9. Implementering
Implementering af omkostningsprincipper i staten er et omfattende organisationsudviklingsprojekt, som vil omfatte 18 ministerier og omkring 325 institutioner.
I dette kapitel skitseres de overordnede rammer for implementering af omkostningsprincipper i staten, baseret på den anbefalede model 2 i kapitel 6. Implementeringen indebærer herefter en omlægning af såvel de statslige regnskaber som finanslovforslaget til omkostningsprincipper, inden for rammerne af den skitserede model
Herudover opstilles en overordnet tidsplan for hele implementeringsforløbet, og mulighederne for tilrettelæggelse af forskellige overgangsforløb diskuteres.
9.2. Tilrettelæggelse af implementeringsforløbet
9.2.1. Erfaringer med implementering
Erfaringerne med implementering af omkostningsprincipper i andre lande antyder, at en relativ kort implementeringsperiode kan være en fordel, fordi der herved sikres fremdrift og opmærksomhed i implementeringsarbejdet. På den anden side bør tages skyldige hensyn til de risici, der vil opstå ved en forhastet iværksættelse af grundlæggende nye bevillings- og regnskabsprincipper.
I Storbritannien blev beslutningen om at indføre omkostningsbaserede regnskaber truffet i 1993, men de første offentliggjorte regnskaber forelå først for regnskabsåret 1999/2000. Finanslovforslaget (Spending Review) forelå omkostningsbaseret for 2001/2002.
Omkostningsbaserede regnskaber i Sverige blev besluttet i 1988 som led i en større reform af budget- og regnskabssystemet. De første offentliggjorte regnskaber forelå for 1993. Siden da er rapporteringen løbende blevet udbygget med flere omkostningselementer. Endnu er der dog ikke taget stilling til behandlingen af f.eks. nationalejendom og sociale overførselsudgifter.
Den svenske regering forventes at fremlægge forslag om overgang til omkostningsbaserede bevillinger med henblik på indarbejdelse i finanslovforslaget for 2004.
I Holland introducerede man omkostninger gradvist i forbindelse med institutionernes overgang til en særlig statsvirksomhedsform. Det overvejes for indeværende at indføre omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper generelt med virkning fra 2007.
I relation til implementeringserfaringerne fra de nævnte lande, må det vurderes, at Danmark har relativt gode forudsætninger for at gennemføre implementeringen. Som nævnt i kapitel 3 er der allerede gennemført en række tiltag, der kan understøtte en effektiv implementering, herunder værdireguleringsordningen og systemunderstøttelse via Navision Stat.
9.2.2. Implementeringens elementer
Implementeringsforløbet indeholder grundlæggende følgende hovedelementer:
- Gennemførelse af informationskampagner overfor interessenter i budget- og regnskabsprocessen
- Udarbejdelse af regelsæt, vejledninger og ny kontoplan
- Tilpasning af lokale økonomisystemer
- Tilpasning af statens centrale budget- og regnskabssystemer
- Gennemførelse af uddannelse i de nye regler, samt i anvendelse af tilpassede systemer i ministerier og institutioner
- Etablering af åbningsbalance
- Revision af åbningsbalancerne
- Tilvejebringelse af rådgivningsydelser til ministerier og institutioner
- Anvendelse af en ny registreringsramme i institutionerne
- Implementering af nye forretningsgange og ny styringsmodel
Visse opgaver knytter sig alene til en ændring af regnskabsprincipperne henholdsvis ændrede bevillingsprincipper, men fælles for de fleste opgaver er, at de vil involvere alle statens ministerier og institutioner samt Finansministeriet.
En central opgave i implementeringsforløbet bliver opstilling af nye åbningsbalancer i ministerier og institutioner. Før dette er gennemført, er grundlaget for udarbejdelse af et finanslovforslag baseret på omkostningsprincipper ikke til stede.
9.3. Organisering og ansvarsfordeling vedrørende ændrede regnskabsprincipper
Implementeringen af ændrede regnskabsprincipper mv. bør organisatorisk tilrettelægges med udgangspunkt i de eksisterende ansvarsforhold vedrørende organiseringen af statens regnskabsvæsen som fastsat i den statslige regnskabsbekendtgørelse. Herudover vil implementeringen hensigtsmæssigt kunne tilrettelægges ud fra erfaringerne med andre større implementeringsopgaver, herunder Navision Stat.
