan danne grundlag for fremadrettede overvejelser om organiseringen af opgaver.
2.3.2. Prioritering
Et centralt hensyn i udgiftspolitikken, som vil få stigende betydning fremover, er muligheden for at prioritere imellem udgiftsområder. Prioriteringer er under alle omstændigheder politisk følsomme, og det vil næppe i sig selv ændre prioriteringsmønstret, om budget- og regnskabssystemet er udgifts- eller omkostningsbaseret. Det skønnes dog, at omkostningsprincipper bedre kan understøtte prioriteringsopgaven ved at skabe et mere ensartet og gennemskueligt grundlag for at tage stilling til de enkelte bevillinger og for at afveje de enkelte udgiftsområder over for hinanden.
Omkostningsbaserede bevillinger vil indebære, at alle relevante omkostninger indgår i bevillingsudmålingen og dermed giver et mere dækkende billede af ”hvad tingene koster”. Det vil især gælde i de tilfælde, hvor en prioritering af et område hidtil har medført et ressourceforbrug, som ikke har været synliggjort under det eksisterende udgiftsbaserede system.
Et eksempel herpå kunne være et bevillingsforslag, der indebærer et statsligt bygningsforbrug, som ikke udgiftsføres i det eksisterende system, med mindre den pågældende bygning er omfattet af huslejeordningen. Et andet eksempel kunne være et udgiftsområde, der indebærer udstedelse af garantier, som ikke i det udgiftsbaserede system giver anledning til udgifter med mindre garantierne indfries, men som i et omkostningsbaseret system kan omkostningsføres svarende til den risiko, som staten påtager sig.
Gevinsten ved omkostningsprincipper i forhold til at understøtte prioriteringsopgaven modereres dog af, at der allerede er gennemført en række tiltag, som øger gennemskueligheden og sammenligneligheden mellem forskellige udgiftsområder. Det gælder eksempelvis huslejeordningen (SEA-reformen) og indførelsen af tjenestemandspensionsbidrag. Ved at indføre omkostningsprincipper generaliseres principperne fra de nævnte ordninger, hvorved gennemskueligheden kan udvides til staten som helhed.
Et mere gennemskueligt beslutningsgrundlag for prioriteringer forudsætter, at synliggørelsen af omkostningerne sker tilpas tidligt i den udgiftspolitiske proces til, at informationen kan anvendes fremadrettet. Det må derfor vurderes, at en reel forbedring af beslutningsgrundlaget kræver, at omkostningerne er indarbejdet i bevillingsudmålingen.
Et af budget og regnskabssystemets væsentligste opgaver er at sikre, at de samlede statslige udgifter er under kontrol, dvs. i overensstemmelse med de politisk fastsatte mål herfor.
Den aktuelle udformning af det udgiftsbaserede system giver et relativt entydigt grundlag for at styre de offentlige udgifter ved hjælp af udgiftsrammer. Den nuværende udgiftspolitiske styring er opdelt således, at der styres særskilt på forskellige økonomiske ”hovedarter” – drift, overførsler, investeringer og lønsum.
Rammestyringen kan fastholdes ved en overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, idet rammerne dog selvsagt vil vedrøre omkostninger frem for udgifter. Forskellen mellem omkostning og udgift, og dermed betydningen for udgiftsstyringen, er størst på investeringsområdet, hvor udgiftsdispositionerne har betydning over længere tidsperioder.
I det udgiftsbaserede system indgår investeringsudgifter i rammerne svarende til årets andel af totaludgiften. Finansieringsbehovet kan derfor på kort sigt være betydeligt, hvilket kan være en fordel i forhold til styringen af de samlede udgifter. Baggrunden for den eksisterende investeringsstyring er også en antagelse om, at investeringsudgifter kan føre til øgede driftsudgifter på sigt. På den anden side kan det nuværende system lægge hindringer i vejen for drifts- og samfundsøkonomisk rentable investeringsprojekter.
I et omkostningsbaseret system vil investeringer kunne indgå i omkostningsbudgettet svarende til afskrivninger og forrentning af den investerede kapital. En sådan periodisering sikrer en form for neutralitet imellem investeringsudgifter og løbende udgifter, som er en forudsætning for at anlægge en driftsøkonomisk lønsomhedsbetragtning.
Udgiftspolitisk giver det imidlertid anledning til betænkeligheder, hvis større langfristede investeringsprojekter kun indgår med en relativt lille vægt i budgettet i det år, hvor udgiftsbeslutningen træffes. Periodiseringselementet i omkostningsbudgetteringen kan indeholde ”farlige fristelser”. Dette er især et problem på de særligt statslige investeringsområder, hvor der foretages meget store og meget langsigtede investeringer.
Den præcise afgrænsning af, hvilke investeringsområder eller typer af investeringer, omkostningsprincipperne skal gælde for, og hvordan de i givet fald skal udmøntes, er derfor afgørende for de udgiftspolitiske risici. Omfanget af statens investeringer beløb sig i 2001 til godt 10 mia.kr., jf. tabel 2.1.nedenfor .
Tabel 2.1. Statens investeringsudgifter i 2001.
|
Mio.kr. | |
|
Investeringer fordelt på: |
|
|
Driftsbudgettet (st.konto 15). |
6.062 |
|
Anlægsbudgettet (st.konto 31,32,42). |
4.201 |
|
I alt. |
10.263 |
|
Investeringsudgifter fordelt på: |
|
|
Ejendomsvirksomheder under SEA-ordningen. |
1.100 |
|
Forsvar. |
4.394 |
|
Infrastruktur. |
2.227 |
|
Andet. |
2.542 |
|
I alt. |
10.263 |
Heraf blev investeringer for ca. 6 mia.kr. foretaget over driftsbudgettet, hvor investeringerne som regel vil være kortfristede. Af de 10 mia.kr. var størstedelen endvidere enten allerede omfattet af en form for omkostningsstyring (SEA-reformen), eller også kan de henføres til områder, hvor der under alle omstændigheder må overvejes en særlig form for styring. Dette kunne omfatte forsvaret, infrastruktur samt visse typer af nationalejendom mv., som dog ikke er opgjort i ovenstående. Det er således kun en mindre del af investeringsudgifterne, der forventes at kunne underlægges en decentral omkostningsstyring.
Set i lyset heraf bør der ved opstillingen af modeller for omkostningsbaserede budgetter og regnskaber foretages en opdeling af statens investeringer i forskellige typer af aktiver med henblik på at afgrænse, hvilke typer af investeringer, der vil kunne indgå i institutionernes decentrale omkostningsstyring, jf. kapitel 5 og 6.
I forhold til overførsler, lønsum og størstedelen af driftsområdet vurderes en overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper ikke at medføre væsentlige ændringer i betingelserne for udgiftsstyringen. Det skyldes blandt andet, at der ikke er væsentlige periodiseringsforskelle på disse områder, og dermed heller ikke stor forskel på udgifter og omkostninger.
En overgang til omkostningsprincipper vil heller ikke ændre væsentligt ved mulighederne for løbende at foretage generelle justeringer af bevillingsniveauet.
2.3.4. Finanspolitik og offentlige finanser
Det er væsentligt, at statens budget og regnskab understøtter tilrettelæggelsen af en effektiv finanspolitik. En væsentlig fordel ved det udgiftsbaserede system er, at der er god overensstemmelse imellem grundlaget for bevillingerne og de virkninger for samfundsøkonomien, der har interesse på kort sigt.