Bekendtgørelse om statens regnskabsvæsen mv. fastsætter, at ressortdepartementerne er overordnet ansvarlige for tilrettelæggelsen af regnskabsvæsenet inden for hele ministerområdet, og godkender ministerområdets årlige regnskab overfor Økonomistyrelsen og Rigsrevisionen. Institutionerne er ansvarlige for deres egen regnskabsaflæggelse, herunder at denne på ethvert tidspunkt lever op til de gældende regnskabsregler. Endvidere er institutionerne ansvarlige for, at der sker aflevering af perioderegnskaber til Rigsrevisionen og Økonomistyrelsen.
Dette indebærer, at ressortdepartementerne er ansvarlige for at sikre implementeringen af de ændrede regnskabsprincipper i ministerierne, mens institutionerne er ansvarlige for implementeringen i deres egne organisationer, herunder drift og opsætning af det anvendte økonomisystem.
Finansministeriet fastsætter regler om statens regnskabsvæsen og forestår opstilling af statsregnskabet.
Endelig reviderer Rigsrevisionen statslige regnskaber mv. inden for rammerne af Loven om revisionen af statens regnskaber m.m.
9.3.2. Organisering og opgaver
Erfaringerne fra implementeringen af Navision Stat viser, at det er hensigtsmæssigt at inddrage ressortdepartementerne aktivt i implementeringen indenfor ministerområdet. Endvidere kan det være en fordel at gennemføre en pilotimplementeringsfase til kvalitetssikring af produkt, implementeringsmetode og implementeringsværktøjer, inden den fulde implementering iværksættes.
Erfaringerne fra Navision Stat–implementeringen bør generelt nyttiggøres i forbindelse med implementering af ændrede registreringsprincipper. Finansministeriet forudsættes dog at påtage sig en mindre aktiv rolle i implementeringsforløbet, end tilfældet var vedrørende implementeringen af Navision Stat. Som udgangspunkt bør det ikke være nødvendigt, at Finansministeriet deltager aktivt i implementeringen i den enkelte institution.
Dette indebærer, at hvert ressortdepartement får ansvaret for implementeringsprocessen i hele ministerområdet, herunder ansvaret for at sikre den finansielle kontrol før, under og efter implementeringen. Departementerne vil, ud over at skulle styre implementeringen på ministerområdet som helhed, skulle implementere omkostningsprincipper i deres egen organisation.
Den enkelte institution får tilsvarende ansvaret for udarbejdelse af åbningsbalance, indførelse af ændrede forretningsgange i økonomifunktionen samt for den fornødne systemopsætning af økonomisystemet, så det kan understøtte de ændrede krav.
Finansministeriet koordinerer den samlede implementering og understøtter departementerne i implementeringsprocessen.
Ekstern rådgivning, herunder hjælp til udarbejdelse af åbningsbalance, ændring af forretningsgange, systemopsætning m.m. købes af ressortdepartementerne og institutionerne i det omfang, de har behov herfor.
9.3.3. Centrale opgaver i implementeringen
I implementeringen på regnskabssiden er der grundlæggende seks hovedopgaver der skal løses:
- Etablering af åbningsbalance
- Uddannelse af medarbejdere
- Projektledelse
- Opsætning af økonomisystem
- Revision af åbningsbalance
- Tilrettelæggelse af nye forretningsgange
Som en del af forberedelserne af implementeringsarbejdet bør det overvejes at inddrage udvalgte institutioner med henblik på at få testet de nye principper. Denne del af implementeringsarbejdet vil skulle tilrettelægges for at kunne gennemføres så tidligt i processen som praktisk muligt.
Etablering af åbningsbalancen
På åbningsbalancen skal institutionerne værdiansætte deres aktiver og forpligtelser. Aktiverne skal herefter afskrives i takt med forbruget af aktiverne. Hovedparten af statsinstitutionerne vil primært råde over inventar, edb-udstyr og lignende ”administrative” aktiver.
I stedet for at værdiansætte sådanne aktiver særskilt, bør det overvejes i implementeringsøjemed at anvende gennemsnitsbetragtninger/tommelfingerregler, hvilket vil give en betydelig administrativ besparelse i forbindelse med opstillingen af åbningsbalancerne. Erfaringer fra tidligere omlægninger i offentlige institutioner viser, at sådanne principper ofte giver et rimeligt billede af disse værdier. Samtidig er der tale om aktiver med en forholdsvis kort levetid, hvorved disse skønsmæssigt fastsatte værdier hurtigt vil blive erstattet af faktiske værdier.
Eksempler på sådanne tommelfingerregler er anvendelse af en fast værdi og gennemsnitsalder pr. arbejdsplads, pr. møderum, pr. kvadratmeter og lignende.