I forhold til beregningen af budgettets aktivitetsvirkninger (finanseffekten) er det især likviditetsvirkningen, der har interesse. Et omkostningsbaseret regnskab vil ikke ændre på sammenhængen mellem bevillinger og likviditet. Omkostningsbudgettering, hvor bevillingerne periodiseres efter omkostningsprincipper, vil derimod betyde, at bevillingerne til de enkelte statsinstitutioner eller opgaver ikke i sig selv siger noget om likviditetstrækket på de enkelte områder. Det vurderes dog, at et omkostningsbaseret bevillingssystem kan indrettes, så det indeholder de nødvendige oplysninger om den forventede likviditetsanvendelse. Det er således et krav, at en overgang til omkostningsprincipper er et ”både-og” snarere end et ”enten-eller”. [1]
I forhold til en vurdering af de offentlige finanser på længere sigt vil en mere systematisk registrering af statens værdier og forpligtelser i et omkostningsbaseret system kunne bruges til at synliggøre den langsigtede holdbarhed i den offentlige sektors økonomi (”sustainability”), herunder i hvilket omfang man trækker veksler på fremtidige generationers forbrugsmuligheder.
En række forhold af betydning for vurderingen af den langsigtede holdbarhed vil imidlertid ikke på en hensigtsmæssig måde kunne indarbejdes i statens status, jf. også afgrænsningen i kapitel 5 (f.eks. fremtidigt skattegrundlag og fremtidige forpligtelser til sociale pensioner). Generelt vurderes statens budget- og regnskabssystem ikke at være tilstrækkelig raffineret til at understøtte denne type af overvejelser. Hensynet til statens langsigtede økonomiske holdbarhed vurderes bedre at kunne tilgodeses ved andre instrumenter såsom generationsregnskaber og lignende.
En forbedring af beslutningsgrundlaget for mere langsigtede overvejelser om de offentlige finanser bør således ikke være det bærende element i udformningen af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem.
2.3.5. Kontrol og ansvarliggørelse
For at statsbudgettet og -regnskabet kan opfylde sin funktion i forhold til Folketinget kræves gennemskuelighed om, hvad der stemmes om, og under hvilke forudsætninger. Efterfølgende skal det være muligt at føre en effektiv kontrol med, at bevillingsforudsætningerne er overholdt, og der skal være gode muligheder for en entydig ansvarsplacering.
I forhold til bevillings- og kontrolopgaven synes det traditionelle udgiftsbaserede budget- og regnskabssystem at have en række fortrin. Bevillinger baseret på betalingsstrømme er i de fleste tilfælde nemme at forstå og forudsætter ikke et dybtgående kendskab til diverse regnskabsprincipper. Bevillingerne er endvidere baseret på objektivehændelser – f.eks. at der gennemføres en betaling, eller at ejendomsretten til en vare eller tjenesteydelse skifter hænder.
Et omkostningsbaseret regnskabssystem ændrer i sagens natur ikke på betingelserne for bevillingsafgivelsen. Et omkostningsbaseret bevillingssystem vil derimod indeholde en række beregnede elementer, hvor omkostningen er udtryk for en vurdering eller fortolkning inden for fastsatte retningslinjer for f.eks. afskrivninger og ændringer i hensættelser. Det kan også gøre grundlaget for bevillingsafgivelsen mindre objektivt, såfremt man vælger en model, der indebærer en ændret bevillingsstruktur, hvor en fordeling af omkostninger på de enkelte opgaver og aktiviteter indgår direkte som grundlag for bevillingernes udmåling og afgrænsning.
Hvor der således næppe er tvivl om, at omkostningsbudgettering medfører et mindre objektivt grundlag for bevillingsafgivelse og kontrol, vurderes dette på den anden side ikke at være et væsentligt problem. Der vil fortsat kunne fastlægges bevillingslofter på de ikke-lovbundne områder. Derudover vil det være et spørgsmål om at formulere reglerne for blandt andet afskrivningsperioder, værdimæssige op- og nedskrivninger, omkostningsfordelinger mv. tilstrækkelig klart og restriktivt.
Der kan endvidere sættes spørgsmålstegn ved, om mindre objektivitet er et særligt problem for bevillinger til statsinstitutioner sammenlignet med f.eks. bevillinger af tilskud til taxameterstyrede institutioner. Allerede i dag er der således væsentlige dele af finansloven, hvor tilskudsmodtageren løser statslige opgaver, men styres efter omkostningsprincipper, og hvor der tilsvarende indgår beregnede elementer i grundlaget for bevillingen.