Sådanne regler kan dog ikke anvendes ved værdiansættelse af alle aktiver. F.eks. skal væsentlige lagre, egne bygninger og særligt produktionsudstyr værdiansættes separat.
Anvendelse af tommelfingerregler er udtryk for et minimumskrav. Såfremt institutionen ønsker en mere præcis værdiansættelse, kan institutionen vælge at gøre dette.
Anskaffelser foretaget efter åbningsbalancens udarbejdelse skal behandles særskilt i henhold til de ændrede regnskabsprincipper.
Hvis omkostningsprincipperne indarbejdes på finansloven, får værdiansættelserne i åbningsbalancen blandt andet via afskrivninger indflydelse på ministeriernes udgiftsrammer, de enkelte institutioners bevillinger og dermed på betingelserne for den økonomiske styring i staten i en årrække efter omlægningen. Det anbefales derfor, at åbningsbalancen revideres eller på anden måde kontrolleres.
Uddannelse af medarbejdere
Anvendelse af ændrede registreringsprincipper vil forudsætte tilegnelse af ændrede kompetencer i forhold til varetagelse af økonomi- og regnskabsopgaver i staten. Sådanne ændrede kompetencekrav skal konkretiseres og tilvejebringes i tilknytning til eksisterende efteruddannelsestilbud for medarbejdere i den statslige økonomiforvaltning. Herudover vil Finansministeriet drage omsorg for at der i overgangsperioden tilvejebringes muligheder for gennemførelse af generelle og konkrete kursusforløb.
Projektledelse
Opsætning af økonomisystem
Ændrede registreringsprincipper vil generelt indebære et behov for nyopsætning af institutionernes økonomisystemer. Herudover kan institutionerne som led i tilpasningen af forretningsgange til generelt ændrede budgetterings- og regnskabsprincipper få behov for at foretage større ændringer og tilpasninger i opsætningen af økonomisystemerne.
Revision af åbningsbalancen
Da åbningsbalancen vil danne grundlaget for fastlæggelse af de fremtidige økonomiske rammer, er det af central betydning at denne særskilt bliver underkastet revision eller anden form for ekstern kontrol. Det vil være af stor vigtighed, at revisionen af åbningsbalancen foretages inden udarbejdelsen af rammer for en omkostningsbaseret finanslov.
Tilrettelæggelse af nye forretningsgange
9.3.4. Udbud af vejlednings- og uddannelsesydelser
Ressortministeriernes aktive deltagelse i implementeringen forudsætter, at der er adgang til en række uddannelses- og vejledningsydelser. Det vil sandsynligvis være en fordel at gennemføre et samlet rammeudbud vedrørende sådanne rådgivningsydelser, som ministerierne efterfølgende kan anvende i forbindelse med implementeringen.
Rammeudbud har flere fordele:
- Der opnås lavere priser.
- Det er nemmere at tilpasse kapaciteten til det faktiske behov.
- Ved at foretage et samlet udbud spares omkostningen til udarbejdelse af næsten identiske separate udbud
Et rammeudbud kan hensigtsmæssigt indeholde følgende tre dele:
For det første rådgivningsydelser ved implementering. Herunder vil ressortministerierne kunne købe ydelser til:
- Projektledelsesrådgivning i forbindelse med implementeringen.
- Rådgivning om ændring af forretningsgange i institutionens økonomifunktion.
- Rådgivning om udarbejdelse af åbningsbalance, herunder anvendelse af tommelfingerregler for værdiansættelse af aktiver.
- Rådgivning om styrkelse af den finansielle kontrol.
- Uddannelse i de nye regnskabsprincipper og -regler.
For det andet rådgivningsydelser i forbindelse med værdiansættelse af væsentlige aktiver, der ikke er omfattet af ovennævnte tommelfingerregler, herunder især værdiansættelse af bygninger.
For det tredje Navision-orienterede ydelser omfattende:
- Systemopsætning i Navision Stat af nye regnskaber, kontoplaner og specielle moduler såsom lager, anlæg og ressource.
- Uddannelse i brug af Navision Stat i forbindelse med implementering af de nye regnskabsprincipper, herunder uddannelse i modulerne lager, anlæg, ressource m.m.
9.4. Implementering af ændrede budgetprincipper
9.4.1. Ansvars og opgavefordeling
Hovedopgaverne i implementeringen af ændrede budgetprincipper vil være rettet mod budgetprocessen, men også mod aflæggelsen af statsregnskabet, da statsregnskabet skal følge principperne for finansloven.