Hertil kommer, at der med omkostningsprincipper vil blive skabt væsentlig større synlighed om de økonomiske dispositioner i institutionerne, hvilket ikke kan undgå at medføre, at en større del af ansvaret herfor samles på ledelsesniveauet i institutionerne.
Et andet element af ansvarliggørelse er, hvad man kan gøres ansvarlig for. En indførelse af omkostningsbudgettering vil kunne medføre, at de enkelte ministre og institutionsledelserne får et større ansvar for, at de forventede resultater opnås. I den forstand kan omkostningsprincippet medvirke til at udvide rummet for ansvarliggørelse inden for staten. En sådan udvidelse af ansvarliggørelsen er ikke kun en mulighed, men bør også være et styringsmæssigt krav. Øgede frihedsgrader til institutionerne bør gå hånd i hånd med bedre muligheder for at fastholde aktørerne på opnåelsen af resultater.
Bevillings- og kontrolfunktionerne stiller store krav til informationsværdien af finanslov, statsregnskab og virksomhedsregnskaber. Derudover er det et vigtigt hensyn at skabe åbenhed om budget- og regnskabsprocesserne i forhold til borgere og virksomheder.
Omkostningsbaserede systemer har i andre lande forøget antallet og omfanget af budget- og regnskabsdokumenter. Det skyldes, at et omkostningsbaseret system tilbyder flere oplysninger – blandt andet en status og en resultatopgørelse – uden at der nødvendigvis sker et tilsvarende bortfald eller en forenkling af andre oplysninger.
Det vurderes, at informationsværdien af budget- og regnskabsdokumenter kan styrkes væsentligt ved en overgang til omkostningsprincipper, idet politikere og andre interessenter tilbydes mere – og mere relevant – information. Det vil kræve mere af ”læseren” at kunne fortolke og sammenstille de forskellige oplysninger, især i en overgangsperiode. Der vil dog blive anvendt principper svarende til dem, beslutningstagerne konfronteres med i andre sammenhænge i forhold til f.eks. private og statslige selskaber, foreninger eller selvejende institutioner.
Ser man isoleret på selve finansloven er det muligt, at indførelse af omkostningsprincipper kan bruges som udgangspunkt for en modernisering og forenkling af dokumentet, men det kræver at omkostningsprincipperne indføres i en ganske bestemt kontekst, jf. beskrivelsen af model 3 i kapitel 6.
Internt i staten vil der være behov for en udvidelse af de statslige regelsæt på budget- og regnskabsområdet og kravene til budget- og regnskabsopfølgningen vil blive forøget.
2.4. Sammenfattende vurdering
Der kan potentielt opnås en række fordele ved at overgå til omkostningsbaserede regnskaber og budgetter. Der er også områder, hvor omkostningsprincipperne kan medføre mindre ulemper set i forhold til varetagelsen af de hensyn, som statens budget og regnskab under alle omstændigheder skal varetage.
I afvejningen af fordele og ulemper set i forhold til budget- og regnskabssystemets opgaver har udvalget især lagt vægt på muligheden af at opnå en ændret adfærd i statsinstitutionerne, hvor der i større grad lægges vægt på driftsøkonomiske lønsomhedsbetragtninger. Det skyldes, at effektiviseringshensynet står centralt i forbindelse med de fremtidige styringsbetingelser i staten, herunder mulighederne for anvendelse af mindre arbejdskraft.
Opnåelsen af ændret adfærd forudsætter, at omkostningsprincipperne indarbejdes i bevillingsudmåling og disponeringsregler. Endvidere bør det overvejes, hvordan omkostningsprincipperne kan danne udgangspunkt for øget resultatfokus i staten, f.eks. ved at indføre et optjeningsprincip for bevillingsudmålingen.
Udvalget lægger endvidere vægt på med omkostningsbaserede budgetter og regnskaber at tilvejebringe et mere ensartet og gennemskueligt grundlag for regeringens og Folketingets stillingstagen til bevillingsforslag og mulighed for at foretage sammenligninger mellem udgiftsområder.