Elementerne i implementeringen fremgår af afsnit 9.2 ovenfor.
Finansministeriet er ansvarlig for udarbejdelse af det nye regelsæt. Det nye regelsæt vil omfatte en revideret budgetvejledning, en ændret opstilling af finansloven herunder en ny kontoplan, samt revision af Finansministeriets Økonomi-Administrative Vejledning (www.oav.dk).
Finansministeriet er ligeledes ansvarlig for tilpasning af IT-systemerne til den ændrede opstilling af finansloven, nye kassekredit- og lånemodeller, håndtering af afskrivninger mv. Denne tilpasning vil omfatte budgetsystemerne, men også omfatte sammenhængen til statsregnskabet, og dermed Statens Koncernsystem.
Der bør gennemføres informations- og uddannelsesaktiviteter for at sikre, at den nye styringsmodel forstås og anvendes aktivt i staten, herunder at ministerier og institutioner kan anvende de tilpassede systemer til at understøtte arbejdsgangene.
Implementering af nye arbejdsgange i forbindelse med de ændrede budgetprincipper er primært det enkelte ministerium/institutions ansvar. Derudover står ministerierne og de statslige institutioner overfor både ledelsesmæssige og organisatoriske udfordringer, som det vil kræve en særlig indsats at håndtere.
Processen bør derfor i fornødent omfang understøttes med hjælp og rådgivning. Denne implementeringshjælp kan leveres af Finansministeriet, eller af en samarbejdspartner fundet gennem et udbud. Ekstern rådgivning til implementeringen af nye budgetprincipper kan eventuelt indgå i de samlede rammeudbud af vejlednings- og uddannelsesydelser, jf. afsnit 9.3.3.
Udvalget anbefaler, at anvende samme organisatoriske tilgang til en implementering af ændrede budgetprincipper som vedrørende ændrede regnskabsprincipper, jf. afsnit 9.3.2. ovenfor. En tilgangsvinkel, der vil understøtte ministeriernes ansvar for budgetprocessen på deres eget ministerområde, og samtidig give Finansministeriet mulighed for at følge og støtte implementeringsprocessen.
Nedenfor skitseres tre scenarier for overgangen til omkostningsregnskaber og – bevillinger baseret på model 2 i kapitel 6.
Det første scenario er, at der indføres omkostningsregnskaber med virkning fra 2004 og omkostningsbevillinger i 2006. I det andet scenario gennemføres først en udvidet pilotimplementering inkl. åbningsbalance og regnskabsafslutning, hvorefter omkostningsprincipperne rulles ud i samtlige institutioner. Scenariet indebærer i praksis, at en generel indførelse af omkostningsregnskaber udskydes til 2005 og omkostningsbevillinger til 2007.
I det tredje scenario opdeles implementeringen i grundlæggende og supplerende elementer. De grundlæggende elementer – etablering af åbningsbalance og omkostningsregistrering – gennemføres i 2004, mens de supplerende elementer – f.eks. omkostningsfordeling på opgaver – udskydes til senere.
De tre scenarier vil kunne kombineres på forskellig vis.
Scenario 1: Omkostningsregnskaber i 2004 og omkostningsbevillinger i 2006
Baggrunden for opstillingen af scenario 1 er, at en opstilling af åbningsbalancer for ministerier og institutioner pr. 1. januar 2004 og en indførelse af omkostningsbevillinger i 2006 vurderes at være den hurtigst mulige gennemførelse af implementeringen under den forudsætning, at der skal være et sikkert grundlag for de første omkostningsregnskaber og den første omkostningsbaserede finanslov.
Erfaringerne fra udlandet antyder som nævnt indledningsvist, at selv dette scenario, hvor størstedelen af implementerings- og overgangsindsatsen er koncentreret til 2003, er ambitiøst.
Såfremt udarbejdelsen af en omkostningsbaseret finanslov skal tage udgangspunkt i endeligt godkendte og reviderede omkostningsregnskaber, vil finansloven først kunne ændres i 2007.
I forbindelse med udarbejdelse af finanslovforslaget for 2006, vil der dog være udarbejdet åbningsbalancer og foreligge ca. et års erfaringer med efterfølgende omkostningsregistreringer. Der vil således være et rimeligt erfaringsgrundlag for opstillingen af finanslovforslaget.
Udvalget har omvendt også overvejet, om indførelsen af omkostningsbevillinger kunne fremskyndes med et år til 2005. Opstilling af et omkostningsbaseret finanslovforslag for 2005 (som udarbejdes i 2004) ville forudsætte, at åbningsbalancerne foreligger kontrolleret og revideret senest i løbet af 1. kvartal 2004, mens indførelse af omkostningsbevillinger i 2006 muliggør, at udarbejdelsen af åbningsbalancen om nødvendigt kan udskydes til senere i 2004.
Det er principielt muligt at indføre omkostningsbevillinger, selv om grundlaget i form af en revideret åbningsbalance endnu ikke er til stede. En sådan fremgangsmåde måtte dog forventes at indebære, at der i forbindelse med TB2005 skulle indarbejdes justeringer som følge af grundlæggende ændrede forudsætninger. Institutionernes økonomiske styringsgrundlag ville således være uklart.
Fordelen ved en fremskyndelse af omkostningsbevillingerne til 2005 er, at man begrænser den periode, hvor ministerier og institutioner skal håndtere såvel udgifts- som omkostningsprincipper i regnskabsrapporteringen. Til gengæld vil en fremskyndelse stille krav om et meget stramt implementeringsforløb, hvor der ikke plads til forsinkelser i de enkelte dele af implementeringen eller til at tage højde for uforudsete hændelser. Endvidere er det en væsentlig ulempe, at implementeringsarbejdet både for regnskabs- og bevillingsdelen i endnu højere grad bliver koncentreret i sidste halvdel af 2003 – en proces, som i givet fald vil stille høje krav til økonomi- og regnskabsfunktionerne i staten.
Samlet set kan en fremskyndelse af indførelsen af omkostninger på finansloven til 2005 således ikke anbefales.
Scenario 2: Udvidet pilotimplementering. Generel indførelse af omkostningsregnskaber i 2005, omkostningsbevillinger i 2007
Uanset valget af scenario vil implementeringen skulle indeholde en pilotimplementering. Hvis omkostningsregnskaber indføres i 2004, vil det imidlertid begrænse udbyttet af pilotimplementeringen. Det skyldes, at pilotimplementeringen først vil kunne gennemføres i andet halvår af 2003 og derfor vil overlappe tidsmæssigt med forberedelsen af åbningsbalancer i samtlige institutioner.
Baggrunden for opstillingen af scenario 2 er derfor at udvide pilotimplementeringen både med hensyn til antallet af pilotinstitutioner og med hensyn til pilotimplementeringens indhold og tidsmæssige udstrækning, så der bliver bedre mulighed for at opsamle og anvende erfaringerne fra pilotimplementeringen.
En udvidet pilotimplementering skønnes hensigtsmæssigt at kunne gennemføres i ca. 10 institutioner. Indholdsmæssigt vil en udvidet pilotimplementering herefter omfatte gennemførelse af et helt regnskabsår med anvendelse af omkostningsprincipper, dvs. opstilling af åbningsbalance, løbende omkostningsregistreringer og gennemførelse af regnskabsafslutning. Det udvidede indhold betyder, at pilotimplementeringen inkl. forberedelse vil strække sig over ca. et år, med udarbejdelse af åbningsbalancerne i pilotinstitutionerne inden udgangen af 2003.
Efter regnskabsafslutningen for 2003 i pilotinstitutionerne påbegyndes forberedelsen af åbningsbalancer for den øvrige del af staten. Det betyder, at omkostningsregnskaber først kan indføres generelt for 2005 med opstilling af åbningsbalancer pr. 1. januar 2005. Det vil endvidere betyde, at også indførelsen af omkostningsbevillinger udskydes med et år til 2007, jf. argumentationen under scenario 1 ovenfor.
For at sikre kontinuitet i implementeringsforløbet og en mere glidende overgang mellem pilotimplementeringen og den generelle implementering bør det overvejes at udvide antallet af institutioner der starter op i 2003, idet nogle af dem først aflægger et omkostningsregnskab for 2004 med udgangspunkt i åbningsbalancer pr. 1. januar 2004.
Fordelen ved scenario 2 er, at pilotimplementeringen får karakter af en egentlig forsøgsordning, som reducerer de risici, der er forbundet med at implementere ændrede budget- og regnskabsprincipper. Der vil være bedre mulighed for at tage bestik af de erfaringer, der indhøstes i de udvalgte institutioner, og erfaringsgrundlaget øges til at omfatte såvel åbningsbalancen som de løbende omkostningsregistreringer og den endelig regnskabsafslutning. Hermed fås også et mere præcist billede af, hvad omlægningen vil koste, og hvordan udgiften vil blive fordelt på forskellige type af institutioner. Endelig vil udstrækningen af processen lette det tidsmæssige pres på de øvrige dele af implementeringen.