Særligt vedrørende en overgang til omkostningsbaserede budgetter finder udvalget det imidlertid vanskeligt at vurdere, om de potentielle fordele ved at indføre omkostningsprincipper i omfang og væsentlighed overstiger ulemperne. Der er allerede gennemført en række tiltag, herunder huslejeordningen og taxameterstyringen, som inden for rammerne af det udgiftsbaserede system har forbedret grundlaget for en mere effektiv opgavevaretagelse og skabt større gennemskuelighed om ressourceforbruget i staten. En række af de potentielle fordele er således allerede indhøstet.
Ved at indføre omkostningsprincipperne generelt kan man dog opnå, at fordelene ved de nævnte tiltag kan udbredes til staten som helhed. Endvidere vil en generel indførelse af omkostningsprincipper betyde, at der kan sikres sammenhæng i budget- og regnskabssystemet. Endelig vurderes, at en generel indførelse af omkostningsprincipper vil være den bedste garant for, at omkostningsprincipperne får gennemslag i statsinstitutioners interne styring og giver anledning til ændrede forretningsgange og en styrkelse af ledelse og økonomistyring.
Udvalget konstaterer endvidere, at der med et omkostningsbaseret system
kan opnås en mere systematisk registrering af statens langsigtede forpligtelser. Omfanget og rækkevidden af registreringer på statens status bør imidlertid ikke i sig selv være afgørende for udformningen af et omkostningsbaseret budget- og regnskabssystem.
Blandt de potentielle ulemper ved et omkostningsbaseret budgetsystem har udvalget især hæftet sig ved den ændrede periodisering af udgifter til investeringer, og den risiko for udgiftsopdrift, som dette kan medføre. Det må dog vurderes, at man ved den konkrete udformning af modeller for omkostningsbudgettering kan inddæmme denne risiko, f.eks. ved at sondre mellem kort- og langfristede investeringer og ved helt at undtage visse typer af investeringer fra omkostningsstyringen.
For de øvrige af budget- og regnskabssystemets opgaver vurderes omkostningsprincipperne ikke at ændre væsentligt ved systemets evne til fortsat at varetage disse hensyn på betryggende vis.
Fordele og ulemper er sammenfattet i boks 2.2. nedenfor. Det vil være muligt at indføre omkostningsregnskaber alene, mens omkostningsbudgettering forudsætter, at der også udarbejdes omkostningsregnskaber. De fordele, der er nævnt under omkostningsregnskaber i boksen, vil derfor også gælde for omkostningsbudgetter, mens de fordele, der er nævnt under omkostningsbudgettering, kommer udover fordelene ved omkostningsregnskaber.
Boks 2.2. Sammenfatning af fordele og ulemper ved overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper
Boks 2.2. Sammenfatning af fordele og ulemper ved overgang til omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper, fortsat
|
Fordele |
Ulemper | ||
|
Regnskab |
Budget |
Regnskab |
Budget |
|
Udgiftsstyring | |||
|
Risiko for udgiftsopdrift i forbindelse med investeringsbeslutninger. | |||
|
Finanspolitik og offentlige finanser | |||
|
Synliggørelse af statens langsigtede økonomiske holdbarhed (synlighed om udviklingen i langsigtede værdier og forpligtelser). |
|||
|
Kontrol og ansvarliggørelse | |||
|
Større og mere entydig ansvarsplacering hos institutionsledelserne. Ansvarliggørelse for opnåelse af resultater. |
Mindre objektivitet i bevillingsgrundlaget. Risiko for styringsproblemer som følge af manglende klarhed og objektivitet i regelsættet. | ||
|
Information | |||
|
Mere (relevant) information til beslutningstagerne og andre interessenter. |
Bureaukratisering af regelsæt. Større krav til den interne regnskabsopfølgning og risiko for øget ressourceforbrug i økonomifunktionen. |
||