Ulempen ved scenario 2 er, at den implementeringsmodel som er skitseret i afsnit 3 ovenfor ikke i tilstrækkeligt omfang kan tilvejebringes i tilknytning til pilotfasens gennemførelse. Den nødvendige rådgivnings- og systemmæssige understøttelse i pilotfasen vil i betydelig omfang skulle tilvejebringes af Finansministeriet. Dette afstedkommer en øget usikkerhed om de samlede omkostninger ved hele implementeringen.
Hertil kommer, at scenariet medfører en udskydelse af den generelle indførelse af omkostningsprincipper med 1 år.
Scenario 3: opdeling i grundelementer og supplerende elementer
Det sidste scenario går ud på at opdele implementeringen i henholdsvis grundelementer og supplerende elementer. Pointen er at skille de elementer ud, der uden væsentlige negative konsekvenser kan skilles ud og gennemføres senere. Grundelementerne består af opstilling af åbningsbalance og gennemførelse af basale omkostningsregistreringer. Blandt de supplerende elementer, det kan overvejes at introducere senere, er:
- Ændringer i selvforsikringsordningen.
Nye budget- og regnskabsprincipper for statens selvforsikringsordning vil kunne give øget gennemskuelighed om, hvad det koster at producere statslige serviceydelser og en øget sammenlignelighed i forhold til private leverandører. Det vil imidlertid ikke være afgørende for en succesfuld implementering og for reformens succes i det hele taget, at nye budget- og regnskabsprincipper vedrørende selvforsikringsordningen gennemføres i første stadium af reformen.
- Obligatoriske omkostningsfordelinger på opgaver.
For statsinstitutioner, der ikke allerede anvender et udbygget omkostningsfordelingssystem i forbindelse med f.eks. indtægtsdækkede aktiviteter, vil indførelsen af omkostningsfordelinger være en tids- og ressourcekrævende øvelse. Det kan derfor være en fordel i første omgang at lade departementer og institutioner koncentrere kræfterne om etablering af åbningsbalancen og gennemførelsen af ændrede periodiseringer og udskyde gennemførelsen af omkostningsfordelinger på opgaver.
- Ordninger for infrastruktur og øvrige dele af regnskabs- og budgetsystemet som ikke direkte vedrører institutionernes drift.
Fordelen ved scenario 3 er, at man udstrækker implementeringsperioden og løbende skærper kravene til institutionernes omstillingsindsats.
Sammenfatning af overvejelserne
På baggrund af ovenstående overvejelser om de tre scenarier har udvalget fundet det mest hensigtsmæssigt at implementere omkostningsprincipperne efter scenario 2. Det anbefales således, at der gennemføres en udvidet pilotimplementering – en forsøgsordning – for en række institutioner med opstilling af åbningsbalancer pr. 1. januar 2003 henholdsvis pr. 1. januar 2004. Omkostningsregnskaber kan herefter gennemføres generelt med virkning fra 2005, mens omkostningsbevillinger anbefales gennemført med virkning for finanslovsforslaget 2007.
Udvalget finder anledning til at præcisere, at åbningsbalancer for pilotinstitutionerne pr. 1. januar 2003 selvsagt ikke kan være klar d. 1. januar, men at de skal være klar inden udgangen af 2003 med opgørelse af værdierne pr. 1. januar 2003, således at der kan aflægges omkostningsbaserede regnskaber for disse institutioner for 2003. Udvalget finder endvidere, at implementeringsplanen evt. kan revurderes, når der er indhentet erfaringer fra implementeringen i pilotinstitutionerne.
9.6. Økonomi
Ressourceanvendelsen i forbindelse med implementeringen omfatter dels anvendelse af ressourcer internt i ministerier og institutioner vedrørende uddannelse, etablering af åbningsbalance, tilpasning af økonomisystemer og justering af forretningsgange, dels ressourcer knyttet til tilpasning af centrale budget- og regnskabssystemer, formidling og planlægning i Finansministeriet.
En vurdering af de direkte omkostninger vedrørende implementeringen vil i første omgang afhænge af den konkrete model for implementeringen, herunder hvilke opgaver ministerierne må antages selv at kunne varetage, behovet for særlig værdiansættelseskompetence, ekstern revision mv.
Fastlæggelse af et mere præcist skøn forudsætter, at de konkrete valg vedrørende organisering, overgangsprincipper og faseopdeling omsættes i egentlige projekteringsplaner.
Endelig vil rammerne for implementeringsforløbet som fastlagt i en overordnet tidsplan være afgørende for en økonomisk vurdering, herunder om processen skal forløbe over en kort periode, eller kan gennemføres i etaper.
Disse centrale aspekter af implementeringsprojektet er illustreret i nedenstående figur 9.1.
Figur 9.1. Implementeringsscenarier
|
Udvikling |
Indhold |
|
Systemopsætning: | |
|
Intern ydelse | | | | | Ekstern Ydelse |
Hjælpeværktøj for institution til regnskab/kontoplan i Navision Stat |
|
Øvrig systemopsætning foretages af Økonomistyrelsen | |
|
Øvrig systemopsætning foretages i samarbejde mellem Økonomistyrelsen og ekstern samarbejdspartner | |
|
Al systemopsætning foretages af ekstern samarbejdspartner | |
|
Åbningsbalance: | |
|
Summarisk | | | | Detaljeret |
Nøgletal/gennemsnit på baggrund af antal arbejdspladser, udstyrsniveau m.m. |
|
Nøgletal/gennemsnitsberegninger på baggrund af inventarlister/typer | |
|
Vurdering af hver enkelt aktiv/passiv for sig |
Figuren illustrerer, at de forskellige opgaver i forbindelse med implementeringsprocessen kan indeholde et større eller mindre indhold af ekstern assistance. Anvendelse af tommelfingerregler i tilknytning til værdiansættelsen vil således begrænse omkostningerne i forbindelse med implementeringen, mens en mere præcis værdiansættelse – f.eks. vedrørende særlige aktiver, hvor tommelfingerregler ikke giver et rimeligt billede af de faktiske værdier – sandsynligvis vil forudsætte, at institutionerne i større eller mindre omfang får brug for ekstern bistand til at kunne varetage opgaven.
Hvis der vælges flere forskellige værdiansættelsesprincipper i overgangsperioden, vil det skærpe kravene til omfanget og karakteren af den efterfølgende kontrol/revision af åbningsbalancerne og dermed omkostningerne herved.
Herudover vil behovet for ekstern bistand vedrørende systemopsætningen afhænge af, om ministerierne og institutionerne selv er i stand til at varetage denne opgave, herunder hvor stort behov for assistance, der vil kunne tilbydes af Finansministeriet.
Med forbehold for valg af konkret implementeringsmodel anslås de direkte omkostninger i de enkelte institutioner ved implementering af ændrede regnskabsprincipper at udgøre i alt mellem 110 og 130 mio. kr. Dette svarer til en gennemsnitsomkostning på mellem 345.000 og 410.000 kr. pr. institution afhængig af, hvilken model der vælges. Hertil kommer centrale udgifter vedr. særlige implementeringsaktiviteter på omkring 15 mio. kr.
I dette skøn indgår følgende forudsætninger:
- Der anvendes i maksimalt omfang tommelfingerregler i forbindelse med værdiansættelsen i åbningsbalancen.
- Det antages, at opgavens karakter og omfang vil belaste ca. 1/3 af institutionerne i større omfang og ca. 2/3 i mindre omfang.
- Åbningsbalancerne revideres eksternt.
- I skønnet er ikke medtaget omkostninger vedrørende implementering af nye budgetteringsprincipper, men hovedparten af de direkte implementeringsomkostninger forventes at knytte sig til regnskabsdelen.
- Eventuelle konsekvenser for den efterfølgende drift er ikke medregnet.
Udover de direkte implementeringsomkostninger forventes institutionerne i varierende omfang at gennemføre ændringer i den interne styring (forretningsgange, økonomiopfølgning mv.). Omkostningerne hertil kan vanskeligt skønnes og afhænger helt af i hvilken takt – og med hvilket ambitionsniveau – institutionerne lader omkostningsprincipperne slå igennem i den in terne styring.
I skønnet indgår ligeledes en række forudsætninger, der medvirker til at reducere implementeringsomkostningerne. En udvidet forsøgsperiode og en udskydelse af tidspunktet for den generelle implementering skaber forbedrede muligheder for institutionerne til at indarbejde de ændrede regnskabsprincipper i de normale forretningsgange. Dette forudsætter, at Finansministeriet tilvejebringer den nødvendige rådgivnings- og vejledningsbistand, samt stiller relevante styringsværktøjer til rådighed for institutionerne generelt allerede i løbet af 2003.
Hertil kommer, at nye opgaver erstatter andre krav, der tidligere har været stillet til institutionernes regnskabsaflæggelse. F.eks. kan nævnes, at de særlige regnskabsrapporteringer i virksomhedsregnskaberne vedrørende omkostningsdækkede områder bliver en integreret opgave, og at særlige materielfortegnelser bliver afløst af grundregistreringer i anlægskartoteker og lagermoduler.
Det økonomiske skøn er generelt udtryk for en gennemsnitsbetragtning. Det kan ikke udelukkes at omkostningerne for en række mindre komplekse institutioner vil være mere begrænsede, medens der for mere komplekse institutioner – herunder institutioner karakteriseret ved en stor geografisk spredning – kan blive tale om betydeligt større omkostninger.
Det kan i denne sammenhæng overvejes at kombinere implementeringsarbejdet vedrørende omkostningsreformen med en opgradering af Navision Stat til Navision Attain. Ved at kombinere opgaverne kan der eventuelt opnås besparelser for statslige Navision Stat institutioner, da man alligevel skal foretage systemopsætningsmæssige tilpasninger og opsætninger i institutionerne i tilknytning til de ændrede regnskabsprincipper.
I det økonomiske skøn ovenfor er ikke medtaget omkostningerne vedrørende en opgradering til Navision Attain.
9.7. Sammenfatning og anbefalinger
Udvalget anbefaler, at tilrettelæggelsen af implementeringen af budget- og regnskabsprincipper i staten baseres på følgende hovedpunkter:
- De enkelte ressortministerier får ansvaret for implementeringsarbejdet ved etablering af implementeringsprojekter på koncern- og institutionsniveau
- Regel- og systemgrundlaget skal afprøves gennem pilotimplementering i en række institutioner med henblik på at sikre kvaliteten
- Det skal sikres, at ministerierne og institutionerne har adgang til rådgivnings- og uddannelsesydelser, der kan understøtte implementeringsprojekterne, herunder ved træk på eksterne ressourcer
- Eksterne ressourcer vil hensigtsmæssigt kunne tilvejebringes ved at Finansministeriet udbyder en række opgaver via rammekontrakter.
- Åbningsbalancerne bør som hovedregel blive udarbejdet efter tommelfingerregler.
Der er som omtalt indledningsvist tale om et omfangsrigt organisationsudviklingsprojekt, hvor 18 ministerier og i alt ca. 318 institutioner skal udarbejde åbningsbalancer, indarbejde nye forretningsgange og overveje ændringer i ledelse og økonomistyring, hvilket skal ske indenfor en forholdsvis kort tidshorisont.
Udvalget anbefaler derfor følgende tidsplan for iværksættelsen af omkostningsbaserede budget- og regnskabsprincipper:
- Der gennemføres en udvidet pilotimplementering (forsøgsordning) for en række institutioner i 2003 og 2004. Pilotinstitutionerne etablerer åbningsbalancer og gennemfører omkostningsregistrering og regnskabsafslutning for 2003 henholdsvis 2004 med henblik på at etablere et solidt erfaringsgrundlag for den efterfølgende indførelse af omkostningsprincipper i hele staten.
- De ændrede regnskabsprincipper skal have virkning for staten generelt fra finansåret 2005, dvs. en åbningsbalance skal have virkning pr. 1 januar 2005.
- Omkostningsbudgettering efter den skitserede model 2 gennemføres med virkning for finanslovforslaget for 2007.
Anbefalingerne indebærer, at åbningsbalancerne for pilotinstitutionerne skal være klar senest i løbet af 2003 med opgørelse af værdierne pr. 1. januar 2003, således at disse institutioner kan aflægge omkostningsbaserede regnskaber for 2003. Implementeringsplanen kan eventuelt revurderes, når der er indhentet erfaringer fra implementeringen i de første pilotinstitutioner.
For at målet om en implementering af ændrede budget- og regnskabsprincipper inden for disse rammer kan nås, anbefaler udvalget at starte implementeringen af de ændrede principper efter den ovenfor beskrevne implementeringsmodel og -tidsplan snarest.
Tidsplanen for implementering af ændrede budget- og regnskabsprincipper er skitseret itabel 9.1. nedenfor.
Tabel 9.1. Oversigt over tidsplan for 2003-2006
|
Periode |
Aktiviteter |
|
Første halvår 2003 |
|
|
Andet halvår 2003 |
|
|
Første halvår 2004 |
|
|
Andet halvår 2004 |
|
|
Første halvår 2005 |
|
|
Andet halvår 2005 |
|
|
Første halvår 2006 |
|
